eule
Saarbrücker Bibliothek

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Erstveröffentlichung:
ZEuS - Zeitschrift für Europarechtliche Studien
ZEuS, 5. Jahrgang, Heft 4 / 2002

Die konsoziative Föderation von EU und Mitgliedstaaten

Martin Nettesheim*



Inhalt

  1. Die Diskussion um Gestalt und Zukunft der EU
  2. Die Europäische Union: Ein werdender Staat
  1. Wirkmächtigkeit und Rechtsetzungsgewalt der Europäischen Union
  2. Die Verbandsqualität der Europäischen Union
  3. Die staatstheoretische Einordnung des Verbands
  1. Der Integrationsverband als internationale Organisation
  2. Der Integrationsverband als (werdender) Staat
  3. Der Integrationsverband als eigenständige Form neben Staat und internationaler Organisation
  4. Schlussfolgerungen
  1. Die Verfassungsqualität der herrschaftseinsetzenden Verträge
  1. Verfassung und Staatlichkeit
  2. Verfassung als Zähmung oder Einsetzung von Herrschaft
  3. Verfassung und Legitimität
  4. Verfassung und Gesellschaft
  5. Verfassung und Identität
  6. Schlussfolgerungen
  1. Der Verbund von EU und Mitgliedstaaten als konsoziative Föderation
  1. Die Herausbildung eines Verfassungsverbunds
  2. Die föderale Qualität des Verbunds
  3. Der Verbund als konsoziative Föderation
  4. Der integrierte Staat

 

I. Die Diskussion um Gestalt und Zukunft der EU

Die verfassungstheoretische Diskussion um Stand und Zukunft der europäischen Integration dreht sich gegenwärtig vor allem um zwei Fragen. Zum einen geht es um die Frage, wie sich der Verbund von EU und Mitgliedstaaten verfassungstheoretisch rekonstruieren und begreifen lässt. Ist die EU in ihrer gegenwärtigen Gestalt eine internationale Organisation, ein Staat oder etwas Drittes? Kann ihre Grundordnung als Verfassung bezeichnet werden? Wird diese Ordnung legitimatorisch von den Mitgliedstaaten getragen, oder kann man heute davon ausgehen, dass es (auch) die EU-Bürger sind, auf die die Ausübung europäischer Hoheitsgewalt zurückzuführen ist? In welchem Verhältnis stehen EU-Grundordnung und nationale Verfassungsordnungen, wie wirken sie aufeinander ein? Die Beantwortung dieser Fragen verlangt zunächst dekriptiv-analytische Arbeit. Wer sich dieser Arbeit annimmt, kommt nicht umhin, als Handwerkszeug zunächst die überkommenen Begrifflichkeiten und Kategorien von Staats- und Verfassungsrecht zu verwenden. Dies führt zu der Merkwürdigkeit, dass auf der einen Seite anerkannt wird, dass der Integrationsprozess in ein Ergebnis münden wird, das nicht dem Modell des klassischen, unabhängigen Nationalstaats entsprechen wird, zugleich aber der Prozess mit traditionellen Kategorien beschrieben und erfasst wird. Inzwischen hat die Diskussion allerdings eine Tiefe und Schärfe gewonnen, die es möglich macht, auf einer Metaebene normativ darüber zu streiten, welche der überkommenen Begriffe und Kategorien revisionsbedürftig sind und durch neue, geeignetere Kategorien zur Erfassung der poststaatlichen Konstellation ersetzt werden müssen. Nicht alle Vorschläge erweisen sich als sinnvoll; manche finden keine Beachtung, weil sie begrifflich zu schwach und zu wenig anschaulich sind; wieder andere haben die Chance, in den allgemeinen Sprachgebrauch überzugehen und so zu einer Grundkategorie einer neuen, auch die supranationalen Gegebenheiten in den Blick nehmenden Verfassungswissenschaft zu werden.

Zum anderen beschäftigt sich der europäische Konstitutionalismus mit der normativen Problematik der Fortwicklung des Integrationsverbands. Dabei geht es zunächst um die Aufgabe der Bewertung des Stands der Integration: Wie sind die verfassungstheoretischen Anforderungen zu formulieren, die an die Grundordnung eines überstaatlichen Hoheitsträgers zu stellen sind? Hat die EU eine Grundordnung, die normativ defizitär ist und nicht den Anforderungen entspricht, die aus legitimatorischer Perspektive an die Ausübung europäischer Herrschaftsgewalt zu richten sind - insbesondere im Hinblick auf Demokratie? In welchen Punkten fällt die Grundordnung der EU hinter diesen Anforderungen zurück? Es schließen sich verfassungspolitische Folgefragen über das weitere Vorgehen an: Welche Schritte können unternommen werden, um etwaige Defizite zu beheben? Muss sich die EU vielleicht gar erst noch eine Verfassung zulegen? Wie müsste diese dann aussehen?

Indem sich die europäische Verfassungsrechtswissenschaft diesen Fragekreisen in den letzten Jahren verstärkt angenommen hat, hat sie ihre Perspektive gewechselt. Die Frage nach der Legitimität europäischer Herrschaftsausübung ist erst relativ spät aufgekommen. Bis weit in die neunziger Jahre des 20. Jahrhunderts hinein ging es der europäischen Verfassungsrechtswissenschaft - aus supranationalem Blickwinkel - um die Beschreibung und Erklärung der Europäischen Union und ihres Rechts, allenfalls darüber hinaus um Überlegungen zur Sicherung der einheitlichen und gleichen Wirkung ihres Rechts. Weder beschäftigte sie sich mit dem Aspekt der Verflechtung und des Verbundenseins von europäischen und nationalen Grundordnungen, noch ging es ihr um die Bestimmung der gegenseitigen Abhängigkeiten, Wechselwirkungen und Befruchtungen. Die Legitimität der EU ruhte in ihrem Liberalisierungs- und Integrationsauftrag. Solange sie diesen erfolgreich bewältigte (und hieran bestand jedenfalls in den achtziger Jahren kein Zweifel), stieß ihr Wirken nicht auf legitimatorische Zweifel. Man begnügte sich mit der (output-orientierten) Position, dass sich die Ausübung europäischer Herrschaftsgewalt über die Liberalisierungs- und Harmonisierungsleistung ihres Rechts rechtfertige. Für Beobachter, die die EU aus nationalem Blickwinkel betrachteten, ging es demgegenüber um die Sicherung überkommener Bestände des Nationalstaates: von der Souveränität über die Herrschaft über die Verträge bis hin zur teilweisen Abwehr des Vorranganspruchs des Europarechts. Auch dieser Sichtweise zufolge bestand kein Grund für legitimatorische Zweifel: Solange über europäische Rechtsetzung im Rat einstimmig entschieden werden musste, behielten die Mitgliedstaaten im übrigen je einzeln die Kontrolle; das Geschehen in Europa ließ sich als Ausdruck herkömmlicher internationaler Zusammenarbeit rekonstruieren und über national-verfassungsstaatliche Mechanismen legitimieren.

Dass die überkommenen Erklärungsmuster ihren Wert verloren haben, liegt an der explosionsartigen Entwicklung des Integrationsverbandes in der zweiten Hälfte der achtziger und der ersten Hälfte der neunziger Jahre. Zu erinnern ist an die dichte Abfolge von Vertragsänderungen, die mit der Einheitlichen Europäischen Akte in den achtziger Jahren begann und über "Maastricht", die Vergemeinschaftung weiterer Rechtsbereiche im Vertrag von Amsterdam1 sowie die Reformen durch den Vertrag von Nizza2 eine ungeheuere Dynamik hervorriefen. Die Schnelligkeit (manche würden von Hastigkeit sprechen) der Veränderungen konnten den Anschein erwecken, dass sich die Mitgliedstaaten zu einer einzigen, andauernden und zeitlich offenen Regierungskonferenz zusammengefunden hätten und so in einem Prozess dauerhafter Verfassungsgebung das Ziel der Integration anzustreben gewillt seien. Zu verzeichnen war in diesem Prozess nicht nur ein quantitativer Kompetenzgewinn ungeahnten Ausmaßes. Von vielleicht noch größerer Bedeutung war, dass die EU mit dem Maastricht-Vertrag qualitative Kompetenzen gewann, die ihr staatsähnliche Erscheinung verlieh. Zu denken ist in diesem Zusammenhang insbesondere an die Frühformen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Übernahme der Währungshoheit. Auch der Einstieg in den Bereich der inneren und polizeilichen Sicherheit mag - wenngleich es hier zunächst nur um Formen der Zusammenarbeit ging - zu diesem Bild beigetragen haben. Berücksichtigt man in diesem Zusammenhang auch, dass (1) mehr und mehr Entscheidungen im Integrationsverband mehrheitlich ergingen und daher auch einen Staat binden konnten, der der Entscheidung nicht zugestimmt hat, dass (2) das von der EU gesetzte Recht im nationalen Rechtskreis unmittelbare Wirkung beansprucht und Vorrang vor nationalem Recht hat, und dass (3) in mehr und mehr Rechtsbereichen nationale Rechtsanwender (Verwaltungsbehörden, Gerichte) gleichberechtigt und gleichhäufig supranationales und nationales Recht anwendeten, so ist ohne weiteres erklärlich, warum die überkommenen Erklärungs- und Legitimationsmuster der europäischen Integration zerbrechen mussten - namentlich das klassische Legitimationsmuster auswärtiger Zusammenarbeit. In der englischsprachigen Diskussion ist von einer "Transformation" Europas die Rede, in deutscher Sprache lässt sich von einem Gestaltwandel sprechen.

Europäischer Konstitutionalismus im Deutschland der neunziger Jahre war stark von nationalstaatlich-defensiven Stimmen geprägt. Es waren dies Stimmen, die ihrer Betrachtung die Grundprämisse zugrundelegten, dass der Staat in sich ruhen müsste, über die Verhältnisse in ihm unabhängig und eigenständig entscheiden und hierfür die Verantwortung tragen müsste. Diesen Stimmen musste es vor dem Hintergrund des Gestaltwandels Europas vor allem darum gehen, die Souveränität des Nationalstaats vor den Einwirkungen des Europarechts in Schutz zu nehmen, Einbrüche in staatliche Besitzstände zu verhindern oder doch jedenfalls zu minimieren und die Letztzuständigkeit des Staates für die rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten auf seinem Gebiet zu bewahren. Angesichts des Umstandes, dass der Anspruch des Europarechts, unmittelbare Wirkung und Vorrang vor nationalem Recht zu entfalten, grundsätzlich nicht mehr in Frage gestellt werden konnte, musste sich die Diskussion materiell um die Grenzen des Vorrangs und institutionell um die Befugnisse der nationalen Organe, gegebenenfalls Europarecht unangewendet lassen zu können, drehen. Viele Überlegungen, die in den neunziger Jahren angestellt wurden, hatten denn auch (wenn man die europäische Perspektive einnahm) den Grundsatz der einheitlichen Wirksamkeit des EU-Rechts oder (wenn man die nationale Perspektive einnahm) die Grenzen des Vorrangs des EU-Rechts zum Gegenstand. Vor dem Hintergrund der gegensätzlichen axiomatischen Grundpositionen von EuGH und nationalem Verfassungsgerichten konnte es nicht gelingen, eine rechtlich zwingende Lösung zu finden. Inzwischen ist die konstitutionelle Debatte aber über diese Grenzfrage des Verhältnisses zweier Rechtsordnungen hinweggegangen. Nicht mehr der Ausnahmefall einer Kollision, sondern das Regelverhältnis der Kooperation und Koordination steht im Mittelpunkt des verfassungstheoretischen Verhältnisses. Inzwischen ist das Wissen um die Vielfalt der Wechselwirkungen und Abhängigkeiten, die sich mit der einfachen Frage danach beschreiben lassen, wer die Letztentscheidungsgewalt hat, zum Gemeingut geworden. Man ist sich des Umstandes bewusst, dass sich die architektonischen Gegebenheiten in der EU nicht hinreichend mit überkommenen Begriffen wie Vorrang, Hierarchie, Weisung etc. erfassen lassen.

Auch die Diskussion um die (demokratische) Legitimität europäischen Herrschens wurde zunächst vor dem Hintergrund des nationalstaatlichen Legitimitätsparadigmas geführt. Es waren zunächst Verfassungswissenschaftler nationalstaatlicher Provenienz, die der EU ein Demokratiedefizit attestierten und Legitimationsmängel anprangerten. In der Tat kommt man schwerlich umhin, den Entscheidungsprozessen der EU Mangelhaftigkeit zu attestieren, wenn man sie an der Ideenwelt nationalstaatlicher Demokratie misst. Weder steht hinter der EU-Ordnung bislang die legitimatorische Idee der verfassungsgebenden Gewalt des (eines) Volkes, noch wird die Ordnung bislang von zivilgesellschaftlichen Strukturen getragen, wie sie im Hinblick auf Sprache, Kommunikation, Medienwelt etc. in typischen Nationalstaaten bestehen. Tiefgreifende Unterschiede bestehen auch in der institutionellen Ordnung, wo sich vor allem die Rolle des Europäischen Parlaments so stark von der typischen Rolle eines nationalstaatlichen Parlaments unterscheidet, dass manche dem Parlament bis heute diesen Namen verweigern wollen. Kurz: Wer sich in der Ideenwelt der nationalstaatlichen Demokratie bewegte, musste die EU - in ihrer Gestalt nach "Maastricht" - für einen in seiner Legitimität äußerst prekären Hoheitsträger ansehen. Als Remedur bot sich aus dieser Perspektive vor allem die umfassende Parlamentarisierung der EU an: von der Aufwertung des Europäischen Parlaments im Prozess der Bestellung gubernativer Organwalter und im Gesetzgebungsprozeß über die Errichtung einer europäischen Parteienwelt bis hin zur Durchsetzung des Gleichheitsprinzips bei Wahlen. Andere konstatierten zwar schwere demokratische Mängel und hielten eine weitere Demokratisierung für (jedenfalls gegenwärtig) ausgeschlossen, nahmen den Zustand allerdings hin. Erst in jüngster Zeit findet die Frage, ob nicht auch die (ja nicht unabänderlichen, sondern ihrerseits entworfenen und funktional gerechtfertigten) Legitimationsmodelle, an denen gerechtfertigte Herrschaft heute gemessen wird, ihrerseits überprüfungs- und anpassungsbedürftig sind. Könnte es nicht sein, dass im supranationalen Kontext andere Legitimationsmuster zur Anwendung kommen als im staatlichen Kontext? Muss sich nicht auch jene Ideenwelt, die sich im achtzehnten Jahrhundert als Maßstab legitimer Herrschaft herausbildete, im 21. Jahrhundert anpassen und auf veränderte funktionale Bedürfnisse eingehen? Ist vielleicht manche Ausprägung der EU-Institutionenordnung zukunftsmächtiger, als es im Lichte der überkommenen Ideen zunächst den Schein hat?

Es ist in gewisser Weise bedauerlich, dass sich die verfassungstheoretische Diskussion der späten neunziger Jahre dieser Fragen nicht intensiv angenommen hat. Statt dessen rückte die eher formale Problematik europäischer Verfassungsgebung in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Damit wurde der zweite Schritt vor dem ersten gemacht, wird über Verfassungsbegriff und Verfassungsinhalte diskutiert, ohne dass zuvor über die dabei anzulegenden Maßstäbe gesprochen wurde. Zu den ganz gängigen Erscheinungen gehört es in diesem Zusammenhang, die Erklärungs- und Legitimationsmuster des liberalen Konstitutionalismus unhinterfragt auf die EU zu übertragen (Verfassungsdokument, Parlamentarismus, Grundrechte, kontraktualistische Legitimationstheorien etc.), ohne deren Leistungsfähigkeit in der poststaatlichen Konstellation zu problematisieren. Die in Nizza feierlich verabschiedete Charta der Grundrechte der Europäischen Union3 nimmt in diesem Prozess einen herausgehobenen Platz ein. Dass in einer Zeit, in der traditionelle Wertvorstellungen in der Gesellschaft von Mustern des Ökonomismus und Konsumerismus verdrängt werden, Zweifel an der Leistungsfähigkeit dieser Legitimationsmuster aufkommen müssen, wird dabei verdrängt. Zu den Kennzeichen der Diskussion gehört auch, als Antwort auf ein Problem die Einrichtung eines "Ausschusses", "Gremiums" oder "Gerichts" zu fordern - so beispielsweise im Hinblick auf die Kompetenzabgrenzung und die Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips. Gängig ist auch die Forderung, Institutionen und Verfahren der nationalen Verfassungsstaatlichkeit auf europäische Ebene zu heben. Nicht unproblematisch erweist sich diese Art des Vorgehens vor allem, weil Aussagen darüber, welche funktionale Leistungsfähigkeit derartige Institutionen und Verfahren in dem andersartigen Kontext der EU aufweisen, schwer fallen (und regelmäßig auch nicht empirisch informiert gemacht werden). Es überrascht vor diesem Hintergrund nicht, dass in dieser Diskussion die Begrifflichkeiten, analytischen Befunde und Reformvorschläge stark voneinander abweichen. Es ist zu bedauern, überrascht aber ebenfalls nicht, dass sich die Diskussion durch hohe Technizität und einen erstaunlichen Grad der Beliebigkeit in der Frage auszeichnet, welche Reformvorschläge lanciert werden.

Inzwischen wird im Brüsseler Konvent über die Fortschreibung der Verträge (bzw. ihre Ersetzung durch ein mit dem Begriff der Verfassung oder des Verfassungsvertrags bezeichnetes Grundlagendokument) diskutiert. Hier soll es nun aber nicht darum gehen, diese Diskussion zu beschreiben, zu analysieren oder durch normative Vorschläge zu bereichern. Es stünde nicht nur zu befürchten, dass derartige Kritik bei den Beratungen im Konvent nur geringes Gehör fände. Schwerer wöge die Gefahr, dass derartige Kritik in den heutigen schnelllebigen Zeiten in Brüssel rasch überholt wäre. Schließlich erscheint derartige Kritik gegenwärtig auch deshalb als wenig fruchtbar, weil die Argumente für und gegen einzelne institutionelle Gestaltungsoptionen längst ausgetauscht sind: Inzwischen ist nach politischen Entscheidungen gefragt - diese aber liegen jenseits der spezifischen Kompetenz des Rechtswissenschaftlers. Nicht um konstitutionelle Präskription soll es also gehen; die hier angestellten Überlegungen verfolgen vielmehr den Zweck, die verfassungstheoretische Diskussion um Stand und Errungenschaften des Integrationsprozesses nachzuzeichnen. Dies soll in drei Schritten unternommen werden. In einem ersten Abschnitt soll es um die Frage gehen, wie die Europäische Union staatstheoretisch einzuordnen ist (nachfolgend II.). Im Folgenden wird dann die Frage aufgeworfen, ob ihre Gründungsverträge als Verfassung bezeichnet werden können (nachfolgend III.). Schließlich soll es um die Charakterisierung des Verbunds von Europäischer Union und Mitgliedstaaten gehen (nachfolgend IV.).

 

II. Die Europäische Union: Ein werdender Staat

1. Wirkmächtigkeit und Rechtsetzungsgewalt der Europäischen Union

Wer in Deutschland heute über die Gestalt Europas spricht, wird zunächst den als "Konstitutionalisierung" bezeichneten Gestaltwandel der Verträge hervorheben.4 Dieser Wandel ist so häufig beschrieben worden, dass hier einige Stichpunkte genügen. Zu den wesentlichen Elementen der Konstitutionalisierung gehört zunächst und vor allem die Breite, Dichte und Tiefe der Kompetenz- und Zuständigkeitsnormen. Die EU hat sich auf der Grundlage von EGV, EGKSV, EAGV sowie EUV zu einem Verband entwickelt, der sich in staatsgleicher Weise der Angelegenheiten des Gemeinwesens umfassend annimmt. Sie hat ihre ursprünglichen Auftrag der sektoralen Integration der Wirtschaft längst hinter sich gelassen. Heute hat sie den Auftrag, sich beinahe aller Angelegenheiten des europäischen Gemeinwesens ordnend anzunehmen. Das Primärrecht hat sich vor diesem Hintergrund zur Grundordnung einer Herrschaftsgewalt entwickelt, der ein staatsgleicher, quasi-allumfassender Zuständigkeitsbereich unterfällt. Im Lichte der Kompetenzrechtsprechung des EuGH verfügt die EU dabei nicht nur über die Zuständigkeiten, die ihr in den Verträgen explizit überantwortet werden; sie kann auch dort handeln, wo dies zur Verwirklichung der Ziele und zur Erledigung der übertragenen Aufgaben notwendig ist (implied powers).5 Den Kompetenznormen des Primärrechts hat der EuGH teilweise ausschließliche Qualität zugeschrieben, mit der Folge, dass den Mitgliedstaaten das Handeln in den betroffenen Sachbereichen selbst dann rechtlich versagt ist, wenn die EU ihrerseits noch keine Regelungen erlassen hat. Im übrigen entfaltet das erlassene Sekundärrecht faktisch "Sperrwirkung" und nimmt so den Mitgliedstaaten in weiten Bereichen ihrer Zuständigkeit die Handlungsmöglichkeit. Vor diesem Hintergrund kommt den Verträgen in kompetenzieller Hinsicht konstitutionelle Qualität zu. Die Breite der Zuständigkeiten würde den Verträgen allein allerdings noch keine konstitutionelle Qualität verleihen, wenn nicht die EU aufgrund dieser Zuständigkeiten befugt wäre, unmittelbar anwendbares Recht zu setzen und so die Verhältnisse in den Mitgliedstaaten zu regeln. Zwar sind nicht alle Bestimmungen des EU-Rechts unmittelbar anwendbar. Indem der EuGH diese Eignung den Grundfreiheiten und anderen wesentlichen Bestimmungen des EGV, den Verordnungen, Entscheidungen sowie (im Ausnahmefall der fehlerhaften Umsetzung) den Richtlinien zugesprochen hat, hat das EU-Recht doch eine Durchschlagskraft und Wirkmächtigkeit erlangt, die es rechtfertigt, den diese Rechtsetzungsgewalt begründenden Vertragsnormen in der Breite Verfassungsqualität zuzuschreiben. Dabei ist selbstverständlich zu berücksichtigen, dass die Normen des EU-Rechts im Konfliktfall nationalem Recht vorgehen. Zu einer Konstitutionalisierung der Verträge hat auch beigetragen, dass Entscheidungen der EU heute in vielen Bereichen mit Mehrheit ergehen; mit der Folge, dass den Mitgliedstaaten kein Vetorecht mehr zusteht und sie mit der Pflicht zur Befolgung von Recht konfrontiert werden, dessen Setzung sie nicht zugestimmt haben. Konstitutionelle Qualität ist den Verträgen schließlich auch deshalb zuzuschreiben, weil sie sich dem Schutz und der Förderung von Freiheit und Interessen der Bürger in einer Weise angenommen haben, wie sie jener im Nationalstaat strukturell entspricht. In diesem Zusammenhang ist nicht nur der Wille der Unionsbürger zu berücksichtigen, eine grundrechtlich geschützte Freiheitssphäre der Bürger zu respektieren. Auch der Umstand, dass den Bürgern durch Unionsrecht Rechte verliehen werden und ihnen die Möglichkeit gegeben wird, diese Rechte auch unmittelbar (Art. 230 EGV) oder mittelbar (Art. 234 EGV) gerichtlich durchzusetzen, spielt dabei eine Rolle.6 Die bislang allerdings inhaltlich schwache Unionsbürgerschaft verleiht dem heute einen institutionellen Rahmen.

Gewiss ist in diesem Zusammenhang hervorzuheben, dass sich die Dichte der Konstitutionalisierung in den einzelnen Bereichen des Primärrechts noch deutlich unterscheidet; an die Seite von Sphären, in denen Verfassungsqualität klar und greifbar hervortritt, treten insbesondere im Bereich der zweiten und dritten Säule Sphären, in denen die Verdichtung noch gering ist. Auch hier ist aber ein Druck zur Konstitutionalisierung zu beobachten, wie die "Vergemeinschaftung" von Politikbereichen im Vertrag von Amsterdam belegt. Zudem kommt es auf das Gesamtbild und nicht die Einzelsphären an, und dieses Gesamtbild gibt heute der Konstitutionalisierungsthese Rückhalt.

Es liegt auf der Hand, dass die Erscheinung eines konstitutionalisierten überstaatlichen, zugleich aber nichtstaatlichen Hoheitsträgers die Verfassungswissenschaft vor Herausforderungen stellt und mit Fortschreibungsdruck konfrontiert. Im Zuge der Integration hat sich ein Hoheitsträger herausgebildet, der Recht setzt, ohne Staat zu sein. Der überkommene, seit nunmehr dreihundert Jahren gültige und zum Dogma erhobene Konnex von Staat und Recht, von Staatsgewalt und Rechtsetzung wird dadurch durchbrochen. Regierungsgewalt und Rechtsetzung müssen nunmehr als Erscheinungen begriffen werden, die auch jenseits der Staatlichkeit erfolgen. Die damit verbundenen Schwierigkeiten dürfen allerdings - entgegen gelegentlich geäußerter Befürchtungen - nicht überzeichnet werden: Kategorien wie Kompetenz, Zwang, Recht etc. lassen sich ohne Probleme auch außerhalb staatlicher Kontexte denken. Das Völkerrecht bietet hierfür seit Herausbildung des Konzepts der internationalen Organisation in der zweiten Hälfte des neunzehnten Jahrhunderts genügend Beispiele. Insbesondere war der Rechtsbegriff zu keiner Zeit ausschließlich auf den Staat bezogen. Staatliches Recht genoss zwar vor dem Hintergrund der staatlichen Zwangsgewalt eine besonders prägnante Normativität; an seiner Seite stand aber immer auch Recht, hinter dem diese Gewalt nicht stand, das aber gleichwohl in seiner Existenz und Wirksamkeit als Recht nicht in Zweifel gezogen werden konnte.7 Es sei daran erinnert, dass sich das Völkerrecht seit Jahrhunderten mit der Frage befasst, warum Rechtsnormen befolgt werden (müssen), hinter der nicht ein mit Zwangsgewalt ausgerüsteter Hoheitsträger steht. Vor diesem Hintergrund muss hier betont werden, dass es der Verfassungswissenschaft nicht um Neufassung oder Revision, sondern um Fortschreibung überkommener Kategorien in neuartigem Zusammenhang gehen muss. Im Prozess der Integration mag sich zwar die besondere Nähe (nicht: Einheit) von Staat und Recht relativieren; auch ist sofort einzugestehen, dass der Staat sein Monopol für die Ordnung des Politischen verliert. Die Herausforderung der europäischen Verfassungsrechtswissenschaft liegt aber nicht im Begrifflichen oder im Kategoriellen, sondern im Legitimatorischen. Hierauf wird zurückzukommen sein.

 

2. Die Verbandsqualität der Europäischen Union

Während man sich im Hinblick auf die Konstitutionalisierungsthese heute weitgehend einig ist, besteht in der Frage, wer Träger der europäischen Hoheitsgewalt ist, Uneinigkeit. Im wesentlichen lassen sich drei Positionen unterscheiden:8

Teilweise ist man der Auffassung, dass das Primärrecht einen einzigen Verband konstituiert, der auf der Grundlage der verschiedenen Verträge handelt.9 Dieser Sichtweise zufolge gingen die Gemeinschaften mit Inkrafttreten des Maastricht-Vertrages in dem neuen Verband "Europäische Union" auf; der Vertrag bewirkte eine Verschmelzung der bis dahin rechtlich selbstständigen drei Europäischen Gemeinschaften. Es ist seither nur noch die europäische Union, die Handlungsträger ist, wenngleich auf der Grundlage von Kompetenznormen, die ihren Ursprung in verschiedenen Verträgen haben. Dieser Sichtweise zufolge ist Rechtsträger und Zurechnungssubjekt allein die Europäische Union, dies gilt selbst dann, wenn sie unter dem Namen Europäische Gemeinschaft handelt. Diese Sichtweise kommt nicht umhin, der Europäischen Union nach innen Rechtssubjektivität zuzuschreiben; sie muss ihr auch Völkerrechtssubjektivität jedenfalls in den Bereichen zuschreiben, in denen die Verträge (namentlich der EGV) dies ausdrücklich oder implizit vorsehen. Insofern empfiehlt es sich, sämtliche Rechtsakte des einen Verbandes als Unionsrecht zu bezeichnen. Für die Mitgliedstaaten bedeutet dies, dass sie nur noch dem einen Verband "Europäische Union" angehören können; eine parallele Mitgliedschaft in verschiedenen Verbänden, etwa den Europäischen Gemeinschaften, ist ausgeschlossen.

Teilweise lehnt man aber auch die Fusionsthese ab und ist der Auffassung, dass mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht ein gestufter bzw. gegliederter Verband entstanden ist, in dem die Europäische Union als Rechtsträger mehrere Glieder, die europäischen Gemeinschaften, umschließt.10 Diesem Rechtsverständnis zufolge agieren auf europäischer Ebene gegenwärtig vier Rechtssubjekte, die die jeweils in den Verträgen zugewiesenen Kompetenzen in eigener Verantwortung wahrnehmen. Dem ausdrücklichen Wortlaut der Verträge zufolge ist der Beitritt allein zur Europäischen Union zulässig; dieser Beitritt schließt dann automatisch und ohne weitere rechtliche Schritte die Mitgliedschaft in den Gliedern ein. Dieser Sichtweise zufolge ist zwischen dem vom Verband "Europäische Union" gesetzten Recht ("Unionsrecht") und dem von den Europäischen Gemeinschaften erlassenen Recht ("Gemeinschaftsrecht") zu unterscheiden. Überwiegend gehen die Vertreter dieser Positionen davon aus, dass der Europäischen Union keine Völkerrechtssubjektivität zukomme; sie kann danach zwar nach innen rechtssetzend tätig werden, nicht aber nach außen rechtliche Bindungen eingehen.

Einer dritten, in Deutschland vereinzelt vertretenen Sichtweise zufolge ist zwischen den fortbestehenden Europäischen Gemeinschaften und dem durch den Maastricht-Vertrag neu errichteten Bereich der Europäischen Union zu unterschieden. Einige Anhänger dieser Position gehen davon aus, dass seither vier oder fünf Organisationen nebeneinander stehen und vom Unionsvertrag "tempelartig" überdacht werden. Die radikaleren Vertreter dieser Sichtweise wollen einen strikten Grenzstrich zwischen dem Bereich der Europäischen Gemeinschaften und der Sphäre der EU ziehen. Dieser Sichtweise zufolge sollen die Europäischen Gemeinschaften und der Bereich der Europäischen Union weitgehend zusammenhanglos nebeneinander stehen.11 Die Europäische Union ist danach kein Verband mit mitgliedschaftlicher Struktur, sondern lediglich eine Form der mitgliedstaatlichen intergouvernementalen Zusammenarbeit. Rechtsakte, die in diesem Bereich ergehen, sind nicht Rechtsakte eines supranationalen Verbandes, sondern völkerrechtlich vereinbarte Verträge der Mitgliedstaaten.

Misst man die vorgestellten Positionen an den Vertragsbestimmungen, so erweist sich die drittgenannte Sichtweise als kaum haltbar. Sie lässt sich nur unter klarer Überspielung ausdrücklicher vertraglicher Festlegungen vertreten. Demgegenüber verhalten sich die Vertragsbestimmungen gegenüber den beiden erstgenannten Positionen ambivalenter. Welcher der Positionen in einer derartigen Situation der Vorzug zu geben ist, hängt nicht zuletzt vom methodischen Vorverständnis und funktionalen Anliegen ab. Wer es für ein legitimes Anliegen hält, die im Maastricht-Vertrag angelegte Spaltungstendenz und die damit einhergehenden Gefahren für die Einheit des Integrationsverbands abzuwehren, wird sich eher der erstgenannten Sichtweise zuwenden. Ihr wird man auch den Vorzug geben, wenn man pragmatischen Erwägungen (Vermittelbarkeit der rechtlichen Zusammenhänge; praktischer Nutzwert) Raum gibt. Wer sich demgegenüber in den Traditionen dogmatisch-konstruktivistischer Verfassungstheorie bewegt, wird dem Verständnis der EU als gegliedertem Verband den Vorzug geben. In den letzten Jahren lässt sich jedenfalls im allgemeinen europarechtlichen Schrifttum in Deutschland eine deutliche Hinwendung zur erstgenannten These erkennen.

 

3. Die staatstheoretische Einordnung des Verbands

Noch immer besteht in Deutschland keine Einigkeit darüber, wie der Integrationsverband (ungeachtet seiner internen Binnenstruktur) verfassungstheoretisch einzuordnen ist. Die Frage ist nicht nur in terminologischer Hinsicht von Bedeutung. Sie entfaltet ihre Bedeutung vor allem, wenn es darum geht, verfassungstheoretische Typenmerkmale im interpretatorischen Umgang mit den Regeln des EU-Rechts zur Anwendung zu bringen: Die Grundordnung einer internationalen Organisation wird nun einmal anders interpretiert als die Grundordnung eines Staates. Relevanz hat die Frage zudem bei der Beurteilung der inneren Finalität des Integrationsprozesses: Je nachdem, wie man den Verband typologisch einordnet, wird ihm eine bestimmte Entwicklungsrichtung eingeschrieben.12

 

a) Der Integrationsverband als internationale Organisation

Noch immer spielt in Deutschland eine Sichtweise, derzufolge der Integrationsverband als (wenn auch besonders entwickelte) internationale Organisation anzusehen ist, eine besonders prominente Rolle. Dieser Position zufolge haben die Mitgliedstaaten in den Gründungsverträgen auf völkerrechtlichem Wege eine internationale Organisation gegründet; diese Organisation hat sich von ihren Wurzeln nicht gelöst.13 Die Beziehungen zwischen der Organisation und ihren Mitgliedstaaten werden zwar grundsätzlich vom Europarecht beherrscht; jenseits und hinter diesen Regeln steht aber das Völkerrecht, das insbesondere im Hinblick auf grundlegende konstitutionelle Fragen (etwa die Frage des Austrittsrechts) zur Anwendung kommt. Wird die Konzeption mit normativem Anspruch vertreten,14 so mündet sie in die Schlussfolgerung, dass der Integrationsverband keinen legitimatorischen Selbststand erlangen kann. Er bleibt in seinem Wirken von der Zustimmung und Rückbindung seitens der Mitgliedstaaten abhängig; er hat die politische Letztverantwortung der Mitgliedstaaten zu respektieren und darf ihre Souveränität nicht antasten. Der Versuch, sich von der mitgliedschaftlichen Basis rechtlich, politisch oder legitimatorisch abzulösen, muss im Nichts enden, weil es der EU als internationaler Organisation schon strukturell nicht möglich ist, politisch-legitimatorische Wurzeln unmittelbar in der Bevölkerung Europas zu schlagen. Damit verbinden sich institutionelle Folgerungen: Eine weitere Parlamentarisierung der EU würde jedenfalls dann, wenn sie mit einem Bedeutungsverlust der Mitgliedstaaten im Rat einherginge, strukturell delegitimierende Effekte mit sich bringen. Der natürliche Modus europäischer Integration ist danach die intergouvernementale Absprache - auch wenn sie im Rahmen europäischer Organe stattfindet. Diese Sichtweise steht nicht nur hinter der von Paul Kirchhof entwickelten Konzeption des "Staatenverbunds"15, sondern findet auch im "Maastricht"-Urteil des BVerfG einen (wenn auch in seiner Reichweite unklaren) Niederschlag. Der Kampf des BVerfG um die Sicherung der mitgliedstaatlichen Kompetenz-Kompetenz findet hier seine Erklärung.

Es liegt auf der Hand, dass dem Integrationsverband aus dieser Perspektive nicht mehr als eine funktional definierte, begrenzte Aufgabenstellung zugewiesen werden kann. Der Integrationsverband darf sich nicht der Gesamtverantwortung für die Angelegenheiten des Gemeinwesens annehmen - dies schon deshalb, weil er sonst in ein staatliches Wesen umschlagen könnte. Mehr als sachlich und gegenständlich klar definierte, in ihrer Teleologie inhaltlich festgelegte Zuständigkeiten dürfen ihm nicht überantwortet werden. Diese Position wurde und wird in Deutschland immer wieder und in immer wieder neuen Fassungen und Nuancen formuliert. Die vielleicht bedeutendste Formulierung fand sie im Verständnis des Integrationsverbands als "Zweckverband funktionaler Integration"16, der sich der Integration bestimmter Sachbereiche anzunehmen habe und hierin seine Erfüllung finde. Während man teilweise das Element des Politischen im Prozess der Integration hervorhebt, interpretiert man andernorts die Gehalte des EGV als Ausdruck eines ökonomisch beherrschten, auf Marktfreiheit und Effizienz ausgerichteten Deregulierungsprogramms.17 Das Element der politischen Entscheidung wird hier weit zurückgeschoben; es sind die Gesetze der ökonomischen Rationalität, die eins zu eins in das Primärrecht eingeschrieben worden sind und so in Europa ein Rechts- und Gesellschaftssystem des wirtschaftlichen Liberalismus zu errichten beanspruchen.18

Die verfassungstheoretischen Schlussfolgerungen dieser Position liegen auf der Hand und sind wohlbekannt: Die Tätigkeit des Integrationsverbands kann nur dann als legitim erachtet werden, wenn er die Souveränität der Mitgliedstaaten (Letztentscheidungsmacht) nicht antastet. Was die Entscheidungszuständigkeiten angeht, so hängt viel davon ab, welchen Raum man dem Politischen einräumt: Sieht man Integrationsziele und -wege inhaltlich weitgehend festgelegt, so wird man sich Legitimität vor allem dadurch erhoffen, dass unabhängige und funktionaler Gesetzmäßigkeit entsprechende Organe das im Primärrecht angelegte Programm abarbeiten. Gegen eine Stärkung der Kommission wird man aus dieser Perspektive nichts einzuwenden haben; darüber hinaus ist eine weitere Aufgabenverlagerung auf spezialisierte Einrichtungen und Ämter in Betracht zu ziehen. Die Rolle der im Rat vertretenen Repräsentanten der Mitgliedstaaten darf nicht geringgeschätzt werden. Ihre Funktion liegt aber weniger in der deliberativen Gestaltung und mehr in der retrospektiven Kontrolle der andernorts getroffenen Entscheidungen. Hebt man demgegenüber das Element des Politischen hervor, so ist die Rolle der Mitgliedstaaten stärker in den Vordergrund zu rücken. Ihre Funktion liegt in diesem Fall weniger im Bereich der Kontrolle und mehr im Bereich der politischen Gestaltung. Je nach normativem Verständnis lässt sich so mehr der Charakter eines Zweckverbands oder mehr der Charakter eines Staatenverbunds hervorheben; zwischen den beiden Extrempolen besteht ein gradueller Übergang.

 

b) Der Integrationsverband als (werdender) Staat

Den verfassungstheoretischen Gegenpol zur Konzeption des Integrationsverbands bildet das Verständnis der EU als (werdender) Staat. Die EU ist dieser Sichtweise zufolge dabei, die Qualität eines Verbands anzunehmen, der sich der Angelegenheiten einer europäischen Gemeinschaft in umfassender Weise annimmt. Dieser Verband ist nicht nur sektoral für bestimmte Politikbereiche zuständig, sondern ebenso Hüter des gesellschaftlichen Allgemeinen wie der überkommene Nationalstaat zu seiner Zeit. Er ist auch nicht lediglich Instrument zwischenstaatlicher Kooperation, sondern selbst Träger von Verantwortung für das Gemeinwohl. Er ruht legitimatorisch in sich selbst, stützt sich auf eine europäische Bürgerschaft, die ihre Interessen teils unmittelbar, teils vermittelt über nationalstaatliche Amtswalter äußert. Er erfüllt seine Aufgaben, indem er sich des Individuums in staatsgleicher Weise annimmt, ihm Rechte verleiht und Pflichten auferlegt sowie seine Lebenswelt ordnet. Gewiss, auch in ihrer normativen Version geht die Theorie europäischer Staatswerdung nicht davon aus, dass der Integrationsverband demnächst Souveränität gewinnen wird. Staatsqualität ist aber, wie die Bundesstaatslehre zeigt, nicht notwendig von Souveränität abhängig. Staatsqualität setzt auch nicht notwendig allumfassende Kompetenz voraus; Verfassungsstaatlichkeit der Gegenwart zeigt, dass die den Trägern der Hoheitsgewalt zugewiesenen Kompetenzen immer begrenzt sind. Zwar wird im Regelfall die Kompetenz-Kompetenz in den Händen der Organe des Verbandes liegen, um dessen Kompetenzen es geht. Artikel 79 Abs. 3 GG belegt aber, dass eine Verfassung auch hier Grenzen ziehen kann; und ein Blick in die U.S.-amerikanische Verfassung beweist, dass in bündisch verfassten Gemeinwesen ein Anteil der Kompetenz-Kompetenz bei den Gliedern liegen kann, ohne dass dies die Staatsqualität des Bundes beeinträchtigen würde. Eine der wesentlichen Thesen dieser Theorie ist es, dass die Frage nach der Finalität der Integration mit der Staatswerdung obsolet wird (oder geworden ist); ein Verband, der sich der Rolle des Hüters des Allgemeinen angenommen hat, ist nicht mehr auf dem Weg, sondern hat sein Ziel erreicht.

Zweifellos wird man zu den wichtigsten frühen Anhängern dieser Theorie Walter Hallstein zählen müssen, der in seiner Vision von Europa als Bundesstaat im Werden Richtung und Ziel bereits klar formuliert hat.19 Er war allerdings nicht allein. Unter den (politischen und wissenschaftlichen) Wegbegleitern der frühen Integration gab es viele, die das Integrationsprojekt im Lichte der Theorie funktionaler Integration interpretierten und ihm normativ das Ziel der Staatswerdung einschrieben - an dieser Stelle sei lediglich Eberhard Grabitz erwähnt.20 Schwierigkeiten bei der Verwirklichung der Integrationsziele, vor allem aber politische Überlegungen ließen diese Stimmen später verstummen; man war der Auffassung, dass man mit der Rede von europäischer Staatlichkeit dem Fortkommen der Integration eher schaden als nutzen würde. Zudem lassen sich funktionale und vor allem ideelle Einwände dagegen formulieren, dass die europäische Integration in einer Form enden solle, die im neunzehnten Jahrhundert ihre vollendete Form gefunden hat und im zwanzigsten Jahrhundert Grundlage von unvorstellbarem Unrecht werden konnte. Inzwischen aber hat sich das Bild wieder gewandelt. Zwar sind jene, die von der Staatswerdung Europas sprechen, immer noch in der (deutlichen) Minderheit. Die Zahl derer, die die EU als werdenden Staat behandeln und Fragen an sie herantragen, die nur an einen legitimatorisch in sich selbst ruhenden und für das Allgemeinwohl zuständigen Verband gerichtet werden können, nimmt aber deutlich zu. Die wohl deutlichste Stimme unter den Anhängern dieser Position in Deutschland21 gehört gegenwärtig Ingolf Pernice, der dem Verband nicht nur Verfassungsfähigkeit attestiert, sondern auch darauf hinarbeitet, die Legitimationsbasis des Verbands von ihren bisherigen (völkerrechtlich-internationalen) Wurzeln zu lösen und in der Idee einer europäischen Gesellschaft neu zu errichten.

 

c) Der Integrationsverband als eigenständige Form neben Staat und internationaler Organisation

Es kann nicht überraschen, dass sich an der Seite der beiden beschriebenen Positionen noch eine dritte Sichtweise herausgebildet hat. Wer die EU nicht lediglich als internationale Organisation ansehen will, zugleich aber der These von der Staatswerdung Europas (aus politischen, ideengeschichtlichen oder funktionalen Gründen) mit Skepsis begegnet, wird vorschlagen, die EU als Herrschaftsform "sui generis" anzusehen. Dieser Herrschaftsform lässt sich das Potential einschreiben, jenseits der bekannten und delegitimierten Formen staatlicher und völkerrechtlicher Verbandsformung Grundlage einer neuen, legitimatorisch und moralisch frischen Form der Vergemeinschaftung zu bilden. In dieser Richtung wurden in Deutschland vor allem Anfang der neunziger Jahre mehrfach Vorstöße unternommen. Genannt seien hier vor allem die Beiträge Armin von Bogdandys, der in der EU eine eigenständige und zukunftsmächtige Form zwischen Staat und internationaler Organisation erblickt.22 In der verfassungstheoretischen Diskussion konnten diese Vorschläge allerdings nie die ihnen gebührende Bedeutung erlangen. Wer darüber nachdenkt, warum sich diese Sichtweise nicht hat durchsetzen können, kommt nicht umhin festzustellen, dass es bislang noch nicht gelungen ist, das Eigene herauszuarbeiten, das der EU als Ausprägung einer eigenständigen Herrschaftsform (nicht: zwischen Staat und Internationaler Organisation, sondern) an der Seite von Staat und internationaler Organisation zukommen soll. Ohne Zweifel lässt sich der Übergang vom Staat zur internationalen Organisation graduell begreifen; ohne Zweifel auch ließ sich die EU Anfang der neunziger Jahre irgendwo im Übergang verorten. Diese Zwischenstellung als Form "sui generis" auszuweisen, stößt allerdings solange auf Bedenken, wie nicht ein Merkmal herausgearbeitet werden kann, das die EU neben Staat und internationale Organisation rückt (ein Merkmal also, das das spezifisch Dritte ausmacht). Dies aber ist bislang nicht geglückt. Einer der Gründe hierfür mag sein, dass Staat und internationale Organisation konzeptionell so offen sind, dass sie Platz für ein Tertium nicht lassen.

 

d) Schlussfolgerungen

Vor dem Hintergrund des Entwicklungsstandes, den die EU inzwischen erreicht hat, lässt sich der Verband nicht mehr sinnvoll als Ausprägung des Typs Internationale Organisation betrachten. Man kommt nicht umhin, sie jedenfalls als "werdenden Staat" anzusehen. Für den Berichterstatter liegt sogar die Schlussfolgerung nahe, dass die EU inzwischen die Qualität eines staatlichen Verbandes erlangt hat.23 Sicherlich wird man eingestehen müssen, dass es diesem Verband (noch) an manchen Merkmalen mangelt, die man traditionellerweise dem klassischen, durch das Völkerrecht allein kooperativ eingebundenen Nationalstaat des neunzehnten oder zwanzigsten Jahrhunderts zuschreibt. Hierbei handelt es sich aber, wie ein schneller Blick auf die Vielfalt der Staatsformen (insbesondere in föderalen Systemen) zeigt, um akzidentielle, nicht um notwendige Merkmale. Bestätigung findet die hier vertretene These vor allem, wenn man sich den Verlauf der weiteren Integration ausmalt. Gewiss sind weitere Kompetenzgewinne der EU denkbar; es fällt allerdings schwer, hier irgendeine Grenzlinie zu ziehen, ab der man dann vom Staat Europa ausgeht. Natürlich kann darüber nachgedacht werden, diese Grenze dort zu verorten, wo der EU Fiskalgewalt eingeräumt oder ihr die ersten Polizei- oder Armeeeinheiten zugeordnet werden. Eine derartige Grenzziehung ist aber willkürlich und beliebig; vieles spricht im übrigen für die Erwartung, dass die meisten Beobachter selbst dann, wenn in einer nächsten Vertragsänderungsrunde die Grundlagen für diese Schritte geschaffen würden, diese Schlussfolgerungen dann wieder hinauszögern würden. Wer sich die Wirkmächtigkeit und den Zuständigkeitsumfang der EU vor Augen führt, tut sich schwer damit, den kompetenziell entkräfteten Ländern der Bundesrepublik Deutschland Staatsqualität zuzuschreiben, dies aber der EU vorzuenthalten. Dass die Erlangung von Souveränität nicht notwendiges Merkmal der Staatsqualität ist, bedarf hier keiner Begründung.

 

III. Die Verfassungsqualität der herrschaftseinsetzenden Verträge

Über lange Zeit verstand man in Deutschland unter "Verfassung" die Beschreibung eines Zustandes, etwa des Zustandes eines Landes, eines Gemeinwesens oder überhaupt irgendeines abgrenzbaren Gegenstandes. Erst im 18. Jahrhundert gewann der Verfassungsbegriff seine normative Bedeutung. Die überkommene, auf empirische Gegebenheiten bezogene Bedeutung des Begriffs "Verfassung" wirkt fort; es ist möglich, nach der "Verfassung der Europäischen Union" zu fragen und so ihren Zustand, ihre Befindlichkeit und Lage zu untersuchen.24 Im rechtlichen Kontext wird diese Begriffsbedeutung allerdings heute von den die Normativität der Verfassung in den Vordergrund stellenden Bedeutungen überlagert. Es ist wohlbekannt, dass dieser Prozess der Normativierung des Verfassungsbegriffs dem Verfassungsbegriff seine Mehrdeutigkeit nicht genommen hat. Im Sprachgebrauch der Verfassungswissenschaft lassen sich weiterhin verschiedene Bedeutungsgehalte nachweisen. Verfassung kann ein schriftliches Dokument sein, in dem Rechtssätze formuliert werden; Verfassung kann aber auch die Gesamtheit der Normen sein, die in einem Grunddokument ihren Niederschlag gefunden haben. Man kann den Verfassungsbegriff normativen Grundordnungen vorbehalten, die bestimmten Legitimationsmustern entsprechen - etwa in der Art, dass Verfassung nur die demokratische Grundordnung ist. Ebenso ist es möglich, den Verfassungsbegriff in umfassender Weise auf Normen, Institutionen und die von diesen geordnete Lebenswelt zu beziehen. Die Vieldeutigkeit des Verfassungsbegriffs ermöglicht es, begriffliche und theoretische Überlegungen zu Semantik und Funktion der verschiedenen Begriffsbedeutungen anzustellen und diese am konkreten Anwendungsfall durchzuspielen. Der erste, allerdings schnell erschöpfte Wert derartiger Reflektionen über Begriffsbedeutungen liegt in der Feststellung, dass ein und derselbe Begriff - je nach Begriffsbedeutung - zur Beschreibung eines Lebenssachverhalts verwandt werden kann - oder eben nicht: Je nach Verfassungsbegriff hat die Europäische Union eine Verfassung - oder auch nicht. Der wissenschaftliche Wert begrifflicher Klärungen kann ferner darin liegen aufzuzeigen, dass scheinbare sachliche Meinungsverschiedenheiten ihre Ursache in der Unterschiedlichkeit begrifflicher Setzung haben. Sie können schließlich auch in konventionelle Vorschläge münden, etwa des Inhaltes, dass es sinnvoller ist, die eine Bedeutung der anderen im rechtswissenschaftlichen Sprachgebrauch vorzuziehen. Der Wert derartiger Reflektionen ist allerdings begrenzt. Man erreicht schnell einen Punkt, an der ein sinnvolles Fortkommen bei der Bearbeitung konkreter Fragestellungen nur dann möglich ist, wenn eine bestimmte Begriffsbedeutung als die im konkreten Kontext verwandte Bedeutung gesetzt wird. Es ist wenig zweckmäßig, die Bedeutung eines Begriffs in der Schwebe zu halten und ihn zugleich in einem konkreten Anwendungskontext zu verwenden. Bei dieser Entscheidung spielen Konvention25, darüber hinaus vor allem aber funktionale Erwägungen eine Rolle.26

 

1. Verfassung und Staatlichkeit

In der Verfassungsdiskussion der letzten Jahre27 erfuhr die Frage, inwieweit der Verfassungsbegriff notwendig auf den Staat bezogen sei, besondere Aufmerksamkeit. Kaum einer anderen begrifflichen Frage wurde so viel Aufmerksamkeit geschenkt. Zurückzuführen dürfte dies vor allem auf den Umstand sein, dass es Verfassungsrechtswissenschaftler besonderer Prominenz waren, die die These vertraten, dass eine Verfassung begriffsnotwendig auf den Staat bezogen sei, dass also von Verfassung nur dort gesprochen werden könne, wo es um Zähmung oder Konstituierung staatlicher Herrschaft gehe. Der Staat ist danach vorfindlich, d.h. er ist der Verfassung begrifflich vorgelagert: Die grundlegende Behauptung der Anhänger dieses Verständnisses lautet: "Ohne Staat keine Verfassung"28. Eine vergleichbare Festlegung treffen jene Verfassungsrechtler, die in der Verfassung das Grundstatut des staatlichen Gemeinwesens reduzieren und damit den Begriff der Verfassung ebenfalls auf den der Staatsverfassung verengen.29 Verfassung ist danach ihrerseits keine Voraussetzung von Staatlichkeit, sondern nurmehr von Stabilität.30 Dieses auf die Hegel’sche Staatsphilosophie zurückgehende31 staatszentrierte Verständnis von Verfassung lässt die Annahme, es existiere bereits eine europäische Verfassung, ebenso wenig zu wie die Behauptung, die EU könne sich in näherer Zukunft eine Verfassung zulegen.32 Europäische Verfassungsgebung liefe dieser Sichtweise zufolge notwendig auf die Schaffung eines europäischen Superstaates hinaus33; sie brächte den Verlust souveräner mitgliedstaatlicher Nationalstaatlichkeit34 mit sich.

Inzwischen hat sich in Deutschland allerdings eine Sichtweise durchgesetzt, derzufolge der Verfassungsbegriff nicht notwendig auf den Staat bezogen ist. Danach waren es historisch-kontingente Gegebenheiten, die dazu geführt haben, dass in den letzten Jahrhunderten von Verfassung vor allem im Zusammenhang mit staatlicher Gewalt gesprochen wurde. Begriffsnotwendig ist diese Engführung des Verfassungsbegriffs danach allerdings nicht. Eine begriffliche Loslösung vom Element der Staatlichkeit ist dem Verfassungsbegriff möglich;35 er entwickelt sich so zum poststaatlichen Begriff, zum "abstrakten Verfassungsbegriff"36 oder zum "postnationalen Verfassungsbegriff"37. Diesem Verständnis zufolge steht der Weg zur Anerkennung europäischen Verfassungsrechts offen. Europäische Verfassungsgebung bedeutet danach nicht Auflösung von Staatlichkeit schlechthin. Sie bedeutet nur, dass an die Seite eines auf Staatlichkeit gerichteten Verfassungsbegriffs auch ein auf supranationale Herrschaftsgewalt bezogener Begriff treten kann. Dass sich diese Sichtweise relativ schnell hat durchsetzen können, dürfte nicht zuletzt daran liegen, dass die Staatslehre in Deutschland darniederliegt38 und der Ablösung keinen Widerstand entgegensetzen konnte.39 Von Bedeutung dürfte schließlich auch sein, dass sich aussagekräftige und gehaltvolle Begriffe zur Bezeichnung der Grundordnung der EU bislang nicht entwickelt haben; derartige Begriffe wären aber notwendig, wollte man auf die Verwendung des Verfassungsbegriffs verzichten.

 

2. Verfassung als Zähmung oder Einsetzung von Herrschaft

Versucht man, die im gegenwärtigen Sprachgebrauch verwandten Begriffsbedeutungen zu ordnen, so ist zunächst zwischen jenen Bedeutungen zu unterscheiden, denen zufolge Verfassung vorexistente Herrschaft bindet und zähmt, und jenen Bedeutungen, denen zufolge Verfassung Herrschaft konstituiert und inhaltlich anleitet. Beide Bedeutungen sind miteinander inkompatibel. Der zunächst genannten Sichtweise zufolge treten Verfassungen "von außen" an eine bereits konstituierte Herrschaftsgewalt heran; Verfassungen konstituieren danach nicht, sondern zähmen und binden Herrschaftsgewalt, die ihre Existenz einem außerhalb der Verfassung liegenden Legitimationsgrund verdankt. Seine größte geschichtliche Bedeutung erlangte dieser Verfassungsbegriff vor allem im Deutschland des neunzehnten Jahrhunderts, darüber hinaus aber auch in England. In beiden Fällen musste es der politischen Theorie darum gehen, die bereits existente Herrschaftsgewalt des Monarchen rechtlich einzubinden. Diesem Verständnis zufolge sind Verfassungen notwendig normativ; sie sind aber nicht notwendig dem demokratischen Prinzip verpflichtet. Eine bedeutende Rolle kommt hier der Idee des Verfassungsvertrages zu, der zwischen dem Träger der Herrschaftsgewalt und jenen gesellschaftlichen Kräften abgeschlossen wird, die auf Begrenzung, Zähmung und Einbindung der Herrschaftsgewalt dringen. Im Extremfall kann Verfassung hier als Akt der Selbstzähmung des Trägers der Herrschaftsgewalt begriffen werden.

Demgegenüber liegt dem zweitgenannten Verfassungsverständnis das Moment der Konstituierung, der Einsetzung von Herrschaftsgewalt zugrunde. Dieser Sichtweise zufolge verdankt in einem verfassten Gemeinwesen alle Herrschaftsgewalt ihre Existenz und ihr Dasein der Verfassung. Legale Herrschaftsgewalt, die nicht ihre Grundlage in der Verfassung findet, ist danach bereits nicht vorstellbar; jeder Versuch, außerhalb der Verfassung und jenseits verfassungsrechtlicher Kompetenzen Herrschaftsgewalt auszuüben, muss danach als Verfassungsbruch gewertet werden. Verfassungsgebung ist immer Bruch mit der alten Ordnung und Neuanfang; Verfassung und Revolution sind danach untrennbar miteinander verbunden. Das Verständnis von Verfassung als Form der Konstitution von Herrschaft impliziert mindestens dreierlei, nämlich den normativen, den grundlegenden und den umfassenden Charakter von Verfassung. Alle drei Eigenschaften lassen es zu, Verfassung als einen Normenkomplex zu identifizieren, der "die Einrichtung und Ausübung der Staatsgewalt sowie der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft grundlegend regelt"40. Damit ist Verfassung eine gewollte Gesamtentscheidung, die dem sozialen Miteinander zugrunde liegt. Dieser Gesichtspunkt der Gesamtentscheidung bildet den wesentlichen Unterschied zu nicht "verfassten" rechtlichen Systemen. Während die institutio eine "historisch gewachsene, irgendwie, meist vertraglich geformte, an naturrechtlichen Lehren orientierte oder auch nur tatsächlich sich ergebende Machtverteilung unter den real vorhandenen Kräften"41 ist,42 kennzeichnet es die constitutio, normativ gebundene Grundorientierung über Herrschaftsverhältnisse zu sein. Zu den funktionalen Anforderungen an eine Verfassung gehört insofern nicht nur, dass sie eine Kompetenzordnung etabliert; sie hat auch Institutionen einzurichten und deren Entscheidungsprozeß zu regeln.43 Zur verfassungsmäßigen negativen Legitimation von Herrschaft (Freiheit vor staatlicher Herrschaft) gesellte sich gleichsam die positive Legitimation hinzu (Freiheit zu staatlicher Herrschaft).44 Die Verfassung muss zudem eine Antwort auf die Legitimationsproblematik geben; eine Verfassung, die sich nicht mit der Frage der Legitimität ihres Geltungsanspruchs befasst, steht auf tönernen Füßen. Kein notwendiger Bestandteil der Verfassung sind dieser Sichtweise zufolge Grundrechte oder Staatszielbestimmungen; die historische Erfahrung belegt allerdings, dass eine Verfassung die Legitimitätserwartungen im westlich-aufgeklärten Gemeinwesen nur dann erfüllen kann, wenn sie Grundrechtsschutz gewährt und materiell-inhaltliche Festlegungen vornimmt. In diesem materiell angereicherten Sinne ist Verfassung die freiheitlich politische Grundordnung des Staates, sie ist "der Inbegriff von in der Regel in einer Verfassungsurkunde niedergelegten Rechtssätzen höchsten Ranges, die die Ordnung des Staates hinsichtlich der grundlegenden Organisation, Form und Struktur regeln sowie das grundlegende Verhältnis zu seinen Bürgern und bestimmte aus Gründen erschwerter Abänderbarkeit in diese übernommene Gegenstände festlegen."45 Dieser Verfassungsbegriff hat seine Wurzeln in der Theorie Frankreichs und der Vereinigten Staaten, hat aber im Deutschland des zwanzigsten Jahrhunderts an Bedeutung gewonnen und lässt sich wohl heute als vorherrschend bezeichnen.

 

3. Verfassung und Legitimität

Die Mehrdeutigkeit des Verfassungsbegriffs ist ferner darauf zurückzuführen, dass sich im Sprachgebrauch von Politik und Wissenschaft Bedeutungsvarianten nachweisen lassen, denen zufolge jede rechtliche Grundordnung im oben beschriebenen Sinne als Verfassung bezeichnet werden kann, darüber hinaus aber auch solche Varianten existieren, die bestimmte materielle Anforderungen an eine Verfassung stellen. Während der erstgenannten Sichtweise zufolge bereits ein bloßes Organisationsstatut "Verfassung" sein kann, verlangen die zuletzt genannten Positionen die Erfüllung bestimmter Legitimationskriterien. Wird etwa der legitimistische Verfassungsbegriff mit tradierten, am "Staatsvolk" und an der Verfassungstheorie des 19. Jahrhunderts orientierten Gehalten angereichert und werden in diesem Zusammenhang hohe Anforderungen an die demokratische Legitimation der einschlägigen Regeln gestellt, so wird die Europäische Union angesichts ihrer dann defizitären Strukturen kaum verfassungsfähig sein.46 Unter den Anhängern eines legitimistischen Verfassungsbegriffs herrscht allerdings kein Einverständnis darüber, welche Anforderungen zu formulieren sind. Teilweise ist man der Auffassung, dass von Verfassung nur dann gesprochen werden kann, wenn ein bestimmtes Verfahren der Inkraftsetzung oder ein bestimmter Legitimitätsanspruch (regelmäßig: Rückführbarkeit auf den Willen des verfassungsgebenden Volkes) gegeben sind. Als Verfassung ist eine Grundordnung danach nur dann zu bezeichnen, wenn sie ihre Legitimität im demokratischen Prinzip sucht und sich auf das Prinzip der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes stützt, um Existenz und Geltungsanspruch zu begründen. Legitimistische Verfassungsbegriffe formulieren ferner Anforderungen, was die inhaltliche Ausrichtung der gezähmten oder eingesetzten Herrschaftsgewalt angeht: Teilweise fordert man, dass von Verfassung nur dort die Rede sein kann, wo Herrschaft demokratisch rückgebunden wird. So identifiziert etwa Kägi als Wesensmerkmal und Hauptaufgabe von Verfassung die Bestimmung der Staatsordnung "von unten". Zentrales Merkmal des modernen Konstitutionalismus ist danach das Demokratieprinzip: "Diese Idee der Selbstgesetzgebung ist es, was die Staatsverfassung von der (autoritär von oben gesetzten) Staatsordnung unterscheidet."47 Anderer Sichtweise zufolge muss eine Grundordnung jedenfalls bestimmte Werte in Rechtsnormen überführen, Grundrechte begründen, Staatsziele festlegen oder bestimmten Organisationsprinzipen genügen, um die begrifflichen Anforderungen an eine Verfassung zu erfüllen. Der vielleicht berühmteste Niederschlag dieses Verständnisses findet sich in der französischen Erklärung der Menschenrechte von 1789: "Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution." Es liegt auf der Hand, dass der Verfassungsbegriff in dieser inhaltlichen Aufladung zum politischen Kampfbegriff werden konnte. Schwierigkeiten verbinden sich mit diesem Verständnis, weil es keine Einigkeit über die Kriterien gibt, die als notwendiger Maßstab und Inhalt einer Verfassung zu formulieren sind.

 

4. Verfassung und Gesellschaft

Bedeutungsvarianten des Verfassungsbegriffs lassen sich auch insoweit nachweisen, als es um den Umfang und die Reichweite des Ordnungsanspruchs der errichteten Grundordnung geht. Dem formalen Verständnis zufolge konstituiert oder zähmt die Verfassung Herrschaft, befasst sich mit der Ordnung der Herrschaftsausübung und leitet diese an. Den Anspruch einer Ordnung der Gesellschaft beansprucht die Verfassung demgegenüber nicht. Die gesellschaftlichen Verhältnisse liegen dieser Sichtweise zufolge vor oder jenseits des Regelungsanspruchs der Verfassung. Sie sind grundsätzlich dem freien Spiel der gesellschaftlichen Kräfte überlassen. Besteht Ordnungsbedarf, so ist dieser von der demokratisch verantwortlichen Hoheitsgewalt im politischen Prozess zu befriedigen; die gesellschaftliche Ordnung darf nicht bereits substantiell in der Verfassung vorgeprägt sein. Der formale Verfassungsbegriff weist insofern eine große Affinität zur politischen Theorie des Liberalismus auf.

Demgegenüber gehen die Anhänger eines substantiellen Verfassungsbegriffes davon aus, dass sich der Regelungsanspruch der Grundordnung auch auf die Ordnung der Gesellschaft beziehen muss. Verfassung ist danach umfassende Grundordnung des Gemeinwesens, nicht lediglich konstituierendes Statut für den Träger der Hoheitsgewalt. Verfassung ist nicht lediglich "Staatsverfassung", sondern auch "Gesellschaftsverfassung"48; ihr Regelungsanliegen beschränkt sich nicht auf die Steuerung der Hoheitsgewalt, sondern erstreckt sich auch auf die Ordnung der gesellschaftlichen Verhältnisse mit Blick auf eine Idee des Guten oder Richtigen. Mit diesem Verständnis werden Verfassungsfunktionen im Bezugsfeld Bürger - Staat eingefangen, mittelbar darüber hinaus auch im Bezugsfeld Bürger - Gesellschaft. Verfassung konstituiert danach nicht nur staatliche Macht; sie konstituiert auch Gesellschaft, wirkt jedenfalls konstituierend in sie hinein.49 Konrad Hesse etwa hebt hervor, dass Verfassung nicht auf die Ordnung staatlichen Lebens beschränkt sei. Vielmehr sei sie auch in nicht-staatlichen Lebensbereichen konstituierend fühlbar, wie etwa in Ehe und Familie, Eigentum, Bildung, Freiheit von Kunst und Wissenschaft, Wirken sozialer Gruppen usw.50 Dem folgend sind daher in Abkehr zu dem engen staatszentrierten Verfassungsbegriff in den Begriff der "Verfassung" auch die gesellschaftsintegrierenden Bestandteile aufzunehmen. Mit Hesse bedeutet daher Verfassung nicht etwa die "rechtliche Grundordnung des Staates", sondern die "rechtliche Grundordnung des Gemeinwesens".51 Besonders in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Werteordnung des Grundgesetzes52 hat dieses weite Verständnis von Verfassung seinen Niederschlag gefunden. Anhänger dieses Verfassungsverständnisses beschreiben als Verfassungsfunktion die Gewährleistung von "Integration", interpretieren die Verfassung im Lichte republikanisch-politischer Vorstellungen von Bürgeraktivität und politischem Ethos oder verlangen von ihr die Sicherung des gesellschaftlichen Grundkonsenses.

 

5. Verfassung und Identität

Bedeutungsvarianten des Verfassungsbegriffs lassen sich schließlich auch insoweit nachweisen, als es um den Stellenwert der Verfassung im Prozess der Identitätsbildung geht. Es lassen sich in Deutschland Stimmen nachweisen, die den Begriff der Verfassung einer Grundordnung nur dann zuschreiben wollen, wenn sie identitätsformende oder gar identitätskonstituierende Funktion hat, wenn also die Verfassung auch oder vor allem Kristallisationsfaktor der Identität der Mitglieder des Gemeinwesens darstellt. Diese Sichtweise wird in verschiedenen Spielarten vertreten. Teilweise meint man, dass Verfassungsgebung scheitern müsse und eine Verfassung nicht zu ihrem Sinn kommen könne, wenn sie nicht gesellschaftlichen Sinn, historische Erfahrungen und existentielle Momente des Gemeinwesens in sich trage. Von Verfassung könne daher nur dort gesprochen werden, wo hinter der Verfassung die vorfindliche Geschichtlichkeit des Gemeinwesens stünde, wo die Verfassung Gedächtnis des Gemeinwesens sei. Der Versuch, ein Gemeinwesen durch Verfassungsgebung erst zu konstituieren, sein Zusammenwachsen im Verfassungsleben zu organisieren, soll danach zum Scheitern verurteilt sein. Funktionalistische Verfassungsgebung kann demzufolge lediglich "Scheinlegitimation" vermitteln. Dieser Sichtweise ist insoweit zuzustimmen, als hinter vielen Verfassungen in der Tat existentielle Erfahrungen stehen, die den Akt der Verfassungsgebung zugleich auch zu einem wesentlichen Element der Identitätsbildung machen. Begrifflich oder historisch notwendig ist dies aber nicht. In einer Zeit, in der sich zu identitätskonstituierenden Faktoren vor allem die Kriterien der wirtschaftlichen und sozialen Stellung, der Konsum- und Freizeitgewohnheiten etc. entwickelt haben, mutet es merkwürdig anachronistisch an, dem Verfassungsbegriff einen Gehalt einschreiben zu wollen, mit dem die Einzelnen kaum mehr etwas anfangen können. Auf einer anderen Ebene bewegen sich Ansätze, die die Verfassungsqualität einer Grundordnung mit dem identitätsformenden Kriterium des Verfassungspatriotismus in Verbindung bringen.

 

6. Schlussfolgerungen

Die vorstehenden Überlegungen bekräftigen zunächst die Ausgangsfeststellung, dass sich die deutsche Verfassungsrechtswissenschaft nicht eines eindeutigen Verfassungsbegriffs bedient. Je nach Erkenntnisinteresse, verfassungstheoretischem Standpunkt und normativem Anliegen bedient man sich des Begriffs in deutlich unterschiedlicher Bedeutung. Insofern kann es nicht verwundern, dass sich die Diskussion um Stand und Entwicklung der europäischen Integration, um Richtung und Finalität des Prozesses auch und zuerst auf begrifflicher Ebene abspielt. Die letzten Jahre haben allerdings im Begrifflichen zu gewissen Ermüdungserscheinungen geführt. Überwiegend hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass die Verwendung eines angereicherten, wenngleich nicht legitimistischen Verfassungsbegriffs53 sinnvoll ist. Es muss sich um einen Verfassungsbegriff handeln, der auf die Problematik zugeschnitten ist, die sich mit der Einbindung und Legitimierung von Herrschaft im 21. Jahrhundert jenseits des Nationalstaates verbinden (konkreter, aber abstrahierender normativer Verfassungsbegriff).54 Vor diesem Hintergrund55 ist man sich inzwischen weitgehend einig, dass das Primärrecht der EU Verfassungsqualität hat, dass aber unter Zugrundelegung eines substantiell angereicherten Verfassungsbegriffs Defizite bestehen. Die Diskussion hat sich inzwischen der Frage danach zugewandt, wo derartige Defizite zu sehen sind und wie sie zu beseitigen sind. Man erkennt die Verfassungswerdung der Verträge an, fordert aber verfassungsrechtliche Erneuerung und Fortschreibung. Dem bestehenden Primärrecht wird die Qualität einer "De-facto"-Verfassung oder einer "Grundordnung"56 zugeschrieben; sie wird als Verfassung im formellen Sinne bezeichnet. In einem Atemzug werden allerdings dann immer (und jeweils in Abhängigkeit vom verwandten Verfassungsbegriff) jene Mängel hervorgehoben, die dem Primärrecht "in materieller Hinsicht" anhaften und ihm die Qualität als "vollwertige" und angemessene Verfassung57 nehmen. In diesem Zusammenhang wird vor allem die Frage danach gestellt, ob es nicht Zeit ist, dass sich die EU eine formelle Verfassungsurkunde zulegt.58

 

IV. Der Verbund von EU und Mitgliedstaaten als konsoziative Föderation

Während man sich in Deutschland in der ersten Hälfte der neunziger Jahre vor allem mit der herrschaftstheoretischen Einordnung der EU befasste, gewann in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre die verfassungstheoretische und -rechtliche Beschreibung des Zusammenspiels von Integrationsverband und Mitgliedstaaten an Bedeutung. Im Kreise derjenigen Beobachter, die die Beschreibung der EU als (wenn auch besonderer) internationaler Organisation für überholt erachteten, stellte man sich die Frage, wie das Verhältnis zwischen dem europäischen Herrschaftsträger und seinen Mitgliedstaaten zu konzipieren ist. Dies war folgerichtig: Die überkommenen Begrifflichkeiten und Konzeptionen des Völkerrechts über das Zusammenspiel von Staat und internationaler Organisation konnten das neu entstandene Verhältnis nicht (oder jedenfalls nicht eins zu eins) erfassen. Aufgrund ihrer Kompetenzbreite und ihrer Rechtsetzungsgewalt steht die EU zu den Mitgliedstaaten in einem Verhältnis, das sich elementar von jenem zwischen einer herkömmlichen internationalen Organisation und ihren Mitgliedstaaten unterscheidet. Ihr Wirken, insbesondere ihre Rechtsetzung wirkt breit und tief in die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen hinein. Die EU ist Produkt mitgliedstaatlicher Entscheidung, zugleich aber verändern sich die Mitgliedstaaten im Integrationsprozess tiefgreifend. Beinahe zeitgleich wurden zwei Konzeptionen dieses Verhältnisses entwickelt, eine eher formalen und konstruktivistischen Inhalts, eine andere eher materiellen Inhalts.

 

1. Die Herausbildung eines Verfassungsverbunds

Große Bedeutung hat in der deutschen Diskussion zunächst die Konzeption des Verfassungsverbunds erlangt, die Ingolf Pernice entwickelt hat. Danach stehen Verfassung und Rechtsordnung des Verbands "Europäische Union" und der mitgliedstaatlichen Verbände in einem so engen Verhältnis der gegenseitigen Verweisung, der gegenseitigen Anhängigkeit und der Verflechtung, dass man die klassisch-völkerrechtliche Sichtweise (unabhängiger Staat und internationaler Zusammenschluss) überwinden müsse. EU und Mitgliedstaaten sind danach rechtsnormativ in einer Weise zusammengewachsen, dass man sie als Bestandteile eines miteinander zusammengewachsenen Verbundes betrachten müsse. Die zwischen der EU und den Mitgliedstaaten bestehende Trennung werde durch den Prozess des konstitutiven Zusammenwachsens aufgehoben.59 EU-Rechtsordnung und nationale Rechtsordnung würden miteinander verschmolzen. Die Verflechtung hätte einen Grad erreicht, der es konzeptionell nicht mehr sinnvoll erscheinen ließe, zwischen zwei verschiedenen Rechtsordnungen zu unterscheiden.60 Die in der Vergangenheit immer wieder auftauchenden Konflikte zwischen dem Geltungsanspruch beider Rechtsordnungen wären damit hinfällig. Im Hinblick auf das Zusammenwachsen der Verfassungen müsse auch von einer einheitlichen "Verfassung Europas" gesprochen werden, in der EU-Verfassungsrecht und nationale Verfassungen aufgegangen seien. Dies mündet in ein Verfassungsverständnis, in dessen Mittelpunkt die europäische Verfassungsgesamtheit steht, in der die mitgliedstaatlichen Verfassungen und die unionale Verfassung als "Teilverfassungen" aufgehen ("Mehrebenen-Verfassungsverbund"61). Ingolf Pernice hat mit diesen Überlegungen die verfassungstheoretische Diskussion in kaum zu überschätzender Weise vorangebracht und befruchtet. Der unschätzbare Wert dieser Überlegungen liegt (ungeachtet gelegentlicher Überzeichnungen62) in dem Umstand, dass die bislang vorherrschende, einen Antagonismus von EU und Mitgliedstaaten unterstellende Sichtweise überwunden werden konnte. Nicht die Frage des Konflikts, nicht die Frage der gegenseitigen Abgrenzung und des Geländegewinns auf Kosten der jeweils anderen Seite steht für diese Position im Vordergrund, sondern die gemeinsame, nur im gegenseitigen Zusammenspiel zu verwirklichende Zielsetzung der Verwirklichung eines europäischen Gemeinwohls im "europäischen Verfassungsraum".63 Nicht die Frage nach der Souveränität, nach dem Ausnahmefall, steht im Zentrum des Denkens von Pernice, sondern der Regelfall der Kooperation. Die europäische Verfassungstheorie hat insofern Anschluss an das Verfassungsdenken in bundesstaatlich gestuften Ordnungen gefunden. Es kann insofern als programmatische Formulierung angesehen werden, wenn Pernice seine Verfassungstheorie als "Mehrebenenkonstitutionalismus" bezeichnet.64

 

2. Die föderale Qualität des Verbunds

Mit dem Begriff des Mehrebenenverbundes lässt sich das Element der gegenseitigen Verweisung von EU-Verfassung und nationalem Verfassungsrecht gut einfangen. Über die inhaltlichen Qualitäten des entstandenen Verbundes ist damit allerdings noch keine Aussage getroffen. Auch der gelegentlich verwandte Begriff des regulativen "Mehrebenensystems" (gerade wegen seines Abstraktionsgrads und seiner begrifflichen Unbelastetheit) hilft nicht unbedingt weiter.65 Die wohl überwiegende Auffassung in Deutschland geht heute davon aus, dass das Zusammenspiel von EU und Mitgliedstaaten von föderalen Strukturprinzipien beherrscht wird. Deutlich tritt die föderale Natur vor allem in den jeweiligen Gewährleistungsnormen der Art. 6, 7 EUV und Art. 23 GG hervor. Auch die gegenseitigen Loyalitätspflichten sind in dieser Hinsicht von konstitutiver Bedeutung.

In der Theoriegeschichte des Föderalismus ist eine reiche Vielfalt von Varianten entstanden. Vor diesem Hintergrund ist es nur zu verständlich, dass man sich in der Frage, welchen Grad der Föderalisierung der Verbund bereits erreicht hat, nicht einig ist. Während einige Beobachter dem Verbund bereits eine entwickelte Form des Föderalismus attestieren,66 sehen andere ihn erst auf dem Weg zur Föderation.67 Die Zurückhaltung, die im Umgang mit dem Föderalismusbegriff zu beobachten ist, mag nicht zuletzt darauf zurückzuführen sein, dass sich im Verlauf des 19. Jahrhunderts eine Verengung auf die Form der Bundesstaatlichkeit vollzogen hat. Wer sich dieser Begriffstradition verpflichtet fühlt, wird sich jedenfalls dann, wenn die damit einhergehenden Folgerungen (insbesondere: Souveränität des Bundes) nicht gezogen werden sollen, im Umgang mit dem Föderalismusbegriff Zurückhaltung auferlegen. Zwingend ist diese Verengung aber nicht; sie ist lediglich eine - wenn auch in den letzten zweihundert Jahren besonders wichtige - Form des Föderalismus. Arbeitet man die ideengeschichtlichen Wurzeln des Föderalismus heraus, so geht es nicht um Souveränität, sondern um Einheitssicherung und Vielfaltgewähr, um das freie und selbstbestimmte Zusammenwirken verschiedener, vertikal gestufter Verbände. Im Lichte eines solchen Föderalismusbegriffs lassen sich gegen die Bezeichnung des Integrationsverbunds als Föderation keine Einwände erheben. Föderalismus ist ein politisches Ordnungsprinzip, das darauf abzielt, die Existenz und Selbstständigkeit einer Mehrheit politischer Einheiten mit der Zusammenfassung dieser Einheiten in ein höheres Ganzes zu verbinden. Föderalistische Ordnungen sind als mehrstufige politische Systeme zu begreifen, in denen an die Seite der politischen Einheit der Glieder die politische Gesamtexistenz tritt. Föderalismus ist damit Bildung eines Ganzen unter gleichzeitiger Bewahrung der Freiheit der engeren territorialen und personellen Gemeinschaften. Er dient der Selbstbehauptung der Eigenart und der Anerkennung des Eigenrechtes dieser Eigenart. Dies kann nur gelingen, wenn man - allen Unterschieden zum Trotze - im Wertverständnis und in der Formulierung der Interessen auf einen Grundkonsens aufbauen kann. "Freiheit ist dort, wo diese Eigenart nicht durch Unitarismus und Zentralismus negiert, sondern durch Selbstgesetzgebung (Autonomie) und Selbstverwaltung der engeren Gemeinschaften respektiert und beschützt wird. Diese föderalistische Freiheit ist die Grundbedingung für die Einheit eines vielgestaltigen Staatswesens."68 In der Existenz einer politischen Gesamtexistenz unterscheiden sich föderalistische Ordnungen vom bloßen vertraglichen Zusammenwirken verschiedener Staaten. Im Fortbestand und der Erhaltung der politischen Einheit der Glieder liegt der Unterschied zwischen Föderalismus und bloßer Dezentralisation. Föderalismus dient der Einheitsbildung in Verschiedenheit; er wirkt auf Integration des Unterschiedlichen im Gemeinsamen hin. Der Prozess der gegenseitigen Verflechtung hat inzwischen einen Grad erreicht, der es rechtfertigt, den Verbund von EU und Mitgliedstaaten als Föderation zu bezeichnen.

 

3. Der Verbund als konsoziative Föderation

Mit der Bezeichnung des Integrationsverbunds als Föderation erschließt man sich den ideellen Gehalt und die Geschichte einer politischen Theorie und kann diese für die Interpretation der Vertragsbestimmungen und die Ausgestaltung der Binnenbeziehungen von EU und Mitgliedstaaten fruchtbar machen. Vor dem Hintergrund des Umstandes, dass die politische Theorie eine Vielzahl föderaler Typen mit je unterschiedlicher Prägung kennt, eröffnen sich dabei allerdings erhebliche Spielräume. Es wäre viel gewonnen, wenn es gelänge, den Typ föderalistischer Verbundenheit, der EU und Mitgliedstaaten kennzeichnet, näher zu kennzeichnen. Die in Deutschland deutlich vorherrschende Auffassung ist in diesem Zusammenhang geneigt, den Integrationsverbund weiterhin (empirisch und normativ) als Ausprägung eines bündisch verfassten Zusammenschlusses anzusehen. Europäischer Föderalismus lässt sich insofern als "konsoziativer Föderalismus" treffend kennzeichnen ("Föderation von Staaten").69 Anders als im "bundesstaatlichen Föderalismus" fließt die verfassungsgebende Gewalt der Glieder in der konsoziativen Föderation nicht aus der Verfassung des übergreifenden Verbands (hier: der EU); anders als im "bundesstaatlichen Föderalismus" haben die Glieder auch ihre Souveränität bewahrt. Weiterhin liegt die Befugnis zur Verfassungsfortschreibung nach Art. 48 EGV weitgehend, allerdings schon nicht mehr ausschließlich in den Händen der Glieder; auch haben die Mitgliedstaaten im Entscheidungsprozeß der überstaatlichen Ebene eine bestimmende Rolle. Man ist sich im übrigen in der verfassungstheoretischen Diskussion einig, dass diesem Prinzip des konsoziativen Föderalismus im Prozess der Fortentwicklung der EU normative Qualität zukommt: Europa muss seine bündische Struktur bewahren, muss seine Form als "Föderation von Bürgern und Staaten" erhalten. Einen Umschlag in die Form bundesstaatlichen Föderalismus gilt es, so die ganz überwiegende Auffassung, gegenwärtig zu verhindern.70 Auf absehbare Zeit bleibt die Grundordnung der EU eine "Vertragsverfassung".

 

4. Der integrierte Staat

Es liegt auf der Hand, dass sich die verfassungstheoretische Lage der Mitgliedstaaten im Zuge der Entstehung des föderalen Verbunds tiefgreifend gewandelt hat.71 Ihre Einbindung in diesen Verbund führt zu weitreichenden Veränderungen im Verfassungsgefüge. Wenn sich das Verfassungsrecht dieser Veränderungen lange nicht bewusst geworden ist, so liegt dies nicht zuletzt an dem Umstand, dass sich die Veränderungen unterhalb der Schwelle der formalen Verfassungstextfortschreibung abspielen. Der Wandel vollzieht sich - wenn er nicht vom verfassungsändernden Gesetzgeber aufgenommen und positiviert wird (so in Art. 23 oder Art.88 GG) - unterhalb des Verfassungswortlautes und höhlt die Verfassungsordnung quasi von innen aus. Diese Strukturveränderungen sind in den letzten Jahren in Deutschland verstärkt zum Gegenstand verfassungstheoretischer und -rechtlicher Betrachtungen gemacht worden. Dabei geht es nicht mehr nur um die alte Frage, welche Anforderungen das Grundgesetz an den Integrationsverband richtet, und ebenso geht es nicht mehr nur um die Frage, wie der Transfer von Hoheitsrechten vorzunehmen ist und welchen Beschränkungen er unterliegt. An die Stelle dieser einseitigen, auf das mitgliedstaatliche "Geben" abstellenden Sichtweise ist ein vertieftes Verständnis für die Wechselwirkungen, für das "Geben und Nehmen" der Mitgliedstaaten getreten. Eine frühe erste Auseinandersetzung mit der Problematik findet sich im "Maastricht"-Urteil des BVerfG: Das BVerfG postuliert in dieser Entscheidung, dass es gegen das Demokratieprinzip verstoße, wenn sich im Zuge der Vertiefung der Integration ein Zustand einstelle, in dem den gesetzgebenden Organen in Deutschland keine substantiellen Kompetenzen von Gewicht mehr verbleiben.72 Die Diskussion hat sich inzwischen geöffnet. Man begreift die Einbindung des Verfassungsstaats in den föderalen Verband als strukturelle Gegebenheit, die durch Strukturnormen abzusichern und zu stabilisieren ist.73 Andere betrachten die Einbindung als Ausdruck eines Verfassungsprinzips und versuchen, dessen Gehalte normativ zu entfalten.74 Wer die Idee des föderalen Verbunds inhaltlich auffüllen will, wendet sich Einzelfacetten des Zusammenspiels zu. So wird beispielsweise die Kooperationsoffenheit des Verfassungsstaats problematisiert - sei es über die Gewalten hinweg,75 sei es im Hinblick auf die Kooperation einzelner Gewalten, sei es in einzelnen Sachbereichen.76 Besondere Aufmerksamkeit hat die gegenseitige Verflechtung im administrativen Bereich inzwischen erfahren. So konnten inzwischen wertvolle Grundlegungen zur Beschreibung der Lage des "integrierten Staats"77 gemacht werden. Man kommt allerdings nicht umhin zu konstatieren, dass die Aufbauarbeit zur Errichtung eines neuen, die Verbundenheit von Integrationsverband und Mitgliedstaaten in den Vordergrund stellenden Verfassungsverständnisses noch nicht vollendet ist. Die Entwicklung einer europabezogenen "postnationalen Verfassungstheorie"78 oder einer "Theorie der Verfassung Europas"79 steht noch am Anfang, die Neukonzeptionalisierung normativer Verfassungselemente auf europäischer und internationaler Ebene (Beispiel: "Mehrebenenkonzept von Demos"80, Entstehungsbedingungen europäischer Identität81) zeichnet sich erst in Umrissen ab. Die bisherigen Erkenntnisse mögen ausreichen, einen "strukturellen Erklärungsansatz" für das Bestehen einer europäischen Verfassung zu liefern, die bestehenden verfassungstechnischen Inhalte des Primärrechts (Vorrang, unmittelbare Wirkung, "implied powers" etc.) zu verarbeiten und strukturelle Defizite (Mangel an Transparenz und Überkomplexität der Verträge, Offenheit und Unbestimmtheit von Kompetenznormen etc.) zu erkennen. Inzwischen ist der europäische Konstitutionalismus aber an einem Punkt angekommen, an dem dies nicht mehr ausreicht. Für das neue Zeitalter braucht es mehr - es braucht einen öffentlichen Diskurs um Werte, Legitimität und Demokratie in Europa.

 

* Prof. Dr. Martin Nettesheim, Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Völkerrecht, Europarecht und auswärtige Politik an der Eberhard-Karls-Universität Tübingen. Die in diesem Aufsatz entwickelten Erkenntnisse sind in den deutschen Landesbericht für die XX. FIDE-Tagung 2002 in London eingeflossen (vgl. Nettesheim, EU-Recht und nationales Verfassungsrecht, in: Lord Slynn of Hadley/ Andenas, FIDE. XX Congress London, BIICL 2002, S. 81 ff.). Wesentliche Teile wurden im Rahmen von Vorträgen, die der Verfasser am 16. Januar 2001 am Europa-Institut der Universität des Saarlandes, Sektion Rechtswissenschaft, und im Rahmen der Ringvorlesung der Universität Tübingen am 24. Oktober 2001 gehalten hat, zur Diskussion gestellt.
1 Im Einzelnen Karpenstein, Ulrich, Der Vertrag von Amsterdam im Lichte der Maastrichtentscheidung des BVerfG, 113 DVBl 1998, S. 942 ff.; Streinz, Der Vertrag von Amsterdam, 20 JURA 1998, S. 57 ff.
2 Vgl. allgemein zum Vertrag von Nizza nur Fischer, Der Vertrag von Nizza, 2001; Pache/Schorkopf, Der Vertrag von Nizza, 54 NJW 2001, S. 1377; Wiedmann, Der Vertrag von Nizza - Genesis einer Reform, 36 EuR 2001, S. 185; Borchmann, Der Vertrag von Nizza, 12 EuZW 2001, S. 170; Pinder, Der Vertrag von Nizza - Wegbereiter eines föderalen oder intergouvernementalen Europa?, 24 integration 2001, S.77; Pleuger, Der Vertrag von Nizza: Gesamtbewertung der Ergebnisse, 24 integration 2001, S. 1; von Kyaw, Weichenstellungen des EU-Gipfels von Nizza, Internationale Politik 2001, S. 5.
3 Überblick statt vieler etwa bei Grabenwarter, Die Charta der Grundrechte für die Europäische Union, 116 DVBl. 2001, S. 1; Hilf, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Beilage zur NJW 2000, S. 5; Nettesheim, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 25 integration 2002, S.35.
4 Die Diskussion um das europäische Verfassungsrecht ist in vollem Gange. Auf der Jahrestagung 2000 der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer etwa wurde das Thema "Europäisches und nationales Verfassungsrecht" zum Beratungsgegenstand gemacht; vgl. neben dem Aufsatz von Pernice die Aufsätze von Huber, Lübbe-Wolff und Grabenwarter, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, 60 VVDStRL 2001, S. 148, 194, 246, 290; vgl. ferner nur etwa folgende Auswahl überwiegend jüngerer deutschsprachiger Literatur: Argirakos, Eine Verfassung für Europa, 2001, Bruha u.a. (Hrsg.), Welche Verfassung für Europa, 2001; Dorau, Die Verfassungsfrage der Europäischen Union, Möglichkeiten und Grenzen der europäischen Verfassungsentwicklung nach Nizza, 2001; Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, 2001; Frowein, Die Verfassung der Europäischen Union aus der Sicht der Mitgliedstaaten, 30 EuR 1995, S. 315; Häberle, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht, 18 EuGRZ 1991, S. 261 ff.; Häberle, Europäische Verfassungslehre in Einzelstudien, 1999; Heintzen, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht in der Europäischen Union, 32 EuR 1997, S. 1; Oeter, Europäische Integration als Konstitutionalisierungsprozess, 59 ZaöRV 1999, S. 901; Ronge, In welcher Verfassung ist Europa - welche Verfassung für Europa?, 2001; Schwarze (Hrsg.), Die Entstehung einer europäischen Verfassungsordnung, Das Ineinandergreifen von nationalen und europäischem Verfassungsrecht, 2000; Schwarze, Auf dem Wege zu einer europäischen Verfassung - Wechselwirkungen zwischen europäischem und nationalem Verfassungsrecht, 114 DVBl 1999, S. 1677; Schwarze/Bieber (Hrsg.), Eine Verfassung für Europa, 1984; Walter Hallstein Institut für Europäisches Verfassungsrecht (Hrsg.), Grundfragen der europäischen Verfassungsentwicklung, FCE, Bd. I, 2000; Weiler, The Constitution of Europe, 2000.
5 EuGH, Rs. 22/70, Kommission/Rat, Slg. 1971, 263.
6 Hierzu z.B. Slaughter/Stone Sweet/Weiler (Hrsg.), The European Courts and National Courts - Doctrine and Jurisprudence. Legal Change in Its Social Context, 1998, Part II, S. 227 ff.; Stone Sweet/ Brunell, The European Court, National Judges, and Legal Integration: A Researcher’s Guide to the Data Set on Preliminary References in EC Law 1958-98, 6 ELJ 2000, S. 117 ff.; de la Mare, Article 177 in Social and Political Context, in: Craig/Gráinne de Búrca, (Hrsg.), The Evolution of EU Law, 1999, S. 215 ff.
7 Insofern bedarf es eines Hinweises, dass die Durchsetzung des Unionsrechts in den Händen der Mitgliedstaaten liegt, nicht.
8 Ausführliche Diskussion bei Pechstein/Koenig, Die Europäische Union, 3. Aufl. 2000, S. 5 ff.
9 So von Bogdandy/Nettesheim, Die Verschmelzung der Europäischen Gemeinschaften in der Europäischen Union, 48 NJW 1995, S. 2324 ff.; dies., Die Europäische Union: Ein einheitlicher Verband mit eigener Rechtsordnung, 31 EuR 1996, S. 3 ff.
10 So Dörr, Zur Rechtsnatur der Europäischen Union, 30 EuR 1995, S. 334.
11 So Pechstein/Koenig, (Fn. 8), S. 54 ff.
12 Es werden gegenwärtig unterschiedliche Systematisierungsvorschläge diskutiert: Nach Kaufmann (Europäische Integration und Demokratieprinzip, 1997, S. 224 ff.) ist zwischen Bundesstaatskonzeption, Zweckverbandslehre und Staatenverbundslehre zu unterscheiden. von Bogdandy (Beobachtungen zur Wissenschaft vom Europarecht, 40 Der Staat 2001, S. 24 ff.) geht von den folgenden drei Konzeptionen aus: Konzeption der internationalen Organisation, föderalistische Konzeption, Zweckverbandslehre.
13 Wer die EU weiterhin als eine internationale Organisationen völkerrechtlichen Typs ansieht (vgl. z.B. Randelzhofer, Zum behaupteten Demokratiedefizit der Europäischen Gemeinschaft, in: Hommelhoff/ Kirchhof (Hrsg.), Der Staatenverbund der Europäischen Union, 1994, S. 39, 40; Steinberger, Der Verfassungsstaat als Glied einer europäischen Gemeinschaft, 50 VVDStRL 1991, S. 16; Tomuschat, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Aufl. 1991, Art. 210, Rdnr. 4; Dörr, (Fn. 10), S. 334; Klein, in: Graf Vitzthum, (Hrsg.), Völkerrecht, 1997, S. 309 f.; Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, 6. Aufl. 1997, S. 162; guter Überblick bei: Pechstein/Koenig, Die Europäische Union, 3. Aufl. 2000), wird immer zugleich einräumen, dass sich der Verband angesichts seiner Kompetenzbreite und -tiefe sowie seiner Befugnis, unmittelbar wirksame Hoheitsgewalt auszuüben, von den herkömmlichen internationalen Organisationen doch erheblich abhebt und als besondere Form des Staatenbundes anzusehen ist. Tomuschat beispielsweise hält diese Einordnung schon deshalb für zwingend, weil alles andere die EU auf die Ebene eines Staates höbe (Tomuschat, Das Endziel der Europäischen Integration, in: Nettesheim/Schiera (Hrsg.), Der integrierte Staat, 1999, S. 155, 159).
14 Es ist natürlich möglich, diese Konzeption zur analytischen Beschreibung der Anfangsjahre der Integration zu verwenden, sodann aber einen Übergang zur etatistischen Konzeption zu konstatieren. Dazu z.B. Everling, Vom Zweckverband zur Europäischen Union: Überlegungen zur Struktur der Europäischen Gemeinschaft, Fs. Ipsen, 1977, S. 595.
15 Kirchhof, Der deutsche Staat im Prozeß der europäischen Integration, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR, Bd. VII, 1992, § 183, S. 855 ff., 876 ff., Rdnrn. 43 ff.; ders., Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in: Hommelhoff/Kirchhof (Hrsg.), Der Staatenverbund der Europäischen Union, 1994, S. 11 ff.
16 Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 196, 1055.
17 Mestmäcker, Der Kampf ums Recht in der offenen Gesellschaft, Rechtstheorie 1989, S. 273 ff.; ähnlich: Majone, Europe’s "Democratic Deficit": The Question of Standards, 4 ELJ 1988, S. 5 ff.
18 Mestmäcker, Die Wiederkehr der bürgerlichen Gesellschaft und ihres Rechts, 10 RJ 1991, S. 177.
19 Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, Düsseldorf: Econ, 1969.
20 Grabitz, Der Verfassungsstaat in der Gemeinschaft, 92 DVBl 1977, S. 786.
21 Vgl. etwa Mancini, Europe: The Case for Statehood, 4 ELJ 1998, S. 29 ff. (deutsch: Europa: Gründe für einen Gesamtstaat, KritV 1998, S. 386 ff.).
22 von Bogdandy, Suprantionale Union als neuer Herrschaftstypus: Entstaatlichung und Vergemeinschaftung in staatstheoretischer Perspektive, 16 integration 1993, S. 210.
23 Wer diese Begrifflichkeit scheut, kann die EU in zweckmäßiger Weise als "supranationale Integrationsgemeinschaft" bezeichnen (so Nettesheim, Kommentierung des Art. 249 EGV, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Kommentar zum EU- und EG-Vertrag, 19. Ergänzungslieferung 2002 [im Erscheinen]). Damit kommt nicht nur zum Ausdruck, dass die Unionsgewalt in staatenähnlicher Weise zur Setzung unmittelbar wirksamen Rechts befugt ist und dabei einen Kompetenzbereich abdeckt, der jenem traditioneller Staatsgewalt inzwischen entspricht. Der Begriff bringt auch zum Ausdruck, dass es sich bei der Union nicht nur um einen Zweckverband zur Erzielung bestimmter wirtschaftlicher Ziele handelt. Inhalte und Finalität des Primärrechts sind Ausdruck und Verkörperung gemeinsamer politischer Grundwerte; die EU wirkt darauf hin, ein europäisches politisches Gemeinwesen zu errichten, in dem die - weiterhin souveränen und selbständigen Mitgliedstaaten eingebunden und integriert werden.
24 Dieser analytischen Aufgabe unterzieht sich der Bericht nicht, sie wird regelmäßig in Lehrbüchern des Europarechts geleistet.
25 Es ist grundsätzlich nicht sinnvoll, einem Begriff einen Bedeutungsgehalt zuzuschreiben, der so nicht in der Sprachgemeinschaft bekannt ist.
26 Vgl. nur Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 19. Aufl. 1993, S.3: Zur Darstellung des Verfassungsrechts kann nur "nach der heutigen, individuell-konkreten Verfassung gefragt werden". Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, 2. Aufl., 1984, S. 70: "Die Staatsrechtswissenschaft muss den Verfassungsbegriff in das Zentrum ihrer Betrachtungen stellen, der für die Bewältigung der ihr gestellten Aufgaben wesentlich ist.".
27 Siehe vor allem: Grimm, Braucht Europa eine Verfassung?, 50 JZ 1995, S. 581; Pernice, Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Constitution-Making Revisited?, 36 CMLRev. 1999, S. 703 ff.; Häberle, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht, in: ders., Europäische Rechtskultur, 1994, S. 33 ff.; Böckenförde, Welchen Weg geht Europa?, in: ders., Staat, Nation, Europa. Studien zur Staatslehre, Verfassungstheorie und Rechtsphilosophie, 1999, S. 68 ff.; Bruha/Hesse/Nowak (Hrsg.), Welche Verfassung für Europa? Erstes interdisziplinäres "Schwarzkopf-Kolloquium" zur Verfassungsdebatte in der Europäischen Union, 2001; Habermas, Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Demokratie, in: ders., Die postnationale Konstellation. Politische Essays, 1998, S. 91 ff.; Habermas, Braucht Europa eine Verfassung? Eine Bemerkung zu Dieter Grimm, in: Grimm, Die Einbeziehung des Anderen. Studien zur politischen Theorie, 1996, S. 185 ff.; Frankenberg, The Return of Contract: Problems and Pitfalls of European Constitutionalism, 6 ELJ 2000, S. 257 ff.; Petersmann, Proposals for a Constitutional Theory and Constitutional Law of the EU, 32 CMLRev. 1995, S. 1123 ff.
28 Kirchhof, Europäische Einigung und der Verfassungsstaat der Bundesrepublik Deutschland, in: Isensee (Hrsg.), Europa als politische Idee und als rechtliche Form, 1993, S. 63, 82.
29 Wie es Grimm etwa tut, der zwar von Verfassung als Grundordnung eines Gemeinwesens ausgeht, dieses aber gleichwohl in Bezug auf die Vorfindlichkeit des Staatlichen reduziert, 50 JZ 1995, S. 581, 582.
30 Kirchhof, (Fn. 28), S. 63, 84.
31 Für Hegel ist der Staat als "die Wirklichkeit der Sittlichen Idee" das "an und für sich Vernüftige", vgl. Georg Wilhelm Friedrich Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, 1821, S. 398 f. (§§ 257 ff.); Zum modernen sittlichen Staat vgl. Pauly, Hegel und die Frage nach dem Staat, 39 Der Staat 2000, S.381, vor allem 392 ff., Böckenförde, Der Staat als sittlicher Staat, Berlin, 1978.
32 Grimm, Braucht Europa eine Verfassung?, 50 JZ 1995, S. 581; Koenig, Ist die Europäische Union verfassungsfähig?, 51 DÖV 1998, S. 268.
33 Zur Frage der europäischen Staatlichkeit etwa Oeter, Vertrag oder Verfassung: Wie offen läßt sich die Souveränitätsfrage halten?, in: Bruha u.a. (Hrsg.), Welche Verfassung für Europa?, 2001, S. 243; Landfried, Auf dem Weg zu einem europäischen Verfassungsstaat?, in: Bruha u.a. (Hrsg.), Welche Verfassung für Europa?, 2001, S. 265.
34 Eine Behauptung, die praktisch einhellig abgelehnt wird, vgl. zum Meinungsstand nur Busse, Die völkerrechtliche Einordnung der Europäischen Union, 1999, S. 43.
35 Zur These, die europäische Verfassung schließe Elemente von staatlicher Verfassung und internationaler Verfassung (UN-Charta) in sich ein und stehe dadurch sozusagen zwischen ihnen, Thürer, Föderalistische Strukturen für Europa - eine zweite Chance der Entfaltung, 23 integration 2000, S. 89, 92.
36 Hertel, Supranationalität als Verfassungsprinzip, 1999, S. 77 ff. und S. 256, Zusammenfassung, Punkt 5.
37 Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, 60 VVDStRL 2001, S. 148, 155.
38 Selbst Isensee leugnet diesen Zustand nicht, wenngleich er auch umso stärker und ohne Umschweife die Rückbeziehung des Verfassungsbegriffs auf den Staat fordert, vgl. nur "Staat und Verfassung", in Isensee/Kirchof (Hrsg.), HdBStR, Bd. I, § 13, Rdnr. 3: "Paradigmenwechsel [der] Ablösung von ‚Staat‘ durch ‚Verfassung‘ und ‚Demokratie‘ " versus "Staat als Natur der Sache"; ähnlich in : "Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat", in HdBStR Bd. III, § 57, Rdnr. 132.
39 Zusammenfassend Hofmann, Von der Staatssoziologie zu einer Soziologie der Verfassung?, 54 JZ 1999, S. 1065. Eine ganz andere Frage ist, inwieweit Staatlichkeit selbst sich wandelt; hierzu etwa Denninger, Vom Ende nationalstaatlicher Souveränität in Europa, 55 JZ 1998, S. 1121.
40 Grimm, Verfassung, in: ders., Die Zukunft der Verfassung, 1991, S. 11.
41 Stern, (Fn. 26), Bd. I, 2. Aufl., S. 61.
42 Sie lässt sich damit mit dem analytischen Verfassungsbegriff gut erfassen.
43 Vgl. bereits Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914, S. 505: "Die Verfassung des Staates umfaßt demnach in der Regel die Rechtssätze, welche die obersten Organe des Staates bezeichnen, die Art ihrer Schöpfung, ihr gegenseitiges Verhältnis und ihren Wirkungskreis festsetzen, ferner die grundsätzliche Stellung des einzelnen zur Staatsgewalt."
44 Im einzelnen Starck, Grundrechtliche und demokratische Freiheitsidee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR, Bd. II, 1987, S. 3; Grabitz, Freiheit und Verfassungsrecht, 1976. Legitimation ist in der westlichen Welt eines der wichtigsten, wenn nicht das wichtigste Thema von Verfassung, vgl. nur Alexander, der es gleich zu Beginn seines verfassungsrechtlichen Diskurses aufbringt: Alexander, Introduction, in: ders. (Hrsg.), Constitutionalism, Philosophical Foundations, Cambridge: CUP, 1999, S. 1.
45 Stern, (Fn. 26), Bd. I, 2. Aufl., S. 78; Eingehend: ders., Die Verbindung von Verfassungsidee und Grundrechtsidee zur modernen Verfassung, in: ders., Der Staat des Grundgesetzes, Ausgewählte Schriften und Vorträge, hrsg. von Helmut Siekmann, 1992, S. 111.
46 In Deutschland wird die Legitimationsfrage des Unionsrechts überwiegend im Zusammenhang mit der Frage nach der Staatlichkeit diskutiert, weil der Begriff des "Volkes" nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG im Sinne von "Staatsvolk" verstanden wird; vgl. etwa BVerfGE 89, 155, 186: "Jedes Staatsvolk ist Ausgangspunkt für eine auf es selbst bezogene Staatsgewalt. Die Staaten bedürfen hinreichend bedeutsamer Aufgabenfelder, auf denen sich das jeweilige Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuerten Prozess politischer Willensbildung entfalten kann, um so dem, was es - relativ homogen - geistig, sozial und politisch verbindet, rechtlichen Ausdruck zu geben." Diese Verknüpfung von Staatlichkeit und Legitimation wird auch in der Literatur deutlich. Beispielhaft hierfür etwa die Argumentation, die Union sei nicht verfassungsfähig, weil ihr mangels legitimierenden Staatsvolkes die eigene Staatlichkeit fehle: Koenig, Ist die Europäische Union verfassungsfähig? 51 DÖV 1998, S. 268.
47 Kägi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates, 1945 (Neudruck 1971), S. 49.
48 Brugger (Hrsg.), Legitimation des Grundgesetzes aus Sicht von Rechtsphilosophie und Gesellschaftstheorie, 1996, S. 7.
49 Zur historischen Entwicklung der Verfassungsfunktionen insoweit Böckenförde, Geschichtliche Entwicklung und Bedeutungswandel der Verfassung, in: ders., Staat, Verfassung, Demokratie, S. 29, 47 ff.
50 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 19. Aufl. 1993, § 1 III 1, Rz. 17.
51 Ibid.; vgl. auch Verfassung und Verfassungsrecht, in: Benda u.a. (Hrsg.), HdBVR, S. 1, 7, Rz. 10.
52 Werterechtsprechung, vgl. etwa BVerfGE 6, 55 (72); 10, 59 (81) usw.
53 Zum Ganzen Craig, Constitutions, Constitutionalism and the European Union, 7 ELJ 2001, S. 125.
54 Zur Begriffsbildung vgl. zusammenfassend etwa Bieber, Verfassungsfrage und institutionelle Reform, in: Bruha u.a. (Hrsg.), Welche Verfassung für Europa?, 2001, S. 111.
55 Vgl. auch die Einschätzung von Biaggini, Eine Verfassung für Europa?, in NZZ vom 11./12. November 2000, S. 57: "Dem neuen internationalen Verfassungsbegriff liegt ein in erster Linie deskriptives Verfassungsverständnis zugrunde."
56 Tsatsos, Die europäische Unionsgrundordnung, 22 EuGRZ 1995, S. 287 ff.
57 Hierzu Weiler, European Neo-constitutionalism: In Search of Foundations for the European Constitutional Order, 44 Political Studies 1996, S. 517 ff.
58 Bruha/Hesse/Nowak, Vorwort, in: dies. (Hrsg.), Welche Verfassung für Europa? Erstes interdisziplinäres "Schwarzkopf-Kolloquium" zur Verfassungsdebatte in der Europäischen Union, Baden-Baden: Nomos 2001, S. 5 ff.
59 Pernice sieht inzwischen einen Umfang der Verflechtung als gegeben, der es rechtfertigt, davon zu sprechen, dass die Unterscheidung und Unterscheidbarkeit von Europäischer Verfassung und nationalen Verfassungen aufgehoben worden sei.
60 Pernice, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 1998, Art. 23, Rdnr. 20. M.E. schießt die Feststellung, europäische Rechtsordnung und nationale Rechtsordnungen wüchsen so miteinander zusammen, dass man sie als einheitliche Rechtsordnung ansehen müsse, über das normative Ziel der Verbundsthese hinaus. Ihrem Ursprung nach lassen sich Normen des europäischen Rechts und solche des nationalen Rechts weiterhin unterscheiden - wie auch diese Unterscheidung im Bundesstaat im Hinblick auf Bundes- und Landesrecht möglich ist.
61 Vgl. nur Pernice, (Fn. 27), 36 CMLRev 1999, S. 703.
62 Problematisch beispielsweise die Behauptung, "national administrative bodies are in an ‘agency-situation’ regarding the transposition and application of community law, in fact they are part of the European executive and exercising European authority"; Pernice, (Fn. 27), 36 CMLR 1999, S. 703 (724). Darin läge eine Verwischung der Verantwortlichkeiten, die aus verfassungstheoretischer und demokratischer Sicht bedenklich wäre. Auch im Bundesstaat wandeln sich die Organe der Gliedstaaten nicht zu Organen des Bundes, wenn sie Bundesrecht ausführen.
63 Vgl. z.B. Bieber u.a. (Hrsg.), Europäischer Verfassungsraum, 1995.
64 Pernice, in: WHI für Europäisches Verfassungsrecht (Hrsg.), Grundfragen der europäischen Verfassungsentwicklung, Bd. 1, 2000, S. 11; ders., (Fn. 27), 36 CMRL 1996, S. 703; vgl. auch Bauer, Europäisierung des Verfassungsrechts, JBl 2000, S. 749; von Bogdandy, A bird’s eye view on the science of European Law, 6 ELJ 2000, S. 208; Schuppert, Anforderungen an eine europäische Verfassung, in: Klingemann/ Neidhardt, Zur Zukunft der Demokratie. Herausforderungen im Zeitalter der Globalisierung, 2000, S. 237; Thürer, (Fn. 35), S. 89.
65 Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Letztentscheidung über Ultra vires-Akte in Mehrebenensystemen, 2000, S. 51 ff.
66 Cappelletti/Seccombe/Weiler, General Introduction, in: Cappelletti/Seccombe/Weiler (Hrsg.), Integration through Law, Vol 1, Book 1 S. 4; Heckel, Der Föderalismus als Prinzip überstaatlicher Gemeinschaftbildung, 1998; Hertel, Supranationalität als Verfassungsprinzip, 1999; von Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999.
67 Fischer, Joschka, Vom Staatenverbund zur Föderation - Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, 23 integration 2000, S. 149.
68 Kägi, in: Die Juristischen Fakultäten der Schweizer Universitäten (Hrsg.), Die Freiheit des Bürgers im schweizerischen Recht. Festgabe zur 100-Jahr-Feier der Bundesverfassung, 1948, S. 53.
69 Vgl. Schneider, Alternativen der Verfassungsfinalität: Föderation, Konföderation - oder was sonst? 23 integration 2000, S. 171.
70 Hierzu die Beiträge von: Pernice/Huber/Lübbe-Wolff/Grabenwarter, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, 60 VVDStRL 2001, S. 148/194/246/290 m.w.N.
71 Weitsichtig: Tomuschat, Der Verfassungsstaat im Geflecht der internationalen Beziehungen, 36 VVDStRL 1978, S. 7.
72 BVerfGE 89, 155. Man mag diese Schlussfolgerung dem Subsidiaritätsprinzip entnehmen; auch lässt sich die Idee der Staatlichkeit Deutschlands fruchtbar machen. Die Herleitung aus dem Demokratieprinzip erweist sich allerdings problematisch. Sie hätte zur Folge, dass die Entwertung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder im grundgesetzlichen Föderalismus im Hinblick auf Art. 20 Abs. 2 GG zu thematisieren wäre.
73 Kaufmann, Integrierte Staatlichkeit als Staatsstrukturprinzip, 54 JZ 1999, S. 814; Mosler, Die Übertragung von Hoheitsgewalt, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR, § 175.
74 Schmitt-Glaeser, Grundgesetz und Europarecht als Elemente Europäischen Verfassungsrechts, 1996; Hertel, Supranationalität als Verfassungsprinzip, 1999.
75 Hobe, Der kooperationsoffene Verfassungsstaat, 37 Der Staat 1998, S. 521.
76 Vgl. z.B. Hahn (Hrsg.), Das Währungswesen in der europäischen Integration, 1996; ders., Das Entstehen der Europawährung - Szenarien ihrer Einführung, 57 JZ 1996, S. 321.
77 So der Titel des von Nettesheim und Schiera herausgegebenen Sammelbandes "Der Integrierte Staat", 1999.
78 Pernice, (Fn. 37), 60 VVDStRL 2001, S. 148, 154 im Anschluss an Habermas, Die postnationale Konstellation, 1998.
79 Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, 2001.
80 In diese Richtung Franck, Clan and Superclan: Loyality, Identity and Community in Law and Practice, 90 AJIL 1996, S. 359.
81 Weiler, "We will do, and hearken ...", in: ders., The Constitution of Europe, 1999, S. 1; zum ganzen auch Thürer, (Fn. 35), S. 89, 94. So aufschlussreich Weilers These ist, dass erst der Aufschrei von Maastricht der konstitutionelle Moment Europas, oder präziser: dessen Beginn war, so zweifelhaft erscheint doch Weilers symbolträchtiger Rekurs auf das biblische zweite Buch Mose, Exodus, zu sein, geht es jedenfalls in der lutherischen Fassung in dem zitierten Vers doch nicht so sehr um das "Nachdenken" über den zuvor geschlossenen Bund, sondern um dessen Beachtung als göttlichem Gesetz: "Und er nahm das Buch des Bundes und las es vor den Ohren des Volkes. Und sie sprachen: Alles was der Herr gesagt hat, wollen wir tun und auf ihn höhren.", Die Bibel nach der Übersetzung Martin Luthers, 2. Buch Mose (Exodus), Kap. 24, Vers 7.