Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
Gremienwesen und
staatliche Gemeinwohlverantwortung
hrsg. von Karl-Peter Sommermann
Berlin 2001, S. 133 - 150


Klaus Grupp

Rechtsschutz gegen Gremienentscheidungen



G l i e d e r u n g
I.  Die verwaltungsprozessualen Voraussetzungen
II. Materielle Einschränkungen des Rechtsschutzes
1. Verfassungsrechtliche Grundlage
2. Begründung von Letztentscheidungsermächtigungen
a) Das Kriterium der Unbestimmtheit
b) Die Bedeutung spezifischer Elemente und
     tatsächlicher Umstände der Rechtsanwendung
c) Der Funktionsunterschied
d) Anforderungen an eine Ermächtigung der Verwaltung
III. Begrenzte richterliche Kontrolle von Gremienentscheidungen
IV. Zusammenfassung



Um das Ergebnis meiner Überlegungen vorwegzunehmen: Rechtsschutz gegen Gremienentscheidungen unterscheidet sich in seinem Wesen nicht vom Rechtsschutz gegen sonstige Entscheidungen der Verwaltung, mag er auch einige Besonderheiten aufweisen, auf die ich noch eingehen werde. Erste Voraussetzung für die Richtigkeit meiner Behauptung ist freilich, dass es sich bei den Gremien um Organe, Einrichtungen oder andere Teile der öffentlichen Verwaltung handelt, doch kann das zumindest für diejenigen Gremien nicht zweifelhaft sein, die errichtet worden sind entweder als eigenständige Behörde – wie die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften[1] – oder bei einer Behörde – wie die Strahlenschutz- und die Reaktorsicherheitskommissionen beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit[2] sowie die Deutsche Lebensmittelbuch-Kommission beim Bundesministerium für Gesundheit[3] – oder als Bestandteil einer juristischen Person des öffentlichen Rechts – wie die Vergabekommissionen bei der Filmförderungsanstalt[4] oder die Ethik-Kommissionen bei den Ärztekammern[5] –. Dagegen liegt keine Zugehörigkeit zur öffentlichen Verwaltung bei Gremien wie dem Deutschen Standardisierungsrat beim Deutschen Rechnungslegungs Standards Committee e. V.[6] oder den Normenausschüssen des DIN Deutsches Institut für Normung e. V.[7] vor, weil sie selbst mangels Beleihung keine hoheitliche Tätigkeit ausüben, sondern lediglich in staatlichen Entscheidungen auf die Ergebnisse ihrer im privaten Bereich angesiedelten Tätigkeit verwiesen wird. Daraus folgt allerdings nicht, dass Rechtsschutz insoweit nicht erlangt werden könnte, er muss aber gegen die Entscheidung des Staates gerichtet werden.


I. Die verwaltungsprozessualen Voraussetzungen

Sofern Rechtsschutz gegen die Gremienentscheidungen begehrt wird, müssen selbstverständlich die prozessrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sein. Da es sich – wovon ich ausgehe – um Verwaltungsentscheidungen handelt, könnte der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein, wie dies hinsichtlich der Entscheidungen der Bundesprüfstelle ausdrücklich festgelegt ist[8], so dass die Verwaltungsgerichtsordnung anwendbar wäre. Weil die für die Streitentscheidung in den einzelnen Fällen jeweils maßgeblichen Normen ausschließlich Träger der öffentlichen Gewalt berechtigen und verpflichten, liegen öffentlich-rechtliche Streitigkeiten i. S. von § 40 Abs. 1 VwGO vor, die zumeist auch nichtverfassungsrechtlicher Art sind, doch kommt eine Zuständigkeit der Verfassungsgerichte in Betracht, falls beispielsweise die Aufhebung der in einem förmlichen Gesetz enthaltenen Verweisung auf eine DIN-Norm erstrebt wird.

Die statthafte Klageart hängt vom Charakter der jeweiligen Gremienentscheidung ab: Indizierungsbeschlüsse der Bundesprüfstelle sind belastende Verwaltungsakte, die gemäß § 42 Abs. 1 VwGO mit der Anfechtungsklage angegriffen werden können; die Bewilligung einer Förderung durch die Filmförderungsanstalt ist ein begünstigender Verwaltungsakt, so dass bei dessen Ablehnung nach dieser Vorschrift eine Verpflichtungsklage zu erheben wäre. Demgegenüber sind etwa die Entscheidungen des Bundespersonalausschusses oder eines Landespersonalausschusses über die Zulassung von Ausnahmen überwiegend keine Verwaltungsakte, weil sie lediglich die Klärung einer Vorfrage zum Gegenstand haben, die dem Erlaß eines Verwaltungsakts vorangeht, und daher nur eine interne Maßnahme der Verwaltung darstellen, nicht aber eine Regelung gegenüber dem betroffenen Bewerber oder Beamten. Falls die Entscheidung des Landespersonalausschusses indessen eine Gemeinde oder einen Gemeindeverband betrifft, hat sie gegenüber dem kommunalen Dienstherrn Verwaltungsaktqualität, weil sie die verfassungsrechtlich verbürgte kommunale Personalhoheit berührt und insoweit eine Regelung enthält[9]. Auch lediglich beratende oder empfehlende Stellungnahmen sind keine Verwaltungsakte; denn sie weisen keinen auf unmittelbar rechtliche Wirkung zielenden Ausspruch auf. Hängt hingegen von einer Stellungnahme, etwa der einer Ethik-Kommission, die Zulässigkeit eines Vorhabens ab, so ist die Entscheidung dann als Verwaltungsakt einzustufen, wenn sie gegenüber dem Antragsteller ergeht und damit unmittelbare Außenwirkung besitzt. Aber auch dann, wenn kein Verwaltungsakt vorliegt, ist der Rechtsschutz nicht ausgeschlossen, weil in einem derartigen Fall eine allgemeine Leistungsklage, gerichtet auf Aufhebung der Entscheidung oder unter besonderen Umständen auf Unterlassung, statthaft wäre, und wenn ausnahmsweise eine Gremienentscheidung in Form eines Rechtssatzes ergeht, kommt eine verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Betracht, sofern das Landesrecht dies zulässt.

Die Einordnung der Gremienentscheidungen in den Katalog administrativer Handlungsformen bestimmt im Übrigen auch, ob vor der Anrufung der Verwaltungsgerichte ein Widerspruchsverfahren stattfinden muss, weil § 68 VwGO nur bei den auf die Aufhebung oder den Erlass eines Verwaltungsakts gerichteten Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen die Durchführung eines Vorverfahrens statuiert. Allerdings sieht die Vorschrift dies dann nicht vor, wenn das Widerspruchsverfahren gesetzlich ausgeschlossen ist – wie bei den Entscheidungen der Bundesprüfstelle[10] – oder wenn die Entscheidung gegenüber dem Betroffenen von einer obersten Bundes- oder Landesbehörde getroffen wird.

Vielfach wird aber namentlich gegen Entscheidungen, die nicht als Verwaltungsakte anzusehen sind, ohnehin keine unmittelbare Rechtsschutzmöglichkeit bestehen, weil sie den potenziellen Kläger oder Antragsteller nicht in seinen Rechten verletzen können. Verwaltungsrechtsschutz ist Individualrechtsschutz, setzt also, von wenigen Ausnahmen abgesehen, nach § 42 Abs. 2 und § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Möglichkeit einer Rechtsverletzung voraus, die insbesondere bei lediglich beratenden oder empfehlenden Entscheidungen häufig nicht gegeben sein wird, selbst wenn sie für den einzelnen Betroffenen inhaltlich nachteilig sind. Die eingreifende rechtliche Wirkung geht jedoch oft erst von Behördenentscheidungen aus, die auf die beratende oder empfehlende Äußerung gestützt werden, wie etwa § 11 Abs. 1 der Satzungen der Strahlenschutz- und der Reaktor-Sicherheitskommissionen unmißverständlich verdeutlichen, wenn es dort in den Sätzen 1 und 2 heißt, dass die Kommission als Ergebnis ihrer Beratungen naturwissenschaftliche und technische Empfehlungen oder Stellungnahmen an das Bundesministerium beschließt und keine rechtlichen Bewertungen trifft. Nur die auf derartigen Empfehlungen oder Stellungnahmen basierende behördliche Maßnahme kann rechtsverletzend wirken und allein gegen sie können demgemäß die Verwaltungsgerichte angerufen werden, wie dies beispielsweise im Beamtenrecht unbestritten ist, wo die Entscheidung des Bundes- oder eines Landespersonalausschusses über die Zulassung einer Ausnahme von den Verwaltungsgerichten lediglich inzident, im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle eines mehrstufigen Verwaltungsakts der Dienstbehörde, entschieden werden kann[11].


II. Materielle Einschränkungen des Rechtsschutzes

Gegen die meisten Gremienentscheidungen dürfte demnach zumindest mittelbar ein bei den Verwaltungsgerichten anhängig gemachtes Rechtsschutzbegehren zulässig sein, doch stellt sich dann nahezu zwangsläufig die Frage, in welchem Ausmaß eine inhaltliche Überprüfung durch den Richter stattfinden kann bei hoheitlichen Maßnahmen, die weitgehend auf Entschlüssen einer Mehrzahl von Nicht-Juristen beruhen. Die damit angesprochene Problematik ist Teil jener – wie Philipp Zorn[12] es schon Ende des 19. Jahrhunderts genannt hat – „quaestio diabolica“, deren Beantwortung von Wissenschaft und Praxis nunmehr seit über 170 Jahren versucht wird[13], ohne dass sich eine allseits akzeptierte Auffassung herausgebildet hätte[14]. Bitte erwarten Sie deshalb auch von mir keine endgültig klärenden Aussagen – ich kann nur versuchen, einige mir wesentlich erscheinenden Aspekte in Erinnerung zu rufen und daran vorsichtige Schlußfolgerungen zu knüpfen.

Die Überlegungen zu einer Begrenzung gerichtlicher Kontrolldichte setzen zumeist an der Unbestimmtheit von Rechtsbegriffen[15] an[16] sowie häufig an der Personengebundenheit von Entscheidungen, wie sie etwa bei weisungsunabhängigen Ausschüssen zu finden sei[17]. Es erscheint mir jedoch zweifelhaft, ob man damit einer Lösung des Problems näher kommt.


1. Verfassungsrechtliche Grundlage

Art. 20 Abs. 3 GG geht von der strikten und uneingeschränkten Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht aus, ohne danach zu differenzieren, welchen Bestimmtheitsgrad ein Rechtsbegriff aufweist[18] und wer innerhalb der öffentlichen Verwaltung die Entscheidung trifft. Die vage Beschreibung von Tatbestandsvoraussetzungen oder Rechtsfolgen mag im Einzelfall zu Schwierigkeiten bei der Auslegung und Anwendung einer Norm führen, verringert aber nicht die Pflicht der Verwaltung, das Gesetz zu beachten und nach seinem Inhalt zu verfahren. Mangelnde begriffliche Bestimmtheit räumt deshalb den Behörden nicht die Befugnis ein, eigene tatbestandliche Voraussetzungen aufzustellen oder Rechtsfolgen selbständig festzulegen, zumal da zur Bewältigung von Unsicherheiten bei der Norminterpretation anerkannte Techniken und Methoden verfügbar sind[19]. Ebensowenig lässt sich aus dem Umstand, dass die Entscheidung einem Kollegium zugewiesen ist, das evtl. auch noch mit Nicht-Juristen besetzt ist, eine Lockerung der verfassungsrechtlichen Verpflichtung herleiten.

Art. 19 Abs. 4 GG ergänzt diese Bindung an Gesetz und Recht, indem die Vorschrift die Gesetzesanwendung durch die Administrative in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht prinzipiell der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterwirft[20]. Damit wird im Interesse des Bürgers sichergestellt, dass die Verwaltung, in welcher Form auch immer sie eine Entscheidung trifft, selbst bei nur sehr undeutlich erkennbarem Norminhalt den im Gesetz verkörperten Willen des Gesetzgebers vollzieht. Wirksamer Rechtsschutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt erfordert sowohl die Nachprüfung der Interpretation von Rechtsbegriffen als auch die Überprüfung der von der Verwaltung vorgenommenen Subsumtion. Zwar stellt sich auch für die Rechtsprechung das Problem fehlender Bestimmtheit mit den daraus folgenden Interpretationsschwierigkeiten, aber das ist mit der Anordnung der Letztverbindlichkeit gerichtlicher Entscheidungen[21], wie sie Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG voraussetzt, im Wege der Kompetenzzuweisung gelöst: Die Auslegung durch das Gericht ist für die Behörden bindend und demgemäß als „richtig“ der Anwendung des Gesetzes zugrunde zu legen. Damit wird die Gleichrangigkeit der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz GG nicht beeinträchtigt; denn der von Art. 19 Abs. 4 GG geforderte wirksame Rechtsschutz führt nur im Einzelfall der Rechtsanwendung zum Vorrang richterlicher Rechtsansicht gegenüber der Rechtsauffassung der Verwaltung. Diese prinzipiell umfassende gerichtliche Kontrollbefugnis kann deshalb nach heute ganz überwiegender Meinung allein dadurch eingeschränkt werden, dass die Letztentscheidung – aufgrund gesetzlicher Regelung[22] – partiell der Verwaltung vorbehalten bleibt[23], doch besteht nach wie vor keine Einigkeit darüber, wie diese Ermächtigung beschaffen sein muß, die jedenfalls die Gesetzesbindung der Verwaltung nicht mindern darf.


2. Begründung von Letztentscheidungsermächtigungen

Sind Beurteilungsspielräume somit nicht schlechthin verfassungswidrig, sondern können durch Gesetz statuiert werden, müssen – sofern der Gesetzgeber die Gerichte nicht ausdrücklich an die Auslegung eines Begriffs durch die Verwaltung bindet – die sie begründenden Elemente doch aus dem Zusammenhang oder dem Sinn und Zweck der Regelung erkennbar sein[24], weil nur so die Kompetenzverlagerung deutlich wird.

a) Das Kriterium der Unbestimmtheit

Für die Antwort auf die Frage, wem die Befugnis zur abschließenden Entscheidung zukommt, kann demnach nicht der Grad der Bestimmtheit eines im Gesetz verwendeten Begriffs maßgeblich sein[25], selbst wenn dessen inhaltliche Vagheit wegen besonderer Dynamik oder außergewöhnlich hoher Komplexität der geregelten Materie den gerichtlichen Nachvollzug einer Verwaltungsentscheidung so erheblich erschwert, dass die Rechtsprechung bei deren Kontrolle an ihre Funktionsgrenzen stößt[26]; denn das Problem der Präzisierung durch Auslegung[27] stellt sich für Verwaltungsbehörden und Gerichte in gleichem Maße und vermag deshalb kein Kriterium für die Zuordnung der Letztentscheidungskompetenz abzugeben[28]. Im übrigen ließe sich kaum zuverlässig ermitteln, wann die Unbestimmtheit ein so hohes Maß erreicht hat, dass die Interpretation eines Rechtsbegriffs durch die Behörde vom Richter als verbindlich zu akzeptieren ist. Zwar trifft es häufig zu, dass die bei der Rechtsanwendung durch die Verwaltung vorgenommene Auslegung vom Gericht übernommen wird, weil es selbst nicht über bessere Erkenntnisse verfügt und die Schlüssigkeit der behördlichen Erwägungen nicht zu bezweifeln ist – und dies mag um so häufiger vorkommen, je mehr die begriffliche Bestimmtheit abnimmt –, aber das bedeutet kein Absehen von einer umfassenden Nachprüfung und kein Einräumen einer Entscheidungsprärogative. Ein Anknüpfen an die Unbestimmtheit der Begriffe würde vielmehr die prinzipielle Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle aller derartigen Begriffe bedeuten und damit zu einer unerträglichen Rechtsunsicherheit führen, wie schon Otto Bachof[29] betont hat, die sich weder durch die von ihm verlangte strenge Begründungspflicht für das Vorliegen von Beurteilungsspielräumen[30] noch durch die von Carl-Hermann Ule[31] geforderte Beschränkung der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung auf eine Vertretbarkeitskontrolle in Grenzfällen wirksam vermeiden ließe.

b) Die Bedeutung spezifischer Elemente und tatsächlicher Umstände der Rechtsanwendung

Die Verwaltungsgerichte haben denn auch – trotz der anders gerichteten Bestrebungen in Teilen des Schrifttums – grundsätzlich an einer uneingeschränkten Nachprüfung des auf unbestimmte Rechtsbegriffe gestützten Verwaltungshandelns festgehalten und lediglich ausnahmsweise das Bestehen von Beurteilungsspielräumen anerkannt[32], allerdings mit partiell widersprüchlichen und inkonsistenten Begründungen[33]. Zutreffend geht die Rechtsprechung jedoch davon aus, dass sie sich angesichts der ihr durch die Verfassung zugewiesenen Aufgabe nicht auf die praktisch begrenzte Auflösungsfähigkeit normativ verwendeter Begriffe berufen kann[34], zumal da die Zivil- und Strafgerichte in gleicher Weise vor diesem Problem stehen, ohne sich seiner Lösung durch den Verweis auf Bereiche nur eingeschränkter Nachprüfbarkeit entziehen zu können[35]. Die Einräumung administrativer Letztentscheidungsbefugnisse ist vielmehr auf spezifische Elemente und tatsächliche Umstände höchst unterschiedlicher Natur gestützt worden: Insbesondere prognostische, planerische und wertende Aspekte[36], Entscheidungsfindung durch Fachprüfer[37] oder Gremien mit besonders sachkundigen Mitgliedern[38] sowie Unvertretbarkeit und Unwiederholbarkeit entscheidungserheblicher Situationen[39] sollen zur Verbindlichkeit der Rechtsanwendung durch die Verwaltung führen.

Bei näherer Überlegung habe ich jedoch erhebliche Zweifel, dass sich die Annahme einer Beurteilungsermächtigung lediglich damit rechtfertigen lässt, das Gesetz verlange ein abwägendes, planendes, prognostizierendes oder wertendes Vorgehen bei der Rechtsanwendung; denn zumindest eines dieser Elemente ist typischer Bestandteil fast jeder Norminterpretation[40]. So enthält etwa der Prototyp einer Eingriffsnorm, die polizeiliche Generalklausel, mit dem Wort „Gefahr“ einen Begriff, der eine Prognose über den Schadenseintritt verlangt, ohne dass damit jede auf diese Vorschrift gestützte Entscheidung der Polizei nur noch eingeschränkt richterlich nachprüfbar wäre. Auch das Erfordernis einer Abwägung stellt sich – wenngleich in unterschiedlicher Weise – regelmäßig, sofern eine Kollision von Rechtsgütern der Auflösung bedarf, unabhängig davon, ob die Entscheidung einen planerischen Einschlag aufweist, und Wertausfüllungsbedürftigkeit schließlich ist das Kennzeichen aller unbestimmten Rechtsbegriffe. Selbst wenn das Zustandekommen einer Entscheidung in besonderem Maße von einem dieser Aspekte geprägt wird – z. B. bei der Entscheidung über das Gefährdungspotenzial bei einer klinischen Prüfung –, bedeutet dies nur einen graduellen, nicht aber einen qualitativen Unterschied zur herkömmlichen Auslegung und vermag deshalb eine Beschränkung der richterlichen Kontrolle nicht zu begründen. Auch die Tatsache, dass für eine Entscheidung ein fachlich besonders ausgewiesener Amtswalter oder ein aus spezifisch sachkundigen Personen zusammengesetztes Gremium aufgrund gesetzlicher Regelung zuständig ist, kann – für sich genommen – nicht als Ermächtigung zur administrativen Letztentscheidung gedeutet werden, weil etwa erforderliche Kenntnisse dem Gericht durch Sachverständigengutachten vermittelt werden können. Ebensowenig vermag der Umstand, dass eine Situation nicht oder nur schwer nachvollziehbar ist oder dass die Gründe für eine Entscheidung nicht mitteilbar sind[41], eine rechtliche Bindung des Gerichts an die Verwaltungsentscheidung auszulösen; denn zum einen ist die Durchführung auch schwieriger Sachverhaltsaufklärungen eine dem Richter durchaus vertraute Aufgabe, und bei unaufklärbarer tatsächlicher Ungewißheit können die Regeln der materiellen Beweislast herangezogen werden[42], zum anderen erfordert die – rechtsstaatlich gebotene – Begründungspflicht gegenüber dem von einer Maßnahme der öffentlichen Gewalt Betroffenen ohnehin die Angabe der tatsächlichen Umstände, die der Entscheidung zugrunde gelegt wurden, und der bei ihrer Würdigung angewendeten Kriterien[43].

Das Bestehen von Beurteilungsspielräumen kann im übrigen auch nicht – mit der sog. „Faktorenlehre“[44] – durch den Hinweis erklärt werden, die Verwaltung könne in einem gewissen Umfang, namentlich im Rahmen ihrer gestaltenden Tätigkeit, zulässigerweise Fakten setzen, die bei der Rechtsanwendung durch Behörden und Gerichte als feststehende Faktoren einzustufen und allein hinsichtlich ihrer Existenz und der Würdigung ihrer Bedeutung sowie ihrer sachlogisch einwandfreien und dem Willkürverbot genügenden Berücksichtigung zu überprüfen seien[45]. Die Verwaltung ist zweifellos befugt – etwa im Rahmen ihrer Organisationsbefugnisse oder im Planungswesen –, Entscheidungen mit faktisch bindender Wirkung zu treffen, doch handelt es sich hierbei lediglich um ihre Einflußnahme mit eigenen Maßnahmen auf den tatsächlichen Normanwendungsbereich und die Möglichkeit, auf diese Weise nachfolgende Entscheidungen zu determinieren[46]. Es trifft auch zu, dass die Rechtsanwendung vielfältig von vorgegebenen Umständen abhängt und dass der Gesetzgeber häufig Begriffe verwendet, die derartige Vorgaben aufnehmen[47], aber daraus läßt sich nicht ableiten, wem im Einzelfall der Rechtsanwendung die letztverbindliche Entscheidung zusteht; denn die von der Verwaltung selbst gesetzten Fakten besitzen nur mittelbare Relevanz, weil sie nicht die jeweilige Entscheidung darstellen, sondern nur die Grundlage für die umstrittene Maßnahme.

c) Der Funktionsunterschied

Den maßgeblichen Grund für die Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle bildet vielmehr die funktionale Differenz zwischen Verwaltung und Rechtsprechung: Während die Tätigkeit der Gerichte auf eine Rechtskontrolle, d. h. auf die Rechtsanwendung zur Beurteilung abgeschlossener Sachverhalte, begrenzt ist, erschöpft sich die Aufgabe der Verwaltungsbehörden nicht in einem umfassend determinierten Gesetzesvollzug. Die Verwaltung hat vielmehr in weitem Maße einen Gestaltungsauftrag zu erfüllen[48], wie u. a. die zahlreichen an sie adressierten Rechtsvorschriften belegen, die nicht konditional, sondern final programmiert sind; den Behörden obliegt es, die Sachverhalte zu gestalten, die im Streitfall der rechtlichen Beurteilung durch die Verwaltungsgerichte unterworfen sind. In Wahrnehmung ihrer Aufgabe ist Verwaltung im materiellen Sinne zwar auch Gesetzeskonkretisierung und somit Rechtsanwendung, aber die Ziele und Maßstäbe sind darüber hinaus vielfach metajuristischer Natur[49] und müssen von den zuständigen Behörden – teilweise in gesetzlich hierfür spezifisch vorgesehenen Verfahren[50] – erst entwickelt werden. Entscheidungen dieser Art dienen durchaus der Rechtsverwirklichung im weitesten Sinne, doch stellen sie keine Rechtsanwendung dar, weil sie auf Erwägungen außerhalb des rechtlich faßbaren Bereichs beruhen. Aufgrund dieser spezifischen Eigenart der Entscheidungen greift der verfassungsrechtlich statuierte Vorrang richterlicher Rechtsauffassung nicht ein, sondern insoweit steht den Verwaltungsbehörden eine eigenständige Beurteilungsbefugnis zu, die durch eine andere Auffassung der Gericht nicht verdrängt werden soll[51].

An metajuristischen Kriterien ausgerichtete Entscheidungen sind typisch für den modernen Staat, dessen Verwaltungshandeln einerseits zunehmend verrechtlicht, andererseits in größerem Umfang nur noch gesetzesdirigiert ist. Die Verfolgung außerrechtlicher Zwecke zeigt sich etwa deutlich bei der künstlerischen Bewertung von Filmen[52], bei der Beurteilung von Druckwerken u. ä. bezüglich ihrer Eignung zur Jugendgefährdung[53], von technischen Anlagen hinsichtlich ihrer Gefährlichkeit[54], von Hengsten im Hinblick auf ihre Zuchteignung[55], von klinischen Prüfungen bezüglich ihrer ethischen Vertretbarkeit, von technischen Vorkehrungen hinsichtlich der Wirksamkeit des Schutzes vor ionisierenden Strahlen usw.; außerrechtliche Maßstäbe sind darüber hinaus bei Planungsentscheidungen sowie den teilweise als unvertretbar oder höchstpersönlich bezeichneten Entscheidungen[56] bei Prüfungen und dienstlichen Beurteilungen wesentlich[57].

Entsprechendes gilt für die Fälle des sog. administrativen Ergänzungsrechts, d. h. vor allem der Regelwerke im Technik- und Umweltrecht[58]. Auch insoweit hat die Rechtsprechung partiell eine Verminderung der gerichtlichen Kontrolldichte angenommen[59], die indes nicht – wie teilweise angenommen wird[60] – auf der geringen Regelungsdichte der gesetzlichen Vorschriften und der sich hieraus ergebenden verminderten gerichtlichen Überprüfbarkeit der von der Verwaltung vorgenommenen Gesetzeskonkretisierung beruht. Ebensowenig wie die mangelnde Bestimmtheit eines Gesetzesbegriffs die Letztentscheidungskompetenz der Verwaltungsbehörden zu begründen vermag, läßt sich aus der verminderten Regelungsdichte gesetzlicher Normen ableiten, wer zur Konkretisierung befugt sein soll. Zutreffend hat die Rechtsprechung demgegenüber nicht auf die Dichte der vom Gesetzgeber getroffenen Regelung abgestellt, sondern auf den Inhalt der vorzunehmenden Entscheidung, nämlich die Wertung wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden Risikoabschätzung, und die Beurteilung wird insoweit nicht in erster Linie von rechtlichen Maßstäben geprägt.

d) Anforderungen an eine Ermächtigung der Verwaltung

Metajuristische Elemente rechtfertigen demgemäß, sofern sie nach dem Willen des Gesetzgebers die Entscheidung der Verwaltung prägen sollen, eine nur begrenzte gerichtliche Kontrolle, weil darin der Funktionsunterschied zwischen der auf einer rechtlichen Grundlage gestaltenden Verwaltung und den auf die Rechtsanwendung beschränkten Gerichten zum Ausdruck kommt. Eine administrative Letztentscheidungsermächtigung wird freilich nicht schon dadurch begründet, dass außerrechtliche Kriterien bei der Entscheidung zu berücksichtigen sind; denn dies würde zu einer weitgehenden Aushöhlung der in Art. 19 Abs. 4 GG enthaltenen Garantie führen. Eine Befugnis der Verwaltung zur verbindlichen Letztentscheidung liegt vielmehr nur dann vor, wenn nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers eine Maßnahme in erster Linie aufgrund metajuristischer Erwägungen zu treffen ist, die die zuständige Behörde selbst aufgrund eigener Sachkunde und Erfahrung im Rahmen der ihr obliegenden Funktion unmittelbar in den Entscheidungsprozeß einbringen soll. Die Verwaltung muß deshalb bei Maßnahmen, deren Inhalt wesentlich von außerrechtlichen Aspekten abhängt, über die fachliche Kompetenz verfügen, diese Umstände eigenständig und in vollem Umfang zu erkennen, zu gewichten und abzuwägen, d. h. der Sachverstand muß der Verwaltung organisatorisch inkorporiert und überdies bestimmend dafür sein, welche Entscheidung – innerhalb welcher rechtlichen Schranken – getroffen wird[61].

Darüber hinaus muß im Gesetz die Befugnis der Verwaltung zu einer letztverbindlichen Entscheidung hinreichend deutlich zutage treten: Die Verringerung der gerichtlichen Kontrolldichte läßt sich nur dann mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbaren, wenn die Beurteilungsermächtigung in einer materiellrechtlichen Norm enthalten ist[62], mithin durch Vorschriften, die die Rechtsstellung des einzelnen – einschließlich des jeweils durchzuführenden Verwaltungsverfahrens – regeln, eine Verwaltungsbehörde die Befugnis erhält, im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben eine abschließende Entscheidung zu treffen[63].

Ermächtigungen dieser Art lassen sich häufig daran erkennen, dass der Gesetzgeber ihre Wahrnehmung besonderen weisungsunabhängigen Organen[64] zugewiesen hat, deren personelle Zusammensetzung die sachkundige Berücksichtigung außerrechtlicher Kriterien gewährleistet[65], und teilweise noch spezifische Verfahrensbestimmungen aufgestellt hat, die eine Beachtung der maßgeblichen sachlichen Aspekte sichern sowie die Verringerung der gerichtlichen Kontrolldichte kompensieren sollen[66]. Wesentlich für die Ausgestaltung im einzelnen ist freilich, für welchen Sachbereich und welche Maßnahmen im einzelnen eine administrative Letztentscheidungsermächtigung statuiert werden soll; denn davon hängt es ab, ob die Einsetzung eines weisungsunbhängigen Gremiums zulässig ist, worauf der behördliche Sachverstand sich erstrecken soll und in welchem Ausmaß die gerichtliche Kontrollbefugnis eingeschränkt werden soll. So hat die Rechtsprechung zutreffend auch trotz fehlender Weisungsfreiheit der entscheidenden Stelle eine Befugnis zur letztverbindlichen Entscheidung – z. B. bei dienstlichen Beurteilungen von Beamten[67] – anerkannt, während allein aus der gesetzlichen Errichtung eines weisungsfreien administrativen (Kollegial-) Organs nicht schon zu entnehmen ist, dass dessen Entscheidungen nur beschränkter gerichtlicher Nachprüfung unterworfen sein sollen[68]; ausschlaggebend kann lediglich die spezifische Fachkunde im Hinblick auf den Entscheidungsgegenstand sein – die beispielsweise auch durch die vorgeschriebene Anhörung eines Sachverständigengremiums erlangt werden kann[69] –. Deshalb kommt es bei der Zusammensetzung derartiger Organe in der Regel nicht auf „Elemente gesellschaftlicher Repräsentanz“ an[70], sondern auf die entscheidungsrelevante Sachkunde[71], wie auch das Bundesverwaltungsgericht[72] hinsichtlich der „Zentralen Kommission für die Biologische Sicherheit“ nach § 4 GenTG[73] jüngst bestätigt hat; eine pluralistische Besetzung ist nur dann bedeutsam, wenn die Beurteilungskriterien, wie etwa bei der Entscheidung über die Indizierung jugendgefährdender Schriften oder – partiell – bei der Entscheidung über die ethische Vertretbarkeit klinischer Prüfungen, auf gesellschaftlichen Anschauungen beruhen[74], während beispielsweise für die Projektfilmförderung im Gesetz die Sachkunde auf dem Gebiet des Films ausdrücklich gefordert wird[75].

Ein Indiz für das Vorliegen einer administrativen Beurteilungsermächtigung ist darüber hinaus die Notwendigkeit der Einschätzungen zukünftiger Entwicklungen, deren Verlauf von dem ungewissen Eintritt oft zahlreicher anderer Ereignisse abhängt und aufgrund vergangener Geschehensabläufe als möglich oder sogar wahrscheinlich, indessen nicht als sicher angesehen werden kann[76]. Zwar können derartige prognostische Elemente nicht allein die Verringerung der gerichtlichen Kontrolldichte begründen[77], weil sie ein typischer Bestandteil der Rechtsanwendung sind, aber im Zusammenhang mit dem Erfordernis der Berücksichtigung metajuristischer Kriterien verdeutlichen sie die eigenständige Beurteilungsbefugnis der Verwaltungsbehörde, deren auf Ungewißheit gestützte Entscheidung nur durch eine nicht weniger ungewisse des Gerichts ersetzt werden könnte.


III. Begrenzte richterliche Kontrolle von Gremienentscheidungen

Entscheidungen von Gremien in der Verwaltung unterliegen nach alledem nicht in jedem Falle einer nur beschränkten gerichtlichen Überprüfung – maßgeblich ist vielmehr der erkennbare Wille des Gesetzgebers, die Letztentscheidungsbefugnis wegen der Anwendung außerrechtlicher Kriterien ausnahmsweise nicht den Gerichten, sondern der Verwaltung einzuräumen, wie dies beispielsweise auch in § 342 HGB zum Ausdruck kommt. Das Ausmaß, in dem aufgrund gesetzlicher Vorschriften metajuristische – und ggf. prognostische – Aspekte zu berücksichtigen sind, sowie die Gewähr, dass die Verwaltung strukturell hierzu in der Lage ist[78], weil sie über die erforderliche spezielle Sachkunde verfügt, bestimmen somit, ob und inwieweit die richterliche Kontrollbefugnis zurückgedrängt ist. Generell ist bei Vorliegen einer administrativen Beurteilungsermächtigung – auch zugunsten eines Kollegialorgans – die Nachprüfung durch die Gerichte darauf beschränkt[79], ob die Verwaltung bei ihrer Entscheidung von dem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, die im Gesetz vorgegebenen Maßstäbe beachtet, Verfahrensfehler vermieden und ggf. eine adäquate Einschätzungsmethode gewählt sowie sachfremde Erwägungen ausgeschlossen hat, doch differiert der Umfang der gerichtlichen Kontrolle im Einzelnen entsprechend der gesetzlichen Ausgestaltung und dem jeweiligen Sachbereich, in dem die Verwaltung tätig wird, sowie entsprechend den zu berücksichtigenden Kriterien und schließlich der grundrechtlichen Relevanz der Entscheidung – je stärker etwa eine Gremienentscheidung geeignet ist, in ein Grundrecht einzugreifen, desto intensiver muss durch die Gerichte überprüft werden, ob und in welcher Hinsicht das Gesetz eine Beurteilungsermächtigung zugunsten des Gremiums enthält.


IV. Zusammenfassung

  1. Für den Rechtsschutz
  2. gegen Gremienentscheidungen gelten sowohl Art. 19 Abs. 4 GG als auch die verwaltungsprozessrechtlichen Vorschriften ohne Einschränkung.
  3. Ob gegen die Entscheidung eines Gremiums Rechtsschutz erlangt werden kann, richtet sich nach deren Wirkungen für den Betroffenen.
  4. Das Erfordernis eines Widerspruchsverfahrens hängt – soweit keine ausdrücklichen Regelungen getroffen sind – ebenso wie die statthafte Klageart vom Charakter der Gremienentscheidung ab.
  5. Der Umfang gerichtlicher Nachprüfbarkeit von Entscheidungen eines Gremiums orientiert sich nicht an dessen Zusammensetzung und Verfahren, sondern an inhaltlichen Kriterien.
  6. Eine Verminderung der gerichtlichen Kontrolldichte lässt sich weder aus der Unbestimmtheit von Gesetzesbegriffen noch aus einer geringeren normativen Regelungsdichte herleiten.
  7. Nur wenn Verwaltungsentscheidungen maßgeblich durch metajuristische Elemente geprägt werden, ist im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantie eine lediglich eingeschränkte Nachprüfung durch die Gerichte gerechtfertigt.
  8. Die Zusammensetzung eines Gremiums, die Rückschlüsse auf eine spezifische Sachkunde seiner Mitglieder zulässt, und seine Weisungsunabhängigkeit können Indizien für eine verringerte gerichtliche Kontrolldichte sein.

F u ß n o t e n

[1] § 8 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte i. d. F. d. Bek. vom 12. Juli 1985 (BGBl. I S. 1502) – GjSM –, zul. geänd. durch VO vom 21. September 1997 (BGBl. I S. 2390).
[2] § 1 der Satzung der Strahlenschutzkommission vom 22. Dezember 1998 (BAnz. Nr. 5 vom 9. Januar 1999, S. 202); § 1 der Satzung der Reaktorsicherheitskommission vom 22. Dezember 1998 (BAnz. Nr. 5 vom 9. Januar 1999, S. 202).
[3] § 34 des Gesetzes über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen (Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz – LMBG) i. d. F. d. Bek. vom 9. September 1997 (BGBl. I S. 2296), zul. geänd. durch G vom 25. Februar 1998 (BGBl. I S. 374).
[4] § 8 des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz – FFG) i. d. F. d. Bek. vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2053).
[5] Vgl. z. B. § 5 des – baden-württembergischen – Gesetzes über die öffentliche Berufsvertretung, die Berufspflichten, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker und Dentisten (Kammergesetz) in der Fassung vom 16. März 1995 (GBl. S. 314); § 4c des Gesetz über die Kammern und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker (Berliner Kammergesetz) vom 4. September 1978 (GVBl. S. 1937, S. 1980), zul. geänd. durch G vom 17. Dezember 1997 (GVBl. S. 678); § 5a des – rheinland-pfälzischen – Heilberufsgesetzes (HeilBG) vom 20. Oktober 1978 (GVBl. S. 649); § 17a des – thüringischen – Gesetzes über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker (Heilberufegesetz) vom 7. Januar 1992 (GVBl. S. 3), zul. geänd. durch G vom 17. Dezember 1997 (GVBl. S. 552).
[6] § 9 der Satzung des „DRSC – Deutsches Rechnungslegungs Standards Committee e. V.“ vom 17. März/27. März/16. Dezember 1998; s. dazu den Vertrag zwischen dem Bundesministerium der Justiz und dem „Deutschen Rechnungslegungs Standards Committee (DRSC)“ vom 3. September 1998.
[7] Vgl. die Richtlinie für Normenausschüsse im DIN Deutsches Institut für Normung e. V., Berlin, vom Juni 1990, s. hierzu den Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem DIN Deutsches Institut für Normung e. V. vom 5. Juni 1975.
[8] § 20 Satz 1 GjSM.
[9] Vgl. BVerwGE 31, 345.
[10] § 20 Satz 1 GjSM.
[11] Vgl. BVerwGE 26, 31; 38, 188.
[12] Kritische Studien zur Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: VerwArch 2 (1894), 74 ff. (82).
[13] Vgl. Erichsen, Verfassungs- und verwaltungsrechtsgeschichtliche Grundlagen der Lehre vom fehlerhaften belastenden Verwaltungsakt und seiner Aufhebung im Prozeß, 1971, S. 218 f.
[14]-Vgl. aus dem Schrifttum allein der letzten 25 Jahre beispielsweise Scholz, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: VVDStRL 34 (1976), S. 145 ff.; Ossenbühl, Der polizeiliche Ermessens- und Beurteilungsspielraum, in: DÖV 1976, 463 ff.; dens., Die richterliche Kontrolle von Prognoseentscheidungen der Verwaltung, in: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, Festschrift für Christian-Friedrich Menger zum 70. Geburtstag, 1985, S. 731 ff.; dens., Gedanken zur Kontrolldichte in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, in: Festschrift für Konrad Redeker, 1993, S. 55 ff.; Breuer, Legislative und administrative Prognoseermächtigungen, in: Der Staat 16 (1977), 21 ff. (28 ff., 47 ff.); dens., Gerichtliche Kontrolle der Technik, in: NVwZ 1988, 104 ff. (108 ff.); Nierhaus, Zur gerichtlichen Kontrolle von Prognoseentscheidungen der Verwaltung, in: DVBl 1977, 19 ff.; Hoppe, Gerichtliche Kontrolldichte bei komplexen Verwaltungsentscheidungen, in: Verwaltungsrecht zwischen Freiheit, Teilhabe und Bindung, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts, 1978, S. 295 ff.; Koch, Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, 1979; Meyn, Aspekte zur Problematik von Beurteilungsspielraum und Ermessen, in: JA 1980, 327 ff.; Berg, Die verwaltungsrechtliche Entscheidung bei ungewissem Sachverhalt, 1980, S. 140 ff.; Tettinger, Rechtsanwendung und gerichtliche Kontrolle im Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1980, S. 67 ff., 421 ff.; dens., Überlegungen zu einem administrativen „Prognosespielraum“, in: DVBl 1982, 421 ff.; Cattepoel, Ermessen und Beurteilungsspielraum, VerwArch 71 (1980), 140 ff.; Schenke in Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 (Zweitbearbeitung Dezember 1982) Rdnr. 304 ff.; Grupp, Gerichtliche Kontrolle von Prüfungsnoten – VG Sigmaringen, BaWüVBl 1981, 363, in: JuS 1983, 351 ff.; dens., Rechtsschutz in Verwaltungssachen, in: Burmeister (Hrsg.) Die verfassungsrechtliche Stellung der Verwaltung in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland/Le statut constitutionnel de l'administration en France et en République Fédéral d'Allemagne, 1991, S. 97 ff.; dens., Behördliche Beurteilungsspielräume im „schlanken Staat“, in: Planung – Recht – Rechtsschutz, Festschrift für Willi Blümel zum 70. Geburtstag, 1999, S. 139 ff. (143 ff.); Badura, Gestaltungsfreiheit und Beurteilungsspielraum der Verwaltung, bestehend aufgrund und nach Maßgabe des Gesetzes, in: Festschrift für Otto Bachof zum 70. Geburtstag, 1984, S. 169 ff. (184 ff.); Erichsen, Die sog. unbestimmten Rechtsbegriffe als Steuerungs- und Kontrollmaßgaben im Verhältnis von Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung, in: DVBl 1985, 22 ff.; Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, 1958 ff. (Stand: Februar 1999), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 180 ff.; dens., Die Kontrolldichte der Verwaltungsgerichte – Verfassungsgerichtliche Vorgaben und Perspektiven, in: DVBl 1997, 281 ff.; Schmidt-Eichstaedt, Der Konkretisierungsauftrag der Verwaltung beim Vollzug öffentlich-rechtlicher Normen, in: DVBl 1985, 654 ff. (658 ff.); Hill, Verfahrensermessen der Verwaltung, in: NVwZ 1985, 449 ff.; dens., Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, in: NVwZ 1989, 401 ff.; Kloepfer, Rechtsschutz im Umweltrecht, in: VerwArch 76 (1985), 371 ff. (390 ff.); Püttner, Handlungsspielräume der Verwaltung und Kontrolldichte gerichtlichen Rechtsschutzes, in: Götz/Klein/Starck (Hrsg.), Die öffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richterlicher Kontrolle, 1985, S. 131 ff. (133 ff.); Kopp, Handlungsspielräume der Verwaltung und Kontrolldichte gerichtlichen Rechtsschutzes, ebd., S. 146 ff. (149 ff.); Bullinger, Verwaltungsermessen im modernen Staat, in: ders. (Hrsg.), Verwaltungsermessen im modernen Staat, 1986, S. 131 ff.; Weyreuther, Verwaltungsverantwortung und gerichtliche Kontrolle, in: UPR 1986, 121 ff.; Schwab, Möglichkeiten der Kontrollrestriktionen im Umweltrecht, in: DVBl 1986, 170 ff.; Paefgen, Gerichtliche Kontrolle administrativer Prognoseentscheidungen, in: BayVBl 1986, 513 ff.; Papier, Verwaltungsverantwortung und gerichtliche Kontrolle, in: Verwaltung im Rechtsstaat, Festschrift für Carl Hermann Ule zum 80. Geburtstag, 1987, S. 235 ff.; Sendler, Skeptisches zum unbestimmten Rechtsbegriff, in: Verwaltung im Rechtsstaat, ebd., S. 337 ff.; Martens, Beurteilungsspielraum zur Quantifizierung unbestimmter Rechtsbegriffe, in: JuS 1987, 103 ff.; Rupp, „Ermessen“, „unbestimmter Rechtsbegriff“ und kein Ende, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, 1987, Bd. 1, S. 455 ff.; Wahl, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: VBlBW 1988, 387 ff.; dens., Risikobewertung der Exekutive und richterliche Kontrolldichte – Auswirkungen auf das Verwaltungs- und das richterliche Verfahren, in: NVwZ 1991, 409 ff.; Greipl, Beurteilungsermächtigungen zugunsten der Exekutive, dargestellt am Beispiel des Börsenvorstandes, in: DVBl 1989, 746 ff. (747 ff.); Wortmann, Das Spiel mit den Spielräumen, in: NWVBl 1989, 342 ff.; Herdegen, Beurteilungsspielraum und Ermessen im strukturellen Vergleich, in: JZ 1991, 747 ff.; Starck, Das Verwaltungsermessen und dessen gerichtliche Kontrolle, in: Bürger – Richter – Staat, Festschrift für Horst Sendler, 1991, S. 167 ff.; Ebinger, Der unbestimmte Rechtsbegriff im Recht der Technik, 1993; Frowein (Hrsg.), Die Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung von Handlungen der Verwaltung, 1993; Schulze-Fielitz, Neue Kriterien für die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, in: JZ 1993, 772 ff.; Ewer, Beschränkung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolldichte bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe – zulässiges und geeignetes Mittel zur Beschleunigung behördlicher und gerichtlicher Verfahren?, in: NVwZ 1994, 140 ff. Di Fabio, Die Ermessensreduzierung – Fallgruppen, Systemüberlegungen und Prüfprogramm, in: VerwArch 86 (1995), 214 ff.; Sieckmann, Beurteilungsspielräume und richterliche Kontrollkompetenz, in: DVBl 1997, 101 ff.; Michaelis, Kontrolldichte im Prüfungsrecht, in: VBlBW 1997, 441 ff.; von Danwitz, Rechtliche Optimierungsgebote oder Rahmensetzungen für das Verwaltungshandeln?, in: DVBl 1998, 928 ff. (939 f.); Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Aufl. 1998, § 114 mit zahlr. weit. Schrifttumsnachweisen; Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2000, S. 174 ff.; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2000, S. 51 ff.
[15] An dieser Bezeichnung soll hier – ungeachtet der schon frühzeitig erhobenen zutreffenden Kritik an ihrer Verwendung (vgl. etwa Bachof, Beurteilungsspielraum, Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff im Verwaltungsrecht, JZ 1955, 97 ff. [98]; dens., Neue Tendenzen in der Rechtsprechung zum Ermessen und zum Beurteilungsspielraum, JZ 1972, 641 ff. [644 Fn. 19]) – wegen ihres weit verbreiteten Gebrauchs festgehalten.
[16] Vgl. nur aus jüngster Zeit etwa Bull, aaO (Fn. 14), S. 170; Peine, aaO (Fn. 14), S. 51.
[17] Vgl. auch insoweit beispielhaft Bull, aaO (Fn. 14), S. 179; Peine, aaO (Fn. 14), S. 54.
[18] Vgl. auch Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl. 1998, § 40 Rdnr. 147.
[19] Vgl. Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 183.
[20] Vgl. etwa BVerfGE 15, 275 (282); 35, 382 (401 f.); 51, 304 (312); 61, 82 (111); 64, 261 (279); 84, 34 (49); BVerwGE 94, 307 (309); Sachs (Fn. 18), § 40 Rdnr. 147; Schenke in Bonner Kommentar (Fn. 14), Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 338 ff.; Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 183.
[21] Vgl. Schenke in Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 (Zweitbearbeitung Dezember 1982) Rdnr. 338 ff., zur Letztentscheidung als typischer richterlicher Aufgabe.
[22] So deutlich BVerfGE 61, 82 (111); BVerwGE 94, 307 (309).
[23] Vgl. z. B. schon Ossenbühl, Ermessens- und Beurteilungsspielraum, DÖV 1976, 464 ("Ermessen und Beurteilungsspielraum sind nämlich nichts anderes als eingefahrene Topoi für die Grenzmarkierung der Demarkationslinie, die zwischen zweiter und dritter Gewalt verläuft"); Brohm, Die staatliche Verwaltung als eigenständige Gewalt und die Grenzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: DVBl 1986, 321 ff. (326, 329 ff.); Erichsen (Fn. 14), DVBl 1985, 26; Franßen, (Un)bestimmtes zum unbestimmten Rechtsbegriff, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, 1987, Bd. I, S. 429 ff. (442 ff.); Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, 1984, S. 81 ff.; Papier, Ule-Festschrift (Anm. 14), S. 244 ff.; Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 180, 184; Schuppert, Self-restraints der Rechtsprechung, in: DVBl 1988, 1191 ff. (1191, 1197); Wahl (Fn. 14), VBlBW 1988, 388 f.; aus der Rechtsprechung vgl. insbes. BVerfGE 61, 82 (111), sowie BVerwGE 59, 213 (215); anders beispielsweise noch Koch (Fn. 14), S. 12 f., 84 und passim; vermittelnd etwa Meyn (Fn. 14), S. 327 f.
[24] Vgl. z. B. BVerwGE 94, 307 (309); Kopp/Schenke (Fn. 14), § 114 Rdnr. 24.
[25] Zutreffend Ossenbühl, Vom unbestimmten Gesetzesbegriff zur letztverbindlichen Verwaltungsentscheidung, in: DVBl 1974, 309 ff. (311); dagegen insbes. Koch (Fn. 14), S. 13, 84.
[26] Vgl. zu dieser Erwägung BVerfGE 84, 34 (50).
[27] Ausführlich hat Koch (Fn. 14), S. 44 ff., dargelegt, dass es sich hierbei nicht um eine Frage der Subsumtion, sondern um eine solche der Auslegung handelt; vgl. schon Walter Schmidt, Gesetzesvollziehung durch Rechtsetzung, 1969, S. 125 ff.; Ossenbühl, Zur Renaissance der administrativen Beurteilungsermächtigung, in: DÖV 1972, 401 ff. (403); ebenso wohl auch Redeker, Fragen der Kontrolldichte verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, in: DÖV 1971, 757 ff. (760 f.); dezidiert anders Papier, Ule-Festschrift (Fn. 14), S. 242 f., und dazu Sendler (Fn. 14), S. 339 ff., insbes. S. 346 f.
[28] Vgl. aber BVerfGE 84, 34 (50), wo in derartig speziell gelagerten Fällen die Zubilligung eines begrenzten Entscheidungsfreiraums an die rechtsanwendenden Behörden nicht von vornherein ausgeschlossen wird.
[29] Beurteilungsspielraum (Fn. 14), JZ 1955, 101; s. auch Ossenbühl, Gesetzesbegriff (Fn. 25), DVBl 1974, 310.
[30] Bachof, Beurteilungsspielraum (Fn. 14), JZ 1955, 101.
[31] Zur Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im Verwaltungsrecht, in: Forschungen und Berichte aus dem Öffentlichen Recht, Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, 1955, S. 309 ff. (326).
[32] Vgl. die Übersicht über die Rechtsprechung bei Kopp/Schenke (Fn. 14), § 114 Rdnr. 24 a, 25 f., Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1997, § 7 Rdnr. 35 ff., und Renner in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 10. Aufl. 1998, § 114 Rdnr. 59 ff.
[33] Vgl. etwa schon die Kritik bei Schmidt-Salzer, Der Beurteilungsspielraum der Verwaltungsbehörden, 1968, S. 28 ff., 49 ff.
[34] Anders beispielsweise noch Jesch, Unbestimmter Rechtsbegriff und Ermessen in rechtstheoretischer und verfassungsrechtlicher Sicht, in: AöR 82 (1957), S. 163 ff. (237 ff.).
[35] Vgl. etwa für das Strafrecht Frisch, Ermessen, unbestimmter Rechtsbegriff und „Beurteilungsspielraum“ im Strafrecht, in: NJW 1973, 1345 ff. (1347); s. auch Jesch (Fn. 34), S. 235 f.; Ossenbühl, Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, 1976, 1. Bd., S. 458 ff. (497).
[36] Vgl. beispielsweise die Ausführungen in BVerwGE 94, 307 (310 f.).
[37] Vgl. z. B. BVerwGE 38, 105 (110 f.); BVerwG Buchholz 421.0 Nr. 121; sehr stark einschränkend demgegenüber BVerfGE 84, 34 (54 ff.).
[38] Vgl. etwa BVerwGE 59, 213 (216 f.); 62, 330 (337 ff.); 72, 195 (199 f.).
[39] So etwa BVerwG DVBl 1966, 860 (861); vgl. auch Schulze-Fielitz (Fn. 14), JZ 1993, 773 m.w.N.
[40] Zutreffend Ewer (Fn. 14), NVwZ 1994, 141 f.; vgl. auch Gerhardt in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, 1996 ff. (Stand: März 1999), Vorb § 113 Rdnr. 28, mit dem Hinweis auf § 35 GewO und bauplanungsrechtliche Vorschriften.
[41] Vgl. hierzu Meyn (Fn. 14), S. 330, und W. Schmidt (Fn. 27), S. 122.
[42] Vgl. Berg (Fn. 14), S. 142 (mit Anm. 10); s. auch BVerwGE 70, 143 (155 f.).
[43] So zutreffend BVerwGE 26, 65 (75); s. auch BVerwGE 39, 197 (204); VG Berlin NJW 1973, 1148 (1150).
[44] Kellner, Der sogenannte Beurteilungsspielraum in der verwaltungsgerichtlichen Praxis, NJW 1966, 857 ff. (863); ders., Einiges zum behördlichen Ermessen, in: 1969, 309 ff. (312); ders., Neue Erkenntnisse zum sogenannten Beurteilungsspielraum, DÖV 1972, 801 ff. (807); vgl. auch Schenke in Bonner Kommentar (Fn. 14), Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 358; Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 202; Ossenbühl, Kontrolle von Prognoseentscheidungen, Menger-Festschrift (Fn. 14), S. 741 f.
[45] Vgl. z. B. BVerwGE 18, 247 (251 ff.); 26, 65 (75 ff.); BVerwG DÖV 1977, 134 (135); BVerwG Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 23.
[46] So schon Ossenbühl, Ermessen, Verwaltungspolitik und unbestimmter Rechtsbegriff, in: DÖV 1970, 84 ff. (87 ff.); ders., Kontrolle von Prognoseentscheidungen, Menger-Festschrift (Fn. 14), S. 7842; s. auch Schenke in Bonner Kommentar (Fn. 14), Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 359; Tettinger, Rechtsanwendung (Fn. 14), S. 84.
[47] Von Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 202, als „Rezeptionsbegriffe“ bezeichnet.
[48] Näher dazu beispielsweise Brohm, Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung, in: VVDStRL 30 (1972), S. 245 ff. (259 ff.); ders., Die staatliche Verwaltung (Fn. 23), DVBl 1986, 329 f.; ders., Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit als Steuerungsmechanismen in einem polyzentrischen System der Rechtserzeugung, in: DÖV 1987, 265 ff.; s. in diesem Zusammenhang auch schon Ehmke, „Ermessen“ und „unbestimmter Rechtsbegriff“ im Verwaltungsrecht, 1960, S. 45 ff., und Redeker, Fragen der Kontrolldichte verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, in: DÖV 1971, 757 ff. (761).
[49] Vgl. z. B. Scholz, aaO (Fn. 14), S. 152; Burmeister, Grundgesetzliche Verfahrensstrukturierungsgebote komplexer Verwaltungsentscheidungen, in: UTR 5 (1988), S. 128; Stüer, Zum autonomen (kontrollfreien) Gestaltungsraum von Gesetzgeber und Verwaltung, in: DVBl 1974, 314 ff. (316 ff.); s. auch Redeker, Kontrolldichte (Fn. 48), DÖV 1971, 761; kritisch zum Begriff metajuristischer Maßstäbe Krebs (Fn. 23), S. 75 ff. Ein Teil der metajuristischen Kriterien ist in Vorschriften enthalten, die von Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 197, als Einschätzungsprärogativen angesehen werden.
[50] Vgl. dazu etwa Burmeister, aaO (Fn. 49), S. 129 ff.
[51] Anders insbes. Blümel, Planung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: DVBl 1975, 695 ff. (698 ff.); Hoppe, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: DVBl 1975, 684 ff. (691 f.); differenzierend aber ders., Gerichtliche Kontrolldichte (Fn. 14), S. 310 ff.
[52] Vgl. VG Berlin NJW 1973, 1148 (1149).
[53] Vgl. BVerwGE 39, 197 (206); 77, 75 (84); s. aber auch BVerfGE 83, 130 (147 ff.).
[54] Vgl. insbes. BVerwGE 72, 300 (316).
[55] Vgl. VG Münster NWVBl 1989, 64 (66); s. dagegen BVerwG DVBl 1991, 47.
[56] So z. B. Berg (Fn. 14), S. 145; Ossenbühl, Gesetzesbegriff (Fn. 25), DVBl 1974, 311; s. auch Meyn (Fn. 14), S. 330; Rupp (Fn. 14), S. 466 f.; s. auch Kopp/Schenke (Fn. 14), § 114 Rdnr. 24 a.
[57] Vgl. etwa BVerwGE 8, 272 (273 f.); 19, 128 (132); 60, 245 (253); 62, 135 (139 f.); s. aber BVerfGE 84, 34 (54 ff.).
[58] Vgl. hierzu beispielsweise Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 IV Rdnr. 217; Breuer, Gerichtliche Kontrolle (Fn. 14), NVwZ 1988, 108 ff.; Burmeister, aaO (Fn. 49), S. 129 ff.; Wahl, Verwaltungsverantwortung (Fn. 14), VBlBW 1988, 389 ff., insbes. 391 f.; Rengeling, Anlagebegriff, Schadensvorsorge und Verfahrensstufung im Atomrecht, in: DVBl 1986, 265 ff. (269 f.); Sellner, Gestuftes Genehmigungsverfahren, Schadensvorsorge, verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte, in: NVwZ 1986, 616 ff. (618 ff.); Salzwedel, Risiko im Umweltrecht - Zuständigkeit, Verfahren und Maßstäbe der Bewertung, in: NVwZ 1987, 276 ff. (277 f.); Erbguth, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, in: DVBl 1989, 473 ff.; Gerhardt, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, in: NJW 1989, 2233 ff.; Hill, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, in: NVwZ 1989, 401 ff.; Wallerath, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, in: NWVBl 1989, 153 ff.
[59] BVerwGE 72, 300 (316, 320); 78, 177 (180 f.); BVerwG DVBl 1989, 517 (518); OVG Lüneburg NVwZ 1985, 357 (357 f.); OVG Münster DVBl 1988, 152 (153).
[60] Wahl, Verwaltungsverantwortung (Fn. 14), VBlBW 1988, 389 ff.; ähnlich wohl auch Erbguth (Fn. 58), S. 483, und Wallerath (Fn. 58), S. 156.
[61] Vgl. auch BVerwGE 72, 300 (316), wonach die Exekutive bei der Risikoermittlung und -bewertung im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG „die Wissenschaft zu Rate zu ziehen“ hat; s. darüber hinaus ebd., S. 317 (unter Hinweis auf BVerfGE 49, 89 [140]): „Die Exekutive verfügt nicht nur gegenüber der Legislative, sondern auch im Verhältnis zu den Verwaltungsgerichten über rechtliche Handlungsformen, die sie für die Verwirklichung des Grundsatzes bestmöglicher Gefahrenabwehr und Risikovorsorge sehr viel besser ausrüsten“ (zustimmend etwa Burmeister, aaO [Fn. 49], S. 132 m.w.N.).
[62] Vgl. z. B. Badura, Bachof-Festschrift (Fn. 14), S. 177, 186, 188; Erichsen, DVBl 1985, 26; Hill, aaO (Fn. 58), S. 407, 409 f.; Kloepfer (Fn. 14), S. 392; Papier, Ule-Festschrift (Fn. 14), S. 626; Schenke in Bonner Kommentar (Fn. 14), Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 351; Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 184, 191; aus der Rechtsprechung s. nur BVerfGE 61, 82 (111), sowie BVerwGE 59, 213 (215 f.), und 94, 307 (309).
[63] Vgl. auch BVerwGE 94, 307 (313 f.), wonach die Befugnis zu einer lediglich gutachtlichen Beurteilung nicht genügt, um die gerichtliche Nachprüfung einer Kommissionsentscheidung zu beschränken.
[64] Vgl. beispielsweise die Aufstellung bei Fichtmüller, Zulässigkeit ministerialfreien Raums in der Bundesverwaltung, AöR 91 (1966), 297 ff. (308 ff.), sowie Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes, 1974, S. 74 ff.
[65] Vgl. hierzu z. B. BVerwGE 39, 197 (203 f.); 59, 213 (216 ff.); 62, 330 (339); 72, 195 (200 f.); 77, 75 (84); 91, 211 (216 f.); 94, 307 (311).
[66] Vgl. Ossenbühl, Gesetzesbegriff (Fn. 25), DVBl 1974, 311; Burmeiste, aaO (Fn. 49), S. 135 ff.
[67] Vgl. etwa BVerwGE 21, 127 (129 ff.); 61, 176 (185 f.); 62, 135 (138 ff.); s. auch BVerwGE 63, 3 (5), für die dienstliche Beurteilung von Soldaten.
[68] Vgl. BVerwGE 45, 309 (323 f.), hinsichtlich der Beschlüsse des Gemeinderats im Rahmen der Bauleitplanung; s. auch BVerwGE 94, 307 (311 ff.), zu den Kommissionen für die organoleptische Prüfung nach dem Weingesetz.
[69] Vgl. etwa BVerwGE 72, 300 (316), mit dem Hinweis auf die (Pflicht und die) Möglichkeit der Exekutive, „die Wissenschaft zu Rate zu ziehen“, und ebd., S. 319, die Billigung des Vorgehens der Genehmigungsbehörde, Empfehlungen der Reaktor-Sicherheitskommission bei der Festlegung des Dosisgrenzwertkonzepts zu berücksichtigen.
[70] So aber beispielsweise Meyn (Fn. 14), S. 331.
[71] Vgl. schon Ossenbühl, Gesetzesbegriff (Fn. 25), DVBl 1974, S. 313; ebenso Papier, Ule-Festschrift (Fn. 14), S. 247, 248; s. auch Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig (Fn. 14), Art. 19 Abs. IV Rdnr. 196, sowie BVerwGE 72, 300 (316, 319).
[72] BayVBl. 2000, 91 (92).
[73] Gesetz zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz – GenTG) i. d. F. d. Bek. vom 16. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2066), zul. geänd. durch VO vom 21. September 1997 (BGBl. I S. 2390).
[74] Weitergehend BVerwGE 94, 307 (311).
[75] Vgl. § 8 Abs. 3 Sätze 2 und 3 FFG.
[76] Näher hierzu in diesem Zusammenhang etwa Nierhaus, aaO (Fn. 14), S. 22; Ossenbühl, Kontrolle von Prognoseentscheidungen (Fn. 14), Menger-Festschrift, S. 732 f.; Tettinger, Rechtsanwendung (Fn. 14), S. 433 f.; ders., Überlegungen (Fn. 14), DVBl 1982, 423; Hoppe, Gerichtliche Kontrolldichte (Fn. 14), S. 308 f.
[77] Anders noch Grupp, Gerichtliche Kontrolle (Fn. 14), und ders., Rechtsschutz (Fn. 14), passim; s. aber auch BVerwGE 94, 307 (310).
[78] Vgl. zum Kriterium der strukturellen Eignung auch BVerwGE 72, 300 (317).
[79] Vgl. aus der Rechtsprechung beispielsweise BVerwGE 59, 213 (216 f., 218); 62, 135 (138); 62, 330 (340); 72, 195 (201).

 


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