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V. Anwendungsmodell

Der Rechtsausschuß eines Landesparlamentes könnte mit geringem Aufwand als zusätzliche Aufgabe die Verantwortung für eine stetige Bereinigung der Gesetze übernehmen, und eine interministerielle Arbeitsgruppe wäre zuständig für Rechtsverordnungen, genehmigte Satzungen u.ä., sofern ein stets aufnahmebereites Datenbanksystem zur Verfügung steht, welches den oben erörterten Anforderungen genügt. Es muß die Möglichkeit bieten, daß Texte geändert, gestrichen oder dazwischengeschoben werden können, und es muß die Beifügung von Geltungsinformationen erlauben. Es muß als Datenbankfunktion die Suche in gewissen Feldern vorsehen, aber auch eine Volltextsuche quer durch alle gespeicherten Dokumente unterstützen. Am schwierigsten dürfte die Forderung eines automatischen Stichwortabgleiches neuer Landes-, Bundes- und internationaler Regelungen mit früheren Landesgesetzen und -verordnungen zu erfüllen sein. Ein wichtiger Schritt auf diesem Weg ist, wie bereits früh von Walter für das Bundesrecht und von Miehsler für das (niederösterreichische) Landesrecht erkannt, die ziffernmäßige Aufarbeitung der gesamten Rechtsmassen nach Sachgebieten als Grundlage eines Abgleiches der Normen auf gleichen und unterschiedlichen Rangstufen. [803]
Zuerst erfolgte eine solche Generalkodifikation in Ausführung des Gesetzes über die Sammlung des Bundesrechts. Nach der Publikation des BGBl. Teil III 1968 war auf bundesdeutscher Ebene eine erneute solche globale Aktion bei der Ausarbeitung des Einigungsvertrages vonnöten. Dessen "Maßgaben" in den Anlagen arbeiten das gesamte Bundesrecht inclusive als Landesrecht fortgeltendes DDR-Recht im Sinne einer Gesamtkodifikation auf. Dieser Vertrag ist vollständig, weil es damals in der DDR noch keine Länder gab, und er ist musterhaft gegliedert, weil er unwiederholbar war und Lücken später nicht durch die Parteien geschlossen worden wären, sondern in unrühmlicher Weise Rechtsgeschichte gemacht hätten. Leider enthält er aber keine Gliederungsziffern. Die Altbundesländer verfügen zwar in ihren Bereinigten Sammlungen und / oder Fortführungsnachweisen über Gliederungsziffern. Diese ähneln einander auch, aber sie sind derzeit noch weit davon entfernt, eine parallele Suche durch Bundes- und zugehöriges Landesrecht mit Hilfe von Computern zu ermöglichen.
Ein solches offenes Kodifikationssystem muß zweierlei Hürden berücksichtigen. Zum ersten gibt es Landeskompetenzen, die auf Bundesebene unbekannt sind, und daher keinen Platz in der Systematik finden. Zum zweiten haben die Länder zwar dezimale Gliederungen ihrer Rechtsordnung eingeführt, diese jedoch in bester föderalistischer Manier nur selten untereinander oder mit den Systemziffern des Bundesrechts gleichgeschaltet, jedenfalls nicht mehr ab der zweiten Gliederungsebene. Eine beispielhafte Ausnahme bildet die Sammlung "Berliner Rechtsvorschriften".
Ein problematisches Beispiel solcher Vereinheitlichungsarbeit stellt das Polizeirecht dar. Auf europäischer Ebene existieren nur Abkommen über grenzüberschreitende Zusammenarbeit, [804] aber aus Souveränitätsgründen keine zwischenstaatlich überall einsetzbaren Polizeibeamten. Dort handelt es sich daher um ein Rechtsgebiet, das in der Systematik kaum Platz erfordert und an untergeordneter Stelle geführt wird. Auf Bundesebene gibt es zwar den Bundesgrenzschutz, dieser hat aber ein relativ enges Aufgabengebiet. Seine Regelung kann im Bereich "Staats- und Verfassungsrecht" Platz finden. Die Vorschriften über die Polizei des Bundes sind demgemäß unter der Ziffer 13 systematisiert. Da die Länder über die Polizeihoheit verfügen, stellt das Polizeirecht auf deren Ebene naturgemäß eine weit verzweigte Materie dar. Selbst die Bayerische Rechtssammlung, deren erklärtes Ziel es unter anderem ist, sich mit den Gliederungsziffern am bereinigten Bundesrecht zu orientieren, konnte dies nicht ohne Bruch unter die Ziffer 13 bringen, weil in vielen Bereichen des Landespolizeirechts kein Bezug mehr zum Staatsrecht besteht. Prinzipiell ordnen die Länder ihr Polizeirecht zutreffend in das Verwaltungsrecht ein. Aufgrund der Bedeutung des Polizeirechts findet es sich in Baden-Württemberg als eigener Punkt im Allgemeinen Verwaltungsrecht, wo es die Ziffer 205 mit allgemeinem Polizeirecht und die 206 mit Polizeiverordnungen auf Landesebene belegt. In Bayern hingegen wollte man vermeiden, von der Bundessystematik durch Hinzufügen von Gliederungsziffern abzuweichen, und ordnete das Polizeirecht im Zusammenhang mit dem Verwaltungszwang unter die Zifferngruppe 201 ein. Abgesehen von den inhaltlichen Friktionen ist dies insofern unglücklich, als die erforderlichen Untergliederungen die Systemziffern unübersichtlich verlängern: Das Polizeigesetz Baden-Württembergs ist mit fünf Ziffern zu lozieren, während das Polizeiaufgabengesetz Bayerns als bedeutende Landesvorschrift erst mit der siebten Stelle hinreichend definiert ist. Zudem steht in dieser Systematik das allgemeine Polizeirecht mit der Gruppe "2012" hinter den besonderen Polizeiverordnungen des Landes in der Gruppe "2011". Das Beispiel zeigt, daß die Methode gleichgeschalteter Systemziffern in Sammlungen von Landesrecht zum Teil einen Bruch mit der hergebrachten Struktur erfordert, falls man ein durchgängiges Gesamtkonzept anstrebt, welches künftige Bereinigungsarbeiten spürbar erleichtert.
Auf Landesebene muß man also ein offenes dezimales Kodifikationssystem nochmals neu entwerfen, unter Auswertung der bisherigen Erfahrungen. Dabei besteht die Gefahr, daß sich der Planer eines solchen allgemeinen Systems ungewollt ein "Denkmal" setzt. Denn es ist durchaus möglich, daß sich die Rechtsordnung in einer unvorhergesehenen Richtung weiter verästelt als man je annahm, oder daß gewisse freigehaltene Räume auf immer verwaist bleiben. Solche Fehlplanungen sind nicht zu korrigieren, da das Gesamtsystem, auch wenn es verbesserungswürdig wäre, nur operabel bleibt, wenn es auf Dauer bruchlos benutzt wird. Sobald jedoch die Vorschriften eines Landes einmal identisch mit dem jeweils entsprechenden Bundesrecht systematisiert sind, kann die Information auf dem Deckblatt jeder BGBl.-Ausgabe, auf welche Vorschriften eine Neuregelung materielle Auswirkungen hat, auch auf Landesebene unmittelbar ausgewertet werden. Diese Information ist nämlich auf die Ziffern aus dem Fundstellennachweis A zugeschnitten. Von der Systematik des Fundstellennachweises A darf daher auch im Landesrecht nur in begründeten Ausnahmefällen abgewichen werden, auch wenn sie nicht immer einsichtig erscheint. [805] Eine solche Ausnahme kann gemacht werden, wenn das Leitgesetz einer Normengruppe aus Gründen der chronologischen Ziffernvergabe eine zu hohe Endziffer erhalten hat. [806]
Eine wesentliche Klippe bilden die Ersterfassung und die Erstkonsolidierung. Diese erstmalige EDV-gerechte Aufbereitung erfordert weit mehr Personal und technische Beratung als die spätere Pflege des Systems. [807] Vorab ist zu entscheiden, ob zuerst erfaßt oder zuerst konsolidiert werden soll. Falls bereits eine Bereinigte Sammlung in einem Bundesland existiert, und falls man auf eine Historie des Landesrechts für die Zeit vor dem Beginn elektronischer Dokumentation verzichten möchte, ist es empfehlenswert, die Papierversion entsprechend aufzuarbeiten, und sie dann als tagesaktuelle Version zu erfassen. In allen anderen Fällen sollte zuerst die Gesamtmasse des Landesrechts erfaßt werden, um die Unterstützung der EDV auch schon für die Konsolidierung zu nutzen.
Die Texterfassung kann über schlichtes Eintippen der Inhalte aus den relevanten Publikationsorganen oder über automatische Texterkennung mit Scannern geschehen; sofern Teile der Landesrechtsordnung in elektronischer Form vorhanden sind, kann deren Authentizität und Qualität geprüft werden, um eine Übernahme mit Hilfe eines Konvertierungsprogrammes zu ermöglichen. Gerade mit Blick auf die Authentizität ist die automatische Texterkennung zu bevorzugen, da sie nur zu systematischer Korrektur zugänglichen Fehlern führt und den weit weniger berechenbaren "human factor" bei Übertragungsfehlern von Papiertext in die elektronische Fassung zurückdrängt.
Außer den Texten sind aber auch die Informationen über die erfaßten Normen dem System zur Verfügung zur stellen. Dazu gehört zum Beispiel die exakte Bezeichnung der Vorschrift nebst ihrer Fundstelle, um später Verweise und Zitierungen automatisch zuordnen zu können. Dazu gehören weiter die Geltungsinformationen, bei Rechtsverordnungen die Ermächtigungsgrundlage, die Liste der durch die neue Norm geänderten vorhandenen Vorschriften, die Systemziffer der Norm gemäß dem Gliederungssystem und auch die Zuordnung der jeweiligen Norm zu einer Ebene in der Normenhierarchie. Auch derartige Informationen können entweder von Hand in vorgesehene Felder eingegeben werden oder aber zu einem großen Teil automatisch aus dem vorhandenen Textmaterial gewonnen werden; wenn man die Routinearbeiten automatisiert, bleibt mehr Konzentration für die Ergebniskontrolle.
Ein an dieser Stelle notwendiger Arbeitsschritt ist die formale Vereinheitlichung aller vorhandenen Volltexte, die von der Datenbank verwaltet werden. Diese Vereinheitlichung muß sich auf mehrere Aspekte beziehen. Selbstverständlich müssen alle Daten, unabhängig von ihrer Quelle, in einem einheitlichen Format gespeichert werden. Um relativ zukunftssicher plattformunabhängig zu bleiben, muß es sich dabei um ein einfaches Format [808] handeln, das erst durch eine definierte Codierung (Markup) komplex wird. Inhaltlich-logische und typographische Codes sollten einander entsprechen. [809] Das heißt z.B., daß eine einheitliche Codierung von Gesetzes- und Paragraphen-Überschriften erfolgen muß, auch wenn im Laufe der Jahre im Gesetzblatt dafür unterschiedliche Schriftarten verwendet worden sind. Zentral ist das Erfordernis einer einheitlichen Zitierweise: Gesetzesnamen müssen stets ausgeschrieben sein und Fundstellen immer in derselben Art und Weise angegeben werden, [810] damit inhaltliche Verknüpfungen automatisch in Hypertextsprünge verwandelt werden können. Zu alldem muß auch eine einheitliche Dokumentstruktur hinsichtlich Art und Abfolge der Informationsfelder kommen, damit die Datenbasis gleichzeitig als Datenbank für Geltungsfragen und als Volltextnachweis nutzbar ist.
Die rechnergestützte Erstkonsolidierung läuft prinzipiell gleich ab wie die Arbeit an den späteren Aktualisierungen, außer daß sie eine viel größere Textmenge zu bewältigen hat. Texte mit derselben Systemziffer, Texte, die einen anderen Text mit Formeln wie "aufgehoben", "gestrichen", "wie folgt geändert" zitieren und Texte mit identischen Schlagworten in der Normenüberschrift werden automatisch synoptisch auf den Bildschirm gebracht. Angefangen wird dabei mit dem Urtext und der ältesten Änderungsanweisung. Es wird eine Kopie des Urtextes angefertigt und, mit dem Tag vor dem Inkrafttreten der Änderungsanweisung als letztem Gültigkeitszeitpunkt gekennzeichnet, abgelegt. An der zweiten Version des Urtextes wird die Änderung vollzogen und dem so entstandenen Kunsttext das Inkrafttretensdatum der Änderungsnorm zugeschrieben. Finden sich weitere Änderungen desselben Paragraphen, wird der gewonnene Text ebenfalls in Kopie abgelegt und wiederum konsolidiert, bis der Gegenwartszeitpunkt erreicht ist. [811] In vergleichbarer Weise ist dann auch ein Schlagwortabgleich und eine systematische Synopse mit Landesverfassungs-, Bundes- und Europarecht sowie Gerichtsentscheidungen mit Gesetzeskraft durchzuführen, um etwaige inhaltliche Interferenzen festzustellen.
Auf diese Weise läßt sich eine brauchbare, in der Zukunft leicht aktualisierbare Datensammlung schaffen, die zuverlässig Auskunft gibt über das aktuell gültige Landesrecht und die Vorgänge, die zu seiner derzeitigen Gestalt geführt haben. Überdies können aus einer solchen rechnergestützten Generalkonsolidierung außer Datenbankabfragen auch jederzeit tagesaktuelle Bereinigte Sammlungen auf CD-ROM [812] oder papiergebunden gewonnen werden. Wenn die Änderungsgesetze bereits in ihrer Beschlußphase eingespeist werden, kann zusätzlich das gewöhnliche Landesgesetzblatt ausgedruckt werden. [813] Es ist auch gangbar, das Gesetzblatt zu reformieren und jedes geänderte Gesetz gleich in seiner neuen Form als konsolidierten Text zu publizieren, wobei dann im Loseblattsystem die alte Version in einen historischen Ablageordner einsortiert wird, und die jeweils jüngsten Änderungen typographisch hervorgehoben werden. [814]
Problematisch am dargestellten Modell ist der große finanzielle, technische und personelle Initialaufwand, der es bisher weitgehend verhindert hat, ein solches Konzept auf Länderebene zu verwirklichen. Das Problem ist in nichtföderalen Staaten weit weniger virulent. Die positiven Effekte stellen sich nur langfristig ein und sind nicht alle einfach in Geld zu messen. Möglicherweise kann diejenige Regierung, deren Haushalt durch die Startinvestition belastet worden ist, die Früchte nicht mehr selbst ernten. Auch in Ländern mit rechnerunterstützter stetiger Bereinigung ist das System nicht in idealer Form realisiert. In Niederösterreich findet kein Abgleich mit Bundesrecht und EU-Recht statt, weil das System in einer Zeit entwickelt wurde, als die EDV noch weniger flexibel war, und weil dieses Land einen nationalen Alleingang gewagt hat. Für Rheinland-Pfalz existiert zwar eine elektronische Version der Bereinigten Sammlung, die aber nicht die ihr zukommende Bedeutung gewinnen konnte. Dies mag daran liegen, daß sie als privatwirtschaftliches "Abfallprodukt" der vom Nomos-Verlag besorgten Bereinigten Sammlung Rheinland-Pfalz zuerst quasi als Zugabe auf die CD-ROM "Das deutsche Bundesrecht" gebrannt und später wieder weggelassen wurde. Auch hierbei ist ein Abgleich mit höherrangigem Recht und eine Speicherung historischer Texte nicht implementiert. Ein Projekt für Baden-Württemberg ist über die Entwurfsphase noch nicht hinausgelangt.


[803] Miehsler, ZaöRV Bd. 32 (1972), 394 - 419 (403, FN 47); Walter, ÖJZ 1963, 617 - 622 (618).
[804] EU-Vertrag, Art. K.1, Ziffer 9 "Europol".
[805] So wurde die Regelung des Bausparens aus dem Bereich "Kreditwesen" und "Banken" (unter Ziffer 761 im Wirtschaftsrecht) in den Bereich "Wohnungsbau" (unter Ziffer 233 im besonderen Verwaltungsrecht) verschoben. Der FNA (1995) enthält aber einen entsprechenden Querverweis. - Auch wird ein Abkommen über die Beschränkung des Walfangs weder im Bereich "Fischerei" (793) noch unter "Tierschutz" (7833) beziehungsweise "Naturschutz" (791) verortet, sondern überraschenderweise bei den Normen über die "Organisation der Landwirtschaft" (780).
[806] Das Berufsbildungsgesetz hat im Abschnitt 806 "Berufliche Bildung" z.B. die Nummer 806-21 abbekommen, obwohl man es unbefangen unter "806-1" vermuten würde.
[807] Die seit 1972 entwickelten juris-Datenbanken befanden sich viele Jahre vor ihrer kommerziellen Nutzbarkeit im Aufbaustadium, und auch derzeit ist der Zeitfaktor nicht zu unterschätzen: für die österreichische Bundesrechtsdatenbank, die dem hier propagierten dreischichtigen Modell entspricht, mußten seit 1990 5 Jahre Konsolidierungsarbeit geleistet werden.
[808] Wie z.B. ASCII- oder ANSI-Code.
[809] Bing, Int. Jour. of Law and IT, Vol. 3, No. 1, 1-48 (35).
[810] Z.B. darf es nicht beibehalten werden, wenn wie im bad.-württ. Landesgesetzblatt Fundstellen mit "Ges.Bl.", "GBl.", "GesBl" und "Gesetzblatt" angegeben werden, außer man berücksichtigt diese unterschiedlichen Zitierweisen in einer Synonymliste, so daß eine Suchanfrage stets alle Versionen findet. In diesem Zusammenhang ist auch auf das Problem hinzuweisen, daß bei Normen, die im Jahr ihrer Verabschiedung publiziert werden, die Fundstellenangabe keine Jahreszahl enthält, anders als bei solchen, deren Publikation sich über den Jahreswechsel verzögert.
[811] Zumindest im sichtbaren Ergebnis ist auch die juris-Bundesrechts-Normendatenbank in dieser Weise gestaltet.
[812] S. das Abonnementsangebot "juris-Data-Disc".
[813] Bing, IT and Law, 160; Int. Jour. of Law and IT, Vol. 3, No. 1, 1-48 (36).
[814] Vgl. ABl. EG 1992, C 224, v. 31.8.1992, mit der Neubekanntmachung des durch das Maastricht-Abkommen geänderten EGV, sowie das Gesetzblatt für Niederösterreich in seiner Erscheinungsweise seit 1972.


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