Rechtsbereinigung aktuell

Mißglückte Änderungen der Landesgrenze zwischen Bayern und Baden-Württemberg




Der Beitrag untersucht einen Verkündungsmangel bei einem Staatsvertrag, der zu erheblichen Unsicherheiten bei der Bestimmung des gültigen Landesrechts sowie des in unterschiedlichen Landesteilen geltenden Ortsrechts führt.


Der Freistaat Bayern und das Land Baden-Württemberg haben am 3. September 1996 in Meersburg, vertreten durch ihre Ministerpräsidenten, den Dritten Staatsvertrag zwischen diesen Ländern über die Änderung der Landesgrenze geschlossen (GBl. Bad.-Württ. 1996, 750-753 und Anlage nach S.768; BayGVBl. 1996, 503-506). Er bezweckt die Anpassung des Grenzverlaufs an die durch den Ausbau von Straßen und Gewässern sowie durch Flurbereinigungen geänderten Verhältnisse. Als Rechtsgrundlage für diesen Vertrag haben die Länder Artikel 29 Absatz 7 des Grundgesetzes gewählt.

Artikel 3 dieses Staatsvertrages lautet z.B.:

"Zwischen der Gemeinde Neunkirchen, Landkreis Miltenberg, Freistaat Bayern, und der Gemeinde Freudenberg, Main-Tauber-Kreis, Land Baden-Württemberg, verläuft die neue Landesgrenze vom Landesgrenzpunkt 176 bis zum Landesgrenzpunkt 182 nach Maßgabe der Anlage 3, Seiten 1 und 2."

Die konkrete Nachprüfung, ob ein Grundstück tatsächlich von der Änderung erfaßt worden ist, wird aber erschwert, denn die Anlage 3 liegt dem Gesetzblatt nicht bei. Das Begleitgesetz ( GBl. 1996, 750) sagt in § 1 Absatz 2 dazu:

"Der Staatsvertrag wird nachstehend mit seiner Anlage 1 veröffentlicht; die Anlagen 1 bis 25 werden beim Landesvermessungsamt Baden-Württemberg und bei den Staatlichen Vermessungsämtern Aalen, Heidenheim, Ravensburg, Schwäbisch Hall und Tauberbischofsheim sowie beim Stadtmessungsamt Ulm aufbewahrt und können dort während der Sprechzeiten von jedermann kostenlos eingesehen werden."

Die Anlage 1 liegt dem Gesetzblatt nach Seite 768 bei, ohne in dessen Paginierung einbezogen zu sein. Diese Anlage 1 stellt eine Übersichtskarte dar, auf welcher die gesamte gemeinsame Landesgrenze der vertragschließenden Teile abgebildet ist. An denjenigen Stellen, die von aktuellen Änderungen betroffen sind, ist die Abbildung der alten Grenze unterbrochen und man findet einen kleinen Rahmen mit einem Verweis auf eine der Anlagen Nr. 2 bis 25. Der Anlage 1 ist also nur zu entnehmen, in welchen Gebieten sich Änderungen abgespielt haben, aber nicht, wie diese Änderungen konkret aussehen. Nur die großmaßstäblichen Detailkarten der nicht mitpublizierten Anlagen 2 bis 25 zeigen nebeneinander den alten und den neuen Grenzverlauf. Von Änderungen betroffene Grundeigentümer können sich aus Anlage 1 allein nicht informieren. Der Staatsvertrag selbst betont zwar ausdrücklich in Artikel 29:

"Die Anlagen 1 bis 25 sind Bestandteile dieses Staatsvertrages."

Dennoch verlangt er nicht, daß diese Anlagen auch zusammen mit dem Vertragstext publiziert werden, noch nicht einmal für die Anlage 1. Der nachfolgende Vertragstext sieht vielmehr vor, daß die Verkündung der 24 Anlagen, die den Vertrag selbst erst verständlich machen, durch Aufbewahrung bei den staatlichen Vermessungsämtern von Bayern und Baden-Württemberg und die Möglichkeit zur kostenlosen Einsichtnahme während der Sprechzeiten stattfinden soll. Im bayerischen GVBl. ist noch nicht einmal die Übersichtskarte veröffentlicht worden, aus der es ein Grundeigentümer zumindest hätte ersehen können, daß er nicht von einer der Änderungen betroffen ist.

Der Vertrag könnte wegen eines Verkündungsmangels verfassungswidrig und damit als Landesrecht unwirksam sein. Dies hängt vor allem damit zusammen, daß Staatsverträge als unselbständige Bestandteile der jeweiligen Zustimmungs- und Transformationsakte der Legislativorgane der Länder Landesrecht werden. Deren Formerfordernisse müssen also erfüllt sein. In Baden-Württemberg werden Staatsverträge als Anlage zu einem Zustimmungsgesetz veröffentlicht und damit selbst mit Gesetzesrang in Landesrecht transformiert. In Bayern durchlaufen diese Verträge kein förmliches Gesetzgebungsverfahren; es erfolgt lediglich ein Landtagsbeschluß, während der Senat daran nicht beteiligt wird. Dies reicht für eine Transformation in Landesrecht aus. Aufgrund der unterschiedlichen Praxis sind die formellen Erfordernisse der Verkündung für beide Länder gesondert festzustellen.

a) Die Landesverfassung von Baden-Württemberg sieht in Artikel 63 Absatz 1 vor, daß Gesetze im Gesetzblatt zu verkünden sind. Eine Ausnahme hiervon, so wie sie in Absatz 2 in Verbindung mit dem Verkündungsgesetz für Rechtsverordnungen vorgesehen ist, existiert nicht für Gesetze. Ein Staatsvertrag, der Materien aus dem Kompetenzbereich des Gesetzgebers behandelt, wird als Anlage zu einem Transformationsgesetz im Gesetzblatt mitverkündet. Er wird damit integraler Bestandteil dieses Gesetzes. Da es keine Sondervorschrift für die Verkündung von Staatsverträgen gibt, gelten für diese dieselben Voraussetzungen wie für die Verkündung von Gesetzen. Soweit ein Staatsvertrag nicht im Gesetzblatt verkündet ist, kann er im Innenverhältnis zu den Staatsbürgern nicht wirksam sein. Eine "Ersatzverkündung", wie sie für Rechtsverordnungen mit integriertem Kartenteil, vor allem im Raumplanungs- und Naturschutzrecht vorgesehen ist, sieht die Landesverfassung für Staatsverträge nicht vor, auch nicht, wenn sie graphische Elemente enthalten. Ein Staatsvertrag oder ein zugehöriges Transformationsgesetz können sich auch nicht eine eigene Ermächtigung für eine solche "Ersatzverkündung" schaffen, weil Artikel 63 Absatz 1 anders als Absatz 2 keine Öffnungsklausel zugunsten abweichender Gesetze enthält.

b) Weniger klar ist der Wortlaut der Landesverfassung des Freistaats Bayern. Artikel 76 Absatz 1 lautet lediglich:

"Die verfassungsmäßig zustandegekommenen Gesetze werden vom Ministerpräsidenten ausgefertigt und auf seine Anordnung binnen Wochenfrist im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntgemacht."

Eine Sonderregelung für Staatsverträge findet sich nicht. Auch in Bayern mißt man diesen Verträgen gesetzesgleichen Rang zu. Dies verdeutlicht augenfällig die "Bekanntmachung über die amtliche Veröffentlichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Staatsregierung und der Staatsministerien" (BayRS 1140-1-S; VSV Bayern, Kennziffer 2006-7). § 4 Absatz 2 dieser Verwaltungsvorschrift bezieht eindeutig Stellung, indem er sagt, daß Staatsverträge nach Artikel 76 der Verfassung im Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntgemacht werden. Der Text ist als authentische Interpretation zu werten. Überdies enthält diese Verwaltungsvorschrift, die in Bayern ein funktionales Äquivalent zu den Verkündungsgesetzen anderer Länder darstellt, keinerlei Sondervorschriften für Staatsverträge und eine etwa zulässige Ersatzverkündung. Dies bedeutet, daß der Publikationsgrundsatz trotz des unterschiedlichen Ansatzes in Bayern derselbe ist wie in Baden-Württemberg: Soweit ein Staatsvertrag nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntgemacht worden ist, ist er als Landesinnenrecht unwirksam. Da auch für Bayern dieses Prinzip unmittelbar aus dem Verfassungstext interpretiert wird, ist auch für dieses Bundesland eine Konstruktion abzulehnen, wonach sich Staatsverträge selbst zu anderen Publikationswegen ermächtigen könnten.

Damit ist zu prüfen, ob der Staatsvertrag im Gesetzblatt vollständig veröffentlicht worden ist, d.h., ob trotz der Verweisung des Bürgers auf Vermessungsämter zur Karteneinsicht den Gesetzblättern selbst ausreichend Information zu entnehmen ist. Diese Anforderungen ergeben sich aus dem Grundsatz adäquater Publikation, welcher in der Gesetzgebungslehre als Bestandteil der Bekanntmachungsartikel in den Verfassungstexten gilt.

An jeder Stelle, wo der Text des Vertrages eigentlich eine exakte Beschreibung des neuen Grenzverlaufes erwarten läßt, heißt es statt "verläuft die Grenze zwischen Landesgrenzpunkt X und Landesgrenzpunkt Y gerade bzw. entlang folgender geographischer Anhaltspunkte" nur, daß die neue Grenze zwischen X und Y "nach Maßgabe der Anlage A, Seiten B und C" verläuft. Da sich diese Formulierungspraxis durch den gesamten Vertragstext zieht, ist dieser ohne graphischen Zusatz nicht hinreichend informativ. Der einzig "greifbare" graphische Zusatz ist aber in Baden-Württemberg die mitveröffentlichte Anlage 1; in Bayern bietet das Gesetz- und Verordnungsblatt keinen entsprechenden Anhaltspunkt. Auch die Anlage 1 hilft nicht entscheidend weiter, denn in ihr ist die alte Grenze an denjenigen Stellen, wo es auf die Details ankommt, nicht eingezeichnet. Der Grenzverlauf ist von einem kleinen Kasten unterbrochen, der den Ausschnitt einer der anderen Anlagen markiert, ohne selbst verständlich gezeichnet zu sein.

Weder das Grundgesetz noch das Gesetz zu Artikel 29 Absatz 7 GG (BGBl. I 1979, 1325) als lex specialis und lex superior erlauben eine von den allgemeinen Grundsätzen abweichende Veröffentlichung von Staatsverträgen nach Artikel 29 Absatz 7 GG. Folglich wohnt dem Vertrag ein Verstoß gegen die Verfassungen Baden-Württembergs und Bayerns inne, der nicht durch höherrangiges Recht gedeckt ist. Er leidet an einem Publikationsmangel und ist daher bis zu dessen Behebung nicht als Landesrecht mit Individualwirkung gegenüber Bürgern in Kraft. Denn nach Landesverfassungsrecht treten nur ordnungsgemäß bekanntgemachte Normen in Kraft.

Der Dritte Staatsvertrag zwischen dem Freistaat Bayern und dem Land Baden-Württemberg über die Änderung der Landesgrenze vom 3. September 1996 ist aufgrund vordergründiger Sparsamkeit in verfassungswidriger Weise nicht vollständig in den Gesetzblättern publiziert worden. Sollte dies auch nur in Einzelfällen zur Beschäftigung der Justiz führen, wird ein Vielfaches der ersparten Druckkosten auf beide Staatshaushalte zukommen.

Alexander Konzelmann