Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

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Erstveröffentlichung:
Entwicklungslinien in Recht und Wirtschaft, Bd. II,
Akademische Reden der Rechts- und
Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der
Universität des Saarlandes, 1990 - 1995, S. 71 - 80



Hans Peter Ipsen

Die europäische Integration in der deutschen Rechtswissenschaft


Gliederung

1. Öffnung
2. Zugang
3. Zustand und Zukunft




Ich bin Hamburger von Geburt und habe trotz Verlockungen von der Elbe an Rhein und Isar bis zu meiner Emeritierung vor 19 Jahren in der Hamburger Fakultät gearbeitet. Nach alter Überlieferung kann ich als hamburgischer Staatsdiener keine Orden annehmen. Es dürfte aber herrschender Lehre entsprechen, daß die Ehrenpromotion, wiewohl auch Auszeichnung, dem Ordensbegriff nicht unterfällt. Ich bin also nicht nur nicht gehindert, sondern bewegt und erfreut, daß die Saarbrücker Fakultät, die sich als erste Europa verschrieben hat, mich in einer Weise für meine wissenschaftliche Arbeit auszeichnet, die in unserer Zunft kaum deutlicher denkbar ist.

Ich nehme die Ehrung an in dem Bewußtsein, daß sie zugleich eine Anerkennung darstellt für die jungen Juristen, die meine Arbeit am europäischen Gemeinschaftsrecht in Hamburg von der Stunde O Anfang der 50er Jahre an begleitet und unterstützt haben. Ich nenne - wie in meinem Buch von 1972 - in erster Linie Gert Nicolaysen, der inzwischen selbst eine Darstellung des Gemeinschaftsrechts vorgelegt hat, und Eberhard Millarg, der ihm seither als Anwalt verpflichtet ist, sodann meine drei dem Gemeinschaftsrecht verbundenen Habilitanden - Gert Nicolaysen, Ernst Werner Fuss und Eberhard Grabitz -, schließlich die Aktiven und Doktoranden meines Seminars, von denen ich 1972 deren 22 in dem genannten Buch nennen konnte und von denen zwei - Jürgen Erdmenger und Hans Petersmann - den Europa-Preis der Gemeinschaft davontrugen. Ohne ihre Anregungen, ihre mitdenkende und helfende Teilhabe wäre das Buch von 1972 - nach zwar oft unterbrochener, insgesamt aber siebenjähriger Bemühung - nicht zustande gekommen, noch weniger ohne die Anteilnahme meiner Frau, die mir den Rücken gestärkt und freigehalten hat, die ich für mich in Gedanken in die Ehrung einschließe.

Das Thema ist in seinem denkbaren Zeitmaß des nicht befristeten Integrationsprozesses, nach Aufgabe und Funktion unserer Wissenschaft für diese Entwicklung ein solches von Dauer und Zukunft, von historischem Rang und politischer Bedeutung. Hier können allein - im Rück- und Ausblick - einzelne Aspekte deutscher rechtswissenschaftlicher Befassung mit der Integration entworfen werden, von denen mir deren drei wesentlich erscheinen:

1. der Aspekt ihrer Öffnung für den Integrationsprozeß,

2. der Aspekt der rechtswissenschaftlichen Zuständigkeit zu solcher Befassung, des Zugangs also, und

3. der Aspekt des derzeitigen Befassungs-Zustandes mit einem Ausblick, der sich aus einer Perspektive des Integrationsfortganges für unsere Wissenschaft andeuten läßt.

1. Öffnung

Es wird glaubhaft berichtet, in der Zeit zwischen der Einberufung der Generalstände durch Ludwig XVI. im August 1788 und ihrem Zusammentritt im Mai 1789 seien in Frankreich rd. 50.000 Bücher und Schriften zum Ruf nach einer Verfassung erschienen, von der gerade auch Juristen in Begeisterung für Freiheit und Menschenrechte, Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit die "Morgenröte einer neuen Zeit" erhofften. Von vergleichbarem Enthusiasmus oder auch nur einer adäquaten Beteiligung an der Europa-Bewegung kann schwerlich die Rede sein, soweit es um unsere Rechtswissenschaft geht. Was die Integration für den Wandel deutscher Staatlichkeit, für ihre Rechtsordnung bewirken und bedeuten würde, stand keineswegs im Zentrum ihrer Bemühungen. Sie galten im Nachklang zum Verfassungsstreit von 1952 um den Wehrbeitrag und den Beitritt zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft primär der Deutung des Art. 24 I GG und seiner inhaltlichen Begrenzung durch Art. 79 III GG, dem Problem struktureller Homogenität zwischen Staatsverfassung und Integrationsordnung sowie der Zuordnung der Europa-Formel der Präambel zum Wiedervereinigungsgebot und zu Art. 146 GG. Damit wurde zwar die Integrationskompetenz der Verfassung - von der übrigens jüngst gesagt worden ist, sie sei der "Kernsatz des Grundgesetzes" - rechtswissenschaftlich thematisiert, nicht aber die Substanz des Integrationsprozesses und der Gemeinschaftsrechtsordnung erfaßt.

Ganz zutreffend hat Carl Friedrich Ophüls drei Stadien zum Thema "Das Gemeinschaftsrecht in der Rechtslehre" unterschieden: Er nannte

1. Schrifttum aus der Feder der an den Vertragsverhandlungen Beteiligten,

2. solches von Autoren, die um seine Einordnung in die überlieferten Lehren des Völker- und internationalen Rechts bemüht waren, schließlich

3. seit etwa 1963 Neuansätze unter Berücksichtigung der realen Integration und in Erkenntnis der Besonderheiten der Gemeinschaftsrechtsordnung.

Ohne Zweifel kommt aus den beiden erstgenannten Gruppen und Perioden nicht dem professionellen Wissenschaftler, sondern dem indes auch wissenschaftlich qualifizierten Praktiker das Verdienst zu, der Integration jene Öffnung in der deutschen Rechtsliteratur bewerkstelligt zu haben, deren es für den Zugriff des Gemeinschaftsrechts auf die deutsche Rechtsordnung bedurfte im Interesse aller in Staat und Gesellschaft Betroffenen, aber letztlich auch für die juristische Ausbildung.

Die beiden Kommentare zum EWG-Vertrag von von der Groeben / von Boeckh 1958/60 und von Wohlfahrt / Everling / Glaesner / Sprung von 1960 waren erste derartige Öffnungsbeiträge aus der Feder von Gemeinschafts-Praktikern, Walter Hallsteins "Der unvollendete Bundesstaat - Europäische Erfahrungen und Erkenntnisse" von 1969 die erste, stark rechtspolitisch orientierte Gesamterfassung der Integration aus der Feder des politisch engagierten Wissenschaftlers. Bevor der Österreicher Ignaz Seidl-Hohenveldern, seit 1954 hier in Saarbrücken europäisch gesalbt, 1967 in seinem Buch die Gemeinschaften noch ohne weitere Individualisierung in das Gesamtbild der internationalen Organisationen glaubte einordnen zu können, war die Integration in das Blickfeld der deutschen Staatsrechtslehrer gerückt, zuerst 1959 in Erlangen mit dem Thema: "Das Grundgesetz und die öffentliche Gewalt internationaler Staatengemeinschaften". In den Referaten von Georg Erler und Werner Thieme - dieser damals auch bereits in Saarbrücken - erneuerte sich die Erörterung zum Wehrbeitrag über die beschränkten Wirkungen des Integrationshebels in Artikel 24 I GG, spielte die strukturelle Homogenität ebenso wie der Grundrechtsschutz und die Vorrangfrage eine Rolle. Die Tagung von Kiel 1964 mit Referaten von Josef Kaiser und Peter Badura erzeugte schon mit der Fragestellung: "Bewahrung und Veränderung demokratischer und rechtsstaatlicher Verfassungsstruktur in den internationalen Gemeinschaften" eine Bewegung, die als sogenannte "Kieler Welle" das Bewußtsein geweckt hat für die Originarität einer Gemeinschaftsverfassung ohne staatsartige Schablonisierung in Gewaltenteilung, Entscheidungsprozessen und nicht-parlamentarischen Formen demokratischer Legitimierung. Zwei weitere Tagungen der Staatsrechtslehrer (Basel 1977 und Zürich 1990), die dem Verfassungsstaat im Geflecht und als Glied internationaler Organisierung galten, haben Aussagen zu Zustand und Perspektiven rechtswissenschaftlicher Einschätzung der Integration vermittelt.

Parallel zu diesen von den Staatsrechtslehrern quasi organisierten Öffnungen unserer Wissenschaft für die Sache der Integration erweiterte sich die universitäre Anteilnahme mit einschlägigen Forschungs- und Lehreinrichtungen und Bereicherung des Lehrangebots. Es war, wie ich versichern darf, zu diesem Thema keine captatio promotionis honoris causa, wenn ich in meinem Buch von 1972 vor Köln und Hamburg als Schwerpunkte der Pflege des Gemeinschaftsrechts natürlich an erster Stelle Saarbrücken genannt habe. Köln war zu nennen mit seinen von Bodo Börner organisierten Tagungen seit 1963 und seiner KSE-Reihe, Hamburg mit seiner Abteilung "Europäisches Gemeinschaftsrecht" seit 1960 und dortigen Vorbereitungen zur Gründung der Wissenschaftlichen Gesellschaft für Europarecht vor nunmehr 30 Jahren und der von ihr verantworteten Zeitschrift "Europarecht", die im vorigen Jahr ihren 25. Jahrgang abschließen konnte.

Nachdem 1963 und 1964 sich als erste deutsche juristische Zeitschrift die NJW in Kurzberichten aus Hamburg des Gemeinschaftsrechts angenommen hatte, gedachte auch der Karlsruher Deutsche Juristentag 1964 unter dem Vorsitz von Ernst Friesenhahn zum ersten Mal der Tatsache, daß seit zwölf Jahren ein auch die Juristen angehender Integrationsprozeß angelaufen war - dies indes nicht in einer eigenen Abteilung mit üblichen Empfehlungsvorhaben, sondern lediglich in einem Schlußvortrag "Der deutsche Jurist und das europäische Gemeinschaftsrecht". In ihm mußte ich feststellen, daß bis dahin noch kein einziges deutsches Gericht ein Vorlageverfahren zum Europäischen Gerichtshof in Gang gesetzt hatte, und der Vortrag mußte in einem Appell an die Juristen schließen, "vom europäischen Gemeinschaftsrecht Kenntnis und es als gemeines Recht für Deutsche ernst zu nehmen". Inzwischen tun sie es.

Frühzeitig ernst genommen haben das Gemeinschaftsrecht junge Wissenschaftler in ihren Habilitationsschriften: Außer den für Hamburg genannten Fuss und Nicolaysen, Heinz Wagner 1965 und Manfred Zuleeg 1969 in Köln, Andreas Sattler 1967 in Göttingen. Eine von Autorenmehrzahl erstellte Einführung in die Materie wurde 1969 vom Gustav-Stresemann-Institut publiziert. Das erste Kolloquium der Wissenschaftlichen Gesellschaft 1964 in Bensheim galt der Vorrangfrage und der Niederlassungsfreiheit. Die erste große Monographie zu einem Kernbereich des integrierten Wirtschaftsrechts lieferte Ernst-Joachim Mestmäcker mit seinem "Europäischen Wettbewerbsrecht" von 1974.

Das Fazit zur Öffnungs-Frage: Ohne Zweifel hat sich die deutsche Rechtswissenschaft der Integration erst zögernd, auch mit Zeitrückstand gegenüber anderen Mitgliedstaaten geöffnet, insbesondere auch in der Darbietung von Gesamtdarstellungen mit Eignung für den Lehrbetrieb. Daß Ihre Saarbrücker Fakultät in einer einzigartigen Ausnahme gleichwohl schon vor vierzig Jahren institutionell und in der Lehre vorangehen konnte, ist auch ein historischer Ertrag der deutsch-französischen Verständigung nach dem Kriege, wie sie sich im Ansatz der Vergemeinschaftung äußerte.

2. Zugang

Namen, die für die wissenschaftliche Öffnung gegenüber der Integration und dem Gemeinschaftsrecht stehen, können zugleich den Zugang kennzeichnen, der zur Befassung mit der neuen Materie die Anregung gab, in der Sprache der Rechtsvergleicher den Anknüpfungspunkt bildete. Daß der Wirtschaftsrechtler, ob Zivilist oder Publizist, primär auf jene Zielsetzungen und Regelungen zugeht, die die Wirtschaftspolitik, den Wirtschaftsverkehr, seine Organisation, seine Freiheitsgewährleistungen sowie das dominierende Wettbewerbsrecht betreffen, ist ebenso zwangsläufig wie etwa die Anteilnahme des Finanzrechtlers an Währungspolitik, Steuerangleichung und am Haushaltssystem der Gemeinschaft. Zugangsbereiche sind Materien, die vorher mitgliedstaatlicher Kompetenz zugehörten und nun weithin sekundärrechtlicher Durchführung bedürfen. Deutsche Staatsrechtler sind zum Zugang aufgerufen, um die Wandlung ihrer Staatlichkeit, die Bewahrung oder Veränderung ihrer nationalen Verfassungsprinzipien unter dem Einfluß der Integration und die Behauptung nationaler Identitäts-Elemente in Grundrechten, Föderalität und Rechtsschutz zu begründen.

Der Zugang der Völkerrechtler ist zwangsläufig geboten, weil die Integration als internationale Verbandsorganisation im Wege völkerrechtlicher Vertragsgestaltung zustande kam und solcher auch bedarf, um - wie die Einheitliche Europäische Akte - Integrationsschritte oder gar "Sprünge" über den status quo hinaus zu ermöglichen.

Aus so unterschiedlichem Zugang ergeben sich grundsätzliche Wertungsunterschiede über die Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts und die Gemeinschaftserrichtung durch Gesamtakt der Mitgliedstaaten. Beide Disziplinen - die Staatsrechts- und die Völkerrechtswissenschaft - ermöglichen nicht nur, sondern nötigen geradezu - anders als die Disziplinen des Wirtschaftsrechts im weitesten Sinne -, sich im Zugang zur Integration zu konzentrieren auf den Gehalt des Gemeinschaftsrechts, den man heute üblicherweise als Verfassung der Gemeinschaft zu verstehen pflegt, damit auf die primären Vertragsregelungen über die Grundsätze der Art. 1 bis 8 des Vertrages, die Gemeinschaftsorganisation und ihr Entscheidungsverfahren.

Zu den Unternehmen, die in einer Gesamtdarstellung den Zugang zur rechtswissenschaftlichen Deutung der Integration und der Gemeinschaftsverfassung gefunden haben, zählt an vorderer Stelle der erste Band des Werkes von Léontin-Jean Constantinesco von 1977, den er zutreffend "Das institutionelle Recht" genannt hat. Er hat sich hier in Saarbrücken als deutscher Professor gefühlt und sein Buch in deutscher Sprache vorgelegt, es möge also getrost ein deutscher Beitrag unserer Wissenschaft genannt werden. Daß ihm die Vollendung des zweiten Teils zum materiellen Recht versagt blieb, kann seinen grundlegenden Beitrag zur Integration nicht verkürzen.

Wer sein Schriftenverzeichnis in der Gedächtnisschrift liest, erkennt seinen wissenschaftlichen Standort im Zivilrecht, und auf seiner Grundlage in der Rechtsvergleichung, in Einzelschriften erscheint der Autor des Wirtschaftsverfassungsrechts, schon seit 1969 der des Gemeinschaftsrechts, vorher - seit 1952 - auch der Autor des übrigen internationalen und des Völkerrechts. Sein Zugang zur europäischen Integration läßt sich also nicht zentral vom Völkerrecht, schon gar nicht vom Staatsrecht her erklären, sondern als Resultat der Vergleichung und Zusammenschau mehrerer nationaler Rechtsordnungen, um deren Harmonisierung es geht, vor allem wohl aus einem Impetus, der nicht solcher rechtswissenschaftlicher Art, sondern aus schwerer Lebenserfahrung nationaler, kriegerisch ausgetragener Gegensätze erwachsen ist, die es durch Verständigung der Völker und Staaten zu überwinden gelte. Die hoffnungsvolle, gleichwohl skeptische Zueignung seines Werkes an seine Söhne steht für diesen Impetus.

Obwohl derart nicht aus eigentlich professionell überlieferten Zugangsvoraussetzungen zur Integration entstanden, gelangt das Werk zu prinzipiellen Erkenntnissen in Verfassungsfragen der Vergemeinschaftung. Das gilt für seine Bewertung der strukturellen Verfassungs-Homogenität, die er strukturelle "Parallelität" nennt, für seine eingängigen Formeln von der summa diviso und Bivalenz im Rechtssystem der Gemeinschaft, in der positive und negative Elemente des Integrationsprozesses latent wirksam sind und virulent werden können. Der funktionellen Methode vermag er - zu meinem Leidwesen - eine Langzeitwirkung nicht beizumessen, und zur Grundrechts-Thematik erkennt er scharfsinnig die Diskrepanz zwischen dem Sollen des Gemeinschaftsrechts, das seinen Vorrang gegenüber dem Nationalrecht - denn doch wohl im Interesse der Funktionsfähigkeit, wie ich meine - fordert, und andererseits dem Sein, dem geltenden Rechtszustand der nationalen Verfassungen, von denen das deutsche Grundgesetz nach seiner Auffassung einer Änderung bedürfte. Indes erscheint sie ihm nicht dringlich. Mit guten Gründen vertritt unser Autor nämlich die Auffassung, die von vielen befürchteten Grundrechtsgefährdungen durch die Gemeinschaftshoheit würden überschätzt und verdienten nicht die "große Dramatik", die sie begleitet. Dem kann ich nur beipflichten - einem der großen Autoren der Integration, der in einzigartiger Weise den Zugang zu ihrer Rechtsordnung gefunden hat. Daß er den zweiten Band seines Werkes nicht vollenden konnte, schmälert diesen Beitrag nicht. Zweite Bände zum Wirtschaftsrecht der Gemeinschaft können im Grunde schon wegen der Vergänglichkeit ihrer unvermeidlichen Darstellung des Sekundärrechts einem Autor nur geringere Befriedigung verschaffen.

Es liegt nahe, ohne daß mein Auftrag dahin ginge, hier die Arbeit des Europa-Instituts darzustellen, doch jedenfalls den wissenschaftlichen Beitrag zur Integration zu würdigen, den Constantinescos Nachfolger, mein Kollege Georg Ress, geleistet hat. Von der Grundsatzfrage der Parlamentarisierung einer künftigen Europäischen Union bis hin zu den Niederungen des Sekundärrechts - ich meine seine große Kommentierung des Kapitalverkehrsrechts im Grabitz-Kommentar - hat Kollege Ress über weite Bereiche des Integrationsrechts hinweg zu seiner Durchdringung beigetragen. Dabei dürfte er zwei Seelen in seiner Brust tragen: Daß er als einer der integrationsbewußten geborenen Völkerrechtler und Internationalisten, deren Grundauffassung über internationale Organisierung traditionell zur Dominanz der Exekutive und zur Emanzipation vom Parlament neigt, sich in seiner Arbeit gleichwohl entschieden zur Parlamentarisierung einer künftigen verstaatlichten Union verpflichtet fühlt.

3. Zustand und Zukunft

Vom Zugang zum Zustand und zur Zukunft der deutschen Rechtswissenschaft gegenüber der Integration. Dafür ist es mir wesentlicher, die prinzipielle Einlassung zu kennzeichnen als den Stand der literarischen Anteilnahme im Sinne einer Bestandsaufnahme zu kennzeichnen.

Die wissenschaftliche Durchdringung des Gemeinschaftsrechts hat sich dem Standard der Bearbeitung unserer eigenen Rechtsordnung weitgehend angeglichen. Die deutsche Rechtswissenschaft hat davon Kenntnis genommen, daß sich die in Deutschland geltende Rechtsordnung des Wirtschaftsrechts im weitesten Sinne des Wortes verdoppelt hat und wechselseitiger Zuordnung bedarf. Dem entspricht die Vertretung des Fachs an den Hochschulen. Während ich in Hamburg die Pflege des Gemeinschaftsrechts neben den Grundfächern des Staats- und Verwaltungsrechts immer noch als "Tortenverzierung" ansah, haben sich jetzt Lehrstühle installiert, denen Europa als Zentrum gilt. Das galt schon - zum Leidwesen meiner Fakultät - für meine beiden Nachfolger Sasse und Schwarze.

Abgesehen von der Durchdringung des Sekundärrechts in seiner großen Bedeutung für den Binnenmarkt, steht die deutsche Rechtswissenschaft aber auch gegenwärtig und künftig vor weiteren Aufgaben zur Integration, die sich aus dem geltenden Verfassungszustand, aber ebenso aus Wandlungen der Gemeinschaft und solchen der Staatlichkeiten ergeben, die in ihr zusammengeschlossen sind und sie tragen.

Ich denke dabei insbesondere an drei Phänomene:

1. die Legitimierung der Gemeinschaftshoheit, üblicherweise mit dem Schlagwort "demokratisches Defizit" plakatiert;

2. im engen Zusammenhang damit an den Einsatz des Repräsentationsprinzips durch Parlamentarisierung der Gemeinschaftsstrukturen und

3. an die künftige Gestalt-Gebung der Gemeinschaft, wie sie insbesondere durch den Parlamentsentwurf einer Unions-Verfassung im Wege ihrer "Verstaatlichung" betrieben wird.

Neben diesen Fragestellungen sehe ich die deutsche Rechtswissenschaft - z. T. unter Federführung einzelner ihrer Vertreter, die die Integration erst neuerlich unter diesen Aspekten entdeckt haben - gegenwärtig in zwei weiteren Problemkreisen bemüht, die an Gewicht und Lösungsbedürftigkeit m. E. deutlich zurückstehen. Der erste Problemkreis betrifft den Grundrechtsschutz. Der Ruf nach einer Solange-III-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einschließlich einer Grundrechtskodifikation erscheint mir verfehlt, nachdem alle Gemeinschaftsorgane sich einer dem Grundgesetz im Wesensgehalt adäquaten Grundrechtsgewährleistung verpflichtet haben und das Bundesverfassungsgericht sich zum Schutz dieses Identitätsstandards bekennt.

Der zweite Problemkreis nicht primären Ranges betrifft die Wahrung deutscher Bundesstaatlichkeit unter den Einwirkungen der Integration. In ihm wird grundsätzlich verkannt, daß das föderalistische Prinzip, und schon gar nicht gerade das des Grundgesetzes, nicht zu den Verfassungsprinzipien gehört, die den Typ des in der Gemeinschaft vertretenen Verfassungsstaates kennzeichnen. Die Respektierung dieses Prinzips in bezug auf die deutschen Länder ist primär eine Aufgabe deutscher Staatlichkeit, ihrer Verfassung und Gesetzgebung, wie sie im Ratifikationsgesetz zur Einheitlichen Europäischen Akte wahrgenommen wurde und von den deutschen Organen in der Gemeinschaft laufend wahrzunehmen ist. Art. 5 EWGV sowie das auch in der genannten Akte zum Ausdruck kommende Subsidiaritätsprinzip ergänzen auf Seiten der Gemeinschaft die Respektierung deutscher Föderalvorbehalte. Es fragt sich, ob das Bundesverfassungsgericht im anhängigen Verfahren vor acht Ländern um die Rundfunkrichtlinie das bundesstaatliche Prinzip des Art. 79 III GG uneingeschränkt den Identitätselementen der Verfassung zurechnen und folglich die Übertragungskompetenz des Art. 24 Abs. 1 GG entsprechend begrenzen wird.

Soviel zu diesen beiden Problemen, vor denen es wichtigere gibt, zunächst

1. zum demokratischen Defizit:

Ich will hierzu nicht mit schlichter Zustimmung zum Satz des Engländers James Bryce aus seinem Werk über die moderne Demokratie von 1920 beginnen, der das 23. Schlußkapitel einleitet. Er lautet: "Eine Betrachtung der verschiedenen Herrschaftsformen muß notwendigerweise auf die Frage stoßen, welcher Grund zu der Annahme besteht, daß mit der Demokratie ein Endzustand der Entwicklung erreicht sei; es ist eine ungerechtfertigte Annahme; denn was immer die Geschichte lehrt, sie gibt keinen Anlaß dafür, daß sich bei irgendeiner menschlichen Einrichtung Endgültigkeit erwarten ließe".

Ich will dieser Erkenntnis also nicht die Folgerung entnehmen, die Integration möge sich für die Legitimierung ihrer Hoheitsgewalt getrost aller Forderung nach demokratischer Akzeptanz entledigen - etwa deshalb, weil in ihr der Sachverstand oder die Weisheit der Bürokratien die Herrschaft angetreten hätten.

Was indes notwendig ist - und darin sehe ich eine große Aufgabe unserer Wissenschaft in Zusammenarbeit mit den Sozialwissenschaften -: Wir brauchen eine der Integration, ihrer Originarität, ihrer die Nationalstaaten in ihrem Monopol der Gemeinwohlgewährleistung überwindenden Aufgabe und Funktion eigene und adäquate Theorie demokratischer Hoheits-Legitimierung. Sie könnte sich bereits jetzt abzeichnen in verschiedenen Formen demokratischer Legitimationsvermittlung aus dem System der Mitgliedstaaten - so in der Einbindung der Ratsmitglieder in ihre Instituierung, Verantwortung und Kontrolle, in der Berufung der Kommission durch die Regierungen, ihrer Vertrauensabhängigkeit vom Europäischen Parlament, in der Teilhabe des Parlaments an Normsetzung und Etatverabschiedung. Indes: Eine Integrationstheorie müßte versuchen - wie es Hermann Lübbe formuliert hat - "die Fülle unserer technischen Phantasie nun auch sozialutopisch abzurunden", um für den säkularen und sonst nicht erprobten Vorgang der Integration eine Legitimationstheorie zu entwickeln, die ohne Schablonisierung überkommener Staatlichkeitsgestaltungen den Anspruch eigenständiger und adäquater Eignung erfüllt.

Damit ist in gleichem Zusammenhang auf die Rolle des Europäischen Parlaments als Legitimationsorgan gezielt, die zweite große Fragestellung. Die Gemeinschafts-Parlamentaristen gehen zutreffend davon aus, daß das parlamentarische Regierungssystem und der auf Parteienpluralismus beruhende Parlamentarismus mit dem Monopol der Legislative entscheidende Elemente des Repräsentationsprinzips realisieren und damit die maßgebliche Legitimationsquelle bilden. Während diese Elemente der Gemeinschaftsverfassung heute fehlen und das Europäische Parlament sie mit seinem Verfassungsentwurf einführen will, dieses Postulat auch zur Tagesparole von Parteien und Politikern gehört, sich oft geradezu ideologisch gibt (nicht zuletzt bei uns), vollziehen sich solche Bestrebungen auf politisch und soziologisch höchst ungesichertem Boden. Um diese Basisvoraussetzungen zu eruieren, zuverlässig darzubieten und mit gesicherten Kenntnissen zu fragen, ob das staatlich praktizierte Repräsentationsprinzip gegenwärtig und pro futuro für die Integration geeignet ist, bedarf es sozialwissenschaftlicher, aber auch rechtswissenschaftlicher Bemühung. Ich weiß sehr wohl, daß ich dem Kollegen Ress zu nahe trete, wenn ich damit seiner These von sogar verfassungsrechtlich gebotener Parlamentarisierung der Gemeinschaftsstrukturen in der Geck-Gedächtnisschrift zu nahe trete. Aber Widerspruch belebt und deshalb die wesentlichen Gründe meiner Zweifel:

Ein Europa-Parlament ist zur Wahrnehmung einer die Hoheitsgewalt der Gemeinschaft legitimierenden Repräsentation nicht geeignet und fähig. Es ist auch höchst zweifelhaft, ob die dafür fehlenden Voraussetzungen überhaupt realisierbar sind, ohne daß dabei auch bereits an die anstehende Gemeinschaftsausdehnung nach Norden, Osten, Südosten gedacht werden müßte. Das Ganze ist auch ein Problem der Quantität und der Geographie. Wenn die Gemeinschaft, was politisch im Raume steht, einmal um weitere zehn oder zwölf Mitgliedstaaten erweitert wird, wird sie 512 Mio. Menschen zählen. Abgesehen von fehlender Einheitlichkeit des Europa-Wahlrechts fehlt es an gruppenmäßiger Organisation des vorstaatlichen gesellschaftlichen Gemeinschaftsraumes. Der vom Parlamentsentwurf in Art. 3 erfundene "Bürger der Union" als Glied einer europäischen Gesellschaft, die sich im Parlament repräsentiert fühlen könnte, existiert nicht. Auch ein Bereitschafts- und Gemeinschaftsgefühl von Lissabon bis Kopenhagen existiert nicht. Es existiert ebensowenig eine für den gedachten Europa-Parlamentarismus erforderliche Aufbereitung durch die politischen Parteien. In ihnen stehen eigentliche Fragen der Europa-Poltitik selbst vor Direktwahlen am Ende der Programmatik. Europa-Abgeordnete mit übergroßen Wahlkreisen verfügen über kein konkretes Werbungspotential, das jeder Bundestagsabgeordnete einzubringen vermag. Nationale Parteiinteressen und Personalpolitik bestimmen ihre Kandidatur und die Chance ihrer Wiederwahl. Der Abgeordnete, der im Parlament das Wohl der Gemeinschaft den Interessen seines Heimatlandes vorordnet, müßte der ideale Repräsentant sein. Aber: Ob die Disziplin in einer europäischen Partei sich gegen nationale Solidarität zu behaupten weiß, bleibt denn doch fraglich. Die europäischen Parteiorganisationen haben in ihren Programmen wirksame Supranationalisierungselemente nicht hervorgebracht. Sie beharren auf Einstimmigkeit oder verfahren nach Konkordanzmodell. Den Wähler sprechen ihre Bünde nicht an, er kennt sie nicht einmal. Der Versuch einer neu formierten sozialistischen Europa-Partei ist gescheitert. Wenn und solange Parteien die dominierende Kraft der Massenpartizipation darstellen - und davon muß man ausgehen - wirkt ihre Legitimation vermittelnde Funktion primär in den Mitgliedstaaten, nicht repräsentativ im Europaparlament.

Auch ein speziell auf das Europaparlament bezogenes Europa-Bewußtsein der Wähler ist nicht entwickelt. In den letzten vier Jahren sind von 11 Millionen Bayern jährlich ca. 3750 Petitionen an ihren Landtag gerichtet worden, von 320 bzw. 340 Millionen Europäern an das Europaparlament jährlich ca. 650. Eine Europaloyalität ist eine Schimäre, ein Trugbild. Der Ruf: "Wir sind das Europa-Volk!" ist schwer vorstellbar, von der babylonischen Sprachverwirrung ganz abgesehen.

Mit der Impotenz des Europa-Parlaments zur Legitimation durch Repräsentation entfällt auch die Forderung, ihm müßten zwangsläufig die Kompetenzen nach überlieferter Staatlichkeit zustehen. Abgesehen davon, entfiele mit Parlamentslegislative das integrationsspezifische Normierungssystem des Rates mit dem Vorschlagsmonopol der Kommission als der unabhängigen Hüterin des Gemeinschaftswohls - damit ein unabdingbares Element der Gemeinschaftsverfassung, das durch kein von Parteien beherrschtes parlamentarisches System ersetzt werden kann. Zur entscheidenden Frage, ob das Wohl der Gemeinschaft besser bei einer unabhängigen Kommission oder in Koalitionsbeschlüssen parlamentarischer Parteien-Fraktionen national rekrutierter Abgeordneter aufgehoben ist, fällt mir die Antwort nicht schwer. Besorgte Vergleiche der Ratsgesetzgebung mit der deutschen Regierungsgesetzgebung seit 1934 sind unbegründet, weil der Rat sich aus demokratischen Amtswaltern zusammensetzt.

Letztlich steht - der dritte Problemkreis - auch unsere Wissenschaft vor der Frage künftiger Gestaltung der Gemeinschaft - ob weiterhin internationale Verbandsorganisation mit so wohl gelungener Ophüls'scher Namensgebung, ob "Union" als Superstaat mit bündischen oder bundesstaatlichen Elementen nach Art des Parlamentsentwurfs oder eben anderer, noch nicht bedachter Erscheinungsform, deren Designer noch nicht bekannt ist. Die Rechtswissenschaft kann der Zukunft der Gestaltfrage nur nähertreten, wenn sie die gegenwärtige Verfassungslage der Gemeinschaft und einen nicht terminierbaren Fortgang des Integrationsprozesses in Rechnung stellt, der einer vorzeitigen Entscheidung über seine Endgestaltung nicht präjudiziert. Welche unerwarteten Entwicklungen in unbestimmter Zeitfolge und zu unbestimmbaren Zeitpunkten auch die Gemeinschaftsgestaltung beeinflussen können, das haben die letzten beiden Jahre zur Genüge bewiesen.

Die Verfassungslage ist dadurch gekennzeichnet, daß die Mitgliedstaaten, ihrerseits durch weitgehende Verfassungshomogenität verbunden, über den pouvoir constituant in ihrer Gemeinschaft verfügen und ihn in der Form völkerrechtlichen Vertragsschlusses als Gesamtakt realisieren, wie dies auch bei der Errichtung der Gemeinschaft geschah. Beide Verfassungsebenen - die der Gemeinschaft und die der Mitgliedstaaten - sind strukturell verschränkt. Entscheidungsprozesse werden national und supranational addierend und kommunizierend von beiden Verfassungssystemen getragen - durch Indienststellung des nationalen Systems für die Durchsetzung der Gemeinschaftsrechtsordnung, die ihrerseits durch die mitgliedstaatliche Organausstattung der Gemeinschaft, den Einsatz nationaler und supranationaler Bürokratien und parlamentarische Kooperation entwickelt wird. Eine auf Konstitutionalisierung angelegte Verfassungsperspektive, eine bundesstaatliche Metamorphose der Gemeinschaft, die in Superstaatlichkeit gipfelt - jede solche Konzeption verkürzt die Optionsmöglichkeiten für Alternativen, die der supranationalen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben eine adäquate Gestalt geben. Jean Monnet sagt in seinen Erinnerungen: "Was wir durch das Handeln der Gemeinschaft vorbereiten, hat vermutlich keinen Vorgänger". Es findet in einem Superstaat auch keinen Nachfolger.

Erforderlich ist eine systemverbundene Endgestaltung des Integrationsprozesses, deren Erfindung und Deutung unserer Rechtswissenschaft ein Minimum solcher Vorstellungskraft kosten würde, die unseren technologischen Fortschritt in den Jahrzehnten der bisherigen Integration ermöglicht hat. Bislang operiert unsere Wissenschaft in dieser Frage noch weitgehend mit Strukturmodellen, die zwei Jahrhunderte alt sind.

Ich wüßte keinen besseren Ort als Saarbrücken, um solchen Appell zum Fortschritt an die junge Juristengeneration zu richten.


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