Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

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Prof. Dr. Dr. h.c. Gil Carlos Rodríguez Iglesias
Präsident des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

Zu den Grenzen der verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts

Vortrag aus Anlaß der Verleihung der Ehrendoktorwürde Universität des Saarlandes Saarbrücken 10. Juli 1997




Magnifizenz, 
Spectabilis, 
sehr verehrte Kolleginnen und Kollegen des Richtertums und der Wissenschaft, 
sehr verehrte Damen und Herren,
 

meine ersten Worte müssen Dankworte sein. 

Mein Dank gilt an erster Stelle der Universität des Saarlandes und ihrer Rechtsfakultät für die ehrenvolle Auszeichnung mit einer Ehrendoktorwürde. Mein Dank gilt ebenfalls dem Dekan, Herrn Professor Rüßmann, für seine herzlichen Begrüßungsworte. 

Ganz besonders möchte ich Herrn Professor Stein meinen Dank für seine liebenswürdige Laudatio aussprechen. 

Herr Kollege Stein ist ein guter und langjähriger Freund. Seine Würdigung meiner Person läßt natürlich diese Freundschaft erkennen. Ihre Worte, Herr Kollege, lieber Torsten, haben mich im Herzen berührt. 

Die Verleihung der Ehrendoktorwürde durch die Universität des Saarlandes hat für mich eine ganz besondere Bedeutung, und zwar aus verschiedenen Gründen. 

Zwei dieser Gründe möchte ich hervorheben, nämlich die europäische Bedeutung dieser Universität sowie die Tatsache, daß es sich um eine deutsche Universität handelt. 

Daß die europäische Dimension eine charakteristische Eigenschaft der Universität des Saarlandes darstellt, ist wohlbekannt. Dies ist durch die Geschichte und die geographische Lage des Saarlandes zu erklären und zeigt sich insbesondere in der Bedeutung des Europa-Instituts, mit dem verschiedene Mitglieder und Mitarbeiter des Europäischen Gerichtshofes sowie ich selbst eine starke Verbindung haben. 

Für mich, sowohl als europäischer Richter wie auch als Wissenschaftler, der sich ganz besonders dem Europarecht gewidmet hat, ist es natürlich besonders erfreulich, von einer durch die europäische Dimension sowie durch die wissenschaftliche Forschung und Lehre von europäischen Fragen charakterisierten Universität eine Ehrendoktorwürde zu erhalten. 

Daß es sich um eine deutsche Universität handelt, hat für mich ebenfalls eine besondere persönliche Bedeutung, weil ich einen erheblichen Teil meiner akademischen "Wanderjahre" in Deutschland verbracht habe; hier habe ich meine Kenntnisse des Europarechts vertieft und bin seit dieser Zeit mit der deutschen Wissenschaft in enger Verbindung geblieben; diese Verbindung wird durch die ehrenvolle Auszeichnung der Universität des Saarlandes bekräftigt. 

Lassen Sie mich nun zu meinem Thema kommen, das sich mit den Grenzen der verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts befaßt. 


Einführung 

Wichtige Gebiete des Gemeinschaftsrechts beanspruchen unmittelbare Geltung in den Mitgliedstaaten und sind dazu bestimmt, Rechte und Pflichten für die Adressaten dieser Normen zu begründen. Da die Gemeinschaft, von wenigen Ausnahmen abgesehen, z. B. im Wettbewerbsrecht, nicht über eigene Vollzugsorgane verfügt, kann sich die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts erst durch die Mitwirkung der innerstaatlichen Organe entfalten. 

Soweit das Gemeinschaftsrecht keine Vorgaben zur verfahrensrechtlichen Handhabung seiner Bestimmungen festlegt, obliegt es den Handlungsträgern der Mitgliedstaaten, vor allem den Behörden und Gerichten, die in Frage kommenden Vorschriften des nationalen Verfahrensrechts heranzuziehen. Ich möchte dies als den Grundsatz der institutionellen und Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten bezeichnen, ein Begriff, den man in der deutschsprachigen europarechtlichen Literatur aber nicht oder kaum vorfindet. Dieser Grundsatz, der in keiner Vertragsbestimmung ausdrücklich niedergelegt ist, stellte lange vor der formellen Proklamation des Subsidiaritätsprinzips ein anschauliches Beispiel für die dezentrale Anwendung des Gemeinschaftsrechts dar. 

Die hiermit umschriebene Autonomie der Mitgliedstaaten ist umfassend zu verstehen und schließt sowohl Organisationsgewalt und nationale Rechtswegbestimmungen ein. Nur soweit das Gemeinschaftsrecht selbst zwingende Verfahrensnormen aufstellt, sind die Organe der Mitgliedstaaten gehalten, diesen konkreten Handlungsanweisungen zu folgen. 

Da sowohl primäres als auch sekundäres Gemeinschaftsrecht zahlreiche subjektive Rechte zugunsten von Gemeinschaftsbürgern begründet haben, ohne aber vorzuschreiben, auf welche Weise diesen Rechten in den Mitgliedstaaten zur Durchsetzung verholfen werden muß und welche Rechtsbehelfe bei einer Verletzung dieser Rechte zur Verfügung stehen, ist es wichtig, die Frage nach den Grenzen der nationalen Kompetenzen bei der Ausführung des Gemeinschaftsrechts zu stellen . 

Auf diese Frage möchte ich im folgenden näher eingehen. 

Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Rahmen der Grundfreiheiten 

Als erstes Beispiel für das Einwirken des Gemeinschaftsrechts auf das nationale Verfahrensrecht möchte ich die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum effektiven Rechtsschutz im Rahmen der im Vertrag niedergelegten Grundfreiheiten erwähnen. Um die Wirksamkeit dieser subjektiven Rechte zu garantieren, müssen die Mitgliedstaaten nicht nur die erforderlichen gesetzlichen Maßnahmen ergreifen, sondern auch sicherstellen, daß den durch einen Verwaltungsakt betroffenen Gemeinschaftsbürgern Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen, um die durch den Vertrag gewährten Rechte vor den zuständigen nationalen Stellen geltend zu machen. 

Diese Rechtsprechung, nach der die Grundfreiheiten des EG-Vertrages auch das Postulat beinhalten, daß Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die diese Rechte beschränken, gerichtlicher Überprüfung zugänglich sein müssen, ist unter anderem in der Urteilen Heylens (Freizügigkeit) und GB-Inno (freier Warenverkehr) besonders herausgestellt worden. 


Grundsätze der Rechtsprechung zu den durch das Gemeinschaftsrecht bedingten Einschränkungen des nationalen Verfahrensrechts 

Die wichtigsten Aussagen des Gerichtshofes zu den Grenzen des nationalen Verfahrensrechts beziehen sich auf Sachverhalte, in denen es um die Rückerstattung von Abgaben ging, die von nationalen Behörden unter Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht erhoben worden waren. Es handelt sich um die bekannten Urteile Rewe aus dem Jahr 1976 und San Giorgio aus dem Jahr 1981. 

In diesem letztgenannten Urteil stellte der Gerichtshof fest, "daß das Recht auf Erstattung von Abgaben, die ein Mitgliedstaat unter Verstoß gegen die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts erhoben hat, eine Folge und eine Ergänzung der Rechte darstellt, die den einzelnen durch die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften eingeräumt worden sind, nach denen Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle oder gegebenenfalls die diskriminierende Erhebung von inländischen Abgaben verboten sind. Zwar trifft es zu, daß die Erstattung nur im Rahmen der in den verschiedenen einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgelegten materiellen und formellen Voraussetzungen betrieben werden kann; diese Voraussetzungen dürfen jedoch nicht ungünstiger sein als bei ähnlichen Klagen, die nur innerstaatliches Recht betreffen, und sie dürfen nicht so ausgestaltet sein, daß sie die Ausübung der Rechte, die die Gemeinschaftsrechtsordnung einräumt, praktisch unmöglich machen." 

Die bis heute gültigen gemeinschaftsrechtlichen Grundanforderungen an das nationale Verfahrensrecht beinhalten also zwei Elemente: das der "Nichtdiskriminierung" sowie das der "Effizienz" oder der praktischen Wirksamkeit der durch das Gemeinschaftsrecht gewährten subjektiven Rechte. 


Ausprägungen dieser Grundsätze im Bereich der sozialen Sicherheit 

Das soeben beschriebene Prinzip ist vom Gerichtshof auf dem Gebiet der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit und im Arbeitsleben weiterentwickelt worden. 

Was gerichtliche Beweislastregeln in diesem Bereich angeht, stellte der Gerichtshof im Danfoss-Urteil vom 17.10.1989 zur Auslegung von Artikel 6 der Richtlinie 75/117 über die Lohngleichheit fest, daß die Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer innerstaatlichen Verhältnisse und ihrer Rechtssysteme die Maßnahmen treffen müssen, die erforderlich sind, um die Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts zu gewährleisten." Das Bemühen um Effektivität, das der Richtlinie zugrunde liegt, muß dazu führen, diese dahin auszulegen, daß sie Änderungen der nationalen Beweislastregeln in den Sonderfällen impliziert, in denen solche Änderungen für die wirksame Durchführung des Gleichheitsgrundsatzes unerläßlich sind." Dementsprechend muß "der Arbeitgeber zum Beweis dafür, daß seine Lohnpolitik die weiblichen Arbeitnehmer nicht systematisch benachteiligt, angeben, wie er die Zulagekriterien angewandt hat, und wird auf diese Weise dazu veranlaßt, sein Entlohnungssystem durchschaubar zu machen." 

Im Urteil Emmott vom 25.7.1991 ging es um die Frage, welche rechtlichen Konsequenzen daraus zu ziehen waren, daß die Richtlinie 79/7 nicht ordnungsgemäß in das betreffende nationale Recht umgesetzt worden war. Als die Klägerin die in der Richtlinie vorgesehenen Leistungsansprüche geltend machte, beriefen sich die zuständigen Behörden auf die Nichteinhaltung der im nationalen Recht festgelegten Fristen. 

Das vorlegende Gericht warf deshalb die Frage auf, ob diese Fristbestimmungen angesichts der unzureichenden Umsetzung der Richtlinie dem Anspruchsberechtigten entgegengehalten werden konnte. 

Hier möchte ich die Ausführungen des Gerichtshofes wörtlich zitieren: 

"Solange eine Richtlinie nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt wurde, sind die einzelnen nicht in die Lage versetzt worden, in vollem Umfang von ihren Rechten Kenntnis zu erlangen ... 


Nur die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie beendet diesen Zustand der Unsicherheit, und erst mit dieser Umsetzung wird die Rechtssicherheit geschaffen, die erforderlich ist, um von den einzelnen verlangen zu können, daß sie ihre Rechte geltend machen. 

Hieraus folgt, daß sich der säumige Mitgliedstaat bis zum Zeitpunkt der ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie nicht auf die Verspätung einer Klage berufen kann, die ein einzelner zum Schutz der ihm durch die Bestimmungen dieser Richtlinie verliehenen Rechte gegen ihn erhoben hat, und daß eine Klagefrist des nationalen Rechts erst zu diesem Zeitpunkt beginnen kann." 

Nach diesen Aussagen wurden Befürchtungen über die Auswirkungen dieses Urteils laut. 

Allerdings stellt sich die Tragweite des Emmott-Urteils angesichts der nachfolgenden Rechtsprechung als weit begrenzter dar als es die vorerwähnten Reaktionen nahelegen. 

Nach den Urteilen Steenhorst-Neerings und Johnson sind Vorschriften, die die Rückwirkung von Anträgen auf Gewährung einer Leistung begrenzen, anders zu beurteilen als eine Vorschrift, die eine Ausschlußfrist für eine Klage bestimmt. Laut Gerichtshof entspricht eine Rückwirkungsregelung den Erfordernissen einer ordnungsgemäßen Verwaltung und auch der Notwendigkeit, das finanzielle Gleichgewicht des öffentlichen Leistungssystems zu erhalten. 

In Johnson-Urteil hat der Gerichtshof hervorgehoben, daß die Entscheidung im Emmott-Urteil "durch die besonderen Umstände dieses Falles gerechtfertigt war, in dem der Klägerin durch den Ablauf der Klagefrist jegliche Möglichkeit genommen war, ihren auf die Richtlinie gestützten Anspruch auf Gleichbehandlung geltend zu machen". 


Dennoch ist die Frage der Tragweite des Emmott-Urteils noch nicht völlig geklärt. 

In der anhängigen Rechtssache Fantask steht diese Frage wieder im Mittelpunkt. 


Maximen des nationalen Gerichtsverfahrensrechts 

Alle innerstaatlichen Gerichtsverfahren werden von verschiedenen fundamentalen Grundsätzen bestimmt, die die Art und den Umfang (oder: das "Ob" und das "Wie") richterlicher Handlungen bestimmen. 

Auch diese elementaren Prinzipien des innerstaatlichen Prozeßrechts können vom Gemeinschaftsrecht nicht völlig unberührt bleiben. 

Ich möchte mich vor allem mit zwei am 14.12.1995 ergangenen Urteilen befassen, in denen es um die wichtige Frage ging, ob und wenn ja in welchem Umfang nationale Gerichte die Verpflichtung haben, von Amts wegen die Vereinbarkeit von innerstaatlichem Recht mit dem Gemeinschaftsrecht zu prüfen. 

Diese Urteile sind auch deswegen interessant, weil der Gerichtshof, obwohl er in beiden Fällen dieselben Beurteilungskriterien zugrundelegte, jeweils zu einem unterschiedlichen Ergebnis gelangte. 

In der Rechtssache Peterbroeck wollte das vorlegende Gericht im wesentlichen wissen, ob das Gemeinschaftsrecht der Anwendung einer nationalen Verfahrensvorschrift entgegensteht, die es einem nationalen Gericht verbietet, die Vereinbarkeit eines innerstaatlichen Rechtsakts mit einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts von Amts wegen zu prüfen, wenn sich kein Verfahrensbeteiligter innerhalb einer bestimmten Frist auf die letztgenannte Vorschrift berufen hat. 

Um diese Frage zu beantworten, verwies der Gerichtshof auf die von mir bereits dargestellte Rechtsprechung Rewe-San Giorgio und insbesondere auf das Kriterium, ob eine nationale Verfahrensvorschrift die Anwendung des Gemeinschaftsrechts "unmöglich macht oder übermäßig erschwert". 

Sodann und dies ist ein wesentlicher neuer Gesichtspunkt hob der Gerichtshof hervor, daß zur Feststellung, ob eine solche "Unmöglichkeit" oder "Erschwerung" gegeben ist, es erforderlich ist, die "Stellung dieser Vorschrift im gesamten Verfahren, den Verfahrensablauf und die Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen nationalen Stellen zu prüfen. Dabei sind gegebenenfalls die Grundsätze zu berücksichtigen, die dem nationalen Rechtsschutzsystem zugrunde liegen, wie z. B. der Schutz der Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens." 

Die fragliche Bestimmung des innerstaatlichen Rechts schloß die Erhebung einer neuen, auf Gemeinschaftsrecht gestützten Rüge nach Ablauf einer relativ kurzen Frist nach Zustellung des angefochtenen Verwaltungsakts aus. 

Die Kürze der Frist als solche wurde vom Gerichtshof nicht beanstandet, jedoch waren es die im Urteil beschriebenen "Besonderheiten" des fraglichen Verfahrens, die den Gerichtshof zu dem Ergebnis kommen ließen, daß es dem nationalen Richter möglich sein mußte, von Amts wegen die Vereinbarkeit eines innerstaatlichen Rechtsaktes mit einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts zu prüfen. 

In dem Urteil Van Schijndel und Van Veen kam der Gerichtshof zu einem anderen Ergebnis. 

Unter Hinweis auf das im Peterbroeck-Urteil entwickelte Kriterium, die fragliche innerstaatliche Verfahrensbestimmung im Lichte ihres Kontexts auszulegen, führte der Gerichtshof aus, daß der Grundsatz, daß der Richter in einem Zivilverfahren von Amts wegen bestimmte Gesichtspunkte prüfen muß oder kann, durch den besonderen Charakter dieses Verfahrens begrenzt ist. 

Diese Begrenzung wurde vom Gerichtshof damit gerechtfertigt, "daß die Initiative in einem Prozeß den Parteien zusteht und das Gericht nur in Ausnahmefällen von Amts wegen tätig werden darf, in denen das öffentliche Interesse sein Eingreifen erfordert. Dieses Prinzip ist Ausdruck der von den meisten Mitgliedstaaten geteilten Auffassungen vom Verhältnis zwischen Staat und Individuum, es schützt die Verteidigungsrechte und gewährleistet den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens, insbesondere indem es dieses vor den mit der Prüfung neuen Vorbringens verbundenen Verzögerungen bewahrt." 


Nationales Verwaltungsverfahrensrecht und rechtswidrige Beihilfen 

Die Rückabwicklung von zu Unrecht gezahlten nationalen oder Gemeinschaftsbeihilfen hat in zahlreichen Fällen zu Konflikten zwischen dem Postulat der Beseitigung des erlangten rechtswidrigen Vorteils und Bestimmungen des innerstaatlichen Verwaltungsverfahrensrechts geführt. 

Die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze sind in diesem Bereich dieselben wie auf anderen Gebieten des Gemeinschaftsrechts. Dies bedeutet, daß die Rückforderung nach nationalem Verwaltungsverfahrensrecht erfolgt, dabei aber die einschlägigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften so anzuwenden sind, daß die Rückforderung nicht unmöglich gemacht wird und sich keine Ungleichbehandlungen im Vergleich zu rein nationalen Verfahren ergeben. 

Diese Grundsätze wurden vom Gerichtshof ausführlich im Fall Deutsche Milchkontor, in dem es um die Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Gemeinschaftsbeihilfen ging, dargestellt. 

Aus diesem Urteil ergibt sich, daß das nationale Recht, konkret : das deutsche Recht, insbesondere § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes bzw. die entsprechenden, damit weitgehend übereinstimmenden Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, anwendbar ist; dies gilt auch für die Frage des Vertrauensschutzes, wobei aber die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes von einer Abwägung der verschiedenen streitigen Interessen abhängig ist und das Interesse der Gemeinschaft in vollem Umfang zu berücksichtigen ist. 

Die Anwendung derselben Grundsätze auf die Rückforderung von zu Unrecht gezahlten nationalen Beihilfen führt indes zu einer weitergehenden Einschränkung bei der Anwendung der einschlägigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften. Dieses nur auf den ersten Blick paradoxale Ergebnis, das auch nicht immer im Schrifttum verstanden worden ist, wird bei einer aufmerksamen Betrachtung der Urteile, die den Alcan-Fall betreffen, verständlich. 

Diese Urteile verdeutlichen nämlich die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts an das nationale Verfahrensrecht, die wegen der gebotenen Beseitigung des rechtswidrigen Wettbewerbsurteils vorgeschriebene Rückforderung nicht "praktisch unmöglich" zu machen. Diese Anforderungen und darauf hat auch Generalanwalt Jacobs ausdrücklich hingewiesen -- gelten insbesondere für die innerstaatlichen Regeln des Vertrauensschutzes. 

Nach den Alcan-Urteilen des Gerichtshofes sollte klar sein, 

daß sich ein Mitgliedstaat, der für eine rechtswidrige Beihilfe verantwortlich ist, nicht auf den Vertrauensschutz im Hinblick auf den Empfänger der Subvention berufen kann, 

daß der Empfänger einer unter Verletzung der in Artikel 93 EG-Vertrag niedergelegten Verfahrensregeln gewährten Beihilfe grundsätzlich nicht auf die Rechtmäßigkeit der Beihilfe vertrauen kann. 

Hinsichtlich des zweiten Punktes sollte hinzugefügt werden, daß es dem Subventionsempfänger unbenommen bleibt, außergewöhnliche, gegen die Rückzahlung sprechende Umstände geltend zu machen, die das nationale Gericht würdigen müßte. 

Auch steht der Umstand, daß die in § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes bestimmte Frist für die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe von der zuständigen innerstaatlichen Behörde versäumt wurde, der nach Gemeinschaftsrecht gebotenen Rückzahlung nicht entgegen. 

Schließlich vermag auch die Verantwortlichkeit der innerstaatlichen Behörden für die Rechtswidrigkeit der Beihilfe keinen guten Glauben zu begründen, der die Rückforderung der Subvention unmöglich machen könnte. 

Diese wichtigen Einschränkungen der nationalen Verfahrensautonomie erklären sich durch die besondere Rolle der innerstaatlichen Behörden bei der Gewährung von gemeinschaftswidrigen Beihilfen. Aus diesem Grunde besteht eben ein fundamentaler Unterschied zwischen der Rückforderung rechtswidriger nationaler Subventionen und der Rückabwicklung rechtswidriger Gemeinschaftsbeihilfen. Eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes bei zu Unrecht gezahlten nationalen Beihilfen würde den ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil schützen, der ja gerade aufgrund der gemeinschaftsrechtlichen Regeln zu beseitigen ist. 


Schadensersatz wegen Verletzung von Gemeinschaftsrecht 

Auch im Bereich der Haftung der Mitgliedstaaten für Schäden, die der Einzelne durch Verletzungen des Gemeinschaftsrechts erleidet, gelten die im Urteil San Giorgio aufgestellten Grundsätze. Die Bestimmung der Entschädigung erfolgt nach nationalem Recht, dies jedoch unter Beachtung der durch das Gemeinschaftsrecht bedingten Mindestanforderungen. 

Die im Schadensersatzrecht der Mitgliedstaaten festgelegten materiellen und formellen Voraussetzungen dürfen dabei nicht ungünstiger sein als bei ähnlichen Klagen, die nur nationales Recht betreffen, und sie dürfen nicht so ausgestaltet sein, daß sie es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen. 

Die wichtigsten Aussagen zu den Modalitäten der gerichtlichen Durchsetzung von Schadensersatzansprüchen wegen gemeinschaftswidrigem gesetzgeberischen Handelns hat der Gerichtshof in seinem Urteil Brasserie du Pęcheur vom 5.3.1996 gemacht. 

Zu der Frage, inwieweit nationale Rechtsvorschriften, die die Zuerkennung von Schadensersatz wegen Verletzung von Gemeinschaftsrecht erschweren, mit eben diesem Recht vereinbar sind, bekräftigte der Gerichtshof den Grundsatz, daß die im innerstaatlichen Recht festgelegten Voraussetzungen nicht ungünstiger sein dürfen als bei entsprechenden auf nationales Recht gestützten Ansprüchen. Im Hinblick auf gesetzgeberisches Unrecht zeigte der Gerichtshof auf, daß die Anwendung gängiger nationaler Haftungsregeln zu einer erheblichen Erschwerung oder sogar zum Ausschluß gemeinschaftsrechtlich gebotener Haftungsansprüche führen kann. 


Auswirkungen des Gemeinschaftsrechts auf nationale Rechtswege : Vorläufiger Rechtsschutz und Klagebefugnis vor nationalen Gerichten 

Schließlich komme ich zu denjenigen Aspekten, die meines Erachtens die intensivste Auswirkung des Gemeinschaftsrechts auf die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten darstellen. Es handelt sich um Fallgruppen, in denen nationale Verfahrensregeln und Rechtswege in fundamentaler Weise den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts angepaßt werden müssen. 

Hierzu soll zunächst die inzwischen wohlbekannte Rechtsprechung des Gerichtshofes zum vorläufigen Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten erwähnt werden. 

Im Urteil Factortame vom 19.6.1990 stellte der Gerichtshof fest, daß der nationale Richter auch dann vorläufigen Rechtsschutz gewähren muß, wenn das nationale Recht eine solche Möglichkeit nicht vorsieht, eine einstweilige Anordnung aber erforderlich ist, um den Schutz subjektiver Gemeinschaftsrechte zu gewährleisten. Obwohl es in diesem Fall um eine Verfahrensfrage ging, stellte der Gerichtshof nicht so sehr auf die Frage der Schaffung neuer Rechtsbehelfe ab, sondern vielmehr auf die Grenzen des nationalen Rechts in bezug auf die volle Wirksamkeit von Gemeinschaftsrechten. 

Auch im Hinblick auf die Rechtshandlungen der Gemeinschaft hat der Gerichtshof die Befugnis der nationalen Gerichte bekräftigt, einstweiligen Rechtsschutz zu gewähren. Im Zuckerfabrik-Urteil vom 21.2.1991 nahm der Gerichtshof zu der Frage Stellung, ob Artikel 189 Absatz 2 EG-Vertrag nationalen Gerichten verbietet, die Vollziehung eines auf einer Gemeinschaftsverordnung beruhenden nationalen Verwaltungsakts auszusetzen. 

Dazu bemerkte der Gerichtshof, daß Artikel 189 Absatz 2 nicht den Rechsschutz verkürzen kann, der den Gemeinschaftsbürgern zusteht. Dieser Rechtsschutz umfaßt auch das Recht, die Rechtmäßigkeit von Gemeinschaftsverordnungen vor nationalen Gerichten zu bestreiten und diese zur Befassung des Gerichtshofes mit Vorlagefragen zu veranlassen. Nach Ansicht des Gerichtshofes wäre dieses Recht gefährdet, "wenn der Bürger trotz des Vorliegens bestimmter Voraussetzungen solange nicht in der Lage wäre, eine Aussetzung der Vollziehung zu erreichen und damit für sich der Verordnung einstweilen die Wirksamkeit zu nehmen, als es an einem Urteil des Gerichtshofes fehlt." 

Im Atlanta-Urteil vom 9.11.1995 hat der Gerichtshof die schon im Zuckerfabrik-Urteil definierten Voraussetzungen der Aussetzung durch den nationalen Richter bestätigt und weiter konkretisiert. 

Diese Rechtsprechung bedeutet eine Bekräftigung des vorläufigen Rechtsschutzes des Einzelnen auf Gemeinschaftsebene. In Deutschland sind zwar die in den bereits erwähnten Urteilen Zuckerfabrik und Atlanta aufgestellten Voraussetzungen für einen vorläufigen Rechtsschutz als eine Einschränkung des nach nationalem Recht verfügbaren Rechtsschutzes empfunden worden. Es sollte aber nicht verkannt werden, daß die Zuständigkeit nationaler Richter zur Aussetzung der Vollziehung eines Gemeinschaftsrechtsaktes eine Ausnahme zum im Urteil Foto-Frost festgestellten Monopol des Gerichtshofes für die Kontrolle der Gültigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane darstellt. 

Noch deutlicher wird die Einschränkung der nationalen Verfahrensautonomie in denjenigen außerordentlichen Situationen, in denen die Klagebefugnis vor nationalen Gerichten entscheidend vom Gemeinschaftsrecht abhängt. 

Dazu möchte ich auf zwei Urteile eingehen, die im Ergebnis auf eine Anerkennung bzw. einen Ausschluß des Rechtsweges vor nationalen Gerichten im Hinblick auf die Anwendung des Gemeinschaftsrechts hinauslaufen. 

In der Rechtssache Oleificio Borelli hatte der Gerichtshof zur richterlichen Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen nationaler und Gemeinschaftsorgane auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik Stellung zu nehmen. Dieser Politikbereich ist durch ein enges Zusammenwirken nationaler und Gemeinschaftsbehörden gekennzeichnet. Im Interesse der Rechtssicherheit muß daher feststehen, welche Rechtsakte vor welchen gerichtlichen nationalen oder europäischen Instanzen anfechtbar sind. 

In seinem Urteil vom 3.12.1992 ordnete der Gerichtshof die gerichtliche Kontrolle aller durch die nationalen Behörden zu treffenden vorbereitenden Maßnahmen, die allerdings die gemeinschaftliche Beschlußinstanz binden, den innerstaatlichen Gerichten zu und lehnte eine Kontrolle dieser Rechtsakte durch die Gemeinschaftsgerichte als unzulässig ab. 

Andererseits folgerte der Gerichtshof daraus, daß es Sache der nationalen Gerichte ist, über die Rechtmäßigkeit der innerstaatlichen Verwaltungsakte zu entscheiden, wobei sie dieselben Prüfungsmaßstäbe wie bei endgültigen Entscheidungen anzuwenden haben, die von der zuständigen nationalen Behörde erlassen werden. Der Gerichtshof betonte, daß eine verwaltungsgerichtliche Klage somit zulässig ist, "selbst wenn die innerstaatlichen Verfahrensvorschriften dies in einem solchen Fall nicht vorsehen." Diese Aussage untermauerte der Gerichtshof mit einem Verweis auf die bereits erwähnten Urteile Heylens und Johnston. 

Umgekehrt kam der Gerichtshof im Urteil TWD vom 9.3.1994 zu einem Ergebnis, das auf einen Rechtswegausschluß auf nationaler Ebene hinausläuft. 

Unter Hinweis auf den Grundsatz der Rechtssicherheit betonte der Gerichtshof, daß der durch eine Beihilfeentscheidung unmittelbar Betroffene, wie der Empfänger der Subvention, die Rechtswidrigkeit der Kommissionsentscheidung dann nicht mehr vor den nationalen Gerichten geltend machen kann, wenn er die Ausschlußfrist für die Anfechtung dieses Gemeinschaftsrechtsaktes hat verstreichen lassen. 

Man kann diese Feststellung auch unter dem Gesichtspunkt des Rechtsmißbrauchs sehen, da der Gerichtshof ausdrücklich auf die andernfalls mögliche Umgehung der gemeinschaftsrechtlichen Klagefrist Bezug nahm. 


Schlußbetrachtungen 

Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß die vielfältigen Schranken der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten letztlich auf den doppelten Vorbehalt zurückzuführen sind, der in der Rechtsprechung Rewe und San Giorgio seinen Ausdruck gefunden hat. Somit endet die Verfahrensautonomie dort, wo die Anwendung von nationalen Verfahrensregeln sich in diskriminierender Weise auf das Gemeinschaftsrecht auswirkt oder aber dessen Effektivität in Frage stellt. 

Der Grundsatz der interinstitutionellen und Verfahrensautonomie ist ein Ausdruck der dezentralen Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Er geht weit über reine verfahrenstechnische Fragen hinaus; dies gilt entsprechend für seine Schranken. 

Das Beispiel des Vertrauensschutzes erhellt dies in besonders eindrucksvoller Weise. Dort wie in vielen anderen Rechtsbereichen sind Verfahrens- und materielles Recht eng verzahnt und oft nur schwer auseinanderzuhalten. 

Die weitgehenden Schranken der institutionellen und Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten fügen sich im übrigen in die Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts unmittelbare Wirkung, Vorrang, Haftung der Mitgliedstaaten für Rechtsverletzungen ein. 

Das Simmenthal-Urteil vom 9.3.1978, das den Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts entscheidend ausgestaltet hat, verdeutlicht ebenfalls die Schranken der institutionellen und Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten; das Urteil gibt dem nationalen Richter auf, ein innerstaatliches Gesetz, das mit Gemeinschaftsrecht kollidiert, unangewendet zu lassen, ohne die vorgeschriebenen innerstaatlichen Verfahren zu beachten, und zwar auch dann, wenn diese Verfahren ihre Grundlage in der nationalen Verfassung haben. 

Eine solche Verpflichtung des nationalen Richters wird damit begründet, daß er gehalten ist, das Gemeinschaftsrecht uneingeschränkt anzuwenden und die Rechte, die diese Rechtsordnung dem Einzelnen verleiht, zu schützen. Dies verdeutlicht, daß die Schranken der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten - wie die vorerwähnten Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts - ihre Basis in dem Erfordernis des effektiven Rechtsschutzes finden. 

Zwischen nationalem Verfahrensrecht und materiellem Gemeinschaftsrecht hat sich, insbesondere aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes, eine Wechselwirkung entwickelt, die in einem jeden Fall eine Abwägung zwischen dem Grundsatz der verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten und den beiden im Urteil San Giorgio niedergelegten Mindestanforderungen (Nichtdiskriminierung und Effektivität) des Gemeinschaftsrechts bedingt. 

Die Schranken der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten zeigen die tiefe Verzahnung von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht, mit anderen Worten: eine wechselseitige Durchdringung, die eine Intensität ohne Parallele erreicht hat. 

Ich bin überzeugt - und dies soll meine abschließende Bemerkung sein - daß eine dualistische Betrachtung des Verhältnisses beider Rechtsordnungen dieser tiefen Verzahnung nicht gerecht wird. 

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit. 


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