Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
Die Verwaltung Beiheft 3, Fortschritte der Finanzkontrolle
in Theorie und Praxis. Zum Gedenken an Ernst Heuer
(hrsg. von Helmuth Schulze-Fielitz), 2000, S. 9 - 24


Klaus Grupp

Wirtschaftlichkeit im "schlanken Staat"





G l i e d e r u n g
I.  Das herkömmliche Wirtschaftlichkeitsprinzip
II.  Wirtschaftlichkeit und Privatisierung
III.  Neue Ansätze zu verbesserter Wirtschaftlichkeit
IV.  Aussichten auf ein wirtschaftlicheres Finanzgebaren?





Die von der vorigen Bundesregierung als „innenpolitisches Kernziel“ für die vergangene Legislaturperiode bezeichnete „Verschlankung des Staates“[1] bedeute im besonderen Maße, so stellte das Bundeskabinett im Jahre 1998 fest[2] – und dürfte insofern auch bei der derzeitigen Bundesregierung kaum Widerspruch finden[3] –, eine effiziente und leistungsstarke Verwaltung zu schaffen. Die verlangte Modernisierung des Staates, die Neustrukturierung der Verwaltung, hieß es auch vor zwei Jahren schon, werde „begleitet von einem starken Druck zum Sparen“[4], und zu den erforderlichen Veränderungsprozessen gehöre, „daß sich die öffentliche Verwaltung stärker nach wirtschaftlichen Grundsätzen ausrichtet“[5]. Zuvor hatte der Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ bereits konstatiert, der öffentlichen Verwaltung fehlten zur Umsetzung eines Kostenbewußtseins und einer Wirtschaftlichkeit die dafür notwendige Freiheit und Flexibilität des Haushaltsrechts[6], und gefordert: „Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit muß zu einer der Handlungsmaximen der Verwaltung erhoben werden.“[7]

Diese Aussagen machen stutzig: Galt und gilt nicht schon seit langem das Wirtschaftlichkeitsgebot für die öffentliche Verwaltung? Immerhin hatte der Bundesgesetzgeber im Zuge der Haushaltsrechtsreform im Jahre 1969 wörtlich übereinstimmend in den Vorschriften des § 6 Abs. 1 HGrG und des § 7 Abs. 1 BHO die ausdrückliche Verpflichtung statuiert, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans „die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten“. Weitergehend noch war in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG u. a. die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung explizit zum Prüfungsmaßstab für den Bundesrechnungshof erklärt und damit gleichzeitig, wie Ernst Heuer betont hatte[8], als verfassungsmäßiges Leitbild für die Verwaltung des Bundes herausgestellt worden[9]; denn die Festschreibung des Kontrollmaßstabs wirkt notwendig auf den Kontrollgegenstand zurück. Im übrigen hatte § 26 RHO schon seit dem Ende des Jahres 1922 angeordnet, daß die Haushaltsmittel „wirtschaftlich und sparsam zu verwalten“ seien, und sogar in § 10 Abs. 1 einer Instruktion für die preußische Oberrechnungskammer vom 18. Dezember 1824[10] war bereits bestimmt worden, daß bei allen Ausgaben, die nicht ihrer Höhe nach abschließend festgelegt waren, „die größte mit dem Zweck der Bewilligung nur irgend vereinbare Sparsamkeit beobachtet und jede Unwirthschaftlichkeit ... vermieden werden“ müsse.

Bildet das Wirtschaftlichkeitsprinzip somit traditionell einen rechtlichen Rahmen für das finanzwirksame Handeln der öffentlichen Verwaltung, selbst wenn es im Einzelfall – wie manch andere normative Bestimmung auch – nur unvollkommen beachtet oder gar bewußt mißachtet worden ist, bedurfte es, sollte man meinen, keiner erneuten gesetzgeberischen Bemühungen zu seiner Verankerung, zumal da § 7 Abs. 1 BHO bereits im Dezember 1993[11] um einen Satz 2 ergänzt worden war, wonach die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zur Prüfung verpflichten, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können. Dennoch bezeichnete die Bundesregierung in dem erwähnten Beschluß aus dem Jahre 1998 das von ihr als Entwurf[12] im Parlament eingebrachte Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz) vom 22. Dezember 1997[13] als „Basis für effektives, schwerpunktorientiertes und zugleich wirtschaftlich-sparsames Verwaltungshandeln“[14] und gab damit zu erkennen, daß nach ihrer Ansicht das Wirtschaftlichkeitsgebot auf eine veränderte rechtliche Grundlage gestellt werden mußte. Das wirft die im folgenden etwas näher erörterte Frage auf, ob mit dem zum „großen Wurf“[15] erklärten Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz und der ihm um fast genau vier Jahre vorangegangenen Änderung des § 7 Abs. 1 BHO das Prinzip der Wirtschaftlichkeit in seiner früheren Form abgelöst worden ist – mithin, überspitzt formuliert, eine „neue Wirtschaftlichkeit“ für den „schlanken Staat“ entwickelt worden ist – oder ob lediglich Verfahren und Instrumente zur Förderung eines wirtschaftlichen Verwaltungshandelns verbessert worden sind (was ein in seiner Bedeutung nicht zu unterschätzender Erfolg wäre).


I. Das herkömmliche Wirtschaftlichkeitsprinzip

„Mit einer Leerformel ausgedrückt“, so hatte Ernst Heuer gesagt[16], „bedeutet Wirtschaftlichkeit ein optimales Verhältnis von Aufwand/Kosten und Zweck/Nutzen“, doch hatte er sogleich hinzugefügt[17], daß sich Eindeutigkeit erst ergibt, „wenn man das Wirtschaftlichkeitsprinzip in zwei selbständige Teile zerlegt und entweder die Kosten oder den Nutzen als Konstante setzt. Es lautet dann: Bei feststehendem (verfügbarem) Aufwand ist der Nutzen zu maximieren und bei feststehendem Nutzen ist der Aufwand zu minimieren.“ In dieser – in der Wirtschaftswissenschaft auch als ökonomisches Prinzip bekannten – Formulierung wird der Begriff der Wirtschaftlichkeit seit längerem in der Praxis und ebenso ganz überwiegend im haushaltsrechtlichen Schrifttum verstanden[18], doch ist diese Auffassung nie völlig unbestritten geblieben.

So erschöpft sich nach der Ansicht v. Arnims[19], der sich hierbei auf Reinermann[20] beruft, der Wirtschaftlichkeitsbegriff nicht in seinen beiden Bestandteilen, dem Maximal- und dem Minimalprinzip, sondern verlangt darüber hinaus, die positive Differenz zwischen Kosten und Nutzen – oder hilfsweise den Quotienten aus beiden Größen – zu maximieren. Dies bedeute, daß sämtliche möglichen (oder zumindest praktisch bedeutsamen) Abstufungen von Nutzen (mit jeweils minimierten Kosten) und alle Abstufungen von Kosten (mit jeweils maximierten Nutzen) ermittelt und miteinander verglichen werden müßten. Zum einen bleibt dabei jedoch unberücksichtigt, daß wegen der weitgehend fehlenden Meßbarkeit des mit staatlichen Maßnahmen angestrebten sozialen Nutzens[21] die völlige Vergleichbarkeit kaum zu erreichen ist[22] und zudem in den meisten Fällen die erforderliche Eindeutigkeit wieder verloren geht, weil mit mehreren Variablen operiert werden muß; zum anderen – und vor allem – verlangt das haushaltsrechtliche Gebot nicht die Herstellung von Wirtschaftlichkeit „an sich“, sondern die wirtschaftliche Aufgabenerfüllung innerhalb eines rechtlich und politisch bestimmten Rahmens, wobei freilich ohnehin entweder mit den gegebenen Mitteln der größtmögliche Nutzen oder ein bestimmter Nutzen mit den geringstmöglichen Mitteln zu erreichen ist, wie nicht zuletzt die Formulierung in § 90 Nr. 4 BHO verdeutlicht, wonach sich die Prüfung durch den Bundesrechnungshof insbesondere darauf erstreckt, ob „die Aufgabe mit geringerem Personal- oder Sachaufwand oder auf andere Weise wirksamer erfüllt werden kann“.

Uneinheitlich wird überdies nach wie vor[23] die Bedeutung der etwa in § 6 Abs. 1 HGrG wie in § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO[24] noch gesondert erwähnten Verpflichtung zu sparsamem Handeln eingeordnet. Sofern, ausgehend vom ökonomischen Prinzip im wirtschaftswissenschaftlichen Sinne, strikt an der auch von Ernst Heuer geteilten Meinung festgehalten wird, daß der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz die Maxime der Kostenminimierung ebenso wie die der Nutzenmaximierung umfaßt, dann besitzt das Sparsamkeitsprinzip daneben keine eigenständige Bedeutung[25]; denn es gebietet inhaltlich nichts anderes als die weitestmögliche Aufwandsminderung[26]. Heller will allerdings den Geltungsbereich des Sparsamkeitsgrundsatzes allein auf unmittelbar finanzielle Aufwendungen beschränken[27], doch würde damit für den Bereich der Haushaltsplanung und des Haushaltsvollzugs die Verpflichtung zur Kostenminimierung als Teil des Wirtschaftlichkeitsprinzips in sehr großem Umfang gegenstandslos, und das haushaltsrechtliche Doppelgebot erwiese sich insoweit als tautologische Formulierung. Demgegenüber folgt für Dreßler aus der Pflicht zu sparsamem Handeln das Erfordernis, auf den Einsatz von Mitteln für bestimmte Zwecke innerhalb eines festgesetzten Zeitraums, etwa eines Haushaltsjahres, gänzlich zu verzichten, so daß Sparsamkeit eine absolute Obergrenze für die Höhe der Ausgaben in der jeweiligen Zeitspanne setze und damit im Verhältnis zur Wirtschaftlichkeit eine eigenständige – im Konfliktfall sogar vorrangige – Bedeutung besitze[28]. An dieser in erster Linie unter dem Aspekt der Haushaltsplanung vorgenommenen Interpretation ist zwar richtig, daß die ausdrückliche Nennung der Sparsamkeit sicherlich eine spezielle Verpflichtung der Verwaltung zur Aufwandsminderung verdeutlichen soll[29], aber darin liegt kein vom Kostenminimierungsprinzip abweichender Bedeutungsinhalt des Sparsamkeitsbegriffs. Insbesondere kann die Sparsamkeitsmaxime nicht als Postulat angesehen werden, so wenig wie möglich auszugeben – also zu „sparen“ im umgangssprachlichen Sinne –, weil Thesaurierung um ihrer selbst willen keine Aufgabe des Staates ist[30] und die konsequente Befolgung einer derartigen Pflicht letztlich zur völligen Einstellung jeglicher staatlichen Tätigkeit führen müßte[31]. Das haushaltsrechtliche Sparsamkeitsgebot stellt lediglich klar, daß bei hinreichender Bestimmtheit des Nutzens durch Gesetz, Haushaltsplan oder tatsächliche Gegebenheiten der Grundsatz der Kostenminimierung Vorrang besitzt; denn dadurch wird dem Umstand Rechnung getragen, daß die für den Staat verfügbaren Mittel nie genügen, um sämtliche möglichen und dem Gemeinwohl dienlichen Zwecke verwirklichen zu können, und daher nicht optimale Erfüllung einiger Aufgaben, sondern die Wahrnehmung vieler das Leitbild für das staatliche Finanzgebaren sein muß. Sparsamkeit meint die zweckentsprechende, der Erfüllung der jeweiligen Aufgabe im Einzelfall angemessene Beschränkung des Aufwandes, nicht jedoch den Verzicht auf die Aufgabenwahrnehmung[32]. Das Sparsamkeitsgebot gilt deshalb vor allem für die Verwaltung in der Phase des Haushaltsvollzugs, wenn die Aufgaben ausreichend konkretisiert sind und der angestrebte Nutzen somit genügend festgelegt ist; im Rahmen der Haushaltsplanung kann es nur Anwendung finden, wenn gleichartige Voraussetzungen erfüllt sind, beispielsweise der Zweck eines Gesetzes, für dessen Vollzug Mittel bereitgestellt werden müssen, in einem Maße bestimmt ist, der es erlaubt, von einem konstanten Nutzen ausgehend die Kosten zu minimieren, während nach dem Nutzenmaximierungsprinzip zu verfahren ist, wenn über den Einsatz vorhandener Ressourcen zu entscheiden ist. In diesem Zusammenhang stellt sich freilich die Frage, welche Zwecke mit den dem Staat zur Verfügung stehenden Mitteln überhaupt verwirklicht werden sollen, und es läßt sich nicht von vornherein ausschließen, daß der von Dreßler erwogene Aspekt des Aufgabenverzichts aufgrund der geänderten Bestimmung des § 7 BHO nunmehr notwendig in diese Wirtschaftlichkeitsüberlegungen .einzubeziehen ist.


II. Wirtschaftlichkeit und Privatisierung

Die mit der – bereits erwähnten – Anfügung von Satz 2 vorgenommene Ergänzung des § 7 Abs. 1 BHO[33] um die explizit aus den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit abgeleitete Pflicht zur Prüfung, „inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können“, geht allem Anschein nach von der Prämisse aus, daß nicht nur die Übertragung der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben auf Private, sondern auch die vollständige Überlassung einer Aufgabe in ihrer Substanz an den privaten Sektor zur eigenverantwortlichen Erfüllung dem Nutzenmaximierungs- oder Kostenminimierungsprinzip entsprechen kann[34]. Zwar zeichnet sich der Wortlaut der Vorschrift nicht durch Eindeutigkeit aus[35], weil insbesondere unklar bleibt, ob „Entstaatlichung“ als Alternative zur „Privatisierung“ zu verstehen ist, aber die verwendeten Begriffe stützen die Annahme, daß jede Übertragung von ursprünglich staatlicher Aufgabenwahrnehmung auf private Einheiten in die Erwägungen einbezogen werden soll[36]. Die Prüfung nach § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO hat sich dementsprechend auf sämtliche Formen der Privatisierung, gleichgültig ob formeller oder materieller Natur,[37] zu erstrecken:
  • Eine Ausgliederung liegt vor, wenn eine im staatlichen Einfluß- und Verantwortungsbereich verbleibende Aufgabe oder wirtschaftliche Tätigkeit ganz oder teilweise einem Privaten – einer natürlichen oder juristischen Person – lediglich zur Erledigung übertragen wird, d. h. nur die Durchführung privatrechtlich organisiert wird. Erscheinungsformen dieser formellen Privatisierung oder Organisationsprivatisierung sind die Wahl der Privatrechtsorganisation durch Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung oder Betätigung auf eine vom Staat hierfür geschaffene und von ihm gelenkte juristische Person des Privatrechts, die sog. „Produktionsprivatisierung“ durch Einschaltung eines vom Staat unabhängigen und weitgehend selbständig handelnden privaten Rechtsträgers zur Erbringung der vom Staat verantworteten Leistungen sowie die Einbeziehung von Verwaltungshelfern, die unselbständig, nach den ihnen im einzelnen erteilten Vorgaben Hilfstätigkeiten für den Staat ausüben;
  • Entstaatlichung bedeutet hingegen den Verzicht auf die Wahrnehmung einer Aufgabe durch den Staat und deren Überlassung an den nicht-staatlichen, privaten Bereich zur eigenverantwortlichen, nicht lediglich formal verselbständigten Leistungserbringung, ebenso wie die
  • Privatisierung (im materiellen Sinne), die – sofern sie nicht bloß als synonymer Begriff für die Entstaatlichung verwendet wird[38] – in § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO unter Anlehnung an den allgemeinen Sprachgebrauch wohl das Aufgeben einer wirtschaftlichen Betätigung seitens des Staates bezeichnet, der ein von ihm gelenktes privatrechtlich organisiertes Unternehmen an Private veräußert.
Bei der Prüfung, ob eine Privatisierung im formellen oder materiellen Sinne in Betracht kommt, sind nach Satz 1 des § 7 Abs. 2 BHO Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen, und hierfür stellt Satz 2 dieser Bestimmung insbesondere das Interessenbekundungsverfahren als Instrument zur Verfügung, mit dem ermittelt werden soll, wie es in der 1997 geänderten Fassung der Norm[39] heißt, ob und inwieweit private Anbieter, denen in geeigneten Fällen dazu Möglichkeiten der Darlegung zu geben sind, „staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten nicht ebenso gut oder besser erbringen können“. Das Verfahren besteht, wie die Verwaltungsvorschriften festlegen[40], in einer „Erkundung des Marktes nach wettbewerblichen Grundsätzen“ und einem Vergleich des dabei gefundenen Ergebnisses mit den sich bietenden staatlichen Lösungsmöglichkeiten; es soll nicht ein Vergabeverfahren ersetzen, sondern ihm ggf. vorausgehen.

Das Interessenbekundungsverfahren eignet sich demnach kaum für die Fälle der Entstaatlichung von Aufgaben oder der Privatisierung von Wirtschaftsunternehmen, sondern ist in erster Linie zugeschnitten auf die Vorbereitung von Maßnahmen der „Produktionsprivatisierung“ oder „funktionellen Privatisierung“, bei denen der Staat sich privater Rechtsträger bedient, um die in seiner Verantwortung verbleibenden Aufgaben zu erfüllen[41]: Die mit dem Verfahren angestrebte Vergleichsmöglichkeit läßt typischerweise erkennen, ob die private oder die staatliche Aufgabenerledigung unter den Gesichtspunkten der Kostenminimierung oder der Nutzenmaximierung vorzuziehen ist, sagt aber nichts darüber aus, ob und inwieweit der Staat dafür verantwortlich bleiben soll, daß eine Aufgabe überhaupt wahrgenommen wird. Vielmehr gehen auch die verwaltungsinternen Richtlinien zum Interessenbekundungsverfahren[42] davon aus, daß die staatliche Verantwortung für die Aufgabenwahrnehmung bestehen bleibt; denn möglichen Interessenten ist anzugeben, „welche Rechte sich der Staat bei der Maßnahme selbst sowie zur Kontrolle über die Ausführung der Aufgaben vorbehält“.

Ohnehin ist der haushaltsrechtliche Grundsatz der Wirtschaftlichkeit schwerlich geeignet, zu einer Antwort auf die Frage zu führen, welche Angelegenheiten vom Staat erledigt und welche dem privaten Bereich überlassen bleiben sollen[43]. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip ist lediglich eine formale Verhaltensvorschrift und stellt weder eine materielle Zielgröße dar[44] noch enthält es inhaltliche Kriterien. Die Entscheidung, welche Zwecke mit den dem Staat zur Verfügung stehenden Mitteln verwirklicht werden sollen, ließe sich deshalb anhand dieses Prinzips nur treffen, wenn der Nutzen staatlicher Verantwortung für die Wahrnehmung von Aufgaben meßbar wäre. Da jedoch weder die Ziele staatlichen Handelns vorgegeben sind noch ein einheitlicher, allgemein verbindlicher Wertmaßstab für sie besteht, lassen sie sich nicht in einer umfassenden, exakten Rangfolge ordnen[45]. Aus der Verfassung ergeben sich zwar Anhaltspunkte für einige vom Staat zwingend wahrzunehmende Aufgaben – namentlich die Unterhaltung der in ihr genannten staatlichen Einrichtungen und die Sicherung des Existenzminimums der Staatsbürger –, für die daher Mittel verfügbar gemacht werden müssen[46], aber darüber hinaus enthalten selbst die Grundrechte keinen Auftrag zur Durchführung staatlicher Programme[47] und noch weniger eine Prioritätenskala, die die Feststellung erlaubte, ob dem Wirtschaftlichkeitsgebot genügt ist[48]. Wenngleich § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO auch im Stadium der Haushaltsplanung die Beachtung des Nutzenmaximierungsprinzips und damit die Abwägung verlangt, für welche Zwecke staatliche Mittel bereitgestellt werden sollen, fehlt es für die Anwendung des Grundsatzes bei der Auswahl zwischen unterschiedlichen staatlichen Handlungsfeldern doch an generell anerkannten Kriterien, die eine mehr als nur subjektive Beurteilung zulassen. Die Entscheidung, ob der Staat die Verantwortung für die Erfüllung einer Aufgabe übernehmen soll, setzt eine Bewertung politischer Natur voraus und bildet bei einem positiven Ausgang erst die Grundlage für die Anwendung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes. Sofern aus sachlichen Gründen, welcher Art auch immer sie sein mögen – sei es zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung, zur Festlegung parlamentarischer Kontrolle, zum Ausschluß von Mißbräuchen durch Private o. ä.[49] –, die staatliche Wahrnehmung von Aufgaben beschlossen wird und dies rechtlich im übrigen nicht zu beanstanden ist, kann dem nicht entgegengehalten werden, hierin liege ein Verstoß gegen die Rechtspflicht zu wirtschaftlichem Handeln; denn der Beschluß zur „Verstaatlichung“ einer Aufgabe ist dann eine das Gemeinwohl konkretisierende Entscheidung[50], durch die festgelegt wird, für welchen Zweck ein Teil der dem Staat zur Verfügung stehenden Mittel verwendet werden soll. Diese Entscheidung begründet die Notwendigkeit einer Ausgabe i. S. von § 6 BHO[51], für die sodann das Nutzenmaximierungs- und Kostenminimierungsprinzip gilt, d. h. das Wirtschaftlichkeitsgebot ist anwendbar, sobald es darum geht, die mit der Zwecksetzung verbundenen Zielvorstellungen zu konkretisieren und festzulegen, wie der Staat der übernommenen Verantwortung für die Aufgabenerfüllung gerecht werden soll. Bei den nunmehr vorzunehmenden Wirtschaftlichkeitsüberlegungen sind nicht allein monetäre Größen miteinander zu vergleichen, vielmehr außer betriebswirtschaftlichen auch volkswirtschaftliche Aspekte, neben ökonomischen ebenso allgemeine gesellschaftliche Wertvorstellungen zu berücksichtigen, um die für das Gemeinwohl optimale Entscheidung – etwa über die Art der Aufgabenwahrnehmung, die Finanzierungsform u. ä. – treffen zu können[52]. Die Ergänzung von § 7 Abs. 1 BHO um die Pflicht zur Privatisierungsprüfung in Satz 2 bedeutet deshalb insoweit keine Änderung des haushaltsrechtlichen Begriffs der Wirtschaftlichkeit, sondern verdeutlicht nur das – schon zuvor bestehende – Erfordernis, als Mittel der Zweckerreichung in geeigneten Fällen einer vom Staat verantworteten Aufgabenwahrnehmung die ausgegliederte Leistungserbringung durch Private, sofern sie rechtlich zulässig ist, gleichermaßen in die Erwägungen einzubeziehen[53], während die von der Vorschrift weiterhin geforderte Prüfung, ob eine Entstaatlichung oder Privatisierung (im materiellen Sinn) in Betracht kommt, die Anwendbarkeit des Wirtschaftlichkeitsprinzips übersteigt und deshalb in diesem Zusammenhang verfehlt statuiert worden ist[54], weil sie ausschließlich die Frage betrifft, welche Aufgaben der Staat überhaupt verantwortlich wahrnehmen soll.

III. Neue Ansätze zu verbesserter Wirtschaftlichkeit

Bestimmt die Entscheidung über die materielle Verlagerung von Aufgaben und wirtschaftlicher Betätigung aus dem staatlichen in den privaten Bereich demnach in erster Linie den Umfang gesellschaftlicher Handlungsspielräume und damit die tatsächlichen Voraussetzungen für die Verwirklichung von Grundrechten sowie selbst sekundär nur das Ausmaß der Belastung öffentlicher Haushalte, kann doch die Erledigung im staatlichen Bereich verbleibender Aufgaben durch Private die Wirtschaftlichkeit des öffentlichen Finanzgebarens gewiß verbessern – angefangen von der Unterhaltung der Dienstgebäude über die Verarbeitung elektronisch erfaßter Daten bis hin zur Abfallbeseitigung. Allerdings sind diese Möglichkeiten, wiewohl sicherlich noch nicht vollständig ausgeschöpft, auch rechtlich begrenzt, so daß schon deshalb die positiven Auswirkungen auf das öffentliche Finanzgebaren beschränkt bleiben werden.

Im übrigen kommt die Anwendung des Wirtschaftlichkeitsgebots ohnehin ausschließlich innerhalb des durch die Existenz sonstiger Rechtsvorschriften gezogenen Rahmens in Betracht[55]. Das beruht nicht allein darauf, daß die Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln Bestandteil des Haushaltsrechts ist – das seinerseits einen sachspezifischen Normenkomplex staatsorganisatorisch-verfahrensrechtlicher Natur darstellt und daher gegenüber materiell-rechtlich Regelungen grundsätzlich keine Wirksamkeit entfaltet –, sondern folgt auch und vor allem aus ihrem Charakter als einer lediglich formalen Verhaltensanordnung: Die in anderen rechtlich bindenden Normen vorgenommenen Zweck- oder Mittelfestlegungen sowie Wertentscheidungen markieren die Grenzen, innerhalb deren nach den Prinzipien der Nutzenmaximierung oder Kostenminimierung zu verfahren ist. Diese Unterordnung des Wirtschaftlichkeitsgebots besteht sowohl im Verhältnis zu formell-gesetzlichen Vorschriften, zu denen insoweit die Zwecksetzungen im Haushaltsplan ebenfalls gehören, weil sie von Verfassungs wegen für Regierung und Verwaltung verbindlich sind[56], als auch – ungeachtet der im Grundgesetz verankerten und in einem formellen Gesetz enthaltenen Anweisung, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten – gegenüber Rechtsverordnungen und selbst Verwaltungsvorschriften, sofern sie nur ihre Verbindlichkeit von einer formell-gesetzlichen Regelung herleiten. Da es keine Wirtschaftlichkeit „an sich“ gibt, werden die Grenzen der Anwendbarkeit des Wirtschaftlichkeitsprinzips auf finanzwirksame Maßnahmen des Staates zwangsläufig durch anderweitig getroffene Entscheidungen gezogen, und allein innerhalb dieser Schranken kann es Verbindlichkeit erlangen.

Damit ist die wesentliche rechtliche Schwäche des Wirtschaftlichkeitsgebots bezeichnet: der Vorrang sonstiger rechtsnormativer Festlegungen, die bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans selbst dann zu beachten sind, wenn durch ein abweichendes Vorgehen ein größerer Nutzen oder ein geringerer Aufwand zu erreichen wäre. Diese Konsequenz ist unter rechtsstaatlichen Aspekten unmittelbar einleuchtend, sofern außenwirksame, das Verhältnis zwischen Staat und Bürger regelnde Bestimmungen dem Wirtschaftlichkeitsprinzip vorgehen, zumal da der Gesetzgeber durch die Statuierung von Ermessensermächtigungen die Berücksichtigung von Nutzenmaximierungs- oder Kostenminimierungsfaktoren ermöglichen kann[57]. Die Subordination des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes gilt indessen auch gegenüber binnenrechtlichen Vorschriften, namentlich staatsinternen Organisations- und Verfahrensnormen einschließlich solchen des Haushaltsrechts, rechtfertigt sich jedoch insoweit aus dem Vorrang parlamentarischer Rechtsetzung und darauf beruhender Befugnis zum Erlaß verbindlicher Regelungen.

Allerdings sind es nicht zuletzt haushaltsrechtliche Bestimmungen, die eine wirtschaftliche Verwendung der öffentlichen Mittel hindern. Einer der Gründe dafür, daß beispielsweise die der Verwaltung zur Verfügung gestellten Mittel sehr häufig selbst dann völlig verbraucht werden, wenn dies in der jeweiligen Situation nicht geboten ist, liegt sicherlich in der Verbindung von Zweckbestimmung der Mittel durch den Haushaltsplan und mangelnder Deckungsfähigkeit gemäß § 20 Abs. 1 BHO, die dazu führt, eine dem Wirtschaftlichkeitsprinzip zuwiderlaufende Verwendung der Mittel zu tolerieren, weil deren anderweitiger Einsatz nicht zulässig ist und somit der durch eine am Sparsamkeitsgrundsatz orientierte Haushaltsführung entstehende Vorteil nicht realisiert werden kann und deshalb außer Betracht bleibt[58]. In dieselbe Richtung wirkt die Vorschrift des § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO, wonach Ausgaben – und entsprechendes gilt für Verpflichtungsermächtigungen – nur bis zum Ende des Haushaltsjahres in Anspruch genommen werden dürfen, so daß Übertragungen in das Folgejahr regelmäßig ausgeschlossen sind. Die bloß begrenzt erlaubte Übertragbarkeit veranlaßt die Verwaltung bekanntlich häufig dazu, Ausgaben am Jahresende selbst dann vorzunehmen, wenn dies mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot nicht vereinbar ist (sog. „Dezemberfieber“), um hierdurch darzutun, daß sie die ihr zugewiesenen Gelder tatsächlich benötigt hat. Hinzu kommt etwa auf Regierungsebene, daß der politische Nutzen nicht verbrauchter Mittel recht gering ist und sich im allgemeinen lediglich zugunsten des Finanzministers, nicht aber der die Einzelpläne bewirtschaftenden Ressortminister auswirkt, so daß deren Interesse an einer Beachtung des Kostenminimierungsgrundsatzes vermindert wird. Schließlich begünstigt auch die allgemeine Knappheit der Mittel nicht eben deren schonenden Gebrauch, weil die Vielfalt der staatlichen Aufgaben und das stetige Anwachsen des Bedarfs dazu führen, daß bei der Planung für künftige Haushaltsjahre eine Kürzung der Ausgaben oder zumindest deren Begrenzung auf den gegenwärtigen Umfang in Betracht gezogen werden muß[59], und um dies zu vermeiden, wird der im Haushaltsplan festgesetzte Betrag vielfach nicht als oberste Grenze angesehen, die nur äußerstenfalls erreicht werden sollte, sondern als Plafond, von dem aus eine Erhöhung für kommende Jahre angestrebt wird, die nur schwer zu begründen ist, wenn die bisher verfügbaren Mittel lediglich partiell verbraucht wurden.

Im Interesse erhöhter Wirtschaftlichkeit des öffentlichen Finanzgebarens ist auch vom Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ nachdrücklich eine Flexibilisierung des Haushaltswesens gefordert worden[60], und ein Teil dieser Forderungen ist durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz mit Wirkung vom 1. Januar 1998 in Ansätzen verwirklicht worden: Die Übertragbarkeit von Ausgaben kann nach § 15 Abs. 1 Satz 2 HGrG/§ 19 Abs. 1 Satz 2 BHO ebenso wie die Deckungsfähigkeit von Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen gemäß § 15 Abs. 2 HGrG/§ 20 Abs. 2 BHO durch den Haushaltsplan in größerem Umfang als früher zugelassen werden, wenn dies einer wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung dient; zudem ist durch eine Änderung des § 7 Satz 2 HGrG/§ 8 Satz 2 BHO der Grundsatz der Gesamtdeckung mit dem Ziel gelockert worden, die mittelbewirtschaftenden Stellen zur Erzielung von Mehreinnahmen anzureizen, die sie für die Durchführung ihrer Aufgaben verwenden dürfen. Darüber hinaus ist mit § 6 a HGrG nunmehr die Möglichkeit geschaffen worden, eine leistungsbezogene Planaufstellung und -bewirtschaftung in Verbindung mit einer dezentralen Ressourcenverantwortung der jeweiligen Verwaltungseinheit (sog. „Budgetierung“) vorzusehen, womit sowohl die Kostenminimierung als auch die Nutzenmaximierung gefördert werden kann, und schließlich soll gemäß § 6 Abs. 3 HGrG/§ 7 Abs. 3 BHO in geeigneten Bereichen eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden, die vor allem im Hinblick auf größere Freiräume bei der Mittelbewirtschaftung als Informations-, Steuerungs- und Kontrollinstrument bedeutsam ist[61].

Ausgehend davon, daß die beschränkte Übertragbarkeit und Deckungsfähigkeit eine wirtschaftliche Mittelverwendung in der Vergangenheit nicht durchweg begünstigten, sind die Voraussetzungen für deren Erweiterung durch die Haushaltspläne jedenfalls gegeben, und die Budgetierung vermag – unterstützt durch eine Zweckbindung von Einnahmen gemäß § 7 Satz 2 HGrG/§ 8 Satz 2 BHO sowie unter Einsatz des Instruments der Kosten- und Leistungsrechnung – sicherlich in gleicher Weise zu einer verstärkten Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots anzuhalten. Mit diesen haushaltsrechtlichen Ermächtigungen der Verwaltung werden freilich die Grundsätze der zeitlichen und der sachlichen Bindung[62] in ihrer Geltung beschränkt, die insbesondere die inhaltliche Einflußnahme des Parlaments auf das staatliche Finanzgebaren sichern sollen, doch wird das Budgetrecht der Volksvertretung dadurch nicht in seinem Kern beeinträchtigt, weil die Einräumung jeweils der parlamentarischen Einwilligung durch Gesetz oder im Haushaltsplan bedarf. Zutreffend weist die Begründung zum Entwurf des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes[63] darauf hin, daß die Änderung der haushaltsrechtlichen Vorschriften dem Haushaltsgesetzgeber seine rechtlich umfassende, alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz über den Haushaltsplan belasse; denn der Gesetzgeber habe es weiterhin in der Hand, die „wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für die zentralen Bereiche der Politik während des Planungszeitraums“[64] in der ihm angemessen erscheinenden Detailgenauigkeit über den Haushaltsplan zu treffen.

Allerdings läßt sich nicht übersehen, daß der Haushaltsplan Steuerungspotential einbüßen kann, wenn von der Befugnis zur Einräumung der Ermächtigungen Gebrauch gemacht wird – und zwar nicht allein zum Nachteil des Parlaments, sondern ebenso zu Lasten der Ministerialverwaltung, die Möglichkeiten der Einflußnahme auf den Haushaltsvollzug der im jeweiligen Einzelplan mit erfaßten nachgeordneten Organisationseinheiten verliert, soweit diesen unmittelbar eine flexible Mittelbewirtschaftung zugestanden wird. Um einer erhöhten Wirtschaftlichkeit des staatlichen Finanzgebarens wird partiell die Verantwortlichkeit für die Mittelverwendung verlagert: Je stärker die zeitliche und vor allem die sachliche Bindung der bewilligten Mittel gelockert wird, desto weniger trifft das Parlament die Entscheidung über deren wirtschaftlichen Einsatz, sondern die den Haushaltsplan vollziehende Verwaltung, und wenn nachgeordneten Einheiten durch Gesetz oder Haushaltsplan erweiterte Bewirtschaftungsbefugnisse eingeräumt werden, verringert sich in gleichem Maße die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung für unmittelbar finanzwirksame Entscheidungen. Auch das berührt nicht den Kernbereich des Verhältnisses von Parlament und Regierung, aber es ist der Preis dafür, der sich aus Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ergebenden verfassungsrechtlichen Verpflichtung zu einem wirtschaftlichen Umgang mit den öffentlichen Mitteln besser nachkommen zu können.


IV. Aussichten auf ein wirtschaftlicheres Finanzgebaren?

Es bleibt abzuwarten, in welchem Umfang die Parlamente in Bund und Ländern bereit sein werden, diesen Preis für eine flexiblere Mittelbewirtschaftung und die damit verbundene Chance erhöhter Wirtschaftlichkeit zu zahlen. Allein die Tatsache, daß der Gesetzgeber die normativen Voraussetzungen geschaffen hat, bedeutet noch nicht, daß er sie als Haushaltsgesetzgeber nutzt. Skeptisch stimmt der Umstand, daß schon vor dem Inkrafttreten des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes die Übertragbarkeit von Mitteln, die Deckungsfähigkeit von Ausgaben und die Zweckbindung von Einnahmen ausnahmsweise zugelassen werden konnten, jedoch davon nur in relativ bescheidenem Maße Gebrauch gemacht wurde. Ebenso besteht nicht erst seit Beginn des Jahres 1998 die Möglichkeit, die Zweckbestimmungen bei den Ausgabetiteln globaler zu fassen und die Verwaltung damit in die Lage zu versetzen, mit den bewilligten Mitteln wirtschaftlicher umzugehen, aber die Parlamente haben ihr Budgetrecht – der historischen Entwicklung entsprechend[65] – eher gegenteilig verstanden und eine überaus weitgehende Spezifizierung vorgenommen, wie die Zahl von mehr als 10.000 Titeln im Bundeshaushalt belegt. Freilich dient auch eine enge, genau umschriebene Zweckbestimmung der Beachtung des Wirtschaftlichkeitsprinzips: Je präziser der Nutzen festgelegt ist, desto besser läßt sich der Grundsatz der Kostenminimierung anwenden[66]. Eine Globalisierung begünstigt demgegenüber die Nutzenmaximierung, weil lediglich die Kosten in hinreichendem Maße konstant sind und es der mittelbewirtschaftenden Stelle ermöglicht wird, die verfügbaren Mittel im Rahmen einer weitgefaßten Zweckbestimmung so einzusetzen, daß der größtmögliche Erfolg erreicht wird – eine Wirkung, die im übrigen auch durch erweiterte Übertragbarkeit und Deckungsfähigkeit von Ausgaben gefördert wird. Soll es vorrangiges Ziel der Haushaltspolitik sein, den Verbrauch öffentlicher Mittel möglichst gering zu halten und Einsparungen zu erzielen, werden die Parlamente wohl eher ihre bisherige Praxis weiter verfolgen und der Verwaltung nur einen geringen Gestaltungsfreiraum zubilligen[67]; soll dagegen die Verwaltung in erster Linie in die Lage versetzt werden, trotz finanzieller Engpässe ein Optimum an Leistungen für den Bürger zu erbringen, liegt es auch im „schlanken Staat“ nahe, auf der Grundlage der veränderten gesetzlichen Voraussetzungen zu vermehrter Wirtschaftlichkeit zu gelangen, selbst wenn dies einen – ohnehin nicht allzu großen – Wandel im Verständnis des parlamentarischen Budgetrechts bedingt.



  F u ß n o t e n



[1] Vgl. Bundesministerium des Innern, „Schlanker Staat“: Bilanz und Ausblick – mehr Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung –, 2. Bericht zum Aktionsprogramm zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Kabinettbeschluß vom 17. Juni 1998, S. 1; s. auch schon Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.), Abschlußbericht Bd. 1, 2. Aufl. 1998; Kap. 1, S. 7 ff. (9): „‘Schlanker Staat’ als primäres innenpolitisches Politikziel“.

[2] Bundesministerium des Innern, ebd., S. 2.

[3] Vgl. die Koalitionsvereinbarung zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und Bündnis 90/ DIE GRÜNEN vom 20. Oktober 1998 „Aufbruch und Erneuerung – Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert“, S. 2, 4, 5, wonach der Staat modernisiert und überflüssige Bürokratie abgebaut sowie eine sparsame Haushaltspolitik betrieben werden sollen.

[4] Bundesministerium des Innern (FN 1), S. 2 f.

[5] (FN 1) S. 4.

[6] (FN 1), S. 145.

[7] Ebd., S. 146 (Hervorhebung im Original).

[8] In seinen Erläuterungen zu Art. 114 GG Rdnr. 1 vom Januar 1990 in dem von ihm herausgegebenen Handbuch der Finanzkontrolle; ebenso nunmehr die Neubearbeitung von Albert v. Mutius/Axel Nawrath in Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, 1981 ff. (Stand: Dezember 1999), Art. 114 GG Rdnr. 9.

[9] Vgl. z. B. aus der früheren Literatur Herbert Fischer-Menshausen in: v. Münch (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, 1. Aufl. 1978, Art. 114 Rdnr. 17; Klaus Grupp, Steuerung des Verwaltungshandelns durch Wirtschaftlichkeitskontrolle, in: DÖV 1983, 661 ff. (661); Klaus Vogel/Paul Kirchhof in Bonner Kommentar, Art. 114 (Zweitbearbeitung März 1973), Rdnr. 90.

[10] Abgedruckt bei (Karl Theodor) Hertel, Die Preußische Ober-Rechnungskammer (Rechnungshof des Deutschen Reichs), ihre Geschichte, Einrichtung und Befugnisse, 1884, S. 127 ff.; § 10 der Instruktion ist auch wiedergegeben bei Hermannt Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 5.

[11] Durch das Erste Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl. S. 2353).

[12] BT-Drucks. 13/8293.

[13] BGBl. I S. 3251.

[14] Bundesministerium des Innern (FN 1), S. 66.

[15] Ebd., S. 67.

[16] In seinen Erläuterungen vom Januar 1990 zu Art. 114 GG Rdnr. 66 in dem von ihm herausgegebenen Handbuch der Finanzkontrolle; s. nunmehr v. Mutius/Nawrath in Heuer (FN 8), Art. 114 GG Rdnr. 27: „Nach allgemeinem Verständnis ist darunter ein bestimmtes Verhältnis zwischen verfolgtem Zweck und einzusetzenden Mitteln zu verstehen.“

[17] Ebd.

[18] Vgl. Vorl. VV Nr. 1 zu § 7 BHO und aus der derzeitigen Literatur etwa Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 2 a. E.; Claus Helm in Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 1970 ff. (Stand: Juli 1998), § 7 BHO Rdnr. 2 (s. aber auch dens., ebd., Einführung Abschn. VI a. E. [S. 39 f.], und hierzu näher unten im Text bei und mit FN 28); Robert F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, 1998, S. 117; Axel Nawrath in Heuer (FN 8), § 90 BHO Rdnr. 9; Helmuth Schulze-Fielitz, Kontrolle der Verwaltung durch Rechnungshöfe, in: VVDStRL 55 (1996), S. 231 ff. (254 f.); Joachim Wieland, Rechnungshofkontrolle im demokratischen Staat, in: DVBl. 1995, 894 ff. (897); ebenso früher beispielsweise schon Peter Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, 1979, S. 14 f.; Andreas Greifeld, Der Rechnungshof als Wirtschaftlichkeitsprüfer, 1981, S. 7 f.; Klaus Grupp, Die „Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ im Haushaltsrecht, in: JZ 1982, 231 ff. (233 f.); ders. (FN 9), S. 662; Theodor Maunz in Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, 1958 ff. (Stand: Februar 1999), Art. 114 GG Rdnr. 50; Albert von Mutius, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42 (1984), S. 147 ff. (177); Gunnar Folke Schuppert, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42 (1984), S.216 ff. (259); Heinrich Siedentopf, Wirtschaftlichkeit in der öffentlichen Verwaltung, 1969, S. 14; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 436.

[19] Hans Herbert von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, 1988, S. 21 ff.

[20] Heinrich Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen, in: Becker/Thieme (Hrsg.), Handbuch der Verwaltung, Heft 4.6, 1974, S. 2 ff.; ders., Messungsprobleme der Rechnungskontrolle, in: Letzelter/Reinermann (Hrsg.), Wissenschaft, Forschung und Rechnungshöfe, 1981, S. 225 ff. (230).

[21] Vgl. dazu schon Niklas Luhmann, Kann die Verwaltung wirtschaftlich handeln?, in: VerwArch. 51 (1960), 97 ff. (99 f.), sowie generell Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen, a.a.O., S. 49 ff., und Schulze-Fielitz (FN 18), S. 257 f.; Wieland (FN 18), S. 897; s. auch Horst Claus Recktenwald, Die Nutzen-Kosten-Analyse, 1971, S. 23 ff., und Siedentopf (FN 18), S. 24 ff.

[22] Insoweit räumt auch v. Arnim (FN 19), S. 22, ein, daß der Differenzansatz ohnehin nur in den seltenen Fällen angewendet werden könne, in denen Kosten und Nutzen die gleiche Dimension aufwiesen.

[23] Vgl. aus der älteren Literatur z. B. Martin-Peter Büch, Zur Bestimmung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im öffentlichen Haushalt der Bundesrepublik Deutschland, 1976, S. 106 ff., 114 ff.; Bianca Fischer, Abschied von der „Sparsamkeit“?, in: JZ 1982, 6 ff.; Rudolf Salmen, Das Wirtschaftlichkeitsprinzip in der kommunalen Finanz- und Haushaltsplanung, 1980, S. 48 ff.; Siedentopf (FN 18), S. 14; näher dazu bereits Grupp, Grundsätze (FN 18), S. 234 f.

[24] Vgl. auch § 19 Abs. 2 Satz 1 HGrG sowie § 34 Abs. 2 Satz 1 und § 90 Nr. 3 BHO; s. ebenfalls § 12 Abs. 3 Satz 1 HGrG und § 15 Abs. 2 Satz 1 BHO.

[25] Vgl. außer Heuer (in seinen Erläuterungen zu Art. 114 GG Rdnr. 70 [Januar 1990] in dem von ihm herausgegebenen Handbuch der Finanzkontrolle) beispielsweise v. Arnim (FN 19), S. 49; Greifeld (FN 16), S. 36; Helm in Piduch (FN 18), § 7 Rdnr. 2; v. Mutius (FN 18), S. 177; Schulze-Fielitz (FN 18), S. 255; Schuppert (FN 18), S. 259; s. auch Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 3, 4.

[26] Vgl. aus dem wirtschaftswissenschaftlichen Schrifttum statt vieler Erich Loitlsberger, Das Wirtschaftlichkeitsprinzip, 1955, S. 38 ff.

[27] (FN 18), S. 116; ähnlich schon Siedentopf (FN 18), S. 14.

[28] Hans-Heinrich Dreßler in Piduch (FN 18), Einführung Abschn. VI. a. E. (S. 39 f.).

[29] Vgl. Grupp, Grundsätze (FN 18), S. 236; ders., Steuerung (FN 18), S. 662; s. auch Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr.  3, 4; anders etwa Greifeld (FN 18), S. 17, der dem Maximierungsgrundsatz Priorität zuerkennt, und Heller (FN 18), S. 117, der dies für den Haushaltsvollzug annimmt.

[30] Vgl. Arthur Fuchs, Wesen und Wirken der Kontrolle, 1966, S. 137; Karl. M. Hettlage, Über Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, in: Badenhoop (Hrsg.), Wirtschaftliche öffentliche Verwaltung, 1961, S. 38 ff. (38 f.); Siedentopf (FN 18), S. 14 f.; s. auch Fischer (FN 23), S. 6.

[31] Vgl. auch Stern (FN 18), S. 438.

[32] Vgl. bereits Adolph Wagner, Finanzwissenschaft, Erster Theil, 3. Aufl. 1883, S. 71, zum Sparsamkeitsprinzip: „Jener Grundsatz kann niemals eine absolute, sondern nur eine relative und überhaupt nicht die Bedeutung haben, dass eine Ausgabe unbedingt unterbleiben müsste. Denn das hängt immer von dem Zweck derselben, daher von der mit ihr herzustellenden öffentlichen Leistung ab ...“.

[33] Durch Art. 11 des Ersten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl. S. 2353).

[34] Ebenso Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 3, 13; s. auch Helm in Piduch (FN 18), § 7 Rdnr. 5.

[35] Kritisch auch Helm in Piduch (FN 18), § 7 Rdnr. 5.

[36] So im Ergebnis Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 13, und Helm in Piduch (FN 18), § 7 Rdnr. 5.

[37] Vgl. Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 13 ff.; Helm in Piduch (FN 18), § 7 Rdnr. 5; s. allgemein aus jüngerer Zeit etwa Hartmut Bauer, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, in: VVDStRL 54 (1995), S. 243 ff.; Annegret Bucher, Privatisierung von Bundesfernstraßen, 1996, S. 26 ff.; Lerke Osterloh, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, in: VVDStRL 54 (1995), S. 204 ff.; Friedrich Schoch, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, in: DVBl 1994, 962 ff.

[38] So beispielsweise von Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 17.

[39] Aufgrund von Art. 2 des Gesetzes zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz) vom 22. Dezember 1997 (BGBl. I S. 3251).

[40] Vorl. VV Nr. 3 zu § 7 BHO.

[41] Weitergehend Helm in Piduch (FN 18), § 7 Rdnr. 8, der vor allem Fälle der materiellen Privatisierung für geeignet hält.

[42] RdSchr. des Bundesministeriums der Finanzen vom 31. August 1995 – II A 3 – H 1995 – 22/95 – (GMBl 1995 S. 764), abgedruckt z. B. bei Heuer (FN 18), Vorl. VV Nr. 3 zu § 7 BHO Anlage 1.

[43] Vgl. auch Osterloh (FN 37), S. 220 f.; weniger kritisch etwa Bauer (FN 37), S. 258 f., und Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 3, 13.

[44] Vgl. bereits Hans Seischab, Über Wirtschaftlichkeit und Wirtschaftlichkeitsrechnung, in: Aktuelle Betriebswirtschaft. Festschrift zum 60. Geburtstag von Konrad Mellerowicz, 1952, S. 103 ff. (110): „Wirtschaftlichkeit an sich ist nicht denkbar.“

[45] Vgl. auch Schulze-Fielitz (FN 18), S. 257.

[46] Vgl. z. B. BVerfGE 40, 121 (133); s. dazu auch Christian Starck, Staatliche Organisation und staatliche Finanzierung als Hilfen zu Grundrechtsverwirklichungen?, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz. Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, 1976, 2. Bd., S. 480 ff. (521 f.).

[47] Vgl. etwa Peter Häberle, Grundrechte im Leistungsstaat, in: VVDStRL 30 (1972), S. 43 ff. (107 f., 110 f.); Starck, a.a.O., S. 516 ff.; s. auch BVerfGE 33, 303 (332 ff.).

[48] Ebenso schon Salmen (FN 22), S. 109 ff.

[49] Vgl. auch Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 13.

[50] Vgl. Wilfried Lange, Rechtsprobleme der Privatisierung öffentlicher Unternehmen, in: JZ 1981, 698 ff. (699); s. auch – für den kommunalen Bereich – BVerwGE 39, 329 (333 f.).

[51] Anders etwa Dommach in Heuer (FN 8), § 7 Rdnr. 3, 8, der offensichtlich Notwendigkeit und Sparsamkeit als weitgehend deckungsgleich ansieht.

[52] Vgl. schon Klaus Grupp, Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten, in: DVBl. 1994, 140 ff. (146 m. w. N.).

[53] Auch die knappe Begründung zu der vom Haushaltsausschuß des Bundestages mehrheitlich vorgeschlagenen Änderung des § 7 Abs. 1 BHO stellt lediglich darauf ab, daß die Norm in ihrer früheren Fassung nur konkretisiert werde (Bericht des Haushaltsausschusses [8. Ausschuß] zu dem Gesetzentwurf des Bundesregierung: Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms – 1. SKWPG –, BT-Drucks. 12/5929, S. 12 [Artikel 11 – neu –]).

[54] Vgl. auch die im Rahmen der Gesetzesberatungen geäußerten Bedenken (wiedergegeben im Bericht des Haushaltsausschusses, ebd.); Osterloh (FN 34), S. 221.

[55] Vgl. schon Klaus Grupp, Haushaltsrecht, in: Achterberg/Püttner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. II, 1992, S. 141 ff. (170); dens., Steuerung (FN 18), S. 663; Greifeld (FN 18), S. 23; s. auch Niklas Luhmann, Recht und Automation in der öffentlichen Verwaltung, 1966, S. 119.

[56] Vgl. statt vieler Reinhard Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, 1976, S. 351.

[57] Vgl. auch Grupp, Steuerung (FN 18), S. 663.

[58] Vgl. bereits Luhmann (FN 21), S. 102 f.

[59] Vgl. etwa die Darstellung bei Dreßler in Piduch (FN 18), Einführung Abschn. VI. (S. 37 ff.); s. auch Hans Clausen Korff, Haushaltspolitik, 1975, S. 108, und den Abschlußbericht des Sachverständigenrates „Schlanker Staat“, Bd. 1 (FN 1), S. 148.

[60] (FN 1), S. 145 ff.

[61] Vgl. näher die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz), BT-Drucks. 13/8293, S. 10 (Allgemeiner Teil sub 5 d), S. 11 (Besonderer Teil, Zu Artikel 1 Nummer 2).

[62] Vgl. dazu beispielsweise Dommach in Heuer (FN 8), § 45 Rdnr. 2 f.; Grupp (FN 55), S. 177 ff. m. w. N.; Werner Gatzer in Piduch (FN 18), § 45 BHO Rdnr. 2 ff.

[63] Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz), BT-Drucks. 13/8293, S. 9 (Allgemeiner Teil sub 3 d).

[64] BVerfGE 70, 324 (355).

[65] Vgl. dazu ausführlich etwa Mußgnug (FN 56), S. 125 ff.

[66] Vgl. auch Schulze-Fielitz (FN 18), S. 257.

[67] Vgl. auch die von Gatzer in Piduch (FN 18), Einführung Abschn. V. a. E. (S. 36 d), wiedergegebene Absicht, im Bundeshaushalt ab 1998 grundsätzlich nur die regelmäßig anfallenden Verwaltungsausgaben in die Haushaltsflexibilisierung einzubeziehen, d. h. ca. 6 % des Haushaltsvolumens, während die Bewirtschaftung der politisch und finanziell sehr viel gewichtigeren Zweckausgaben unverändert bleiben soll; s. ebenfalls die in Rheinland-Pfalz im Haushaltsgesetz für die Jahre 2000 und 2001 enthaltene Regelung, durch die dem Haushalts- und Finanzausschuß des Landtages ein „Noteingriffsrecht“ in den Haushaltsvollzug eingeräumt worden ist, um Entscheidungen der Verwaltung aufgrund der ihr zugestandenen Eigenverantwortlichkeit wieder korrigieren zu können (Eckhart Kauntz, Wie man das Dezemberfieber bekämpft, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 8. März 2000, S. 4).

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