Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
VVDStRL Heft 52, 1993, S. 283 - 297



Christian J. Autexier

Verträge und Absprachen zwischen der Verwaltung und Privaten in Frankreich





Für die französische Rechtswissenschaft stellt sich weniger die Frage, ob und inwieweit die Verwaltung, anstelle einseitig-hoheitlichen Handelns, mit Privaten paktieren darf oder soll(1), als die Frage nach der Behandlung solcher Pakte durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit(2).

Tatsächlich sind die Beispiele für einseitige Rechtsakte, deren Inhalt zwischen Verwaltung und daraus Berechtigten und Verpflichteten bzw. ihren Vertretern (insbesondere Berufs- und Gewerkschaftsverbände) ausgehandelt worden ist, zahlreich(3). Diese Praxis entspricht der heute in Gesellschaft und Verwaltung verbreiteten Annahme, die Effektivität hoheitlichen Handelns hänge von seiner Akzeptanz ab, die ihrerseits auf dem vorher erzielten Konsens beruhe. Die französischen Schlagwörter lassen sich in etwa mit "kooperativem Verwaltungshandeln", "Wandlung zu einem Staat des Aushandelns" oder "ausgehandelten einseitigen Rechtsakten" wiedergeben(4).

Diese Praxis informalen Verwaltungshandelns findet vor allem Anwendung im Bereich des Wirtschaftsverwaltungsrechts, des Berufsrechts, des Baurechts, aber auch im Bereich des Umwelt- und Beamtenrechts.

Solche Pakte lösen beim Juristen Unbehagen aus, weil sie in vielfältiger und atypischer Gestalt in Erscheinung treten: in Form einer Versprechung, in Form einer durch einseitigen Hoheitsakt bestätigten Vereinbarungsurkunde oder in Form eines Übereinkommens.

  1. Ein Beispiel einer Versprechung: Ein Berufsverband, in diesem Fall der Nationale französische Dachverband der Metzger, verpflichtet sich nach Verhandlungen mit dem Wirtschaftsminister, bestimmte Kalkulationsmaßstäbe zur Berechnung der Höchstpreise für Fleischwaren zugrundezulegen. Nach Hinterlegung der Zusage des Berufsverbands wird diese durch ministeriellen Erlaß bestätigt, der zugleich ihre Anwendung und Durchführung für den
  2. Einzelhändler regelt (Besteuerung der Preise derjenigen, die der Verpflichtung nicht beitreten). Es ist offensichtlich, daß es sich bei dem hier verwirklichten Pakt, "nicht um eine vertragliche Verpflichtung handelt, sondern um eine einseitige Festsetzung mit Verordnungscharakter, die im Einvernehmen mit dem Nationalen französischen Dachverband der Metzger getroffen wurde"(5).
  3. Ein Beispiel einer durch einseitigen Hoheitsakt bestätigten Vereinbarungsurkunde: Die am 28. Oktober 1971 zwischen dem Berufsverband der Ärzte und den Sozialversicherungsträgern abgeschlossene convention nationale regelt namentlich die Voraussetzungen eines "Ausschlusses" der Ärzte im Falle wiederholter und gravierender Überschreitungen der tariflichen Sätze. Die zwischen der nationalen Krankenkasse und den Berufsverbänden abgeschlossenen Vereinbarungen sind normalerweise öffentlich-rechtliche Verträge(6); anders aber die convention nationale von 1971: Sie wurde durch ministeriellen Erlaß vom 29. Oktober 1971 bestätigt. Diese Bestätigung verleiht - so die Rechtsprechung - den Bestimmungen der Vereinbarung, und zwar ausgerechnet denjenigen, die rein vertraglichen Charakters sind, weil sie über die gesetzlichen Vorgaben des Code de la Santé hinausgehen, vero
  4. Beispiele für anscheinend reine Übereinkommen: An dieser Stelle seien zwei Beipiele ausgewählt, in denen es nicht um Berufsverbände, sondern Privatpersonen bzw. - genauer - Privatunternehmen geht.

Das erste Beispiel betrifft zwischen einem Minister und stark umweltgefährdenden Unternehmen abgeschlossene Abkommen. Die schwache Position, in der sich die ersten Umweltschutzbehörden den großen, stark emittierenden Industriezweigen oder Großunternehmen wie Péchiney-Ugine-Kuhlmann gegenüber befanden, veranlaßte die ersten französischen Umweltminister, nach Aktionsformen zu suchen, die durch Anreize Akzeptanz schaffen, anstatt durch einseitiges Handeln, die Nichtbeachtung festgesetzter Immissionswerte oder gar die Drohung mit Massenentlassungen zu provozieren. Dies führte, ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung, zu den sogenannten Branchen-Abkommen, auf Grund deren Unternehmen subventioniert wurden, die sich zu einer progressiven Reduzierung des Schadstoffausstoßes innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens verpflichteten. In seiner Entscheidung vom 8. März 1985 hat der Conseil d'Etat unter diese Praxis einen Schlußstrich gezogen, indem er auf Klage eines Umweltschutzverbandes, wenn auch nicht die Abkommen an sich, so doch die ministeriellen Entscheidungen über den Abschluß der drei letzten Abkommen mit dem Unternehmen PUK für nichtig erklärt hat(8).

Zuletzt sei das Beipiel der sogenannten "Steuerverträge" genannt: Der Gesetzgeber hatte die Finanzverwaltung ermächtigt, Unternehmen, die sich zu planungskonformen Investitionen verpflichteten, eine Senkung des Steuersatzes bzw. der Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer zu gewähren. Es wird noch zu zeigen sein, wie der Verwaltungsrichter seine Ablehnung begründet hat, diese in vertraglichem Gewande eingekleideten Pakte als echte Verträge zu qualifizieren.

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Diese Beispiele lassen bereits die Grundtendenz des französischen Verwaltungsrichters erkennen, weiterhin der klassischen juristischen Analyse vor soziologisch-politischen Ansätzen den Vorzug zu geben. Er gebraucht bewährte und einfache Instrumente, die ich im folgenden ersten Teil kurz vorstellen werde. In einem zweiten Teil werde ich sodann darauf kommen, daß dieser auf den ersten Blick strenge Ansatz paradoxerweise, dank einer Praxis der Requalifizierung der Absprachen in einseitige Rechtsakte, zu einem stärkeren Schutz ihres Gehaltes führt.

I. Die Vorgehensweise der Verwaltungsrechtsprechung

Der französische Verwaltungsrichter differenziert zwischen dem konsensualen Gehalt der Absprache und ihrer instrumentalen Erscheinungform: Ein einseitiger Rechtsakt wird nicht allein dadurch zu einem Vertrag, daß er auf einer Verhandlung zwischen der Verwaltung und seinen Adressaten beruht (A); darüber hinaus ist der Verwaltung in bestimmten Bereichen der vertragliche Weg verwehrt (B).

A. Das rechtlich unwirksame negotium

Für den Richter ist das negotium meistens ohne rechtliche Relevanz. Es lassen sich mindestens drei Fallgruppen unterscheiden, in denen eine im vorhinein erfolgte Abstimmung zwischen der Verwaltung und einem Privaten keinen Einfluß auf die rechtliche Qualifizierung des instrumentum hat.

1. Der einfachste Fall ist derjenige, in dem ein Privater - meistens im Bereich der Wirtschaftsverwaltung - sich einseitig verpflichtet, sich um ein bestimmtes Verhalten zu bemühen: exportorientiert zu wirtschaften oder Preissteigerungen in Grenzen zu halten. Es versteht sich, daß in einem derartigen Fall - trotz vertragsähnlicher Terminologie - kein echter Vertrag vorliegt, sondern nur eine "schlichte Verhaltensversprechung" mehr moralischen als rechtlichen Wertes(9).

2. Daneben gibt es Fälle, in denen im Vorfeld der Inhalt eines einseitigen Rechtsakts mit den Berechtigten und Verpflichteten bzw. ihren Vertretern ausgehandelt wird. Üblich ist diese Vorgehensweise im Wirtschaftsverwaltungs-, Berufs- und Beamtenrecht(10). Die Beteiligung an der Aushandlung verleiht der endgültigen Entscheidung keinen vertraglichen Charakter, da für letztere die Exekutive allein und einseitig zuständig bleibt(11).

3. Ferner gibt es Fälle, in denen der Adressat einer Entscheidung eine Verpflichtung eingeht, deren einzige Wirkung die Anwendbarkeit begünstigender gesetzlicher Vorschriften ist. Solche Verpflichtungen werden herkömmlicherweise als conditio juris ausgelegt und haben keinen vertraglichen Charakter(12). Dies gilt insbesondere für die sogenannten "Steuerverträge": Der Staat gewährt einseitig Steuerermäßigungen als Anreiz für Investitionen, die der Plan im Interesse der Nation vorgeschlagen hat(13).

B. Das unzulässige instrumentum

In den meisten dieser Fälle scheidet der Vertrag als verbotenes instrumentum aus: Hier sprechen die Verwaltungsgerichte der Verwaltung schlichtweg das Recht ab, einen Vertrag mit einem Privaten zu schließen. Dieses Verbot wird als Gebot des ordre public betrachtet und kann auf zweierlei Gründen beruhen: Entweder lassen die den Bereich regelnden Gesetze und Verordnungen vertragliche Abweichungen nicht zu, oder es handelt sich um ein als "vertragsfeindlich"(14) angesehenes Rechtsgebiet.

1. Ein 1991 erschienenes Werk über die Nichtigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge(15) gibt eine Typologie der häufigsten Fälle, in denen normative Vorgaben das Verbot vertraglicher Vereinbarungen zur Folge haben. Im Rahmen dieses Berichts können nur einige Beispiele genannt werden:

  • das Verbot für juristische Personen des öffentlichen Rechts, sich einer Schiedsgerichtsbarkeit zu unterwerfen(16);
  • das Verbot für juristische Personen des öffentlichen Rechts, vertraglich vom Beamtenstatut abweichende Regelungen zu vereinbaren: "Die durch Gesetze und Verordnungen geregelte Rechtsstellung der Beamten kann nicht durch vertragliche Vereinbarungen abgeändert werden"(17);
  • das Verbot, öffentliches Eigentum zu verkaufen, solange dieses noch nicht seiner Bestimmung entzogen ist, oder öffentliches Eigentum mit einem dinglichen Recht zu belasten(18);
  • usw.

2. Jenseits solcher Verbote, die sich jeweils aus einer Rechtsnorm ergeben, sind für die Rechtsprechung vertragliche Vereinbarungen in rein hoheitlichen Bereichen gänzlich ausgeschlossen. Hier würde ein Vertrag gegen einen der Leitgedanken des französischen öffentlichen Rechts verstoßen: Einer Behörde, der eine Zuständigkeit oder hoheitliche Befugnis übertragen wurde, ist es nicht gestattet, auf deren Wahrnehmung zu verzichten. Diese Befugnis wurde ihr im Interesse der Allgemeinheit verliehen zur Erfüllung der Aufgaben, die ihr gemäß der staatlichen und politischen Ordnung obliegen. Folglich hat die Verwaltung keine Wahl zwischen vertraglicher Vereinbarung und einseitiger Handlung. Zwei klassische Zitate angesehener Mitglieder des Conseil d'Etat verdeutlichen die theoretische Grundlage.

Zum einen der Bericht von Guy Braibant zu einer Entscheidung vom 2. März 1973(19): "In Angelegenheiten, die die Wirtschaftspolitik und die öffentliche Ordnung berühren, wie z.B. die Regelung des Außenhandels, der Devisenkontrolle oder der Preispolitik, darf die Verwaltung weder durch Vertrag auf die ihr gesetzlich verliehene Verordnungsbefugnis verzichten noch über die Strafgewalt disponieren. Weder darf sie darauf verzichten, polizeiliche Maßnahmen zu treffen, noch darf sie ihre Befugnisse ganz oder teilweise auf Berufsverbände oder Unternehmen übertragen".

Zum anderen der Bericht von Renaud Denoix de Saint Marc zu einer Entscheidung vom 20. Januar 1978(20): "Allgemein gilt, daß eine Verwaltungsbehörde dann, wenn ihr per Gesetz eine Verordnungsbefugnis verliehen wurde, verpflichtet ist, sich einseitiger Rechtsakte zu bedienen, und nicht statt dessen Vereinbarungen zu treffen. Es darf in der Tat nicht vorkommen, daß Bürger hier vertragliche Rechte gegen die Verwaltung geltend machen können. Vielmehr muß diese die Freiheit behalten, eine Verordnungsregelung, wie und wann sie es für angebracht hält, zu verändern: Niemand kann einen Anspruch auf die Beibehaltung einer Verordnungsregelung haben".

Dieser Grundsatz gilt auf dem Gebiet des Steuerrechts, der allgemeinen Ordnungspolizei(21) und der sektoriellen Verwaltungspolizei, z.B. im Bereich der Wirtschafts- und Gewerbeaufsicht(22) oder der umweltgefährdenden Bauten und Anlagen(23).

II. Die richterliche Politik der Bewahrung des Vereinbarten

Wenn ich an dieser Stelle das Bisherige zusammenfaßte, so könnte ich von einem stark ausgeprägten Mißtrauen der französischen Verwaltungsgerichte gegenüber kooperativem Verwaltungshandeln sprechen.

Jedoch wäre dieser Schluß verfrüht. Würden die Gerichte konsequent so vorgehen, müßten sie die meisten Vereinbarungen und Pakte für nichtig erklären. Die jüngst erschienenen Untersuchungen stimmen demgegenüber darin überein, daß Nichtigkeitserklärungen letztlich nicht sehr häufig sind(24). Im Vorwort zur Dissertation von Mme Pouyaud bestätigt Alex Weil, daß sich geradezu eine "richterliche Politik der Bewahrung des Vereinbarten" herausgebildet hat. Der Grundsatz "Alles ist besser, als die Nichtigkeit zu erklären", scheine eine goldene Regel der Rechtsprechung zu sein(25). D.h., die in den Verwaltungsvereinbarungen und -pakten zum Ausdruck gekommenen Willensübereinstimmungen sind derart komplexe und austarierte Gebilde, daß der Richter nur bei Vorliegen ganz entscheidender Gründe zur schwersten Sanktion, der Nichtigkeitserklärung, greift. Nach Alex Weil liegt der Grund hierfür darin, daß die politischen und gesellschaftlichen Folgen einer Vernichtung des Verhandlungsergebnisses oft zu gravierend wären. Um diese zu vermeiden, nehmen die Gerichte häufig an, daß ein einseitiger Rechtsakt ergangen ist, der dem Pakt oder der Versprechung des Partners der Verwaltung Rechtswirkung verliehen hat. Läßt sich ein einseitiges Verwaltungshandeln neben dem vertraglichen instrumentum nur schwer ausmachen, versuchen die Gerichte, letzteres als einseitigen Rechtsakt zu qualifizieren bzw. zu requalifizieren.

A. Die Technik der Requalifizierung(26)

Prima facie erscheint die Technik der Requalifizierung insoweit widersinnig, als sie die Anfechtbarkeit der Vereinbarung erleichtert. Die Aufhebung von Verwaltungsverträgen im Streitverfahren ist nämlich weitaus schwerer möglich als die einseitiger Rechtsakte: Allein die Vertragsparteien können Klage auf Feststellung der Nichtigkeit eines Vertrages erheben. Die Requalifizierung einer Vereinbarung als einseitiger Rechtsakt eröffnet demgegenüber Dritten die Möglichkeit eines recours pour excès de pouvoir, einer Art Anfechtungsklage, deren Zulässigkeit geringen Anforderungen - insbesondere hinsichtlich der Klagebefugnis - unterliegt.

Auf der anderen Seite ermöglicht die Requalifizierung als einseitiger Rechtsakt, Teile der Vereinbarung als objektives Recht zu betrachten. Als solche, seien es konkrete oder abstrakt-generelle einseitige Rechtakte, lassen sie sich nicht nur von allen Betroffenen anfechten. Sie können darüber hinaus, soweit sie abstrakt-generelle Normen darstellen, zum Prüfungsmaßstab der Rechtmäßigkeit weiterer Akte werden.

Die französischen Verwaltungsgerichte sind seit langem damit vertraut, hoheitlich-einseitige Elemente aus Verwaltungsverträgen abzuspalten:

  • Nach der Theorie der Trennbarkeit sind recours pour excès de pouvoir gegen einseitige Entscheidungen, die sich auf den Vertragsabschluß oder seine Durchführung beziehen, zulässig(27);
  • die Theorie der hoheitlich-einseitigen Klauseln verleiht - insbesondere im Bereich der Gemeindienste(28) - gewissen Bestimmungen in Beleihungsverträgen einen hoheitlich-einseitigen Charakter, sofern "sie sich auf die Organisation der Gemeindienste beziehen "(29).

Dies läßt sich jedoch aus Gründen, auf die ich hier nicht näher eingehen kann(30), nur schlecht auf Pakte des informalen Verwaltungshandelns übertragen(31). Daher hat der Conseil d'Etat in den eingangs zitierten Fällen weniger eine analytische Trennung zwischen Elementen vertraglichen und hoheitlich-einseitigen Charakters versucht, als eine synthetische Betrachtungsweise bevorzugt und a priori das Gesamte als einseitigen Rechtsakt angesehen(32), um allenfalls in einem zweiten Schritt bestimmte eindeutig vertragliche Klauseln auszusondern.

B. Die Vorteile der Requalifizierung

Das Verfahren der Requalifizierung hat offensichtlich den Vorteil, daß für die rechtliche Beurteilung der Pakte informalen Verwaltungshandelns nicht auf eine dogmatische Konstruktion sui generis zurückgegriffen werden muß. Die klassische Einteilung in einseitige - konkrete oder abstrakt-generelle - und zweiseitige - öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche - Rechtsakte wird nicht angetastet. Allerdings nimmt der Richter, in den Fällen, in denen die Requalifizierung nicht eindeutig gesetzlich vorgesehen ist(33), einen großen Beurteilungsspielraum in Anspruch. Hierdurch erhält die Materie einen unverkennbar kasuistischen Charakter. Diese Freiheit des Richters entspricht indes dem Wesen des französischen Verwaltungsrechts, das seit der grundlegenden Entscheidung im Fall Blanco 1873 durch seinen richterrechtlichen Charakter gekennzeichnet ist.

Vier weitere Überlegungen sprechen für die richterliche Requalifizierung:

1. Die Requalifizierungstechnik läßt Anpassungen zu: Sie ermöglicht dem Richter, gegebenenfalls den Vereinbarungscharakter derjenigen Bestimmungen zu bewahren, die nur inter partes gelten sollen, indem er sie von der Requalifizierung ausnimmt(34).

2. Ein weiterer praktischer Vorteil der Requalifizierung besteht darin, daß Bestimmungen des Paktes auch Dritten gegenüber wirksam werden können(35). Der Klageweg des recours pour excès de pouvoir wird ihnen eröffnet; sie können sich aber auch auf deren Rechtmäßigkeit berufen, und zwar als seien sie Verordnungsregelungen (Dekret oder Ministererlaß). Die richterliche Kontrolle wird also sowohl im Interesse der Betroffenen als auch im Interesse der Allgemeinheit erweitert.

3. Die Requalifizierung kommt auch der Verwaltung zugute, die bei veränderter Rechts- und Sachlage den Pakt durch einseitigen Rechtsakt abändern oder aufheben kann, da er "keine vertragliche Verpflichtung der Verwaltung darstellt"(36).

4. At last, ein Vorteil von nicht zu unterschätzender Bedeutung: Die Requalifizierung führt zu einer faktischen Aufwertung der requalifizierten Pakte: Ihre doppelte Herkunft, die vertragliche und die einseitige, verleiht ihnen eine doppelte politische Legitimität: die des Konsenses und die des hoheitlichen Handelns.

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1. Es entspricht allgemeiner Ansicht, daß die Vielfalt der Institute des französischen Verwaltungsrechts, die mit dem Beiwort "vertraglich" oder "vereinbarungsgemäß" verbunden werden, eine neue Epoche der französischen Verwaltung kennzeichnen; an die Stelle der Eingriffsverwaltung ist eine Verwaltung getreten, "die durch Verhandlungen und Übereinkünfte zwischen der öffentlichen Gewalt und den Bürgern gestaltet wird" (A. de Laubadère, Administration et contrat, Mélanges Brethe de la Gressaye, Brière éd., Bordeaux 1967, S. 453-467, Neudruck in: Pages de doctrine, LGDJ, Paris 1980, Bd. 2, S. 239-252).

2. Aus der umfangreichen Bibliographie zur Thematik sind neben den klassischen Handbüchern des Verwaltungsrechts (z.B. René Chapus, Droit administratif général und Droit du contentieux administratif ; André de Laubadère, Pierre Delvolvé und Franck Moderne, Traité des contrats administratifs ; Jean Rivero, Droit administratif ; Georges Vedel und Pierre Delvolvé, Droit administratif) vor allem folgende Werke hervorzuheben:

A. Monographien : Yves Madiot, Aux frontières du contrat et de l'acte administratif unilatéral : recherches sur la notion d'acte mixte en droit public français, LGDJ, Paris 1971 ; Dominique Pouyaud, La nullité des contrats administratifs, LGDJ, Paris 1991 ; Charles-Louis Vier, Le procédé contractuel dans l'administration économique, thèse Paris II, 1972.

B. Aufsätze: Denys de Béchillon, Le contrat comme norme dans le droit public positif, in: RFDA 1992, S. 15 ff.; Jacques Caillosse, Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration, in: Loïc Cadiet, Le droit contemporain des contrats, Economica, Paris 1987, S. 89 ff.; Raphaël Romi, La renégociation par le juge des actes négociés en actes unilatéraux, archaïsme paradoxal ou technique d'avenir ? in: AJDA 1989, S. 9 ff.; Didier Truchet, Le contrat administratif, qualification juridique d'un accord de volontés, in: Loïc Cadiet, Le droit contemporain des contrats, Economica, Paris 1987, S. 185 ff.; Prosper Weil, Le renouveau de la théorie du contrat administratif, in: Mélanges Stassinopoulos, LGDJ, Paris 1974, S. 217 ff.

C. Rechtsprechung : CE 2.3.1973, Syndicat national du commerce en gros des équipements, pièces pour véhicules ou outillages, Leb. 181 = AJDA 1973, S. 323 mit Bericht Braibant, Anm. Ch.-L. Vier, AJDA 1973, S. 326 ; CE 23.3.1973, Fédération du personnel de la défense nationale, Leb. 247 ; CE 23.10.1974, Sieur Valet et association pour la défense des intérêts professionnels de la boucherie du bassin parisien, Leb. 500 = AJDA 1975, S. 363 mit Anm. Ch.-L. Vier ; CE S. 18.10.1974, Confédération nationale des auxiliaires médicaux, Leb. 495 = AJDA 1974, S. 535 mit chron. Franc et Boyon = Dr. soc. 1974, S. 335 mit Anm. F. Moderne ; CE S. 18.2.1977, Hervouet, Leb. 98 = AJDA 1977, S. 255 mit chron. Nauwelaers et Fabius ; CE 20.1.1978, Syndicat national de l'enseignement technique agricole public, Leb. 23, chron. Renaud Denoix de Saint-Marc AJDA 1979, S. 37 ; CE S. 9.10.1981, Syndicat des médecins de la Haute-Loire, Leb. 360 = AJDA 1982, S. 364 und chron. Tiberghien et Lasserre S. 357 ; CE 8.3.1985, Les amis de la terre, Leb. 73 = AJDA 1985, S. 382 = RFDA 1985, S. 363 mit Bericht Jeanneney.

3. Y. Madiot (a.a.O.) untersucht folgende Kategorien, die er als gemischte Rechtsakte bezeichnet: Kollektivvereinbarungen (Tarifverträge, Kollektivvereinbarungen im Bereich der Landwirtschaft, Abkommen zwischen Ärzteverbänden und Krankenversicherungsträgern, ...) und Einzelvereinbarungen (zwischen Konzessionsgeber und Konzessionsnehmer, zwischen Siedlungsbetreibern und -eigentümern, zwischen dem Staat und Privatschulen, ...). Diese Kategorien umfassen allerdings nur einen Teil der in diesem Bericht behandelten Rechtsakte.

4. Im Mittelpunkt dieses Berichts stehen Rechtsakte, die zwischen der Verwaltung und Privaten ausgehandelt werden. Es ist klar, daß der Anwendungsbereich konsensualer Verfahren viel breiter ist. Jean Rivero beschreibt sie in seinem Verwaltungsrechtshandbuch (aaO.) folgendermaßen: "Die Verwaltung bedient sich ihrer, um das Verhalten der Privaten in einer Weise zu beeinflussen, daß es dem Allgemeininteresse entspricht: Sie gewährt ihnen Vorteile verschiedener Art als Gegenleistung für die eingegangenen Verpflichtungen. Dies gilt für die Beziehungen zwischen dem Staat und den Privatschulen (...). Wichtiger noch, und höchst verschiedenartig, sind Verträge im Bereich der Wirtschaft, die entweder mit Berufsverbänden für einen ganzen Wirtschaftszweig oder mit einzelnen Privatunternehmen abgeschlossen werden und darauf abzielen, deren Tätigkeit in eine mit der Ausführung der wirtschaftlichen Planung oder der Raumordnungsplanung in Einklang stehende Richtung zu lenken. Derselben konsensualen Verfahren mit derselben Zielsetzung bedient sich der Staat in seinen Beziehungen zu öffentlichen Unternehmen (contrats de programme), zu Zusammenschlüssen von Gebietskörperschaften (...) oder gar zu einzelnen Gemeinden. Man erkennt, daß mit diesen verschiedenen Verfahren eine Handlungsform der Verwaltung entsteht, in der die vertragliche Übereinkunft einen immer bedeutenderen Platz einnimmt. Die Eigenarten und die rechtliche Einstufung dieser verschiedenen Verträge sind jedoch noch unbestimmt und unbeständig".

5. CE 23.10.1974, Sieur Valet u.a., aaO.

6. CE S. 18.10.1974, Confédération nationale des auxiliaires médicaux, aaO.

7. CE S. 18.2.1977, Hervouet und CE S. 9.10.1981, Syndicat des médecins de la Haute-Loire, aaO.; s. auch: Louis Dubouis, Le contentieux des rapports entre les médecins et la sécurité sociale, in: EDCE n 32 [1980-1981], S. 75-97.

8. CE 8.3.1985, Les amis de la terre, aaO.; s. auch: Christian Autexier, Die Branchenabkommen in Frankreich, Dokumentation zur 7. wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht, 1984, Erich Schmidt Verlag, Berlin 1984, S. 195-244. Dieser Aufsatz befaßt sich mit der erstinstanzlichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Paris vom 27. März 1980, die durch die zitierte Entscheidung des Conseil d'Etat aufgehoben wurde.

9. A. de Laubadère, Droit public économique, Dalloz, Paris 1944, S. 438. "Was steht in diesen 'Verträgen'? Im allgemeinen enthalten sie das Protokoll der Übereinstimmung zwischen den Absichten der Partner; die Angabe des Willens jedes Partners, konkret etwas zu unternehmen, insbesondere im finanziellen Bereich, um das vereinbarte Ziel zu erreichen; eine bestimmte Anzahl Versprechungen. Sie enthalten dagegen kaum, oder sogar überhaupt nicht, das grundlegende Merkmal des Vertrags, nämlich das Bestehen und die Begründung gegenseitiger Rechte und Pflichten der Vertragsparteien". (M. Rougevin-Baville u.a., Leçons de droit administratif, Hachette, Paris 1989, S. 177).

10. Ein typisches Beispiel stellt Art. 9 des Generalstatuts für den öffentlichen Dienst vom 13.7.1983 dar: "Die Beamten wirken (...) an den Entwürfen der Einzelstatute und an der Überprüfung von Einzellaufbahnentscheidungen mit."; vgl. Christian Autexier, Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der EG, Landesbericht Frankreich (Speyer, 21./22. September 1992, 100 S., in Druck).

11. So hat z.B. ein Übereinkommen vom 27.5.1968 zwischen der Regierung und den Gewerkschaften keine Rechtswirkung: CE 23.5.1973, Fédération du personnel de la Défense nationale, a.a.O.

12. Für eine Analyse solcher Bedingungen, vgl. L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, 1927, Bd. I, S. 320 u. 409: "Zwei oder mehr Personen treten in Kontakt und einigen sich in einem bestimmten Punkt, aber in der Folge dieser Einigung entsteht keine subjektive Rechtsposition, keine Einzelbeziehung zwischen Gläubiger und Schuldner. Dagegen entsteht eine feste Regel, oder eine objektive Rechtssituation, ein objektives Rechtsverhältnis. Dieser Rechtsakt hat die Form eines Vertrages, dem Inhalt nach ist er es nicht".

13. Zu den "Steuerverträgen": J. Delmas Marsalet, Le contrôle juridictionnel des interventions économiques de l'Etat, in: EDCE 1969, S. 133 ; E. Ebrard, Les avantages fiscaux sur agréments administratifs, in: Rev. sc. fin. 1967, S. 41 ; M. R. Simmonet, Le contrôle juridictionnel des incitations fiscales, in: AJDA 1968, S. 275 ; G. Timsit, Les contrats fiscaux, in: D. 1964, chron. S. 15 ; G. Tourné, Les agréments fiscaux, 1970. Mehr als 10.000 "Steuerverträge" wurden auf der Grundlage verschiedenster Bestimmungen Ende der 50er und Anfang der 60er Jahre geschlossen. E. Ebrard definierte sie als "widerruflichen und individuellen Steuervorteil, der mit einem wirtschaftlichen Ziel gewährt wird". Die Entscheidung über die Gewährung oder Verweigerung der Bewilligung traf die Verwaltung im Anschluß an eine Prüfung der Akten; die Verwaltung verfügte immer über einen Ermessensspielraum. Nach G. Timsit liegt eine Willensübereinstimmung vor, jedoch keine gegenseitigen Leistungen. Verpflichtungen geht nur das Unternehmen ein; die Verwaltung wendet lediglich gesetzliche Bestimmungen auf einen konkreten Sachverhalt an. In einer Stellungnahme vom 4.11.1959 (BOCD 16.5.1962, S. 383) signalisierte der Conseil d'Etat, daß die Verwaltung die Gewährung zurücknehmen kann, wenn das Unternehmen nicht mehr die darin festgelegten Bedingungen erfüllt. In einem Streitverfahren entschied er dann 1967, daß "das Unternehmen im Falle einer Nichterfüllung seiner Verpflichtungen und Obliegenheiten alle oder einen Teil der mit der Bewilligung verbundenen Steuervorteile verlieren kann" (CE 10.3.1967, Ministère de l'Economie et des Finances c. Société Samat et Cie, AJDA 1967, S. 280, mit Bericht Galmot). In seinem Bericht hatte M. Galmot den "Steuervertrag" als einen bedingten Verwaltungs akt analysiert, d.h. eine auflösende Bedingung angenommen, die in der Nichteinhaltung der Verpflichtungen durch das antragstellende Unternehmen besteht.

14. "Matières réfractaire au contrat". Der Ausdruck stammt von Dominique Pouyaud, a.a.O., S. 183.

15. Ebd., S. 183 ff.

16. Vorbehaltlich einer gegenteiligen gesetzlichen Bestimmung und abgesehen vom Sonderfall internationaler privatrechtlicher Verträge sowie der Auslegung und Anwendung der mit ausländischen Gesellschaften geschlossenen Verträge über Vorhaben von nationalem Interesse (Art. 9 des Gesetzes vom 19.8.1986 - Disneyland -). Wenn ein Verwaltungsgericht angerufen wird, erklärt es sich für zuständig und mißt einer Schiedsvereinbarung oder einer Schiedsgerichtsklausel in einem - öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen - Vertrag keinerlei Rechtswirkung bei (ebd., S. 188-192).

17. CE 25.10.1929, Portebois, Leb. 930. Vgl. Pouyaud, a.a.O., S. 206 ff.

18. CE 16.5.1985, Société Eurolat, Leb. 141 = Petites Affiches 23.10.1985 mit Anm. Llorens = RDP 1985, S. 1700 = RFDA 1986, S. 21 mit Bericht B. Genevois = DA 1985, n 290 = AJDA 1985, S. 620 mit Anm. Fatome und Moreau.

19. Syndicat national du commerce en gros des équipements, pièces pour véhicules ou outillages, a.a.O.

20. Syndicat national de l'enseignement technique agricole public, a.a.O.

21. CE 17.6.1932, Ville de Castelnaudary, Leb. 595.

22. CE 23.10.1974, Sieur Valet u.a., a.a.O.

23. CE 8.3.1985, Les amis de la terre, a.a.O.

24. Pouyaud, a.a.O., v.a. S. 287-288.

25. Pouyaud, aaO., S. 12.

26. Diese Technik ist Gegenstand einer interessanten Studie von Raphaël Romi, aaO.

27. Die Theorie der Trennbarkeit im Recht der Verwaltungsverträge entwickelte der Conseil d'Etat beginnend mit den Entscheidungen vom 11.12.1903 (Commune de Gorre) und vom 4.8.1905 (Martin). Die Vertragsparteien und auch Dritte können aus Gründen der Verletzung objektiven Rechts alle Entscheidungen anfechten, die mit dem Vertrag verbunden sind: die Entscheidung über den Vertragsabschluß oder über seine Genehmigung, bestimmte - abtrennbare - Ausführungsentscheidungen. Letztendlich ist der recours pour excès de pouvoir nur gegen den Vertrag i.e.S. unzulässig (abgesehen vom Sonderfall der Präfektenklage gegen Verträge der Gebietskörperschaften im Rahmen der Rechtsaufsicht gemäß dem Gesetz vom 2.3.1982).

28. Das Wort "Gemeindienst" als Übersetzung für service public soll sowohl den funktionalen als auch den institutionellen Gehalt dieses Schlüsselbegriffs zum Ausdruck bringen. Der service public ist neben der puissance publique das Kriterium für die Geltung des Verwaltungsrechts und zugleich die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit.

29. Einige Vereinbarungsbestimmungen haben "hoheitlich-einseitigen Charakter", "weil sie sich auf die Organisation von Gemeindiensten beziehen", und "werden folglich als einseitige Rechtsakte angesehen". Diese Erweiterung betrifft nicht die "besonderen Lastenverzeichnisse" in Beleihungsverträgen. Siehe hierzu die Darstellung der Theorie der hoheitlich-einseitigen Klauseln nach Georges Vedel und Pierre Delvolvé im Beitrag von Raphaël Romi (aaO.) und insbesondere die Nachweise aus Rechtsprechung und Lehre in seinen Anm. 8-13.

30. Nach der Theorie der Trennbarkeit ist eine Klage pour excès de pouvoir der Vertragsparteien, mit dem die gerichtliche Überprüfung des Vertrages als solchem begehrt wird, unzulässig. "Die Aufhebung einer der abtrennbaren Entscheidungen durch den recours pour excès de pouvoir führt nicht zur Aufhebung des Vertrags als solchem. Sie kann nur von einer der Vertragsparteien begehrt werden, und zwar mit einem recours de plein contentieux. Die Theorie der hoheitlich-einseitigen Klauseln kann ihrerseits zahlreiche Zulässigkeitsprobleme aufwerfen" (s. Romi, aaO., S. 11).

31. Die Theorie der Trennbarkeit wird aber auf Auflagen zu baurechtlichen Genehmigungen angewandt, s. CE S. 12.2.1988, Ministre de l'Urbanisme et du Logement, AJDA 1988, S. 363 und chron. S. 331.

32. Der synthetische Charakter der Vorgehensweise wird besonders deutlich im Urteil Valet (CE 23.10.1974, aaO.): "Da weder dieser Erlaß noch die Verbandszusage, die er zur Anwendung bringt und deren Bestimmungen Teil des Erlasses werden, eine vertragliche Verpflichtung der Verwaltung darstellen, sondern eine einseitige Entscheidung mit Verordnungscharakter, die in Übereinstimmung (mit dem Berufsverband) getroffen wurde".

33. Wie z.B. in Art. 9 des Generalstatuts der Beamten.

34.  In seinem Urteil vom 9.10.1981 - Syndicat des médecins de la Haute-Loire et autres - erkannte der Conseil d'Etat nicht allen Bestimmungen der zwischen den Sozialversicherungsträgern und dem Berufsverband der Ärzte abgeschlossenen convention nationale von 1971 (vgl. o. Nr. 2 der Einleitung) Verordnungscharakter zu. Für Tiberghien und Lasserre liegt die ratio in der Unterscheidung zwischen denjenigen Bestimmungen, die sich auf die Organisation des Gemeindienstes des Gesundheitswesens beziehen (requalifizierbare Bestimmungen), und den, auf die Wahrung des Selbstverständnisses des Berufstandes gerichteten gegenseitigen Verpflichtungen der Parteien - im konkreten Fall die nationale Krankenkasse und der Verband der praktischen Ärzte (Chron. Tiberghien et Lasserre, in: AJDA 1982, S. 358).

35. "Der Zweck und die Rechtfertigung der Requalifizierung ist vor allem das Erreichen dieses praktischen Ergebnisses" (Romi, aaO., S. 14).

36. CE 23.10.1974, Sieur Valet u.a., aaO.


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