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IV. Die Vorteile stetiger rechnerunterstützter Rechtsbereinigung


Schneider [787] bezweifelt, daß die Unterstützung durch Technik und die Nutzung von Datenbanken zu mehr Gerechtigkeit in der Praxis führen wird. Gerechtigkeit bedeutet aber nicht nur, daß wie bei einer Kadi-Justiz das Ergebnis überzeugen muß, sondern auch, daß in einem komplexen Rechtswesen auf den jeweiligen Fall die jeweils dafür vorgesehenen und passenden Normen angewendet werden. Dieses Element des Gerechtigkeitsbegriffes ergibt sich aus dem rechtsstaatlichen Postulat der Vorhersehbarkeit von Entscheidungen. Genauso wie es eine "IPR-Gerechtigkeit" gibt, die fordert, daß das internationale Privatrecht dazu führt, daß ein Fall vor seiner konkreten Lösung erst einmal der "richtigen" nationalen Rechtsordnung unterstellt wird, so trägt es auch zur Gesamtgerechtigkeit bei, wenn übersichtliche Normendatenbanken dazu führen, daß die "richtige" Entscheidungsgrundlage ermittelt werden kann. Es wird als ungerecht empfunden, nach einem außer Kraft getretenen Gesetz be- oder verurteilt zu werden, auch wenn die aktuell gültige Vorschrift vielleicht zum selben Ergebnis führen würde. Es wird als Verletzung des Gleichheitssatzes bewertet, einen Fall nach einer allgemeinen Vorschrift zu entscheiden, und dabei eine einschlägige spezielle Rechtsquelle zu übersehen. Zumindest hinsichtlich solcher Ungerechtigkeiten ist die Skepsis Schneiders nicht zu teilen. Hier werden sich auf jeden Fall Fortschritte zeigen. Die Meinung ist geäußert worden, daß die aus Normen- und Entscheidungsflut resultierende Informationskrise des Rechts [788] den Rechtsstaat unterminiere und daß daher die Vorteile eines computerbasierten umfassenden Informationssystems zwingend genutzt werden müssen. [789] Diese Vorteile sollen im einzelnen beleuchtet werden.

1. Jederzeitige Verfügbarkeit konsolidierter authentischer Texte

Wenn die Bereinigung an elektronisch gespeicherten Texten vorgenommen wird, dann zeigt sich ganz deutlich der Vorteil von "Software" im Vergleich zu papiergebundenen Sammlungen. Durch eine Änderung wird der Datenbestand nicht in eine Art "Baustelle" verwandelt. Es muß kein neuer Seitenumbruch und kein Druck einer Nachlieferung erfolgen, auch wenn es möglich ist, den neuen Datenbestand oder Teile davon auszudrucken. Die auf Redaktionsseite eingefügten Änderungen sind für den Benutzer der Datensammlung sofort verfügbar. Den Anfangsaufwand der elektronischen Erfassung des Rechtsstoffes wiegt der Vorteil auf, nach jeder Änderung vergleichsweise einfach eine konsolidierte Neufassung abrufbereit zu haben. [790] Im online-Betrieb ist lediglich ein Knopfdruck erforderlich; im Falle der Benutzung digitaler Datenträger muß die Datei in der neuen Version einfach kopiert und versandt werden. So ist die von Berkemann erhobene Forderung zu erfüllen, daß der Öffentlichkeit übergebene Rechtstexte vollständig und aktuell zu sein haben, und für jeden zu jeder Stunde verfügbar sein sollen. [791]

2. Automatische Archivierung historischer Rechtszustände

Einen hilfreichen Nebeneffekt stellt es dar, daß in einer elektronischen Sammlung von Normtexten stets erkennbar bleiben kann, welche Änderungen zu welchen Daten durchgeführt wurden. Dazu ist es lediglich erforderlich, daß alte Versionen nicht durch Überschreiben und Löschen beseitigt werden. Wenn Änderungen jeweils in einer Kopie des Ausgangstextes eines Paragraphen vorgenommen werden, dann entsteht eine Reihe mit allen historischen Formulierungen jeder Vorschrift, der auch gleich die Gültigkeitsdaten beigefügt werden können. [792] Falls Textänderungen in der elektronischen Bereinigten Sammlung sinnvollerweise zum jeweiligen Inkrafttretenszeitpunkt vorgenommen werden, ist das Gültigkeitsdatum im Computer ohne zusätzlichen Aufwand als Zeitpunkt der letzten Änderung mit abgespeichert. Eine solche Reihung von Texten würde die Papierversion einer Bereinigten Sammlung bis zur Unleserlichkeit aufblähen. In einer Datenbank ist es möglich, den Gesamtbestand durch Filter zu betrachten, und so die Übersichtlichkeit zu wahren.
Die Speicherung historischer Rechtszustände ist nicht nur für rechtshistorische Forschungen, sondern durchaus auch für die Praxis relevant. Die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten oder Handlungen eines Staatsbürgers beurteilt sich im Normalfall nach der Rechtslage zum Zeitpunkt der Vornahme der Handlung. [793] Letztinstanzliche Gerichtsentscheidungen, die eine solche Überprüfung zum Gegenstand haben, ergehen aber üblicherweise Jahre später. Das bedeutet, daß sich der Revisionsrichter stets Gedanken zu einer durchaus historischen Rechtslage machen und auch auf ein Archiv vergangener Rechtszustände zugreifen können muß. Ein bekanntes Beispiel bietet das Baurecht. Bauten dürfen stehen bleiben, wenn sie im Zeitpunkt ihrer Errichtung rechtmäßig waren, unabhängig davon, ob sie zum Zeitpunkt der Gerichtsentscheidung noch in dieser Art und Weise gebaut werden dürften. Ein Richter, der Fälle zu beurteilen hat, die sich vor der letzten Gesetzesänderung abgespielt haben, muß also eine Bereinigte Sammlung zu einem beliebigen Zeitpunkt zur Verfügung haben. Für das Bundesrecht bietet die juris-Normendatenbank diesen Service. [794] Man kann zu einer gesuchten Norm den jeweils relevanten Gültigkeitszeitpunkt angeben. Für das Landesrecht müssen elektronische Bereinigte Sammlungen die entsprechende Funktionalität erst noch entwickeln.

3. Volltextsuche im Gesamtbestand

Liegen Gesetzestexte elektronisch vor, dann kann mit beliebigen Suchbegriffen der Gesamtbestand durchforstet werden. Die vage Frage, ob denn zu einem Thema überhaupt Regelungen existieren, und wenn, dann welche, und ob es konkurrierende Vorschriften zu bestimmten Fragen gibt, läßt sich außerhalb der persönlichen Fachgebiete nur mit elektronischen Hilfsmitteln in angemessener Zeit und mit vertretbarem Arbeitsaufwand umfassend beantworten. Die Suche in der Papierversion der Gesetzblätter ist unzumutbar und die Arbeit mit konsolidierten Sammlungen verlangt, daß man sich auf die Vorschriften- und Stichwortauswahl der zuständigen Textredakteure verläßt. Rechtsanwender, die nur mit einer solchen Auswahl an Rechtstexten und nicht mit dem gesamten in Kraft befindlichen Normenmaterial arbeiten, laufen Gefahr, den Gleichheitssatz zu verletzen. [795] Jede Selektion birgt die Gefahr, gerade die für eine bestimmte Fallkonstellation relevante Ausnahmevorschrift wegzulassen, und somit eine unzureichende Differenzierung zu veranlassen, wenn sich der Rechtsanwender ausschließlich auf das selektive Informationssystem verläßt. [796] Nur der Volltext bietet die Chance, sämtliche Fundstellen zu jedem Stichwort aufzufinden. Dies setzt natürlich ein hochentwickeltes Trunkierungs-, Synonym-, Schlagwort- und Hypertextsystem voraus. Statistische Untersuchungen haben ergeben, daß eine elektronisch unterstützte Volltextsuche über einen Gesamtbestand nicht notwendig eine Zeitersparnis gegenüber einer herkömmlichen Recherche im auf Papier verfügbaren Bestand bringt. Aber die Resultate sind verläßlicher, weil das Verhältnis von theoretisch möglichen zu tatsächlichen "Treffern" dem Ideal näher kommt. [797]

4. Abgleich mit höherrangigem Recht und bisherigem Recht

Die tatsächliche Umsetzung der in Kapitel 3 genannten Erfordernisse eines ständigen Abgleichs mit den Produkten höherrangiger Rechtsquellen erscheint ebenfalls nur mit Hilfe von Computern im gebotenen Umfang möglich zu sein.
Die in den meisten Programmen vorhandene Suchfunktion kann weiterentwickelt werden zu einem teilweise automatischen Stichwortabgleich neuer Landes- , Bundes- und internationaler Regelungen mit früheren Landesgesetzen und -verordnungen. Wenn so ein Abgleich als Routine vorgenommen wird, sobald ein neuer Text in die Bereinigte Sammlung eingestellt werden soll, fallen versteckte Kollisionen viel eher auf. Ein solches Hilfsprogramm setzt allerdings voraus, daß der EDV angezeigt wird, welche Wörter denn als sinntragende Stichwörter dienen können. Außerdem sind diese Begriffe auf den unveränderlichen Stamm zu reduzieren. Praktiziert wird eine solche Methode der intellektuellen Verschlagwortung bei Juris, wo es auch einen Index der Schlagworte als Suchhilfe gibt. Bibliothekarisch und juristisch gleichermaßen geschultes Personal ist hierfür Voraussetzung. Eine Methode der Volltextsuche allerdings ist für den Abgleich der Normsetzungsebenen nicht empfehlenswert, da sie zu viele scheinbare Treffer erbringen würde, die erst intellektuell wieder aus der Fundliste ausgeschieden werden müßten. Ein Volltextabgleich jedoch, der sich auf den Inhalt der Überschriften von Landesgesetzen und -verordnungen beschränkt, ist zusätzlich zum Schlagwortabgleich sinnvoll. Denn durch die Beschränkung auf den Inhalt des Feldes "Überschriften" wird die Suche auf einen Bereich begrenzt, der sich bereits vom normalen Normtext durch eine konzentrierte Informationswiedergabe auszeichnet.
Auch die Methode gleichgeschalteter Systemziffern unterstützt einen Abgleich mit höherrangigem Recht, das identisch systematisiert ist. Derzeit muß dies für die staatlich veranstaltete landesrechtliche Rechtsbereinigung leider noch als Utopie qualifiziert werden. Ein Praxisgebot stellt die gleichgeschaltete ziffernmäßige Benennung von Normtexten unterschiedlicher Rechtsetzer hingegen im privatwirtschaftlichen Verlagswesen dar. Der Markt verlangt sorgfältig und dennoch zeitnah Lesetexte der Gesetze. Diese müssen über ein Rechtsgebiet zutreffend informieren, unabhängig davon, ob die Vorschriften vom Land, vom Bund oder von supranationalen Einrichtungen erlassen werden. Die Entwicklung eines Bund-Länder-übergreifenden Ziffernsystems zur Vereinfachung der EDV-gestützten Pflege von Gesetzessammlungen und deren Aktualisierungen wird deshalb für die Verwaltung konsolidierter Textsammlungen ein wichtiges Hilfsmittel werden. Die Kontrolle der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht wird stark vereinfacht, wenn man nur noch die ziffernmäßig ähnlich benannten Textmengen parallel lesen muß.
Für den immer verbleibenden Restbereich hilft es nur, daß Kenner des jeweiligen Landesrechts sich über das Tagesgeschehen der Normsetzung im Bund und der EU informieren, also Amtsblätter lesen, und dabei mögliche Kollisionen entdecken. Ein solcher Restbereich entsteht besonders dann, wenn eine lange Vorschrift an einzelnen Stellen Regelungen für Bereiche trifft, die ihrer Überschrift und ihrem Regelungskern fremd sind; dieses Phänomen wurde in der Literatur als "lex fugitiva[798] bezeichnet. Trotzdem wird die Hauptarbeit des Abgleichs mit Bundes- und Europarecht mit elektronisch vorliegenden Texten auf der Länderebene sehr erleichtert und die Arbeit der Bereinigung erzielt damit verläßlichere Resultate.

5. Voraussetzung für solche Vorteile

Voraussetzung für jegliche solche Vorgehensweisen ist, daß das gesamte Landesrecht in elektronischer Form in einem Format vorliegt, welches automatische Recherchen einerseits und jederzeitige Hinzufügungen und Änderungen andererseits erlaubt. Juris hat dieses Projekt für das Bundesrecht vorexerziert, aber seine Erfahrungen auf landesrechtlicher Ebene bisher nur ansatzweise umgesetzt, so daß die meisten Länder dies noch selbst bzw. im Wege des Outsourcing leisten müssen.
Einen ersten Schritt zu solchen Arbeiten stellt vor der Erfassung des Volltextes die Erstellung eines Indexes dar. [799] Dieser ist einerseits mit den Geltungsinformationen zu jedem Paragraphen in jeder Version (in Kraft von ... bis ... in einer Fassung, Änderungskette, Fundstellen) und andererseits mit dem Volltext, wie er im Gesetzblatt steht und wie er sich nach der Änderung konsolidiert ergibt, zu verknüpfen. Die erstmalige Erfassung des geltenden in Papierform publizierten Rechts stellt gerade bei änderungsbedingt unübersichtlich gewordenen Vorschriften einen beträchtlichen Aufwand dar, der sogar als Hindernis aufgefaßt wird. Jedoch ist es, wenn die authentischen Fassungen aller Vorschriften einmal elektronisch vorliegen, vergleichsweise einfach, nach jeder Novelle sofort einen konsolidierten Text zu erstellen. [800]
Das Ziel ist eine dreischichtige Datenbank. Schicht eins enthält den Index mit seinen Informationen über die Normen, der die Systematik erhält. Schicht zwei ist ein Abbild des Publikationsorganes, so daß sämtliche Änderungsschritte bei Bedarf nachvollzogen werden können. Schicht drei enthält die konsolidierten Texte auf dem jeweils aktuellen Stand, die in Österreich sogenannten "Kunsttexte". [801] Wünschenswert, aber vom Prinzip adäquater Kundmachung nicht zwingend geboten, ist darüber hinaus, daß historische Rechtszustände jederzeit abgerufen werden können, um z. B. zurückliegende Sachverhalte nach dem damals geltenden Recht zu beurteilen. Die juris-Bundesrechts-Datenbank soll diesen Service für das Bundesrecht bieten und angeblich jede Fassung jedes Paragraphen zu allen beliebigen Daten vorhalten. Dies gilt aber nur mit Einschränkung. Die Einstellung von Texten in die Normendatenbank der juris-GmbH erfolgte auf der Basis des BGBl. Teil III, veröffentlicht 1968 mit Stand vom 1.1.1964. Damit fehlen alle Textnachweise zwischen 1949 und 1964. Und auch 1964 ist nur das älteste mögliche Datum. Viele Gesetze sind erstmals mit einem Geltungsstand aus den siebziger Jahren enthalten. Wenn man beispielsweise das Grundgesetz in einer Fassung aus der Zeit vor 1975 abrufen will, erhält man dennoch eine jüngere Textversion. Es scheint also auch im Zeitalter elektronischer Text- und Datenbankaufbereitung noch nicht einmal auf Bundesebene rentabel zu sein, historisch vollständige Geltungsstände von Rechtsnormen nachzuweisen. Angesichts des oben erörterten praktischen Nutzens solcher Texte überrascht dies. Man wird jedoch aus der bundesrechtlichen Situation darauf schließen müssen, daß man für solche Nachforschungen auf Länderebene noch einige Zeit darauf verwiesen bleiben wird, alte papierene Textausgaben aus Archiven synoptisch durchzuarbeiten, wenn man nicht sämtliche Jahrgänge des chronologischen Gesetzblattes durchblättern will.
Einen bedeutenden Schritt zu einer rentablen Publikationsarbeit stellt es darüber hinaus dar, wenn ein integriertes System geschaffen wird. Dazu bedarf es einer engen Zusammenarbeit zwischen den Erzeugern von Rechtstexten, insbesondere den Fachreferenten in den Ministerien, welche die Verordnungs- und Gesetzentwürfe ausarbeiten, einerseits und den publizierenden Stellen andererseits. Falls man bereits in der Planungsphase eines Änderungsgesetzes, in der der gewünschte konsolidierte Text ja als "verlorene Form" schon einmal kreiert wird, einen Standardtext des Änderungsgesetzes, versehen mit Auszeichungen seiner inhaltlichen Struktur, in ein Computersystem eingibt, dann sind hinterher einige Arbeitsschritte stark vereinfacht. Sobald das Gesetz in der geplanten Form beschlossen und in Kraft getreten ist, wird der neue Text in die elektronische Bereinigte Sammlung kopiert. Dort sorgt er aufgrund seines jüngeren Datums für ein Update des Datenbestandes. Der bisherige Text wird automatisch als historisch gekennzeichnet und fällt aus "Schicht drei" heraus. Die vorhandene Auszeichnung kann aber auch von einem Satzprogramm als Formatierungsanweisung interpretiert werden, so daß aus derselben Quelle heraus sowohl das Gesetzblatt (mit den reinen Änderungen) und auch die neue bereinigte Version des Volltextes gedruckt werden kann. Markierter Standardtext läßt sich überdies als Grundlage für eine CD-ROM-Ausgabe des gespeicherten Datenbestandes nutzen, und die Datenbank könnte auch zusätzlich zu einer online-Bildschirmanzeige Einzelseiten auf Abruf als Telefax ausgeben. Da bei der Benutzung eines solchen nicht-medienspezifischen "Mastertextes" die konsoliderte Version der Gesetze parallel zu den Änderungsgesetzen und aus dem selben Datenpool heraus entsteht, entfallen sämtliche gesonderten Bereinigungsaufgaben, die bisher ex post zu erledigen waren. Eine solche integrierte Lösung wird mit Erfolg in Norwegen praktiziert und ist für Tansania geplant. In Norwegen entstehen das staatliche Gesetzblatt, die Bereinigten Sammlungen und die konsolidierten Versionen der von Änderungen betroffenen Texte damit gleichzeitig und mit vertretbarem Arbeitsaufwand. [802]


[787] Rn 704.
[788] Simitis, Informationskrise des Rechts und Datenverarbeitung, 27 - 29.
[789] Jahn, Vorwort zum juris-Einführungsreport 1972, 3 f.; Report des Australian Committee on Computerization of Legal Data, 1974, 10 - 12; beide zitiert nach: Bing, Informatica e diritto 1976, 259 - 287 (284); Simitis, a.a.O., 48 f.
[790] Holzinger / Manak, ZG 1987, 362 - 373 (372).
[791] In: jur-PC 1996, 208-217 (215, 217).
[792] Bing, IT and Law, 218.
[793] Bing, a.a.O., 217.
[794] Bing, a.a.O., zitierte 1992 juris als einzigen ihm bekannten Anbieter von Rechtsinformationen mit einer in dieser vorbildlichen Art und Weise aufbereiteten Texthistorie.
[795] Bericht der Arbeitsgruppe für Datenverarbeitung im Bundesministerium der Justiz, in: Beilage 8/70 zum Bundesanzeiger Nr. 41 vom 28.2.1970, 6.
[796] Bing / Harvold, Legal Decisions and Information Systems, 231, 239, 251.
[797] Bing, Informatica e diritto 1976, 259 - 287 (283).
[798] Miehsler, ZaöRV Bd. 32 (1972), 394 - 419 (404 f.).
[799] Holzinger / Manak, ZG 1987, 362 - 373 (370) und Holzinger, in: Gesetzgebung und Rechtskultur, 175 - 181 (179) für das österreichische Bundesrecht, als Vorstufe zur EDV-Volltextdokumentation des Bundesrechts im Rechtsinformationssystem "R.I.S."; Gültigkeitsverzeichnis Baden-Württemberg aus einer Datenbank beim Statistischen Landesamt; Vorschriftensammlung des niedersächsischen Landesrechts als elektronischer Index beim dortigen Justizministerium.
[800] Holzinger / Manak, a.a.O., 372.
[801] Holzinger / Manak, a.a.O., 370; Paschinger, Tagungsbroschüre zum EDV-Gerichtstag 1995, 32.
[802] Bing, IT and Law, 144 und 209; ders., Int. Jour. of Law and IT, Vol. 3, No. 1, 1-48 (36).


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