Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
DÖV 30 (1977), S. 575-580.




Wolfgang Knies

Der Bundesrat:
Zusammensetzung und Aufgaben

Zum Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform


Gliederung

I.   Bundespolitische Rolle des Bundesrats
II.  Bescheidener Änderungsvorschlag
III. Beibehaltung der Struktur des Bundesrats
   1. Keine Änderung der Machtpositionen
   2. Demokratische und föderative Legitimation des Bundesrats
   3. Bundesrat und "Parteipolitik"
IV.  Horizontale Gewaltenteilung im Bundesstaat


I. Bundespolitische Rolle des Bundesrats

1967, also vor nicht mehr als zehn Jahren, glaubte der damals amtierende Bundeskanzler bei "nüchterne[r] Betrachtung der Verfassungswirklichkeit" Anlaß zu der beklagenden Feststellung zu haben, "daß der politische Einfluß des Bundesrates und damit der Länder auf die Gestaltung des Bundeswillens weit hinter den von der Verfassung gewährten Einflußmöglichkeiten zurückbleibt". Es bestehe sogar die Gefahr, daß dieser Einfluß immer geringer werde.[1] Heute glaubt der derzeit amtierende Bundeskanzler mit deutlichem Blick auf den Bundesrat Anlaß zu der verfassungspolitischen Ermahnung zu haben,"die vom Grundgesetz gewollte Machtbalance... vor institutionellem Mißbrauch, aber auch vor parteipolitischen Verwerfungen zu bewahren".[2] Tempora mutantur! Der Bundesrat: ein "Instrument der Opposition", eine "Neinsagemaschine" und "Verhinderungsmacht", ja ein "Verhinderungskomplize", weil als verlängerter Arm" und "Vollstrecker" der Bundestags-Opposition tätige "Gegenmacht", ein zur "Obstruktion" und Blockade" verwandtes Gegenparlament der Volksvertretung, als "Antibundestag" und Gegenregierung wirkend dies sind (einige) Stich- und Schlagworte einer Auseinandersetzung, die mit dem Amtsantritt der Regierung Brandt im Jahre 1969 eingesetzt hat, seit und weil im sechsten und siebenten Deutschen Bundestag die Koalitionsfraktionen von SPD und FDP und die von ihnen getragenen Bundesregierungen sich einem Bundesrat gegenübersahen, dessen Stimmenmehrheit bei den von der CDU und CSU "monocolor" geführten Landesregierungen lag.[3] Bei nur gelegentlich lei cht verändertem Tonfall dauert diese Kontroverse auch nach der Bildung von CDU/FDP-Koalitions-Regierungen in Niedersachsen (1976) und im Saarland (1977) bis auf den heutigen Tag an. In dieser Situation werden die "Bundesratsklauseln", also die Abreden über das künftige Abstimmungsverhalten im Bundesrat,[4] zum springenden Punkt von Koalitionsvereinbarungen auf Landesebene, kann das Abstimmungsverhalten im Bundesrat nur allzu schnell zur Koalitionsfrage und damit zur politischen Existenzfrage solcher (aus der Sicht der Bonner Koalition sog.) "Auflockerungskabinette" werden.[5] "Sozialpaket", "Steuerpaket" und "Wehrpflichtnovelle" sind die jüngsten, aber sicherlich nicht die letzten Stationen in dieser Auseinandersetzung. Wie auch immer man die in dieser Kontroverse eingenommenen verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Positionen beurteilt und bewertet: Niemand wird wohl bestreiten wollen, daß der Bundesrat nicht (mehr) jenes von Theodor Heuss apostrophierte "Parlament der Oberregierungsräte ist, sondern seine Kompetenzen zur Ausübung politischen Einflusses und zur Wahrnehmung politischer Mitverantwortung im Bund in den letzten Jahren weidlich genutzt hat. Der Bundesrat übrigens nicht nur auf den Bänken seiner derzeitigen (oder bereits jüngstvergangenen?) "Mehrheit" versteht sich inzwischen als "politische Kraft" [6] und längst nicht mehr (nur) als Institution zur Transmission bürokratisch-administrativen Sachverstandes. Dieses erweiterte Selbstverständnis des Bundesrates, das selbstbewußt-kraftvolle Praktizieren einer bundespolitischen Rolle, löst naturgemäß Konflikte aus wie je de Veränderung eines politischen Kraftfeldes. Der "Verfassungskonflikt" ist inzwischen offen und offiziell und nicht nur von einer Seite signalisiert worden.[7]



II. Bescheidener Änderungsvorschlag

Der Schlachtenlärm, der seit 1969 die Tätigkeit des Bundesrates immer wieder begleitet hat, ist die ständige Begleitmusik auch für die Arbeit der Enquete-Kommission Verfassungsreform am Thema "Reform des Bundesrates"[8] gewesen; er ist von der Kommission natürlich vernommen worden und hallt auch in den Voten einzelner ihrer Mitglieder mehr oder minder deutlich, manchmal sogar ein wenig grollend nach.[9] Um so bemerkenswerter ist es, daß er in den Beschlüssen der Kommission kein hörbares Echo ausgelöst hat. Gehalt und Bedeutung der ausdrücklichen Kommissions-Empfehlung, an der Bundesrats-Konstruktion des Grundgesetzes nichts zu ändern, werden nur dann richtig und genügend gewichtig eingeschätzt, wenn dies vor dem Hintergrund jener hier nur kurz in Erinnerung gerufenen großen und bis heute aktuellen Kontroverse um Funktion und Struktur des Bundesrats geschieht. Daß die Kommission gerade bei dem Gegenstand "Bundesrat" am Ende (mehrheitlich) in einem solchen Maße reformerische Abstinenz geübt hat, wird manchen überraschen, manchen wohl auch enttäuschen. Es war in der Tat auch nicht ohne weiteres zu erwarten. Wer den anfangs von der Kommission erarbeiteten "Themenkatalog"[10] zu unserem Fragenkreis noch einmal durchmustert,[11] wer die teils weitreichenden, teils tiefgreifenden Novellierungsvorschläge, welche der Kommission als Beratungsgrundlage dienten[12] , sich vor Augen hält, wer schließlich sich die Zwischenbilanz in Erinnerung ruft, die ihr Berichterstatter in dieser Frage, Wilhelm A. Kewenig, 1974 gezogen und veröffentlicht hat,[13] der wird den Eindruck bestätigen, daß die Kommission auf dem Felde des Bundesrats nicht nur mit der Absicht einer sorgfältigen und umfassenden Analyse, sondern auch mit reformerischem Elan ihre Arbeit angepackt hatte. Doch am Ende hat sich der Wille zur Änderung in dem bescheidenen (wenn auch nicht nutzlosen) Vorschlag erschöpft, Art. 76 Abs. 2 GG um einen Satz 4 zu ergänzen, der die Frist für die Stellungnahme des Bundesrats (im sog. ersten Durchgang) bei Gesetzesvorlagen der Bundesregierung, die auf eine Änderung des Grundgesetzes zielen, auf drei Monate verlängern soll. Offenbar vermochte die Kommission jedenfalls keine institutionellen, normativ-konstruktiven Defekte im grundgesetzlichen Bau- und Funktionsplan des Bundesrates zu entdecken.



III. Beibehaltung der Struktur des Bundesrats

Hier können nicht alle Erwägungen und Empfehlungen der Kommission zum Thema "Bundesrat" referiert und kritisch gewürdigt werden. Schon der begrenzt zur Verfügung stehende Raum zwingt zu einer Konzentration auf den Aspekt der "Struktur des Bundesrates"[14] . In diesem Gegenstand hat die Kommission selbst einen, wenn nicht den Schwerpunkt ihrer Beratungen gesehen. An deren Ende steht die Empfehlung[15] , das Bundesratsprinzip des Grundgesetzes (Art. 51) einschließlich der derzeitigen Stimmenverteilung auf die Länder unverändert beizubehalten. Die Substitution des Bundesrats durch ein Senatsmodell oder auch "nur" die Einführung eines "Mischmodells" werden nicht befürwortet.



1. Keine Änderung der Machtpositionen

Jede andere Empfehlung hätte der Kommission vielleicht Lob in (und aus) mancherlei Richtung, sicherlich aber kein Attest über nüchternen Realitätssinn eingetragen. Denn es wäre eine offenkundige Illusion anzunehmen, daß jetzt und auf absehbare Zeit ein Vorschlag, der eine auch nur geringfügige Modifikation der gegenwärtigen Bundesratskonstruktion (einschließlich der Stimmgewichtsverteilung) vorsieht, eine politische Realisierungschance hätte: Gerade weil es um Machtpositionen des Bundesrats und im Bundesrat geht, sind die für eine Änderung des Art. 51 GG notwendigen Zweidrittelmehrheiten (Art. 79 Abs. 2 GG) in Bundestag und Bundesrat unerreichbar. Zweiflern sei das Schicksal aller bisherigen Neugliederungsvorschläge in Erinnerung gerufen: Nicht zuletzt weil die Auflösung bisheriger und das Zuschneiden neuer Bundesländer zwangsläufig eine Um- und Neuverteilung auch der Bundesratsstimmen bedeutet hätte,[16] sind diese Vorschläge den sanften Tod aller Sandkastenspiele gestorben besiegelt durch die Neufassung des Art. 29 Abs. 1 GG im Jahre 1976.[17]



2. Demokratische und föderative Legitimation des Bundesrats

Warum also so wird man fragen hat sich die Kommission überhaupt auf dieses Thema eingelassen, zumal überdies abzusehen war, daß eine neuerliche Diskussion der Zusammensetzung des föderativen Bundesorgans auf weiten Strecken zu einer Wiederholung der bereits in Herrenchiemsee und im Parlamentarischen Rat ausgiebig und kontrovers geführten Debatte[18] werden mußte und allenfalls zu Variationen und Verfeinerungen der dort entwickelten "Modelle" (Bundesratsmodell, Senatsmodell, Mischmodelle), nicht aber zu prinzipiell neuen Organisationskonzepten führen konnte? Es war die Frage nach der "demokratischen Legitimation" des Bundesrats, welche den Auslöser und das Agens dieser Diskussion in der Kommission gebildet hat. Damit hatte sich die Reformfrage in die lichten Höhen der Verfassungstheorie (je nach dem Standpunkt des Betrachters) erhoben oder verflüchtigt so hat es auf den ersten Blick den Anschein. In Wirklichkeit ist es aber der Reflex auf die "Realien der (verfassungsändernden) Gesetzgebung", der hier im Gewande einer verfassungstheoretischen Fragestellung erscheint: Die in und von der Kommission gestellte Frage nach der "richtigen" Zusammensetzung des föderativen Bundesorgans und nach der Verteilung der Stimmenanteile auf die Länder ist ausgelöst von der zur Zeit der Beratung politisch aktuellen Tatsache, daß die Parteien, die im Bundestag nur eine Minderheitsposition einnehmen, im Bundesrat mit den von ihnen geführten Landesregierungen über die Stimmenmehrheit verfügen (können).[19] Ein Rondo [20] also mit dem Thema: Der Bundesrat als Gegenparlament und Gegenregierung. Ist also wie die Kommission meint mit der Ausgangs- "Frage nach der Zusammensetzung des Bundesrates" wirklich zugleich die Frage nach der Qualität seiner demokratischen Legitimation" gestellt?[21] Muß "die Verteilung der Bundesratsstimmen auf die Länder" sogleich "auf dem Hintergrund des Demokratieprinzips erörtert" werden,[22] weil sie sich offenbar gegen diesen Hintergrund prima vista düster-problematisch abhebt? Betrifft also "die zentrale Problematik in diesem Zusammenhang so die Kommission[23] "die demokratische Legitimation des föderativen Bundesorgans"? Ich wage dies zu bezweifeln. Dieser Zweifel übersieht natürlich nicht, daß der Bundesrat demokratischer Legitimation bedarf, weil er Staatsgewalt ausübt, die "vom Volke ausgehen" muß (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG). Demokratische Legitimation wird aber nicht nur durch die unmittelbare Volkswahl verliehen; sonst müßten die Organe der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung generell einer solchen Legitimation entraten. Es ist auch verfehlt, eine Stufenordnung demokratischer Legitimation im Schritt der sie vermittelnden Akte aufzustellen und diese Stufenordnung als ein qualitatives Gefälle zu verstehen. Bei einer solchen Betrachtungsweise wird aus dem Bundesrat natürlich ein Organ von geringem demokratischen Rang, wobei zugleich seine legitime Wirkungsmacht im Maße des sich verdünnenden Legitimationsstranges eingeengt wird. Rang, Gewicht und legitime Wirkungsmacht ne hmen aber nicht mit der Entfernung von der Quelle unmittelbarer demokratischer Legitimation ab. Das erweist die einfache Überlegung, daß die Akte vermeintlich "besser", "höher" (weil unmittelbarer) legitimierter Staatsorgane, ja unter Umständen sogar politische Willensakte des souveränen Volkes selbst, der Kontrollkompetenz der Rechtsprechung unterliegen, die keinesfalls unmittelbar demokratisch legitimiert ist, sondern ihre demokratische Legitimation regelmäßig "nur" aus dem demokratischen Gesetz und in dessen Anwendung erfährt. Eine repräsentativ-demokratische Verfassung stellt ihre demokratische Dignität selbst in Frage, wenn sie die Unterscheidung von unmittelbarer und mittelbarer demokratischer Legitimation als eine qualitative Differenzierung begreift oder akzeptiert und wenn aus dieser Unterscheidung verfassungstheoretische, verfassungspolitische oder gar unmittelbar verfassungsrechtliche Folgerungen auf Rang und Kompetenz von Staatsorganen gezogen werden. Die nahezu mechanische Vorstellung eines mit der Entfernung vom Souverän zunehmenden Legitimationsgefälles, Legitimationsschwundes hat ihre Heimat in plebiszitär-radikaldemokratischen Konzepten; sie hat keinen systematischen Ort in der ausgeprägt repräsentativen Verfassungsstruktur des Grundgesetzes. Der Bundesrat hat kein demokratisches Legitimations- und Legitimitätsdefizit. Wer bei der Legitimationsfrage das Auge nur auf das demokratische Prinzip richtet, sieht aber mit diesem eingeengten Blickwinkel an der eigentlichen Legitimationsquelle des Bundesrates vorbei. Gewiß: Die demokratische Legitimation ist eine notwendige, sie ist aber keine hinreichende Bedingung seiner bundespolitischen Mitgestaltungsmacht. Nicht das Demokratiegebot, sondern das Bundesstaatsprinzip liefert den sachlichen Grund und die Rechtfertigung für die Mitwirkung des Bundesrats bei der Gesetzgebung. Die Frage nach seiner demokratischen Legitimation (be-)tr ifft also gerade nicht das Legitimationsproblem des Bundesrats im Kern. Mit Recht hebt auch das Sondervotum von Ernst Heinsen, Fritz Rietdorf und Ernst Wolfgang Böckenförde die "unterschiedlichen Legitimationsgrundlagen" von Bundestag und Bundesrat hervor.[24] Die Einsicht, daß es sich um der Art nach unterschiedliche Legitimationsquellen handelt, schließt es aus, die (demokratische) Legitimation des Bundestages und die (föderative) Legitimation des Bundesrates in eine einfache Plus-Minus-Beziehung zu bringen und die "schwächere" Legitimation gegen die stärkere, die "bessere" auszuspielen: Die Bundesrepublik Deutschland ist nicht zuerst und primär Demokratie und erst dann und sekundär Bundesstaat; sie ist zugleich Demokratie und Bundesstaat (Art. 20 Abs. 1 GG). Das schließt es nicht aus, die Kompetenz des Bundesrates unter konkretisierender Ermittlung und Festlegung des Funktionssinnes seiner bundespolitischen Rolle gegenständlich zu differenzieren und der Intensität nach unterschiedlich zu dosieren.[25] Damit wird auch der Bundestag als das demokratisch unmittelbar installierte und legitimierte Repräsentationsorgan des Volkes nicht seiner Präponderanz im Gesetzgebungsverfahren beraubt. Nur: Die gegenseitige Abgrenzung, aber auch die wechselseitige Abstimmung der Kompetenzen von Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat und damit die institutionell-kompetentielle Koordination des demokratischen und des föderativen Formprinzips der Staatsorganisation sind weitgehend eine Frage verfassungspolitischer Zweckmäßigkeiten und damit verfassungs(gesetz)geberischer Entscheidung, nicht aber stringente Ableitungen aus einer verfassungstheoretisch begründeten "Vorrangsposition" des demokrati schen oder des föderativen Prinzips. Tadelnde Kennzeichnungen des Bundesrates etwa als "Gegenparlament der Volksvertretung" oder als "Gegenregierung" können also nicht mehr sein als polemische Waffen in der tagespolitischen Auseinandersetzung. Wenn sie dagegen einen Sündenfall am demokratischen Prinzip charakterisieren sollen (weil Mehrheitsentscheidungen des direkt gewählten Parlaments "konterkariert" werden[26] ), so gehen sie fehl. Denn sie verkennen dann einmal die geltende Verfassungsrechtslage, in der der Bundesrat nicht nur als institutionell, sondern auch als politisch eigenständige Kraft konzipiert ist. Sie übersehen zum anderen, daß das demokratische Prinzip und seine institutionelle Verkörperung in Gestalt des Parlaments im demokratischen Bundesstaat notwendig bundesstaatlichen Modifikationen unterliegen, die sich nur unter dem unzulässig verengten Blickwinkel einer "rein"demokratisch(-unitarischen) Perspektive als systemwidrige Substanzeinbußen darstellen, die nach Verfassungsreform rufen.



3. Bundesrat und "Parteipolitik"

Die Kommission vermochte in der jüngstvergangenen politischen Praxis des Bundesrats bzw. der Bundesratsmehrheit offensichtlich keine "Perversion verfassungsrechtlicher Grundentscheidungen"[27] zu erkennen, die durch eine Reform der Institution und ihrer Kompetenzen geheilt werden könnte oder müßte. Diagnose und Therapievorschlag werden anders ausfallen, wo die Aufgabe des Bundesrats darin gesehen wird, "die Arbeit des Bundestages... zu unterstützen",[28] wo aus der Bundestreue die Pflicht zu bundesregierungsfreundlichem Verhalten wird,[29] wo schließlich der Bundesrat als eine auf partikulare Interessen fixierte, somit zur Mitentscheidung für den Gesamtstaat bedeutsamer politischer Fragen ungeeignete und daher verfassungsrechtlich und politisch zu entmannende Institution angesehen wird.[30] Man wird es nicht beklagen müssen, daß die Kommission in der aktuellen Diskussion über den "parteipolitischen Mißbrauch des Bundesrates" keinen Anlaß und Anstoß zu einer Änderung von Organisation und Kompetenzen des Bundesrates gesehen hat. In dieser politischen Auseinandersetzung sind die Sachverhalte und die Rechtsfragen nur allzu oft unzulässig verkürzt und vereinfacht dargestellt worden.[31] Es ist nun sicher nicht zu bestreiten, daß bei einzelnen Protagonisten der Bundesratslösung im Parlamentarischen Rat und mehr noch im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee die Vorstellung vom Bundesrat als eines Widerlagers zur "Parteipolitik&qu ot;[32] eine bedeutsame Rolle gespielt hat.[33] Diese Konzeption eines "überparteilichen" Bundesrats hat in Art. 81 Abs. 1 GG[34] einen erkennbaren Niederschlag gefunden: Wenn nämlich für den Fall des Gesetzgebungsnotstandes der Bundesrat als eine "Legalitätsreserve" vorgesehen wird, so ging der Verfassunggeber offenbar davon aus, daß im Falle einer in sich gespaltenen und nur noch destruktiven Mehrheit im Bundestag die Landesregierungen im Bundesrat den Parteienstandpunkt transzendieren und als Hort sachbezogener Einsicht in die staatspolitischen Notwendigkeiten zur Verfügung stehen und wirken werden. Der Realitätsgehalt dieser Annahme ist durch Anwendung des Art. 81 GG glücklicherweise noch nicht erprobt worden; hinsichtlich des Ausgangs einer solchen Bewährungsprobe ist zumindest Skepsis angebracht. Es scheint mir eine Illusion anzunehmen, die politische Willensbildung im Bundesrat könne von parteipolitischer Einflußnahme und Formierung freigehalten werden nicht erst seit 1969 beweist seine Geschichte das Gegenteil.[35] Und wieso sollte auch der Bundesrat verfassungsrechtlich eine Enklave bilden, in der für den politischen Auftrag der Parteien (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) kein Platz ist? Dieser Frage kann hier nicht nachgegangen werden.[36] So sei nur darauf aufmerksam gemacht, daß die im Blick auf den Bundesrat auch heute wieder vorgenommene Entgegensetzung von "Parteipolitik" und "Sachpolitik", von "Pa rteipolitik" und "Staatspolitik" aus dem Munde von Parteivertretern nicht nur bizarr klingt, sondern am Ende zu einem für die politischen Parteien und die Parteiendemokratie selbstmörderischen Argument werden könnte.



IV. Horizontale Gewaltenteilung im Bundesstaat

Wenn man mit der Kommission und nicht nur mit ihr die Funktion des bundesstaatlichen Aufbaus heute nicht zuletzt in seiner gewaltenteilenden, gewaltenhemmenden und damit freiheitssichernden Wirkung sieht, wenn man insbesondere die Mitwirkungsrechte des Bundesrats als ein Element horizontaler Gewaltenteilung begreift,[37] so wird man geneigt sein, in den aktuellen Kontroversen um Funktion, Kompetenz und Zusammensetzung des Bundesrats weniger ein Zeichen institutioneller Defekte zu sehen als vielmehr umgekehrt ein Indiz für das Funktionieren des bundesstaatlichen Mechanismus der Machthemmung und Machtbalance. Wie die rechtsstaatliche, so verläuft auch die bundesstaatliche Gewaltenteilung nicht ohne Reibungsverluste (und also auch nicht ohne politisches Geräusch). Diese Reibungsverluste sind aber nicht nur in Kauf genommene "Kosten des Bundesstaates", sondern intendierte Effekte seiner Wirksamkeit. So kann gerade der "reibungslose" Ablauf des politischen Prozesses föderativen Zusammenwirkens Symptom eines krisenhaften (weil dysfunktionalen) Zustandes sein. Wer diese Einschätzung nicht teilen möchte, sollte dennoch die reformerische Zurückhaltung der Kommission nicht voreilig tadeln. Denn: Trifft am Ende nicht auch in bezug auf den Bundesrat die aus Erfahrung genährte Warnung zu, die Bundeskanzler Helmut Schmidt vor der Kommission geäußert hat[38] : "Die bisherige Lebenserfahrung und Staatspraxis zeigen, daß jede Grundgesetzänderung eine Komplikation mit sich gebracht hat. Eine Vereinfachung hat es noch nie gegeben... Lassen Sie es lieber, wie es ist, sonst wird es noch schlimmer. Es ist schon schlimm genug so."

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F u ß n o t e n


[1] Kurt Georg Kiesinger, Gedanken zur Arbeit des Bundesrates, in: Gedächtnisschrift Hans Peters, 1967, S. 547ff. (549). Identische Einschätzung in der Antrittsrede des Bundespräsidenten Georg August Zinn am 6. 11.1964, Sten. Prot. der 274. Sitzung, S. 189ff. 191 A), wieder abgedruckt bei Alois Rummel, Föderalismus in der Bewährung. Antrittsreden und Amtsperioden des Bundesratspräsidenten 1949-1974, 1974, S. 122 ff. (124).

[2] Bundeskanzler Helmut Schmidt in seiner Regierungserklärung am 16.12.1976, Sten. Bericht S. 52 A (vgl. auch die unten in Anm. 8 zitierte Äußerung Schmidts). Aus der nachfolgenden Aussprache vgl. dazu die Äußerungen des Abg. Dr. Helmut Kohl (CDU/CSU), Sten. Bericht der 6. Sitzung am 17. 12. 1976, S. 58 C, D, und Hoppe (FDP), ebd. S. 103 A.

[3] Darstellung und Nachweise der neuerlichen Auseinandersetzung um den Bundesrat (auch die obigen Zitate) finden sich etwa bei: Heinz Laufer, Der Bundesrat als Instrument der Opposition?, Parl. 1 (1970) 318 ff.; Peter Schindler, Der Bundesrat in parteipolitischer Auseinandersetzung, ZParl. 3 (1972), 148 f.; ders. Mißbrauch des Bundesrates?, Dokumentation einer aktuellen Auseinandersetzung, ZParl. 5 (1974) 157ff.; Fehlentwicklungen im Verhältnis von Bundesrat und Bundestag? (mit Beitragen von Gerhard Jahn und Roman Herzog), ZParl. 7 (1976) 291 ff.; Claus Arndt und Winfried Steffani, Zum Rederecht von Mitgliedern des Bundesrates im Bundestag, ZParl. 7 (1976), 317ff. und 322ff. Umfassend neuestens: Friedrich Karl Fromme, Gesetzgebung im Widerstreit: Wer beherrscht den Bundesrat? Die Kontroverse 1969-1976 (Reihe: Bonn aktuell, Bd. 38), 1976. Eine gekürzte Wiedergabe des Resumees seiner Untersuchung hat Fromme in ZRP 1976, 201 ff., vorgelegt.

[4] Die zwischen CDU und FDP in Niedersachsen und im Saarland ausgehandelten "Bundesratsklauseln" findet man wiedergegeben z. B. in: FAZ Nr. 13 v. 16. l. 1977, S. 1, SZ Nr. 12 v. 17. 1. 1977 und in: Die Welt Nr. 13 v. 17. 1. l977, S. 2. Im Saarland hat man versucht, den Formelkompromiß durch Protokollnotizen zu konkretisieren, die sich wesentlich auf das Verfahren der Meinungs- und Willensbildung beziehen (Abdruck in: Saarbrücker Ztg. Nr. 46 v. 24. 2. 1977, S. 4). Zu verfassungsrechtlichen Fragen der "Bundesratsklauseln" vgl. neuerdings Wolf-Rüdiger Bandorf, ZRP 1977, 81 ff.

[5] Das hat sich gerade jüngst am Beispiel der niedersächsischen Landesreg. gezeigt: Nach der Rücktrittsdrohung des Innenministers und stv. Min.-Präs. Rötger Gross (FDP) hat Min.-Präs. Ernst Albrecht (CDU) am 24. 6. 1977 im 2. Bundesrats-Durchgang dem sog. Sozialpaket nur deshalb zugestimmt (und damit zur Mehrheit verholfen), "um eine schwere Regierungskrise in Hannover zu vermeiden" (vgl. die Berichte in FAZ Nr. 143 und 144 sowie in SZ Nr. 142 und 143, jeweils vom 24. und 25. 6. 1977, jeweils S. 1/2).

[6] Dieses neue (oder zumindest erneuerte) Selbstverständnis des Bundes-rats kommt auch im Titel der von ihm hrsg. Beiträge zu seinem 25jahrigen Bestehen zum Ausdruck: >Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft< (1974).

[7] So z. B. vom derzeitigen Präsidenten des Bundesrates, Min.-Präs. Dr. Bernhard Vogel (Rh.-Pf.), in seiner Antrittsrede am 3. 12. 1976, Sten. Bericht über die 441. Sitzung des Bundesrates, S. 430 ff. (432 A+B). Nichts anderes als den Verfassungskonflikt mit dem Bundesrat signalisierte auch der Bundeskanzler bei der Beratung des sog. "Rentenabkommens mit der Volksrepublik Polen (BT-Drucks. 7/4310) im Deutschen Bundestag: "Ich denke, daß die Versagung der Zustimmung des Bundesrates zu Verträgen, die in diesem Hause mit Mehrheit gebilligt werden, verfassungspolitisch nicht zu rechtfertigen ist" (Sten. Bericht der 224. Sitzung vom 19. 2. 1976, S. 15595 D). Die Frage, "ob der Bundesrat damit Rechtspflichten z. B. die Verpflichtung zu bundesfreundlichem Verhalten verletzte, ob ein Mißbrauch vorläge usf.", ließ der Bundeskanzler anschließend zwar ausdrücklich, aber nur rhetorisch-scheinbar offen. Denn zuvor hatte er das Zustimmungsrecht des Bundesrats schon auf eine nur "aus gesetzestechnischen Gründen" zugewachsene "formale Rechtsposition" reduziert, "die ihm [scil.: dem Bundesrat] nach dem Sinn der Verfassung eigentlich nicht zustehen sollte. Dem Sinn der Verfassung nach" sei Außenpolitik nicht Sache des Bundesrats (a. a. O., S. 15595 C). Damit wird dem Bundesrat nicht nur die verfassungspolitische, sondern auch die verfassungsrechtliche Legitimität einer Zustimmungsverweigerung abgesprochen.

[8] So die bezeichnende Formulierung des Gegenstandes der Beratungen auf der Tagesordnung z. B. der 25. Sitzung am 28. 11. 1975 (vgl. Kurzprotokoll S. 4). Im Kommissions-Bericht ist schon in der Überschrift des einschlägigen Kapitels 7 von einer "Reform" nicht mehr die Rede.

[9] Vgl. etwa das Sondervotum von Ernst Heinsen, Fritz Rietdorf und Ernst Wolfgang Böckenförde, BT-Drucks. 7/5924, S. 102 ff. = Zur Sache 3/ 76, S. 217ff. Siehe weiter das Sondervotum des Abg. Prof. Dr. Friedrich Schäfer (BT-Drucks. 7/5924, S. 108ff. = Zur Sache 3/76, S. 226ff.), das nach den dezidierten Äußerungen, die Schäfer als Abg. in Publikationen seiner Partei bzw. seiner Fraktion im Rahmen der "Kontroverse um den Bundesrat" abgegeben hat (wiedergegeben in ZParl. 5 (1974), 157ff.), nicht überraschend kommt. Deutlich ist dieser Widerhall auch aus dem Vorwort des Kommissions-Vorsitzenden (Abg. Prof. Dr. Friedrich Schäfer) herauszuhören, wenn dort mahnend und warnend von einem Bundesrat die Rede ist, der "Standpunkte und Interessen der durch ihn an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitwirkenden Länder relativiert [?] oder fraktionsartig strukturiert" (BT-Drucks. 7/5924, S. 2 = Zur Sache 3/76, S. 8). Es fällt auf, daß in Schäfers Beispiel-Katalog dysfunktional operierender Verfassungsorgane Bundestag, Bundesrat und Bundesverfassungsgericht aufgenommen werden, die Bundesregierung aber ausgenommen bleibt warum? Am Rande sei auch festgehalten, daß Schäfers Rat zur "Selbstbeschränkung der Verfassungsorgane" in ihrem wechselseitigen Verhältnis zueinander nicht nur in Nuancen zur Auffassung (und Handlungsmaxime) des gegenwärtigen Bundespräsidenten Walter Scheel kontrastiert: "Jedes Verfassungsorgan hat die Pflicht, die ihm zustehenden Kompetenzen voll auszuschöpfen. Und das ist auch gut so, denn nur dann kommen die Möglichkeiten jedes Verfassungsamtes auch zu ihrer vollen Entfaltung, wodurch das Ganze gewinnt" (Ansprache zum 25jährigen Bestehen des BVerfG am 18. 11. 1976, Bulletin Nr. 112/1976, S. 1177ff., 1178).

[10] BT-Drucks. 7/5924, S. 273 ff. = Zur Sache 3/76, S. 272 ff.

[11] Vgl. insbes. die Fragestellungen unter B I 4, aber auch die Themafragen B II 1.1, III 5, IV 1.2.3, IV 3.2.1-7, VI 3.1, VII 3.4.

[12] Vgl. etwa das >Material zur Zustimmungskompetenz des Bundesrates im Gesetzgebungsbereich< von MinDirig. a. D. Dr. Ulrich Jaeger, Komm.- Drucks. Nr. 055 (neu), abgedr. im Zwischenbericht der Enquete-Kommission, BT-Drucks. 6/3829, S. 92-113 = Zur Sache 1/73, S. 145-173; >Zum Umfang der Zustimmungskompetenz des Bundesrates nach dem GG< von Prof. Dr. Friedrich Schäfer MdB, Komm.-Drucks. Nr. 068; >Zusammenhang zwischen Funktion und Organisation des Bundesrates< von MinDirig. a. D. Dr. Ulrich Jaeger, Komm.-Drucks. Nr. 083.

[13] Wilhelm A. Kewenig, Bundesrat und föderatives System im Lichte der Arbeiten der Enquete-Kommission Verfassungsreform, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft (Beiträge zum 25jährigen Bestehen des Bundesrates der Bundesrepublik Deutschland, hrsg. vom Bundesrat, 1974, S. 453 ff.

[14] So die Formulierung des Themas durch die Kommission in Kap. 7 sub 2.

[15] Vgl. Kap. 7 sub 1.3 a und b.

[16] Zur Frage parteipolitischer Machtverschiebungen durch Neugliederung vgl. etwa Rudolf Hrbek, Bundesrat und Neugliederung, ZParl. 3 (1972), 150 ff., und Frido Wagener, Neugliederung des Bundesgebietes und Bundesrat, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan usw. (wie Anm. 13), S. 421 ff., bes. S. 137ff.; Friedrich Karl Fromme (wie Anm. 3), S. 164f.

[17] Durch das 33. Gesetz zur Änderung des GG vom 23. 8. 1976 (BGBl. I, S. 2381).

[18] Darstellung und Nachw. dazu bei v. Doemming/Fusslein/Matz, JöR n. F. 1 (1951), 379ff., 383 ff., und bei v. Mangoldt, Das Bonner GG, Kommentar (1953), Vorbem. vor Art. 50 (S. 262 ff.). Vgl. auch Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat (1976), S. 66-71. Hervorgehoben sei, daß das Senatsmodell, das Bundesratsmodell und ein Mischmodell (in Gestalt einer Länderkammer mit einer Senats- und einer Bundesratskurie) jeweils quer durch die Fraktionen des Parlamentarischen Rates Anhänger und Gegner fanden.

[19] Vgl. Kap. 7 sub 1.2 des Schlußberichts, wo von der besonderen Bedeutung der Frage der Zusammensetzung und des Aufbaus des föderativen Organs die Rede ist, "wenn die politische Zusammensetzung von Bundestag und Bundesrat divergiert".

[20] Das Charakteristikum der musikalischen Form des Rondo sieht man bekanntlich "in der obstinaten Wiederkehr eines Hauptthemas nach allerlei sich einschaltenden Zwischenthemen (Stichwort "Rondo", in: Hugo Riemanns Musiklexikon, 11. Aufl. bearb. von Alfred Einstein, 1922, Bd. 2, S. 1539 f., 1540).

[21] Schlußbericht Kap. 7 sub 1.2.

[22] Ebenda.

[23] Ebenda sub 2.1.

[24] BT-Drucks. 7/5924, S. 103 = Zur Sache 3/76, S. 218.

[25] Siehe in diesem Zusammenhang auch den Vorschlag im Sondervotum von Ernst Heinsen, Fritz Rietdorf und Ernst Wolfgang Böckenförde (wie Anm. 24), der auf eine Reduzierung der Zustimmungsbefugnis des Bundesrats auf die das Zustimmungserfordernis auslösenden Teile eines Gesetzes hinausläuft.

[26] So jüngst wieder die Formulierung des Vorwurfs durch den Vorsitzenden der BT-Fraktion der FDP, Wolfgang Mischnick (SZ Nr. 148 v. 1. 7. 1977, S. 8).

[27] Von einer solchen spricht der Abg. Prof. Dr. Friedrich Schäfer im SPD-Pressedienst vom 20. 3. 1974 (abgedruckt in ZParl. 5 [19]74], 157f., 158).

[28] So der Abg. Prof. Dr. Friedrich Schäfer a. a. O. (wie Anm. 27).

[29] Denn wie anders soll man es verstehen, wenn Bundeskanzler Helmut Schmidt in einem Interview am Vorabend der Bundesratsentscheidung über das sog. Sozialpaket der Saarl. Landesreg. (die ihre Zustimmung bereits angekündigt hatte) "staatspolitische Verantwortung im Bundesrat in grundsätzlich bundesfreundlicher Haltung" bescheinigt, während bei der niedersächs. CDU/FDP-Koalition (die sich zu diesem Zeitpunkt über ihre spätere Zustimmung noch nicht schlüssig geworden war) dagegen noch abzuwarten sei, "ob sich Bundestreue und Vernunft durchsetzen" (vgl. Saarbr. Ztg.Nr. 143 v. 24. 6. 1977, S. 2). Siehe die in Anm. 7 zitierte frühere Äußerung des Bundeskanzlers.

[30] So in der Substanz das Sondervotum des Kommissionsvorsitzenden Abg. Prof. Dr. Friedrich Schäfer (BT-Drucks. 7/5924, S. 108 ff. = Zur Sache 3/76, S. 226ff.), das u. a. die Zustimmungsbedürftigkeit für Steuergesetze nach Art. 105 Abs. 2 GG für "unerträglich" hält und zu beseitigen vorschlägt. Das in diesem Sondervotum sich offenbarende Verständnis von Struktur und Funktion des grundgesetzlichen Bundesstaates verwundert.

[31] Um so wichtiger ist die umfassende Materialsammlung und gründliche Analyse in der Untersuchung von Friedrich Karl Fromme (wie Anm. 3). Daß der Besitz der Bundesratsmehrheit für die Oppositionsparteien des Bundestags in mehrerlei Hinsicht zu einem (zudem von der Bundesregierung oder einzelnen Koalitionsparteien durchaus nicht immer ungern gesehenen) zweischneidigen Schwert werden kann, braucht nach den jüngsten Ereignissen um das "Sozialpaket" kaum besonders hervorgehoben zu werden.

[32] Dazu die Darstellung von Gerhard Lehmbruch (wie Anm. 18), S. 66-71.

[33] Vgl. Abg. Dr. Süsterhenn (CDU) in der 2. Plenar-Sitzung des Parlamentarischen Rates am 8. 9. 1948, Sten. Ber., S. 23 ("...unerwünschte parteipolitische Gleichschaltung...").

[34] Zu Art. 81 GG s. vor allem: Hans Schneider, Kabinettsfrage und Gesetzgebungsnotstand nach dem Bonner GG, VVDStRL 6 (1950), S. 21 ff.

[35] Zum Exempel des EVG-Vertrages im Jahre 1952/53 vgl. z. B. Arnulf Baring, Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie. Westdeutsche Innenpolitik im Zeichen der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, Bd. 2 (Taschenb.-Ausg. 1971), S. 171 ff.; Friedrich Karl Fromme (wie Anm. 3), S. 18ff.

[36] Zum Thema: "Parteipolitik im Bundesrat", Parteienbundesstaat" vgl. etwa: Claus Arndt und Winfried Steffani (wie Anm. 3); Friedrich Karl Fromme (wie Anm. 3), bes. S. 119ff., 169ff.; Roman Herzog, Der Bundesrat Dichtung und Wahrheit, Die polit. Meinung Nr. 169/1976, S. 75ff.; Gerhard Jahn und Roman Herzog (wie Anm. 3); Hans H. Klein, Parteipolitik im Bundesrat?, DÖV 1971, 325ff.; Heinz Laufer (wie Anm. 3), bes. S. 327ff.; Gerhard Lehmbruch (wie Anm. 18), bes. S. 137f.; Leibholz/ Hesselberger, Die Stellung des Bundesrates und das demokratische Parteiensystem in der Bundesrepublik Deutschland, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan usw. (wie Anm. 13), S. 99ff.; Theodor Maunz, Die Rechtsstellung der Mandatsträger im Bundesrat, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan usw. (wie Anm. 13), S. 193ff., bes. S. 209f.; ders. in: Maunz/ Dürig/Herzog, GG-Kommentar, Rdnr. 25 zu Art. 50 (Stand: Mai 1961).

[37] Vgl. Kommissions-Schlußbericht Kap. 7 sub 2.1. In der Literatur vgl. vor allem Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat (1962), bes. S. 27f.; ders., Bundesstaat, in: Evang. Staatslexikon, 2. Aufl. (1975), Sp. 258ff. (259); ders., Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 9. Aufl. (1976), bes. S. 93ff., 201.

[38] Bei seiner Anhörung als damaliger Bundesminister der Finanzen zur Reform der Finanzverfassung. Vgl. das Stenogr. Prot. der 6. Sitzung der Enquete-Kommission Verfassungsreform vom 5.-7. 3. 1974, Prot. Nr. 6, Teil II, S. 41ff. (Zitate: S. 51 und 67).


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