Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
DVBl 1994, S. 140 - 147

Klaus Grupp

Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten*


Gliederung

I.   Ziele der Privatfinanzierung von Verkehrswegen
II.  Formen privater Finanzierung von Verkehrsprojekten
   1. Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG
   2. Finanzierung durch private Investitoren
    a) Betreibermodell
    b) Leasing-Modell
    c) Konzessionsmodell
III. Verfassungsrechtliche Schranken der Privatfinanzierung
   1. Die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Vollständigkeit und der Wahrheit
   2. Die Regelungen über die Kreditaufnahme
   3. Das Wirtschaftlichkeitsgebot





"Staatsverdrossenheit" kennzeichnet gegenwärtig offenbar nicht allein die seit einiger Zeit konstatierte, durch Skepsis und Ablehnung geprägte generelle Einstellung zahlreicher Bürger vor allem gegenüber Politikern, aber auch gegenüber staatlichen Organen und Entscheidungen - und bildet als "Politikverdrossenheit" ein dankbares Sujet für Sozialwissenschaftler, Leitartikler und Talk-Show-Moderatoren -, sie hat vielmehr allem Anschein nach ebenso eine spezifisch staatsorganisatorische Komponente: Die Unzufriedenheit mit der Wahrnehmung von Aufgaben durch die öffentliche Verwaltung wächst, die Zweifel an der Geeignetheit öffentlich-rechtlich strukturierter Institutionen zur Erreichung nicht-hoheitlicher Zwecke nehmen zu und verstärken die Forderungen nach "Privatisierung, Deregulierung und Entstaatlichung"[1] weiter Bereiche. Es ist oft die hohe Regelungsdichte, die viele Bürger veranlaßt, von privatwirtschaftlichem Vorgehen größere Effizienz zu erwarten - m. a. W.: vielfach lösen aus rechtsstaatlichen Gründen erlassene Normen gerade auch bei denen Unbehagen aus, deren Schutz sie dienen sollen, und fördern ordnungspolitische Bestrebungen nach "mehr Markt und weniger Staat"[2]. Die Palette der Einrichtungen, die möglichst von Privaten - oder zumindest in privatrechtlicher Form - betrieben oder jedenfalls privat errichtet und unterhalten werden sollen, ist dementsprechend groß und bunt: Sie umfaßt beispielsweise neben der schon privatisierten Flugsicherung[3] und der in Angriff genommenen Privatisierung der Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen GmbH (GfN)[4] sowie den zur Privatisierung anstehenden Sondervermögen Post und Bahn so unterschiedliches wie Wasserwerke, Kläranlagen[5], Straßen[6], Schulen[7], staatliche Forstbetriebe und ein Finanzamt[8].

Die meisten Einzelvorhaben, deren Realisierung durch Private erhofft wird, betreffen den Ausbau der Infrastruktur zum einen im Bereich des Umweltschutzes (Trinkwasserversorgung, Abwasserreinigung, Abfallentsorgung und Altlastensanierung), zum anderen im Verkehrsbereich. Das ist angesichts des beträchtlichen Nachholbedarfs, der insoweit in den östlichen Bundesländern besteht, kaum verwunderlich, zumal da schon dessen Befriedigung erhebliche finanzielle Mittel erfordert. Für den Aufbau einer funktionierenden Ver- und Entsorgungsinfrastruktur in den neuen Ländern wird ein Finanzvolumen von mehr als 200 Mrd. DM in den nächsten 10 bis 15 Jahren veranschlagt, wovon über die Hälfte allein im Bereich der Abwasserbeseitigung investiert werden muß[9], und für Ersatz und Erhaltung der Bundesverkehrswege sowie damit zusammenhängende Investitionen rechnet die Bundesregierung in der Zeit bis zum Jahre 2010 mit einem Investitionsvolumen von etwa 192 Mrd. DM, von denen rd. 57 Mrd. DM auf die als besonders dringlich eingestuften "Verkehrsprojekte Deutsche Einheit" entfallen und zu denen neben ungefähr 76 Mrd. DM für Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden noch ca. 222 Mrd. DM für den Neu- und Ausbau der Bundesfernstraßen und der Bundeswasserstraßen sowie des Schienennetzes der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn kommen[10]. Bei einem sich hiernach lediglich für den Bund ergebenden Gesamtinvestitionsbedarf im Verkehrsbereich von knapp 500 Mrd. DM innerhalb des genannten Zeitraums lag es zweifellos nahe, auch über die verstärkte Einschaltung Privater bei der Verwirklichung von Vorhaben, insbesondere bei der Finanzierung von Verkehrsprojekten, nachzudenken; denn weder aus den zu erwartenden regulären Einnahmen des Bundes noch selbst aus dem Erlös für den geplanten Verkauf von Sachwerten und Unternehmensanteilen des Bundes[11] dürfte sich dieser prognostizierte Bedarf decken lassen[12]. Bereits im November 1990 hatte die Bundesregierung die Einsetzung einer Arbeitsgruppe unter der Federführung des Bundesfinanzministers beschlossen, die "konkrete Anwendungsmöglichkeiten privater Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen prüfen und dem Kabinett rechtzeitig bis zur Beschlußfassung zum Entwurf des Bundeshaushalts 1992" berichten sollte[13]; in der Koalitionsvereinbarung vom 16. Januar 1991 war hierfür ergänzend festgelegt worden, daß mit der privaten Infrastrukturfinanzierung zusätzliche Investitionen insbesondere in den Bereichen Verkehr und Umweltschutz ermöglicht werden sollten[14] und durch den verstärkten Einsatz von privatem Kapital neue Finanzierungsquellen für Investitionen für Verkehrswege erschlossen werden müßten[15]. Im übrigen ist die Privatfinanzierung von Infrastrukturvorhaben nicht nur für die Bundesrepublik Deutschland, sondern auch für andere europäische Länder von erheblicher Bedeutung[16].

I. Ziele der Privatfinanzierung von Verkehrswegen

Die Suche nach Möglichkeiten, den Ausbau der Verkehrsinfrastruktur von Privaten finanzieren zu lassen, verfolgte zumindest in Deutschland nicht in erster Linie den Zweck, eine Bereitstellung privat errichteter und unterhaltener Verkehrswege auf Dauer zu erreichen, sondern sollte vor allem die Verwirklichung der vorgesehenen Verkehrsprojekte beschleunigen. Die in den neuen Bundesländern festgestellten Mängel der öffentlichen Infrastruktur, nicht zuletzt im Bereich des Verkehrs, hatten sich schon bald als wesentliche Investitionshemmnisse erwiesen[17]. So hatte auch der Sachverstän-digenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Jahresgutachten 1991/92 darauf hingewiesen, daß bestehende Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur die wirtschaftliche Entwicklung verzögern, und dem rascheren Ausbau der Verkehrswege in den östlichen Ländern erhebliche Bedeutung beigemessen[18], wobei aus Gründen der Beschleunigung und der Kostenersparnis privatwirtschaftliche Finanzierungsformen geprüft werden sollten[19]. Die von der Bundesregierung im November 1990 eingesetzte Arbeitsgruppe hat dies angesichts der Erwägung, daß der als vordringlich angesehene Investitionsbedarf sich jedenfalls mittelfristig nicht im Wege konventioneller Haushaltsfinanzierung decken ließe[20], dahingehend formuliert, die verstärkte private Finanzierung könne ein Weg sein, die Investitionstätigkeit zu beschleunigen, indem zusätzliche Projekte verwirklicht sowie Realisierungszeiträume verkürzt würden, und das angestrebte Ziel mit dem Schlagwort bezeichnet, es ließe sich "Zeit einkaufen"[21].

II. Formen privater Finanzierung von Verkehrsprojekten

Im Hinblick auf die angestrebte Beschleunigung durch die Einschaltung Privater wurden im wesentlichen drei unterschiedliche Finanzierungsmodelle diskutiert, ohne freilich die schon vor der Wiedererlangung der deutschen Einheit bei dem Ausbau des Verkehrswegenetzes in der Bundesrepublik Deutschland praktizierte Verlagerung der Kreditaufnahme aus dem Bundeshaushalt durch Einschaltung eines privatrechtlichen Unternehmens nachhaltig in die Überlegungen einzubeziehen.

1. Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG

In der Zeit zwischen 1955 und 1961 sowie erneut von 1964 bis 1973 wurde der Bau der Bundesautobahnen teilweise mit Hilfe von Krediten finanziert, die die vom Bund hiermit beauftragte "Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG" (Öffa) im eigenen Namen und für eigene Rechnung aufnahm[22]. Die Grundlage hierfür bildeten zunächst Abschn. IV Art. 1 ff. Verkehrsfinanzgesetz[23] und sodann Abschn. I Art. 2 Straßenbaufinanzierungsgesetz[24] sowie die demgemäß zwischen dem Bund und der Gesellschaft geschlossenen Verträge[25]. Die - bereits seit 1930 bestehende - Finanzierungsgesellschaft, deren alleiniger Aktionär der Bund ist, nahm die Gelder als Schuldscheindarlehen bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten, bei anderen bundes- oder landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie bei größeren Privatbanken und -versicherungen auf, wenn der Bund der Kreditaufnahme und den Darlehensbedingungen im einzelnen zugestimmt hatte. Im Verhältnis zu den Gläubigern übernahm der Bund aufgrund haushaltsgesetzlicher Ermächtigungen "zur Förderung des Verkehrswesens" Bürgschaften; gegenüber der Gesellschaft war der Bund vertraglich verpflichtet, die fälligen Zinsen und Tilgungsraten an sie zu zahlen sowie für die Beschaffung und Verwaltung der Kredite einen Verwaltungskostenbeitrag zu leisten. Die dafür erforderlichen Mittel waren in den Haushaltsplänen des Bundes veranschlagt und aus den ihnen beigefügten Straßenbauplänen erkennbar, während die aufgenommenen Kredite weder als Einnahmen in die Haushaltspläne eingestellt noch in den Haushaltsrechnungen nachgewiesen wurden. Bei den auf diese Weise partiell finanzierten Straßenbauvorhaben wurden die hierfür außerdem veranschlagten Haushaltsmittel des Bundes nicht unmittelbar den für die Bauausführung zuständigen Landesstraßenbauverwaltungen zugewiesen, sondern als Zuwendungen an die Finanzierungsgesellschaft geleistet, die sie sodann zusammen mit den von ihr aufgenommenen Darlehensbeträgen gemäß den vertraglichen Regelungen und näheren Weisungen des Bundesverkehrsministers an die Länder weiterleitete.

Als Grund für die Wahl dieses Kreditfinanzierungsverfahrens wurde darauf hingewiesen, mit den Mitteln des öffentlichen Haushalts sei eine effektive Straßenbaupolitik nicht möglich[26]. Vor allem die Einjährigkeit der Haushaltsbewilligung gewährleiste nicht den freien und kontinuierlichen Ausbau des Straßennetzes, so daß die Ausführung der Ausbaupläne über einen längeren Zeitraum und jedenfalls mehrere Haushaltsjahre hinweg nur erreicht werden könne, wenn die hoheitliche Fernstraßenverwaltung durch eine privatrechtlich organisierte Institiution ergänzt werde, die frei von den starren Bestimmungen des öffentlichen Haushalts- und Kasssenrechts unter voller Ausnutzung der bürgerlich-rechtlichen Gestaltungsfreiheit eine wirtschaftskonforme Finanzierung vornehmen könne. Im Jahre 1974 erschien diese Form der Kreditaufnahme jedoch unter finanziellen Aspekten nicht länger notwendig, so daß sie eingestellt werden konnte, zumal da der Bundesrechnungshof das Vorgehen als verfassungswidrig beanstandet hatte[27]; eine Wiederaufnahme in der gegenwärtigen Situation wurde wohl insbesondere aus diesem Grunde nicht in Betracht gezogen.

2. Finanzierung durch private Investitoren

Die Diskussion konzentrierte sich vielmehr auf Modelle, bei denen die Finanzierung der Verkehrsprojekte - zumindest anfänglich - allein privaten Investoren überlassen bleibt und die Refinanzierung durch Entgelte der Benutzer oder - u. U. abhängig vom Verkehrsaufkommen - aus öffentlichen Mitteln erfolgt.

a) Betreibermodell[28]

Nach dem - in mehreren nichtdeutschen Ländern[29] verwirklichten - sog. Betreibermodell (auch Mautmodell genannt) ist für die Nutzung eines von privaten Unternehmen finanzierten, gebauten und betriebenen Vorhabens ein leistungsabhängiges Entgelt zu errichten. Hauptziel dieses Modells ist die Entlastung des öffentlichen Haushalts von den projektbezogenen Kosten, für die die Nutzer aufkommen sollen, doch setzt das neben einem hinreichend hohen Verkehrsaufkommen die Schaffung rechtlicher Grundlagen und tatsächlicher Voraussetzungen für die Erhebung von Nutzungsentgelten voraus. Als Variante zur Refinanzierung durch Mauterhebung wird daher die Zahlung leistungsabhängiger Entgelte durch den Staat mit dem Betreiber vereinbart, dessen Kapital einschließlich einer angemessenen Verzinsung innerhalb eines vertraglich festgelegten längeren Zeitraums zurückgeflossen sein soll. Häufig werden derartige Vorhaben nach dem sog. Build-Operate-Transfer-(B.O.T.-)Modell[30] verwirklicht, bei dem das Objekt von Privaten zwar finanziert und gebaut sowie zunächst betrieben und unterhalten wird, aber nach Ablauf einer vereinbarten Zeitspanne - meist gegen ein abschließendes Entgelt - an die öffentliche Hand übergeht. Das Bundesverkehrsministerium hat freilich wegen der rechtlichen, politischen und technischen Probleme der Mauterhebung vorerst auf die Umsetzung des Betreibermodells verzichtet, das lediglich im Falle einer Refinanzierung durch unmittelbar bei den Nutzern erhobene Entgelte einer materiellen Privatisierung recht nahe kommt, jedoch in seiner Durchführung selbst unter dieser Voraussetzung vermutlich weitgehend - vom Bau über Betrieb und Unterhaltung bis hin zur Festsetzung der Entgelthöhe - staatlich reguliert werden würde.

b) Leasing-Modell[31]

Als eine eindeutige Form nur zeitweiliger Organisationsprivatisierung dürfte indes das - insbesondere vom Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e. V. entwickelte - Modell der Leasing-Finanzierung anzusehen sein. Danach soll der Bund die für eine künftige Bundesautobahn benötigten Grundstücke erwerben und hieran einer in die Rechtsform einer GmbH & Co. KG, der "Objekt-KG", gekleideten Gesellschaft ein Erbbaurecht einräumen. Die Objekt-KG übernimmt die Finanzierung zu 20 % aus Eigenkapital der Kommanditisten und zu 80 % über die Aufnahme von Krediten am Kapitalmarkt und führt den Bau der Autobahn aus, die nach Fertigstellung an den Bund vermietet wird, der sie seinerseits dem öffentlichen Verkehr zur Verfügung stellt. Während der Dauer des Mietvertrages zahlt der Bund einen jährlichen Mietzins, einen Pauschbetrag für die Kosten der Unterhaltung sowie den Erbbauzins, die Umsatz- und die Gewerbesteuer; der Mietzins wird so bemessen, daß während der Laufzeit des Vertrages neben der Verzinsung 90 % des investierten Kapitals zurückfließen. Nach Ablauf der vereinbarten, aus steuerrechtlichen Gründen auf 27 Jahre festzulegenden Mietdauer soll der Bund die Möglichkeit haben, einen neuen Vertrag über die Fortsetzung des Mietverhältnisses zu schließen oder das Straßenbauwerk zum Restkaufwert von etwa 10 % der Investitionskosten zu erwerben.

Das mit dieser rechtlichen Ausgestaltung des Leasing-Verhältnisses angestrebte Ziel weitgehender Steuerersparnis - und damit niedriger Leasing-Raten - ließe sich jedoch nur erreichen, wenn der Leasinggeber bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise als Eigentümer anzusehen wäre, weil er das Verwertungs- und Restwertrisiko zu tragen hat[32]. Handelt es sich hingegen bei dem Leasingobjekt um ein Wirtschaftsgut, das auf die spezifischen Bedürfnisse des Leasingnehmers zugeschnitten ist und aufgrund seiner konkreten Beschaffenheit nach Ablauf der Grundmietzeit ohne wesentliche Veränderungen allein von ihm noch wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden kann, so ist jedenfalls der Leasingnehmer als wirtschaftlicher Eigentümer einzustufen. In einem derartigen Fall des Spezial-Leasing, in dem bei Abschluß des Leasingvertrages für das betreffende Wirtschaftsgut kein Markt existiert und deshalb ein späterer Wechsel des Leasingnehmers ausgeschlossen erscheint, kann das Leasingobjekt nicht mit seinen Herstellungskosten bei dem Leasinggeber aktiviert werden und er ist deshalb auch nicht berechtigt, Abschreibungen vorzunehmen. Da ein Markt für Autobahnen gegenwärtig nicht vorhanden ist, vielmehr allein der Bund nach Beendigung des Leasing-Verhältnisses als Erwerber in Betracht käme, weil wegen der derzeit fehlenden Möglichkeit zur Einnahmenerzielung - beispielsweise durch Mauterhebung - ein privatwirtschaftlicher Betrieb der Autobahn ausscheidet, könnte die Objekt-KG keine Abschreibungsbeträge geltend machen und mithin keine Steuerersparnisse erlangen, so daß die Leasing-Finanzierung von Autobahnen, aber auch von anderen Verkehrsprojekten, wenig sinnvoll erscheint.

c) Konzessionsmodell[33]

Die Bundesregierung hat sich deshalb am 29. Januar 1992 für die Erprobung einer Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten nach dem sog. Konzessionsmodell entschlossen[34], das in seinem Kern die Abgeltung der Kosten privat finanzierter und erstellter Verkehrswege durch ratenweise Zahlungen vorsieht. Hierbei wird - im Gegensatz zum Leasing-Modell - auf steuerliche Vorteile für die privaten Investoren verzichtet, die in einer Projektgesellschaft zusammengeschlossen sind und sich verpflichten, auf Grundstücken des Bundes das Vorhaben zu errichten sowie die Finanzierung in eigenem Namen durchzuführen, und dafür vom Bund das Recht (die Konzession) erhalten, das Verkehrsprojekt für einen bestimmten Zeitraum zu nutzen. Nach der Fertigstellung des Vorhabens räumt die Projektgesellschaft wiederum in einem gesonderten Nutzungsvertrag dem Bund das Nutzungsrecht gegen regelmäßige Zahlung eines Nutzungsentgelts ein, das als Festbetrag oder nutzungsabhängig vereinbart werden kann und den Rückfluß des eingesetzten Privatkapitals einschließlich dessen angemessener Verzinsung sicherstellen soll; nach Ablauf des Konzessionsvertrages wird das Projekt dem Bund übergeben.

Diese Form der Privatfinanzierung bedarf, um für potentielle Investoren wirtschaftlich attraktiv zu sein, anders als das Leasing- Modell keiner vorherigen Änderungen des Handels- oder Steuerrechts, von denen überdies ungewiß ist, ob sie mit höherrangigem Recht vereinbar wären[35], und erfordert insbesondere nicht die Schaffung gesetzlicher Grundlagen für die Gebührenerhebung bei den Verkehrswegebenutzern; darüber hinaus müssen auch keine dinglichen Rechte bestellt werden. Angesichts dessen hat die Bundesregierung bereits am 29. Januar 1992 die Durchführung eines Pilotprojekts im Eisenbahnbereich (Neu- und Ausbau der Strecke Nürnberg-Ingolstadt-München) sowie eines im Fernstraßenbereich (den Neubau des Engelbergtunnels im Zuge der A 81) beschlossen[36], und durch Kabinettsbeschluß vom 15. Juli 1992 wurden in die vorgesehene Erprobung der Privatfinanzierung auf der Basis des Konzessionsmodells fünf weitere Fernstraßen-Bauvorhaben einbezogen (A 7 - 4. Elbtunnelröhre -, A 8 - Weiterbau [1. Fahrbahn] zwischen Perl/Borg und Merzig/Wellingen - und A 60 - Weiterbau zwischen Bitburg und Wittlich - sowie B 2n - Ortsumgehung Farchant - und B 31 - Ortsumgehung Freiburg-Ost -), von denen drei (A 7, A 8 und A 60) sich ebenfalls der Verwirklichung nähern[37], obwohl die rechtliche Zulässigkeit der angestrebten privaten Finanzierung durchaus nicht zweifelsfrei ist.

III. Verfassungsrechtliche Schranken der Privatfinanzierung

Die Umsetzung des Konzessionsmodells bewirkt zwar, in gleicher Weise wie die des Leasing- und des Betreiber-Modells, eine Entlastung des Bundeshaushalts während der Errichtungsphase der Verkehrsanlage - zumindest um die Kosten der Verzinsung aufgenommenen Kapitals -, führt aber, sofern eine Mauterhebung ausscheidet, für die Folgezeit wegen der an die privaten Investoren zu zahlenden Nutzungsentgelte zu einer überaus langfristigen Bindung erheblicher Haushaltsmittel. Daher werden mit diesem Vorgehen allenfalls Investitionen beschleunigt, jedoch keine zusätzlichen Investitionen ermöglicht; denn die anfängliche Entlastung wird durch die stärkere Belastung in den späteren Jahren mehr als ausgeglichen, weil der Bund über die anfallenden Entgelte zugleich die Zinsen und Tilgungsleistungen für das eingesetzte Kapital erbringt. Nicht zuletzt hieran wird deutlich, daß mit diesen Formen der Privatfinanzierung keine materielle Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung und der damit verbundenen Ausgabenbelastung in den Privatsektor erreicht wird, sondern lediglich die Vorfinanzierung staatlicher Investitionen durch Private[38]: Der Bund erwirbt im Wege der Ratenzahlung[39] Verkehrsanlagen, für deren Errichtung er andernfalls unmittelbar Haushaltsmittel aufwenden müßte, d. h. wirtschaftlich stellt sich die Realisierung der einzelnen privat finanzierten Verkehrsprojekte als ein Geschäft auf Kredit dar. In seiner ökonomischen Tragweite kommt der Vorgang weitgehend einer staatlichen Kreditaufnahme nahe, weil die private Projektgesellschaft den Bau der Verkehrsanlage für den Bund zumindest überwiegend mit Krediten finanziert und der Bundeshaushalt über einen längeren Zeitraum hinweg mit den Entgeltzahlungen belastet ist, die vornehmlich die Zins- und Tilgungsleistungen decken sollen. Damit erhebt sich die Frage, ob und ggf. inwieweit dieses Verfahren mit der Verfassung vereinbar ist.

1. Die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Vollständigkeit und der Wahrheit

Nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG sind alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes in den Haushaltsplan einzustellen. Die Vorschrift verleiht dem Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans[40] Verfassungsrang und dient der Einheitlichkeit, Übersichtlichkeit und Konzentration der Mittelbewirtschaftung; sie sichert vor allem das parlamentarische Budgetrecht, das anderenfalls in gleicher Weise wie die Finanzkontrolle erheblich an Wirksamkeit verlöre. Dem Vollständigkeitsprinzip widerspricht die Bildung gesonderter, sog. "schwarzer Kassen" ebenso wie die Leistung von Ausgaben, die weder durch den Haushaltsplan bewilligt noch nach anderen Bestimmungen zulässig sind; denn nur der uneingeschränkte Gesamtüberblick ermöglicht es, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die seiner politischen und gesamtwirtschaftlichen Bedeutung angemessenen Entscheidungen zu treffen. Aus diesem Grunde und darüber hinaus wegen der eintretenden mehrjährigen Belastung des Haushalts ist auch die Einstellung von Einnahmen aus Krediten in den Haushaltsplan unverzichtbar, zumal da ein Absehen hiervon auch für den Gesamthaushalt geringere als die tatsächlichen Steigerungsraten vortäuscht[41].

In engem Zusammenhang mit dem Vollständigkeitsprinzip steht daher der ungeschriebene Grundsatz der Haushaltswahrheit[42], der gebietet, die zu erwartenden Einnahmen und voraussichtlich zu leistenden Ausgaben so genau wie möglich zu errechnen oder nötigenfalls zu schätzen. Unvereinbar hiermit ist es, Beträge und Sachverhalte zu verschleiern oder vorzutäuschen, weil dadurch der Überblick verfälscht würde, den der vollständige Haushaltsplan vermitteln soll.

Allerdings folgt daraus nicht zwangsläufig, daß jede private Finanzierung und Verwirklichung öffentlicher Verkehrsprojekte diesen Budgetprinzipien zuwiderläuft - zum einen bedient sich der Staat ohnehin sehr häufig und in sehr unterschiedlicher Weise privatrechtlicher Formen und Subjekte zur Erfüllung seiner Aufgaben, zum anderen sind die Möglichkeiten der Privatfinanzierung zu vielfältig, als daß allein die Einschaltung Privater das Verdikt der Verfassungswidrigkeit rechtfertigen könnte[43]. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG enthält zwar nur für die rechtlich unselbständigen Bundesbetriebe und Sondervermögen eine ausdrückliche Durchbrechung des Vollständigkeitsgrundsatzes, indem bei ihnen lediglich "die Zuführungen oder die Ablieferungen", d. h. Leistungen aus dem oder an den Haushalt, in den Etat eingestellt werden müssen, aber schon dem Wortlaut nach sind "Einnahmen und Ausgaben des Bundes" nicht solche anderer juristischer - oder auch natürlicher - Personen, sondern nur die des Rechtsträgers Bund[44]. Das Vollständigkeitsprinzip soll freilich auch die "Flucht aus dem Budget" verhindern und steht deshalb einer uneingeschränkten Verlagerung von Aufgaben des Bundes auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder auf Private entgegen[45], doch kann das nicht bedeuten, daß in den staatlichen Haushaltsplan sämtliche Einnahmen und Ausgaben rechtlich selbständiger Einrichtungen eingestellt werden müssen, soweit sie Angelegenheiten erledigen, die auch die öffentliche Verwaltung wahrnehmen könnte.

Um ein Unterlaufen des Vollständigkeitsgrundsatzes zu vermeiden, ohne gleichzeitig seinen Geltungsbereich übermäßig auszuweiten, wird in der Literatur teilweise angenommen, es müßten von Verfassungs wegen rechtfertigende Gründe für eine Ausnahme von diesem Prinzip vorliegen[46], d. h. überwiegende wirtschaftliche oder verwaltungsorganisatorische Erwägungen eine Verselbständigung der Aufgabenwahrnehmung legitimieren[47]. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG statuiert jedoch kein spezifisches Rechtfertigungsbedürfnis für die Übertragung von Angelegenheiten auf Stellen außerhalb des Rechtsträgers Bund, sondern knüpft an rechtmäßig getroffene Organisationsentscheidungen an und gilt deshalb nicht für die Einnahmen und Ausgaben, die aufgrund einer im übrigen verfassungsgemäßen Verlagerung der Aufgabenerfüllung bei einem anderen Rechtsträger anfallen. Zielt die Ausgliederung indes darauf ab, bestimmte Einnahmen oder Ausgaben nicht in den Haushaltsplan einstellen zu müssen, so ist gegen das Vollständigkeitsprinzip verstoßen[48] und die getroffene Maßnahme verfassungswidrig.

Die Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten erscheint im Hinblick auf Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG insbesondere deshalb bedenklich, weil damit eine wirtschaftlich dem Bund zuzurechnende Kreditaufnahme verschleiert werden könnte, indem in den Haushaltsplan nicht die Einnahmen aus dem Kredit, sondern in späteren Jahren lediglich die Zins- und Tilgungsleistungen eingestellt werden[49]. Ohnehin verstärkt der Umstand, daß eine Anleihefinanzierung regelmäßig auf geringeren politischen Widerstand stößt als Steuererhöhungen oder Ausgabeneinschränkungen, die Neigung zahlreicher Politiker, den Forderungen nach zusätzlichen staatlichen Leistungen durch die Aufnahme von Krediten nachzugeben, die eine Lastenverschiebung auf künftige Jahre bewirken und deshalb vorerst unangenehme Entscheidungen entbehrlich machen[50]. Schon aus diesem Grund ist das Erfordernis, den Umfang der Nettokreditaufnahme im Haushaltsplan vollständig auszuweisen, besonders strikt zu beachten, um der Tendenz zum unerwünschten Anstieg der Staatsverschuldung entgegenzuwirken. Daher sind als Einnahmen i. S. v. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG jedenfalls auch die Einnahmen aus Krediten anzusehen, die von juristischen Personen aufgenommen werden, an denen der Bund beteiligt ist und die er mit der Aufnahme von Krediten beauftragt hat, deren Finanzierungsdienst er übernimmt[51]. Zutreffend hat deshalb der Bundesrechnungshof die unterlassene Veranschlagung der Einnahmen aus Krediten, die - wie zuvor erwähnt - die vom Bund beauftragte "Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG" (Öffa) im eigenen Namen und für eigene Rechnung zur teilweisen Finanzierung von Straßenbauvorhaben aufgenommen hatte, als Verletzung des Vollständigkeitsprinzips gewertet[52].

Das bedeutet indessen nicht notwendig auch die Verfassungswidrigkeit einer Finanzierung von Verkehrsprojekten durch Private[53], selbst wenn die von ihnen hierfür aufgenommenen Kredite nicht als Einnahmen im Bundeshaushaltsplan ausgewiesen werden. Während das Finanzgebaren von privatrechtlichen Finanzierungsgesellschaften, an denen der Bund beteiligt ist und die in seinem Auftrag tätig werden, oder von verselbständigten Rechtsträgern des öffentlichen Rechts der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes zugerechnet werden kann, weil er eigene Aufgaben in einer von ihm bestimmten Organisationsform wahrnehmen läßt und für die Finanzierung verantwortlich ist, handelt es sich bei den Mitteln, die Privaten durch die Kreditaufnahme zufließen, und bei den von ihnen damit finanzierten Aufwendungen jedenfalls insoweit nicht um Einnahmen und Ausgaben des Bundes, als er hierfür rechtlich keine Verantwortung trägt und über die Mittel nicht verfügen kann: Allein die Tatsache, daß der Staat von einem Privaten einen mit Kreditmitteln erstellten Gegenstand erwirbt, läßt weder den Kredit zu einer staatlichen Anleihe noch das Erwerbsgeschäft zu einer Kreditaufnahme werden. Daran ändert sich auch nichts, wenn der Preis ratenweise entrichtet wird; denn hierdurch fließen dem Staat keine Einnahmen i. S. v. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG[54], d. h. keine haushalts- und kassenwirksamen Geldbeträge zu, die als Deckungsmittel zur Haushaltsfinanzierung dienen - die dem Bund vertraglich eingeräumte Möglichkeit, die Verkehrsanlage schon von ihrer Fertigstellung ab den Verkehrsteilnehmern zur Nutzung zu überlassen, mag bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise als geldwerter Vorteil einzustufen sein, entspricht aber nicht dem haushaltsrechtlichen Begriff der Einnahme, so daß eine Veranschlagung der von Privaten für die Verwirklichung des Verkehrsprojekts aufgenommenen Kredite oder gar seiner gesamten Herstellungskosten auszuscheiden hat.

Hingegen muß von Verfassungs wegen für die vom Bund zu entrichtenden Nutzungsentgelte vor Abschluß der Vereinbarung im Haushaltsplan nach § 6 BHO eine Ermächtigung zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren ausgebracht werden, falls die Ermächtigung nicht anderwärts begründet ist. In der Literatur ist zwar umstritten, ob derartige Verpflichtungsermächtigungen als Ausgaben i. S. v. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG anzusehen sind oder die Pflicht zu ihrer Veranschlagung sich lediglich aus § 11 Abs. 2 Nr. 3 BHO ergibt[55], aber im Hinblick auf die Sicherung parlamentarischer Entscheidungsbefugnisse muß der verfassungsrechtliche Begriff der Ausgabe weit ausgelegt werden, wenn der Gesetzgeber zuläßt, daß in den Haushaltsplan auch Ermächtigungen der Verwaltung aufgenommen werden, die zu einer erheblichen Belastung in späteren Jahren führen können.

2. Die Regelungen über die Kreditaufnahme

Der Aspekt künftiger Belastung legt auch die Erwägung nahe, ob und ggf. inwieweit die in Art. 115 GG enthaltenen Bestimmungen Anwendung finden. Wenn durch Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift neben der Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, die Aufnahme von Krediten von einer bestimmten oder der Höhe nach bestimmbaren gesetzlichen Ermächtigung abhängig gemacht wird, so betrifft dies allerdings nur Kredite, die der Bund selbst aufnimmt, nicht jedoch für Kreditaufnahmen Dritter[56]. Freilich muß auch insofern gelten, daß dann, wenn der Bund eine Finanzierungsgesellschaft, an der er beteiligt ist, beauftragt, im eigenen Namen Kredite aufzunehmen, und wenn er den Schuldendienst übernimmt sowie die einkommenden Mittel für die Erfüllung von Bundesaufgaben verwendet, dieses Vorgehen wirtschaftlich einer Kreditaufnahme durch ihn selbst so sehr gleichkommt, daß der Gesetzesvorbehalt Anwendung findet. Aus diesem Grunde entsprach der Bund lediglich einem verfassungsrechtlichen Gebot, als er in die Haushaltsgesetze bis einschließlich 1973 eine Ermächtigung zur Kreditaufnahme durch die von ihm hiermit beauftragte "Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG" (Öffa) einfügte[57].

Das Leasing-Modell ebenso wie das Konzessionsmodell unterscheiden sich jedoch von dem früher praktizierten Verfahren wesentlich dadurch, daß die mit der Kreditaufnahme erlangten Mittel der Projektgesellschaft zufließen und sie für Zinsen sowie Tilgung haftet, während der Bund nur mittelbar durch Zahlung der Nutzungsentgelte diese Leistungen finanziert. Damit handelt es sich nicht um eine Aufnahme eines Kredits durch den Bund, dessen Verpflichtung zur Zahlung von Nutzungsentgelten vielmehr einer bei einem Waren- oder Dienstleistungsgeschäft entstehenden Schuld entspricht, für deren Eingehen Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG nicht gilt[58]. Freilich kommt es insoweit auf die wahre Natur des Geschäfts an: Stellt etwa ein Warengeschäft zugleich ein Kreditgeschäft dar, weil der Bund die mit einem mehrjährigen Zahlungsziel erworbenen Güter weiterveräußern und den Erlös zwischenzeitlich zur Haushaltsdeckung verwenden kann, so bedarf dieses Geschäft der gesetzlichen Ermächtigung zur Kreditaufnahme. Vor diesem Hintergrund wird teilweise darauf verwiesen, der Vorgang der Privatfinanzierung komme wirtschaftlich der Einräumung eines Kredits an den Bund gleich, so daß nach dem Sinn des in Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltenen Gesetzesvorbehalts - die Entscheidung über die Inanspruchnahme des Kapitalmarkts und die Zukunftsbelastung des Bundes dem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren zu überantworten - eine gesetzliche Ermächtigung aus den gleichen Gründen wie die Veranschlagung der Einnahmen aus dem Kredit im Bundeshaushaltsplan erforderlich sei[59]. Demgegenüber bleibt zu berücksichtigen, daß nicht die Geldbeschaffung zum Zwecke des Haushaltsausgleichs Ziel der gewünschten Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten ist, sondern die möglichst schnelle Verfügbarkeit der Verkehrsanlagen, und die vom Bund einzugehenden Zahlungsverpflichtungen daher keine Finanzschulden bilden, so daß Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG auch seinem Sinn nach hierauf keine Anwendung finden kann. Eine gesetzliche Ermächtigung wäre indes erforderlich, sofern der Bund im Rahmen der Privatfinanzierung etwa eine Bürgschaft für die von der Projektgesellschaft aufgenommenen Kredite übernähme, doch dürfte dies kaum bestritten werden[60].

Da die angestrebte Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten für den Bund kein Kreditgeschäft darstellt, erlangt hierfür die materielle Kreditaufnahmebegrenzung gemäß Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen[61] nicht überschreiten dürfen, ebenfalls keine Bedeutung[62]. Im übrigen wäre zu beachten, daß die Obergrenze für Kreditaufnahmen durch das vorgesehene Investitionsvolumen markiert wird und deshalb angesichts der Tatsache, daß mit den von den Projektgesellschaften aufgenommenen Krediten investive Ausgaben finanziert werden sollen, lediglich der Rahmen für eine Verschuldung erweitert würde[63]. Zwar ergäbe sich auch in diesem Zusammenhang aus Art. 109 Abs. 2 GG, daß selbst ein Kreditvolumen, das die Summe der veranschlagten Investitionsbeträge nicht überschreitet, nur so weit ausgeschöpft werden darf, wie es den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen entspricht, aber angesichts der Unbestimmtheit dieses Maßstabs würde dies kaum zur Verfassungswidrigkeit der Privatfinanzierung in den erörterten Formen führen[64].

3. Das Wirtschaftlichkeitsgebot

Bei den Überlegungen zur Rechtmäßigkeit einer privaten Finanzierung von Verkehrsprojekten kann freilich auch der haushaltsrechtliche Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht außer acht bleiben. Bei der im Jahre 1969 vorgenommenen Novellierung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG hat der Verfassungsgesetzgeber ausdrücklich die Wirtschaftlichkeit als Kontrollmaßstab der öffentlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung statuiert. Diese Festlegung wirkt auf den Prüfungsgegenstand zurück und begründet somit von Verfassungs wegen die Verpflichtung, das staatliche Finanzgebaren am Wirtschaftlichkeitsprinzip auszurichten[65], die an den Haushaltsgesetzgeber ebenso wie an die den Haushaltsplan vollziehende Exekutive adressiert ist; denn eine umfassende Kontrolle der staatlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung, wie sie mit der Änderung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG erreicht werden sollte, erfordert grundsätzlich auch eine diesbezügliche Überprüfung finanzwirksamer parlamentarischer Entscheidungen.

In Übereinstimmung mit dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe ist in § 7 Abs. 1 BHO bestimmt, daß bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten sind; ergänzend schreibt § 7 Abs. 2 BHO vor, für geeignete Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung Nutzen-Kosten-Untersuchungen anzustellen. In der Literatur besteht heute im wesentlichen Einigkeit[66], daß die Verpflichtung, "wirtschaftlich" zu handeln, nichts anderes meint als das sog. ökonomische Prinzip: Wirtschaftlichkeit bedeutet danach, entweder mit gegebenen Mitteln den größtmöglichen Erfolg zu erreichen (Maximalprinzip) oder einen bestimmten Erfolg mit den geringstmöglichen Mitteln zu bewirken (Minimalprinzip), und weitgehend anerkannt ist auch, daß diese beiden Formen des Wirtschaftlichkeitsprinzips gleichwertig sind[67]; darüber hinaus hat sich die Auffassung durchgesetzt, daß das Sparsamkeitsgebot die Anordnung enthält, ausschließlich das zur Zweckerfüllung unbedingt Erforderliche aufzuwenden, und demgemäß identisch ist mit dem Verständnis von Wirtschaftlichkeit in der Form des Minimalprinzips[68]. Bei den hiernach anzustellenden Wirtschaftlichkeitsüberlegungen sind nicht lediglich monetäre Größen miteinander zu vergleichen; neben betriebswirtschaftlichen sind volkswirtschaftliche Aspekte, außer ökonomischen auch allgemeine gesellschaftliche Wertvorstellungen in die Abwägung einzubeziehen[69], um die für das Gemeinwohl optimale Entscheidung - etwa über Finanzierungsformen - treffen zu können[70].

Für eine private Finanzierung von Verkehrsprojekten spricht nach Auffassung der Bundesregierung in erster Linie der bei der Realisierung zu erreichende Zeitgewinn[71]. Aufgrund dessen seien durch mehr Wachstum, Einkommen und Beschäftigung erhebliche volkswirtschaftliche Vorteile zu erwarten, die auch zu Steuermehreinnahmen bei allen Gebietskörperschaften führten; hinzu könnten geringere Umweltbelastung und höhere Verkehrssicherheit kommen. Die Qualität der Verkehrsinfrastruktur werde von investitionswilligen Unternehmen als bedeutender Faktor der Standortwahl betrachtet und könne die Schaffung neuer Arbeitsplätze positiv beeinflussen, wodurch auch Einsparungen bei den Aufwendungen für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen möglich seien. Darüber hinaus könnten Effizienzgewinne durch die Einschaltung Privater erzielt werden, weil deren Marktübersicht, Spezialisierungs- und Rationalisierungsvorteile bei der Errichtung und ggf. bei dem Betrieb der Anlagen genutzt werden könnten. Vor allem könnten sich Einsparpotentiale durch das Erfordernis einer möglichst schnellen Fertigstellung der Projekte ergeben, das für Private deshalb besteht, weil sie die Kosten sowohl des Baues als auch der Vorfinanzierung möglichst gering halten wollten; zudem wären zusätzliche Effizienzgewinne denkbar, wenn die Leistungen der Privaten unter Wettbewerbsdruck erbracht würden.

Demgegenüber sind bei einer Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten nicht notwendig niedrigere Kosten als bei einer herkömmlichen Finanzierung über den Bundeshaushalt zu erwarten. Zum einen muß damit gerechnet werden, daß die Kreditaufnahme durch Private teurer ausfällt, weil öffentliche Kredite aus Bonitätsgründen besonders günstig sind[72], zum anderen müssen die vom Staat über einen längeren Zeitraum hinweg zu zahlenden Nutzungsentgelte so kalkuliert werden, daß das eingesetzte Privatkapital auch bei einer ungünstigen wirtschaftlichen Entwicklung noch Gewinn abwirft; denn die Finanzierung von Verkehrsprojekten durch Private erfolgt im Interesse der Gewinnerzielung. Hinzu kommt bei dem Leasing-Modell, daß seine Umsetzung die mögliche Erzielung von Steuerersparnissen voraussetzt, die das Abgabenaufkommen der Gebietskörperschaften mindern[73]; im übrigen ist schon wegen der Notwendigkeit, dingliche Rechte für den Leasinggeber zu bestellen, mit einer Verzögerung zu rechnen, die den erhofften Zeitgewinn weitgehend reduzieren dürfte[74]. Schließlich bleibt bei einer Nutzen-Kosten-Analyse auch zu berücksichtigen, daß die staatliche Verwaltung nicht verkleinert wird, wenn Private die Projektrealisierung übernehmen, und deshalb insoweit keine Kostenminderung eintritt.

Angesichts dessen erscheint es höchst zweifelhaft, ob die Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten mit der Verpflichtung der öffentlichen Hand zu wirtschaftlichem Handeln vereinbar ist: Eine Erstellung der Anlagen zu geringeren Kosten ist überaus ungewiß, zumal da auch der Staat sich privatwirtschaftlichen Sachverstands bedienen kann, um die Aufwendungen zu verringern und die Bauzeit zu verkürzen, während der erhöhte gesamtwirtschaftliche und gesellschaftliche Nutzen durch Zeitgewinn sich in gleichem Maße erreichen ließe, wenn die vorgesehenen Projekte mittels einer erhöhten Kreditaufnahme des Bundes alsbald realisiert würden. Die wesentliche Ersparnis dürfte bei den politischen Kosten eintreten - die Kritik in der Öffentlichkeit am Anstieg der Staatsverschuldung und das Wachstum des Haushaltsvolumens sowie die dadurch verursachte Scheu politischer Entscheidungsträger vor der Realisierung eines Vorhabens fallen bei einer Vorfinanzierung durch Private deutlich geringer aus als bei der herkömmlichen Finanzierung über eine Kreditaufnahme der öffentlichen Hand, zumal da auch der Druck zum Abbau von Ausgaben an anderen Stellen gemindert wird. Dieser politische Nutzen bildet freilich keinen abwägungserheblichen Belang bei der Prüfung, ob die Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten dem Wirtschaftlichkeitsprinzip genügt.

Im Einzelfall mag die Realisierung eines Vorhabens nach dem Konzessionsmodell wirtschaftlicher sein als bei konventioneller Finanzierung über den Bundeshaushalt und wäre dann auch im übrigen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil weder Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG noch Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG entgegenstehen. In der Regel dürfte hingegen die Privatfinanzierung der Projekte keinen größeren Nutzen erbringen, sondern lediglich höhere Kosten, die allein verursacht sind durch den Verzicht auf die mögliche Finanzierung über den Bundeshaushalt zugunsten einer Einschaltung Dritter, deren Verhalten gewinnorientiert ist. Dieses Vorgehen, das die Belastung künftiger Haushaltsjahre keinesfalls verringert, stellt selbst bei einer lediglich geringfügigen Kostensteigerung[75] nicht nur eine Verletzung des von Verfassungs wegen zu beachtenden Wirtschaftlichkeitsgebots dar, sondern ein derartiges Ergebnis wäre, wenn es der Öffentlichkeit völlig bewußt würde, auch durchaus geeignet, die Staatsverdrossenheit - und die Skepsis gegenüber Politikern - noch weiter zu verfestigen.

[*] Geringfügig erweiterte und mit Anmerkungen versehene Fassung eines Vortrages, den der Verfasser am 26. Oktober 1993 auf der vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer unter der Leitung von Univ.-Prof. Dr. Willi Blümel zum Thema "Verkehrswegerecht im Wandel" durchgeführten Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung gehalten hat.

1 Vgl. den Bericht der Arbeitsgruppe "Private Finanzierung öffentlicher Infrastruktur", hrsg. vom Bundesministerium der Finanzen, Juni 1991, S. 17.

[2] AaO.

[3] Auf der Grundlage von Art. 87 d Abs. 1 Satz 2 GG gemäß § 31 b Abs. 1 LuftVG i. V. m. der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens (FS-AuftragsV) vom 11. November 1992 (BGBl. I S. 1928).

[4] Klaus Lohrberg, Neue Ansätze zur Beschleunigung der Bauvorhaben von Fernstraßen in Deutschland, in: Straße und Autobahn 1993, 401 ff. (401).

[5] Vgl. z. B. den Ersten Bericht zur Beschleunigung des Aufbaus einer effizienten Umweltschutzinfrastruktur in den neuen Ländern durch privatwirtschaftliche Organisationsformen, vorgelegt vom Bundesumweltminister, dem Ministerpräsidenten von Mecklenburg-Vorpommern sowie den Präsidenten des Bundesverbandes der Deutschen Industrie und des Deutschen Industrie- und Handelstages, vervielfältigtes Typoskript, September 1993, S. 13 f.; s. dazu auch "Bonn will privates Engagement bei Kommunalinvestitionen fördern", Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 17. September 1993, S. 41.

[6] Vgl. zum ersten in neuerer Zeit privat finanzierten öffentlichen Straßenbauvorhaben (Nahebrücke Langenlonsheim) "Straßenbau zum erstenmal mit privatem Kapital", (rheinl.-pfälz.) Staatszeitung v. 21. Juni 1993, S. 1.

[7] Vgl. etwa Sabine Etzold, Gebt der Schule endlich schulfrei!, DIE ZEIT v. 27. August 1993, S. 1.

[8] Vgl. "Scharpings Rezept: Die Verwaltung muß abspecken", Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 17. Juni 1993, S. 13.

[9] Vgl. den Ersten Bericht (Anm. 4), S. 29.

[10] Vgl. Günther Krause, Der Bundesverkehrswegeplan 1992, Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung v. 16. Juli 1992, S. 745 ff. (749).

[11] Dazu - auch hinsichtlich der geschätzten Erlöse - näher z. B. Wolfgang Hoffmann, Familiensilber im Angebot, DIE ZEIT v. 13. August 1993, S. 15 f.

[12] Vgl. auch Siegfried Bergström, Vorzüge und Grenzen einer Privatfinanzierung, in: Internationales Verkehrswesen 43 (1991), 183 ff. (183); Clemens Stewing, Wirtschaftliche und rechtliche Aspekte bei der Finanzierung öffentlicher Objekte durch Private, in: BauR 1991, 703 ff. (703).

[13] Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 13.

[14] Koalitionsvereinbarung für die 12. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages v. 16. Januar 1991, beschlossen von den Vorsitzenden der CDU, CSU und FDP, vervielfältigtes Typoskript, S. 21.

[15] AaO, S. 61.

[16] Vgl. beispielsweise im einzelnen die Berichte in bau-intern (Aktuelle Informationen der Vereinigung industrieller Bauunternehmungen Österreichs), Ausgabe 196 (12/1992).

[17] Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 14.

[18] Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Die wirtschaftliche Integration in Deutschland, Perspektiven - Wege- Risiken, Jahresgutachten1991/92, 1991, S. 150 ff. (Tz. 213 ff.).

[19] AaO, S. 222 ff. (Tz. 464 ff.)

[20] Vgl. auch Lohrberg, aaO (Anm. 4), S. 401 f.

[21] Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 17; Lohrberg, aaO, S. 404.

[22] Vgl. im einzelnen Heinrich Jaschinski, Die Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG (Öffa), in: Archiv für öffentliche und freigemeinwirtschaftliche Unternehmen 6 (1962/63), 288 ff.; s. auch Richard Bartlsperger in Bonner Kommentar, Art. 90 (Zweitbearbeitung Juli 1969) Rdnr. 73; Markus Wiebel in Bonner Kommentar, Art. 115 (Zweitbearbeitung April 1978) Rdnr. 44 f.

[23] Vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166).

[24] Vom 28. März 1960 (BGBl. I S. 201).

[25] Dazu näher Jaschinski, aaO (Anm. 22), S. 308 ff.; s. auch Denkschrift des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, BT-Drucks. V/4066, S. 39 f. (Tz. 22).

[26] Vgl. Jaschinski, aaO, S. 305 ff.

[27] Denkschrift des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, BT-Drucks. V/4066, S. 41 f. (Tz. 25 f.).

[28] Vgl. dazu z. B. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 22 ff.; Hans Gölles, Wie weit ist Deutschland mit der privaten Finanzierung öffentlicher Infrastruktur?, in: bau-intern (Anm. 16), 37 ff. (38 f.).

[29] Mautpflichtige Autobahnnetze werden insbesondere in Frankreich, Italien, Japan und den USA betrieben.

[30] Vgl. Gölles, aaO (Anm. 28), S. 38 f.; Stewing, aaO (Anm. 12), S. 704.

[31] Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 29 ff.; Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (Hrsg.), Modell zur privatwirtschaftlichen Finanzierung und Betreibung von Bundesautobahnen, Februar 1991.

[32] Näher hierzu und zum Folgenden etwa Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 34 ff.

[33] Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 41 ff.

[34] Vgl. Lohrberg, aaO (Anm. 4), S. 404.

[35] Eine entsprechende Sonderregelung für Leasingverträge mit der öffentlichen Hand im Handelsgesetzbuch könnte gegen die EG-Bilanzrichtlinie verstoßen und ebenso wie eine derartige Änderung des Einkommensteuergesetzes wegen der Begünstigung im Vergleich zu Leasingverträgen unter Privaten mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sein.

[36] Vgl. Lohrberg, aaO (Anm. 4), S. 402.

[37] Lohrberg, aaO, S. 404.

[38] Vgl. Stewing, aaO (Anm. 12), S. 705.

[39] Gölles, aaO (Anm. 28), S. 39; s. auch Bericht der Arbeitsgruppe, aaO (Anm. 1), S. 46.

[40] Vgl. z. B. Hans Herbert v. Arnim, Möglichkeiten privatwirtschaftlich geplanter, finanzierter bzw. betriebener Infrastrukturvorhaben des Bundes insbesondere im Verkehrsbereich innerhalb der verfassungs- und haushaltsrechtlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland nach dem Beitritt der neuen Bundesländer, Eilgutachten für das Bundesministerium der Finanzen, vervielfältigtes Typoskript, Mai 1991, S. 69 f.; Hermann Dommach in Ernst Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, 1981 (Stand: Mai 1993), § 11 BHO Rdnr. 3 ff.; Ernst Heuer, ebd., Art. 110 Rdnr. 7; Herbert Fischer-Menshausen in v. Münch (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 1983, Art. 110 Rdnr. 9; Klaus Grupp, Haushaltsrecht, in: Achterberg/Püttner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. II, 1992, S. 141 ff. (173 f.); Theodor Maunz in Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, 1958 ff. (Stand: Dezember 1992), Art. 110 Rdnr. 28 ff.; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 1239 ff.

[41] Vgl. näher v. Arnim, aaO, S. 79 f.

[42] Näher hierzu beispielsweise Grupp, Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 180 f.

[43] Ebenso z. B. Rudolf Wendt, Haushaltsrechtliche Probleme der Kapitalbeteiligung Privater, Typoskript, 1993, S. 5 f.

[44] Vgl. etwa Heuer, aaO (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 7; Piduch, aaO (Anm. 40), § 11 BHO Rdnr. 5; Stern, aaO (Anm. 40), S. 1240 f.

[45] Vgl. etwa Gunter Kisker, Staatshaushaltsrecht, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 1990, § 89 Rdnr. 65 (S. 235 ff. [263]).

[46] So beispielsweise v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 73; Paul Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 1990, § 88 Rdnr. 25; Wendt, aaO (Anm. 43), S. 7.

[47] Fischer-Menshausen, aaO (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 9; ebenso v. Arnim, aaO; Wendt, aaO.

[48] Kisker, aaO (Anm. 44), § 89 Rdnr. 65 (S.263).

[49] Vgl. z. B. Fischer-Menshausen, aaO (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 9; Maunz, aaO (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 29.

[50] Fischer-Menshausen, aaO (Anm. 40), Art. 115 Rdnr. 1; s. auch v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 76 f.

[51] Vgl. v. Arnim, aaO, S. 81; Wendt, aaO (Anm. 43), S. 8.

[52] Vgl. die Denkschrift des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, BT-Drucks. V/4066, S. 41 (Tz. 25).

[53] So generell auch Wendt, aaO (Anm. 43), S. 8.

[54] Vgl. zum Begriff der Einnahme z. B. Grupp, Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 182; Piduch, aaO (Anm. 40), Art. 110 GG Rdnr. 41; s. auch Dommach, aaO (Anm. 40), § 11 BHO Rdnr. 3, sowie Heuer, aaO (Anm. 40), Art. 110 GG Rdnr. 8.

[55] Vgl. einerseits beispielsweise Fischer-Menshausen, aaO (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 9, und Maunz, aaO (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 32, sowie andererseits Heuer, aaO, Art. 110 GG Rdnr. 13, und Piduch, aaO, Art. 110 GG Rdnr. 40.

[56] Heuer, aaO, Art. 115 GG Rdnr. 6; Piduch, aaO, Art. 115 GG Rdnr. 14.

[57] Vgl. Wiebel, aaO (Anm. 22), Art. 115 Rdnr. 45; s. auch Piduch, aaO.

[58] Vgl. hierzu und zum Folgenden Heuer, aaO (Anm. 40), Art. 115 Rdnr. 6; ebenso Piduch, aaO.

[59] Vgl. v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 64; Maunz, aaO (Anm. 40), Art. 115 Rdnr. 12; Wendt, aaO (Anm. 43), S. 9 f.; s. auch Fischer-Menshausen, aaO (Anm. 40), Art. 115 Rdnr. 8; anders Vogel/ Wiebel, aaO (Anm. 22), Art. 115 Rdnr. 44.

[60] Vgl. v. Arnim, aaO, S. 85 f.; Wendt, aaO, S. 10.

[61] Zum Investitionsbegriff vgl. § 10 Abs. 3 Nr. 2 HGrG, § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO.

[62] Anders Stewing, aaO (Anm. 12), S. 708 f.; s. auch hierzu v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 86; Wendt, aaO (Anm. 43), S. 11.

[63] Wendt, aaO, S. 12.

[64] Ebenso Wendt, aaO.

[65] Vgl. z. B. Hans Herbert v. Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, 1988, S. 67 ff.; dens., Möglichkeiten (Anm. 40), S. 88 f.; Fischer-Menshausen, aaO (Anm. 40), Art. 114 Rdnr. 17; Grupp, Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 168; Heuer, aaO (Anm. 40), Art. 114 GG Rdnr. 66; Christoph Link, Staatszwecke im Verfassungsstaat, in: VVDStRL 48 (1990), S. 7 ff. 41); Peter Selmer, Zur Intensivierung der Wirtschaftlichkeitskontrolle durch die Rechnungshöfe, in: Die Verwaltung 1990, 1 ff. (19 f.); Klaus Vogel/ Paul Kirchhof in Bonner Kommentar, Art. 114 (Zweitbearbeitung März 1973) Rdnr. 90; Wendt, aaO, S. 13.

[66] Vgl. beispielsweise v. Arnim, Möglichkeiten, S. 91; Hans Blasius, Geschichte und Aufgaben der Rechnungsprüfung, in: VR 1985, 56 ff. (59); Peter Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, 1976, S. 14 f.; Andreas Greifeld, Der Rechnungshof als Wirtschaftlichkeitsprüfer, 1981, S. 7 f.; Klaus Grupp, Steuerung des Verwaltungshandelns durch Wirtschaftlichkeitskontrolle?, in: DÖV 1983, 661 ff. (662); dens., Haushaltsrecht, aaO; Heuer, aaO; Albert v. Mutius, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42 (1984), 147 ff. (177); Piduch, aa0 (Anm. 40), § 7 BHO Rdnr. 1; Gunnar Folke Schuppert, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42 (1984), 216 ff. (259); Stern, aaO (Anm. 40), S. 436.

[67] Anders Greifeld, aaO, S. 17, der dem Maximierungsgrundsatz Priorität einräumt.

[68] Klaus Grupp, Die "Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit" im Haushaltsrecht, in: JZ 1982, 231 ff. (235); ders., Steuerung (Anm. 66), S. 662; ders., Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 169; ebenso v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 91; ders., Wirtschaftlichkeit (Anm. 66), S. 49; v. Mutius, aaO (Anm. 66), S. 177; Piduch, aaO (Anm. 40), § 7 BHO Rdnr. 1; Schuppert, aaO (Anm. 66), S. 259; s. auch Vogel/Kirchhof, aaO (Anm. 66), Rdnr. 101.

[69] Vgl. v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 92.

[70] Vgl. auch Grupp, Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 170; Stern, aaO (Anm. 40), S. 1251.

[71] Vgl. hierzu und zum Folgenden den Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 17; s. auch Lohrberg, aaO (Anm. 4), S. 404.

[72] Bericht der Arbeitsgruppe, aaO, S. 32. Bei der Privatfinanzierung des Baues der Nahebrücke Langenlonsheim (vgl. oben Anm. 6) ist es zwar gelungen, die Kosten der Kreditbeschaffung durch Private auf dem für die Aufnahme öffentlicher Kredite günstigen Niveau zu halten, aber die Einschaltung der Bauunternehmer bei der Kreditaufnahme hat zu einer - wenngleich relativ geringen, so doch unvermeidbaren - Erhöhung der Gesamtkosten geführt.

[73] Vgl. auch Stewing, aaO (Anm. 12), S. 707 f.

[74] Vgl. auch den Bericht der Arbeitsgruppe, aaO (Anm. 1), S. 39.

[75] Vgl. oben Anm. 72. 


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