Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)



Arno Schröder

Euratom: Idee und Versagen einer europäischen Institution


G l i e d e r u n g

I.   Einleitung
II.  Der Ablauf der Verhandlungen zu Euratom
III. Euratom: Organisation und Aufgaben
IV.  Motive für eine europäische Nuklearintegration
V.   Die Interessenlage bei der Ausgestaltung von Euratom
     1. Organisationsstruktur
     2. Industrielle Tätigkeit und Wirtschaftsförderung
     3. Versorgungsmonopol
     4. Forschung
VI.  Resümee



I. Einleitung

Nach der erfolgreichen Montanunion und dem Rückschlag durch die gescheiterte Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) waren die Römischen Verträge von 1957 der nächste große Schritt auf dem Weg zur europäischen Einigung[1]. Mit dem Vertragswerk entstand neben dem Gemeinsamen Markt auch die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom). Während sich der Gemeinsame Markt u.a. als wesentliche Voraussetzung für die Einführung der Euro hervorragend entwickelt, fristet Euratom von Beginn an ein Schattendasein.

Als Frankreich, Deutschland, Italien und die Benelux-Staaten 1957 den Euratom-Vertrag schlossen, war bereits absehbar, dass die ursprünglich euphorischen Erwartungen an die Integrationskraft von Euratom sich nicht erfüllen würden. Die Ursachen für den nur mäßigen Erfolg von Euratom liegen in erster Linie nicht in den gewandelten Vorstellungen über die zivile Nutzung der Atomkraft, sondern waren schon im Vertragswerk selbst angelegt. Daneben zeigt die Entstehungsgeschichte von Euratom exemplarisch die verschlungenen Wege europäische Entscheidungsprozesse. Der Beitrag zeichnet die seinerzeitigen Motive einer gemeinsamen Atompolitik und deren Umsetzung nach.

II. Der Ablauf der Verhandlungen zu Euratom

Nach dem Scheitern der EVG war der Motor des weiteren Einigungsprozesses der ehemalige belgische Außenminister Spaak. Er stieß nach Vorarbeiten Jean Monnets ein Memorandum der Benelux-Staaten an, das die Möglichkeit eines europäischen Zusammenschlusses ins Auge faßte[2]. Dieses Memorandum führte schließlich zu der Konferenz von Messina 1955, an der die Außenminister der späteren Mitgliedsländern teilnahmen. Dort wurde beschlossen, einen Kreis von Regierungssachverständigen einzusetzen, der einen Bericht vorlegen sollte. Dieser Sachverständigenbericht, der sog. Spaak-Bericht, wurde dann im April 1956 einer zweiten Konferenz der Außenminister in Venedig vorgelegt, die die wesentlichen Grundzüge des Berichts billigte, so dass von der Überprüfungsphase in verbindliche Verhandlungen eingetreten werden konnte. Im Oktober 1956 kam es zu einer weiteren Konferenz, in der Kompromisse hinsichtlich der schwierigsten Verhandlungspunkte gefunden wurden. Nachdem die großen Leitlinien festgelegt waren, wurden ab November 1956 die zahllosen Einzelfragen ausgehandelt. Nach zwei weiteren Konferenzen wurden die Verträge über Euratom und den Gemeinsamen Markt schließlich zusammen am 25.3.1957 in Rom unterschrieben. Die anschließende Ratifikation des Vertragswerkes durch die Mitgliedsstaaten verlief schnell und fast überall problemlos, so dass Euratom und der Gemeinsame Markt am 1.1.1958 Wirklichkeit werden konnten.

III. Euratom: Organisation und Aufgaben

Euratom ist ein vertraglicher Zusammenschluß zwecks Förderung der friedlichen Nutzung der Atomenergie und will den Aufbau einer Atomindustrie und ihrer Voraussetzungen unterstützen. Alle im Zuge der EU-Erweiterung beigetretenen Staaten sind auch Mitglieder Euratoms. Euratom wurde als supranationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit und Sitz in Brüssel errichtet. Die Organe von Euratom waren der Struktur der Montanunion angepaßt und wurden 1967 mit den Organen der anderen Gemeinschaften verschmolzen. Als Organe wurden die Versammlung, der Rat, die Kommission und der europäische Gerichtshof eingerichtet, wobei die Versammlung später durch das europäische Parlament abgelöst wurde[3]. Kommission und Rat werden von einem beratenden Wirtschafts- und Sozialausschuß unterstützt. Seit 1971 wird Euratom fast ausschließlich aus dem EG-Gesamthaushalt finanziert. Der Euratom-Vertrag blieb bis heute inhaltlich praktisch unverändert.

Die Aufgaben der Euratom weisen zahlreiche Berührungspunkte mit der Tätigkeit von nationalen und anderen internationalen Atomenergiebehörden auf. Zu den wesentlichen Aufgaben gehören[4]:

- Versorgung mit Kernbrennstoffen: Eine besondere Agentur, die finanziell autonom ist und von der Kommission als oberstem Exekutivorgan beaufsichtigt wird, hat das alleinige Eigentumsrecht an spaltbaren Materialien und ist für die Versorgung der Mitgliedsstaaten mit den Ausgangsstoffen zuständig (Art. 52-76 EAGV). Die Agentur hat faktisch ein Beschaffungs- und Verteilungsmonopol für spaltbare Stoffe inne. Mitgliedsstaaten und Unternehmen, denen das Material überlassen wird, haben lediglich ein Nutzungs- und Verbrauchsrecht.

- Industrielle Tätigkeit: Euratom hat die Möglichkeit, sich an Schürfvorhaben in den Gemeinschaftsländern zu beteiligen. Darüber hinaus kann der Status eines „gemeinsamen Unternehmens“ an Einrichtungen verliehen werden, die ausschlaggebende Bedeutung für die gesamte Kernindustrie der Mitgliedsstaaten haben und durch diesen Status in den Genuß einiger Vergünstigungen, wie etwa Steuervorteile, gelangen. Aktive Investitionslenkung ist Euratom mangels finanzieller Mittel und fehlender Mitspracherechte nur im begrenzten Umfang möglich[5].

- Gemeinsamer Markt: Für die dem EAGV unterfallenden Güter und Dienstleistungen ist ein Gemeinsamer Markt geschaffen worden, der dann im allgemeinen Gemeinsamen Markt aufging.

- Außenbeziehungen: Um ein einheitliches Auftreten nach außen zu gewährleisten, können mit Drittstaaten Abkommen geschlossen werden, wovon insbes. beim Import von Kernmaterialien Gebrauch gemacht wird.

- Forschungsförderung: Das wissenschaftlich und technisch noch junge Gebiet soll durch intensive Forschungsförderung erschlossen werden. Zuständig ist die Gemeinsame Forschungsstelle (GFS), die sowohl Fremdforschung fördert und koordiniert als auch eigene Forschung betreibt, z.B. bei dem Kernfusionsprojekt (JET). Euratom betreibt vier Forschungszentren in Eigenregie, u.a. in Karlsruhe. Ergänzend ist Euratom auch für die Verbreitung von Forschungsergebnissen zuständig, z.B. durch Lizenzvergabe. Der Forschungsetat für die aktuelle fünfjährige Förderungsperiode (1998-2002) beträgt ca. 2,5 Mrd DM.

- Nuklearsicherheit: Strahlenschutz und Reaktorsicherheit spielen seit Tschernobyl eine besonders wichtige Rolle. Zu diesem Bereich gehören auch die Probleme des Transports und der Zwischen-, sowie Endlagerung von radioaktiven Stoffen. Eine gemeinschaftliche Regelung der Entsorgung konnte bislang trotz einer entsprechenden Forderung des Europäischen Parlaments nicht durchgesetzt werden. Die Kommission erläßt Strahlenschutzvorschriften und überprüft kerntechnische Anlagen sowie die nationalen Sicherheitsvorrichtungen.

IV. Motive für eine europäische Nuklearintegration

Der Gedanke der Europäischen Einigung übte in den 50er Jahren auf ein breites politisches Spektrum große Anziehungskraft aus, denn die Schrecken des Krieges waren noch lebendige Erinnerung und eine dauerhafte Befriedung des Kontinents schien nur über die „Vereinigten Staaten von Europa“ möglich zu sein. Insgesamt war das politische Umfeld für eine europäische Einigung günstig, wobei im Ausland zusätzlich der Gedanke eine Rolle spielte, durch eine Integration das unberechenbare Deutschland besser unter Kontrolle halten zu können[6]. Der Fehlschlag bei der EVG zeigte den Beteiligten aber deutlich, dass der einzig gangbare Weg zu einer politischen Union über die sachliche Zusammenarbeit in einzelnen Sektoren führte, wie dies bereits bei der Montanunion praktiziert wurde. Dagegen war spätestens nach dem Mißerfolg bei der Verteidigungsgemeinschaft klar, dass gemeinsame politische Entscheidungsgremien noch unrealistisch waren und erfolglos bleiben mußten. Dementsprechend sollte Euratom mit einer Integration im Bereich der friedlichen Nutzung der Kernenergie eine Etappe im europäischen Einigungsprozeß sein.

Heute mag es angesichts Atomausstiegsdiskussionen schwer vorstellbar erscheinen, dass gerade die Förderung der Nuklearenergie einen wesentlichen Beitrag zur europäischen Integration erbringen sollte. Doch fanden die Verhandlungen in einer Zeit statt, die von einer Atomeuphorie geprägt war[7]. Nicht selten war von einem anbrechenden „nuklearen Zeitalter“ die Rede[8] und die friedliche Nutzung der Atomenergie galt als Patentlösung für zahlreiche energiepolitischen Probleme. Die Hoffnungen, die in die Atomenergie gesetzt wurden, verdeutlicht die Entschließung von Messina vom 3.6.1955 unter Ziffer drei: „Die Entwicklung der Atomindustrie zu friedlichen Zwecken eröffnet binnen kurzem die Aussicht auf eine neue industrielle Revolution von ungleich größerem Ausmaß als jener der letzten 100 Jahre.“[9] Die Atomenergie war damit ein ideales Zugpferd für das Vehikel der europäischen Integration. Insofern verwundert es nicht, wenn Euratom bei den Integrationsbemühungen ursprünglich eine mindestens ebenso wichtige Funktion beigemessen wurde wie dem Gemeinsamen Markt.

Das Euratomprojekt bot den beteiligten Staaten außerdem die Möglichkeit, die Anstrengungen der jeweils anderen Gemeinschaftsmitglieder auf dem Gebiet der Nukleartechnik zu überschauen. Auf diesem militärisch relevanten Feld konnte dadurch politisches Vertrauen geschaffen werden.

Im übrigen schien eine Integration gerade auf dem Gebiet der Nukleartechnik besonders vielversprechend zu sein, denn die Beteiligten gingen davon aus, dass sich an diesem noch jungen Technologiezweig bislang keine nationalen Strukturen und Interessen verfestigt hätten, die hätten aufgebrochen werden müssen. Die gerade entstehenden Strukturen sollten zu dem tragfähigen Netz Euratom verknüpft werden[10]. Ermutigend wirkten zudem die verschiedenen bereits vorhandenen Ansätze einer Kooperation auf dem Nuklearsektor. So wurde am CERN in Genf erfolgreich Grundlagenforschung betrieben und auch im Rahmen der OEEC wurde auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Nutzung zusammengearbeitet.

Hinter den Motiven für Euratom standen aber auch wirtschaftliche Zwänge. Die friedliche Nutzung der Atomenergie stand erst an ihrem Anfang und dementsprechend bestand ein großer Forschungs- und Investitionsbedarf. Neben der Forschung mußte eine funktionierende Atomindustrie und die nötige Infrastruktur aufgebaut werden. Die erforderlichen Investitionen wollte und konnte die Energiewirtschaft nicht alleine tätigen, denn zum einen scheute sie die hohen Kosten und Anfangsverluste und zum anderen stand sie der Atomenergie aufgrund ihrer engen Verknüpfung mit dem Kohlebergbau grundsätzlich kritisch gegenüber[11]. Eine staatliche Beteiligung war also zwingend erforderlich. Ein solches Engagement hätte aber bei einem Alleingang die Ressourcen eines einzelnen Staates, zumal der kleineren Benelux-Länder, über Gebühr strapaziert, so dass sich ein konzertiertes europäisches Vorgehen geradezu aufdrängte. So konnte die Last geteilt und unsinnige Doppelarbeit an gleichen Projekten verhindert werden[12]. Nur durch gemeinsame Bemühungen schien es außerdem möglich, den Rückstand gegenüber den Atommächten USA und UdSSR in absehbarer Zeit aufzuholen[13]. Hinzu kam, dass energiewirtschaftliche Prognosen für die nächsten Jahre aufgrund des schnellen Wirtschaftswachstums und des damit einhergehenden erhöhten Energieverbrauchs in den Mitgliedsländern eine erhebliche „Energielücke“ vorhersagten, die zu schließen Aufgabe der Atomkraft sein sollte[14]. Ein verstärkter Import von Kohle und Öl hätten zu Abhängigkeiten geführt und eine negative Zahlungsbilanz zur Folge gehabt. Tatsächlich kam es später allerdings nicht zu den befürchteten Engpässen, da die Weltmarktpreise für Energieträger Anfang der 60er Jahren stark fielen. Trotz der bedeutenden ökonomischen Momente war der Vertrag über Euratom seinem Wesen nach dennoch politischer Natur, denn dessen Hauptziele waren letztlich politische Ziele.

Über die gemeinsamen Motive und Ziele hinaus hatten die Mitgliedsstaaten noch jeweils gesonderte nationale Interessen an Euratom. Belgien etwa war mit seiner Kolonie Belgisch-Kongo ein bedeutender Uranproduzent und spekulierte auf einen neuen, großen Absatzmarkt. Belgien und die Niederlande befürchteten außerdem, durch eine in Aussicht stehende verstärkte bilaterale Zusammenarbeit zwischen Frankreich und Deutschland benachteiligt zu werden und machten sich deshalb für eine gesamteuropäische Lösung stark[15].

Frankreich dagegen hoffte, aus einer faktischen Isolierung in der Atomforschung herauszukommen und über Euratom Zugriff auf die Kenntnisse der USA und Großbritanniens zu bekommen[16]. Außerdem fürchtete die französische Wirtschaft ein Erstarken der deutschen Konkurrenz, die sich auf Basis von bilateralen Abkommen mit den USA rasch entwickeln würde[17]. Schließlich befand sich Frankreich durch die Algerien- und Suezkrise in einer finanziell besonders prekären Lage und wäre allein nicht in der Lage gewesen, sein ehrgeiziges Atomprogramm zu verwirklichen.

Italien wiederum versprach sich durch eine Förderung seitens Euratom Hilfe bei der Lösung des Mezzogiorno Problems.

Deutschland kam es entgegen, auf dem Gebiet der friedlichen Kernforschung tätig sein zu können und durch die internationale Kontrolle von Euratom jedem Anfangsverdacht militärischer Ambitionen zu entgehen[18]. Dies war nötig, denn Schlüsseltechnologien wie die Urananreicherung besitzen unmittelbaren militärischen Nutzwert[19]. Wie auch in den anderen Mitgliedsstaaten, gab es in Deutschland verschiedene Interessengruppen mit unterschiedlichen Vorstellungen zu Euratom. Die Wirtschaft, das Wirtschaftministerium unter Erhard und später das Atomministerium mit Strauß sahen Euratom vorrangig als Mittel, die Nuklearindustrie zu fördern und bevorzugten ein liberales Konzept der Zusammenarbeit. Kanzler Adenauer und das Außenministerium beurteilten das Projekt dagegen vor allem aus politischer Perspektive im Vordergrund und sie befürworteten eine starke Organisation[20]. Neben Integrationsgesichtpunkten spielten dabei auch sicherheitspolitische Überlegungen eine Rolle, denn das Vertrauen in die amerikanische Sicherheitsgarantie war nicht unbegrenzt und eine enge Zusammenarbeit mit Frankreich war hier eine weitere Option[21].

Schließlich darf der Standpunkt der USA als führende Atommacht und Hegemonialmacht der westlichen Welt nicht unberücksichtigt bleiben. Die USA hatten sich nach dem Scheitern einer restriktiven Atompolitik auf das „Atoms for Peace“ Programm verlegt, mit dem die friedliche Atomnutzung außerhalb der USA gefördert werden sollte. Auf diese Weise sollte die amerikanische Atomtechnik als Trumpf in der internationalen Politik genutzt werden[22]. Die USA standen daher den europäischen Bemühungen grundsätzlich aufgeschlossen gegenüber. Die guten Beziehungen Jean Monnets und Paul-Henri Spaaks zu führenden US-Politikern wie den damaligen Außenminister Dulles sicherten schließlich die Unterstützung der USA für Euratom.

V. Die Interessenlage bei der Ausgestaltung von Euratom

Alle beteiligten Staaten führten die Verhandlungen zu Euratom mit dem übergeordneten Ziel, die europäische Integration zu fördern. Bei der Umsetzung dieses Gedankens in Euratom spielten jedoch widerstreitende nationale Interessen, unterschiedliche ordnungspolitische Vorstellungen und die veränderliche politische Großwetterlage eine wichtige Rolle und beeinflußten das Ergebnis erheblich. Die Kompetenzen, die schließlich Euratom zugebilligt wurden, sind daher Ausdruck von Kompromissen, die nur noch in beschränktem Ausmaße die ursprüngliche Intention des Vorhabens -europäische Integration- widerspiegeln[23]. Auf folgende zentrale Merkmale von Euratom nahmen zahlreiche Faktoren Einfluß:

1. Organisationsstruktur

Sehr umstritten war der organisatorische Rahmen, in dem eine nukleare Zusammenarbeit stattfinden sollte. Grundsätzlich standen zwei unterschiedliche Modelle zur Auswahl: Zum einen Euratom als eine Gemeinschaft in Anlehnung an die Struktur der Montanunion, zum anderen eine Kooperation im Rahmen der OEEC. Letztere Option war natürlich in integrationspolitischer Hinsicht nicht eben wünschenswert, weil hier nicht die Bildung supranationaler Einrichtungen mit Sondervollmachten vorgesehen war, sondern die Zusammenarbeit durch einen Lenkungsausschuß mit sehr eingeschränkten Kompetenzen gesteuert werden sollte[24]. Vorgesehen waren lediglich Normenvereinheitlichung, Informationsaustausch und die freiwillige Teilnahme an verschiedenen industriellen und wissenschaftlichen Projekten. Dennoch bot diese Möglichkeit insbesondere aus deutscher Perspektive einige Vorteile. Die Bundesrepublik, deren atomare Interessen seit Oktober 1955 durch den Atomminister F. J. Strauß vertreten wurden, befand sich in einem 10 bis 15jährigen Forschungsrückstand gegenüber den führenden Atommächten. Diesen Rückstand aufzuholen schien eine Zusammenarbeit mit den USA und Großbritannien am geeignetsten, und eine solche Kooperation schien durch einem engen Zusammenschluß zu Euratom wesentlich erschwert zu werden[25]. Die Zusammenarbeit mit Frankreich als wichtigster Nuklearmacht im Euratom-Bündnis war weniger erfolgversprechend, denn anders als mit den Briten bestanden auf wissenschaftlicher und industrieller Ebene bislang keine Kontakte mit dem Nachbarland. Hinzu kamen grundlegende ordnungspolitische Vorstellungen seitens Teilen der regierenden CDU/CSU/FDP Koalition und der Wirtschaft, die eine staatliche Beteiligung auf möglichst niedrigem Niveau halten wollten und aus einer liberalen Position planwirtschaftliche Elemente prinzipiell ablehnten[26]. Diese Grundeinstellung, die auch in zahlreichen anderen Punkten zu Schwierigkeiten insbesondere mit Frankreich führte, war kaum mit den Euratom-Plänen zu vereinbaren, die eine zentrale supranationale Steuerungsorganisation mit weitreichenden Befugnissen vorsah. Unter diesen Umständen mußte die OEEC Alternative für Deutschland attraktiv erscheinen, denn die Merkmale des OEEC Plans - Wahrung nationaler Souveränität, größtmöglicher Spielraum für nationale Programme, kaum Eingriffe in den Wirtschaftsablauf, vielmehr Förderung des Wettbewerbs - kamen liberalen Vorstellungen weit entgegen. So hieß es von deutscher Seite: „Der OEEC-Plan gibt den Rahmen für europäische Zusammenarbeit, Euratom bedeutet Zwang von Zusammenarbeit“[27].

Die OEEC Alternative hatte aber noch einen weiteren Vorteil, denn sie ermöglichte eine Beteiligung Großbritanniens. Die britische Regierung hatte kein Interesse an dem Euratom-Projekt, denn sie sah die Beziehungen des Vereinigten Königreichs zu Europa durch diverse Verträge bereits hinreichend geregelt und glaubte außerdem angesichts der jahrhundertealten protektionistischen Einstellung Frankreichs nicht an den Erfolg von Euratom[28]. Darüber hinaus war die Nuklearforschung Großbritanniens vergleichsweise weit fortgeschritten und hätte kaum von einer engen europäischen Zusammenarbeit profitieren können. Was die wirtschaftlich Nutzung der Kernenergie anging war Großbritannien sogar führend: Das erste wirtschaftlich nutzbare Kernkraftwerk der Welt, Calder Hall, wurde im Oktober 1956 in Betrieb genommen. Im übrigen war die Versorgung mit Kernbrennstoffen durch Kanada und Südafrika längerfristig gesichert, so dass eine zentrale europäische Zuteilungsbehörde zu einer Destabilisierung hätte führen können. Schließlich verfolgten die Briten ein militärisches Atomprogramm und hätten dessen Kontrolle durch Euratom nicht akzeptieren können. So bemerkte Lord Chaldon: „Es wäre verrückt, unsere Handlungsfreiheit dadurch einzuschränken, dass wir unsere Forschungsprogramme Euratom vorlegen, nur um sie dort durchzuboxen“[29]. So war für die Briten allenfalls eine lockere Zusammenarbeit im Rahmen der OEEC akzeptabel, um weiterhin den europäischen Anschluß zu halten.

Da aber Großbritannien die OEEC-Lösung nicht aktiv forcierte, außerdem die USA das Euratom-Projekt positiv bewerteten und in den Messina-Staaten die Anhänger der OEEC-Alternative noch in der Minderheit waren, einigte sich die Brüsseler Außenministerkonferenz im Februar 1956 auf Euratom. Ausdrücklich festgehalten wurde die Möglichkeit, zusätzlich im Rahmen der OEEC zusammenzuarbeiten[30].

2. Industrielle Tätigkeit und Wirtschaftsförderung

Der Vertrag ließ Euratom im Bereich der industriellen Betätigung und der Wirtschaftsförderung nur wenig Spielraum. Das war ursprünglich so nicht vorgesehen, vielmehr zielte die Messina-Resolution noch darauf ab, dass Euratom „sowohl die Zuständigkeit wie die Durchführungsmittel erhält, die zur Entwicklung der Atomenergie für friedliche Zwecke erforderlich sind“. Die Gemeinschaft war in erster Linie als Industrieorganisation und nicht nur als bloßes Forschungsinstrument konzipiert[31]. Das entsprach auch den bisherigen nationalen Modellen der weiter fortgeschrittenen Atommächte USA, Großbritannien und Frankreich. So sollte zu den industriellen Aufgaben der Gemeinschaft die Förderung von Uran, die Produktion von Rohstoffen und die Gründung von Industrieunternehmen und Bergbaugesellschaften gehören[32]. Da die Wirtschaft die erforderlichen Investition nicht leisten konnte, sollte ihr so die industrielle Infrastruktur zur Verfügung gestellt werden. Vorgesehen war beispielsweise der Bau einer in Errichtung und Betrieb extrem teuren Isotopentrennanlage[33].

Dies mußte auf die Kritik Deutschlands treffen. Insbesondere das Wirtschaftsministerium und später das dann zuständige Atomministerium waren der Auffassung, der Kernenergiebereich lasse sich mit liberalen marktwirtschaftlichen Prinzipien am besten regeln. So wurde von dieser Seite eine eher wirtschaftsfördernde als wirtschaftslenkende Lösung angestrebt, denn letztere schien mit der Gefahr des Umschlagens in einen bürokratischen Dirigismus behaftet zu sein[34]. Dementsprechend sollten die Aktivitäten der Gemeinschaft auf die Herstellung eines gemeinsamen Atommarktes mit Freizügigkeit für Personen zur Förderung des Austausches von Fachkräften und eine Meldepflicht für Nuklearanlagen beschränkt bleiben.

Diese Position konnte recht weit durchgesetzt werden, so dass im Ergebnis Euratom eine industrielle Tätigkeit nur in Ausnahmefällen zugestanden wurde[35]. Tatsächlich hatte Euratom damit kaum noch etwas in der Hand, mit dem aktive Industriepolitik hätte betrieben werden können. Positiv erwähnt war nur noch die Beteiligung an Schürfvorhaben. Auch das zentrale industrielle Projekt einer gemeinsamen Isotopentrennanlage scheiterte schließlich und Frankreich baute diese Einrichtung im Alleingang. Daneben bedeutete die Möglichkeit, sog. „Gemeinsame Unternehmen“ zu schaffen, nicht etwa automatisch eine echte Beteiligung Euratoms, sondern auch rein privatwirtschaftlich organisierten Betrieben konnte der Status eines Gemeinsamen Unternehmens gewährt werden. Der Vorteil dieses Status‘ lag in der Gewährung diverser Vergünstigungen, v.a. steuerlicher Art[36]. Auf diese Weise sollte die industrielle Entwicklung indirekt gefördert werden. Grundsätzlich war zwar auch eine Kapitalbeteiligung möglich, doch fehlte es an Finanzierungsmöglichkeiten aus eigenen Einnahmen, so dass Euratom bei entsprechenden Initiativen weitestgehend auf die Hilfeleistung der Nationalstaaten angewiesen blieb.

Darüber hinaus wurden die Zuständigkeiten und Instrumente, mit denen Euratom die Rolle eines aktiven Koordinators hätte wahrnehmen können, beschnitten[37]. So blieb zwar die Meldepflicht für bestimmte Investitionsvorhaben bestehen, doch konnte die Kommission anders als im Bereich der Forschung keine offiziellen Stellungnahmen dazu abgeben. Die Kommission hatte das Vorhaben lediglich mit dem betreffenden Unternehmen zu erörtern. Die Resultate einer solchen Erörterung waren für das Unternehmen nicht bindend, vielmehr sollte diese Konstruktion lediglich einen umfassenden Informationsaustausch garantieren. Darüber hinaus hatte die Kommission die Möglichkeit, in regelmäßigen Abständen „hinweisende Investitionsprogramme“ zu veröffentlichen. Die erhoffte Signalwirkung, die den erwähnten Projekten zu einer größeren Kapitalzufuhr verhelfen sollte, blieb jedoch hinter den Erwartungen zurück.

Wichtigstes Mittel der aktiven Wirtschaftsförderung blieb damit der Gemeinsame Atommarkt, der einen freien Austausch der Spezialisten, der Nebenprodukte und der technischen Ausrüstung gewährleisten sollte. Der Gemeinsame Atommarkt sollte später im allgemeinen Gemeinsamen Markt aufgehen. Der Spaak-Bericht sah vor, die Gemeinschaft mit umfassende Kompetenzen auszustatten, um ihr die Schaffung und Gewährleistung des Gemeinsamen Atommarktes zu ermöglichen[38]. Auch dies konnte nur im beschränkten Umfang realisiert werden. Der Rat konnte zwar Richtlinien über das „Wie“ der Freizügigkeit erlassen, doch die Entscheidung über das „Ob“ blieb den Mitgliedsstaaten überlassen (Art. 96 EAGV)[39]. Ähnliches galt für Versicherungsfragen. Zur Regelung des Kapitalverkehrs war die Kommission auf Empfehlungen beschränkt[40].

Im Ergebnis blieben die Möglichkeiten von Euratom auf dem Gebiet der Industrie- und Wirtschaftspolitik weit hinter den ursprünglichen Plänen zurück.

3. Versorgungsmonopol

Kernbestandteil von Euratom sollte das Versorgungsmonopol sein, das durch ein alleiniges Ankaufs- und Verteilungsrecht von Kernbrennstoffen und einem ausschließlichem Eigentumsrecht an diesem Material gekennzeichnet sein sollte. So hieß es deutlich im Schlußbericht des Atomausschusses: „Nur wenn die Euratom diese Funktion ausübt, kann von einer europäischen Atomgemeinschaft gesprochen werden“[41]. Vorrangig sollte diese Konstruktion Kontrollzwecken dienen. Ein solches Monopol mit ausschließlichem Eigentumsrecht des Staates war auch gängige Praxis in den anderen Atomländern, so dass es nahe lag, diese Konstruktion auf supranationaler Ebene zu übernehmen.

In der Bundesrepublik stieß das Versorgungsmonopol auf Bedenken. Nicht entscheidend war wohl die anfangs des öfteren vorgebrachte Befürchtung, Deutschland könne wegen seiner geographischen Nähe zum Ostblock bei Uranlieferungen benachteiligt werden[42]. Vielmehr bestand die Sorge, die mit einem solchen Monopol verbundene Machtposition könnte ausgenutzt werden, die Kernenergiepolitik der einzelnen Länder zu steuern. Die wirtschaftsliberal orientierten Kräfte fürchteten einen wettbewerbsfeindlichen Dirigismus, der einzelne Volkswirtschaften unangemessen benachteiligen könnte[43]. Von deutscher Seite wurde zwar das Erfordernis umfassender Kontrollen anerkannt, doch ein Versorgungsmonopol hielt man nicht für nötig. Im Falle eines Uranüberangebots brauche man sowieso kein Monopol und gleiches gelte auch bei einer Mangellage. Im letzteren Falle nämlich entstünde zusätzlich das schwierige Problem, nach welchem Schlüssel der Rohstoff gerecht unter den Mitgliedsländern zu verteilen sei[44].

In einem Memorandum für die Pariser Konferenz hatte sich Spaak nochmals mit diesen Bedenken auseinandergesetzt und sie für im wesentlichen nicht begründet erachtet, denn die Organisation müsse grundsätzlich jedem Verbraucher die gewünschte Menge an Uran zur Verfügung stellen und mit einer Mangelsituation sei in absehbarer Zukunft nicht zu rechnen. Entscheidend gegen die Bonner Einwände sprach aber, dass der Atommarkt weltweit nicht nach marktwirtschaftlichen Prinzipien organisiert war, sondern überall durch staatliche Agenturen beherrscht und von politischen Erwägungen beeinflußt war[45]. Liberale Prinzipien konnten in diesem Umfeld also gar nicht greifen. Darüber hinaus hatte ein Monopol auch ökonomische Vorteile: Die Einkaufsmacht der zusammengefaßten Mitgliedsländer konnte sich nur positiv auf die Preise bei Importen auswirken und ein großer gemeinsamer Markt war zusätzlich für die beteiligten Länder ein Anreiz, die eigene Uranproduktion zu steigern[46].

Auch für das ausschließliche Eigentumsrecht Euratoms an Spaltmaterialien gab es gute Gründe. Vor allem versprachen sich die Befürworter einen zusätzlichen Kontroll- und Sicherheitseffekt, denn als Eigentümerin mußte Euratom immer über Verbleib und Verwendung der Kernbrennstoffe im Bilde gehalten werden[47]. Hinzu kam, dass die europäischen Atomprogramme in erheblichem Ausmaße von Uranlieferungen der USA abhängig waren. Die USA behielten sich ein eigenes Kontrollrecht an dem gelieferten Spaltmaterial vor, und nur bei Übernahme eines bei den Amerikanern selbst praktizierten Kontrollsystems, zu dem eben auch das alleinige Eigentumsrecht einer staatlichen Agentur gehörte, war denkbar, dass die USA die Sicherheitskontrolle in die Hände von Euratom legen würde. Die Rezeption des US-Systems schien Gewähr für eine erfolgreiche Zusammenarbeit Euratoms mit den USA zu bieten[48]. Im übrigen sollte die wirtschaftliche Nutzung der Spaltmaterialien durch das Eigentumsrecht Euratoms nicht beeinträchtigt werden. Dem Besteller stand ein umfassendes Nutzungs- und Verbrauchsrecht zu, so dass die Eigentümerposition Euratoms nur formaler Natur war.

Angesichts dieser Vorteile setzte sich die Monopolregelung durch. Frankreich, das sich trotz starken Widerstands ein Kernwaffenprivileg gesichert hatte, gelang es dabei, bei der Ausgestaltung der Kontrollmechanismen den militärischen Bereich weitestgehend auszusparen. Die Überwachung fand dort ihre Grenze, wo Spaltmaterial in militärischen Geräten verwendet wurde[49].

Faktisch gelang es Euratom aber von Beginn an nicht, die Monopolstellung vollständig durchzusetzen. Anfang 1960 bestand ein Überangebot an Natururan und die Kommission verzichtete hier zuungunsten der Agentur auf ihr Versorgungsmonopol. Nur bei Verstößen von Verbrauchern und Erzeugern gegen handelsübliche Bedingungen konnte die Kommission in einer Frist von 8 Tagen Widerspruch gegen die jeweiligen Verträge einlegen; ansonsten galten sie als durch die Agentur abgeschlossen[50]. Ende der 60er Jahre kam vermehrt angereichertes Uran 235 für kommerzielle Zwecke auf den Markt und in der Folge verlor auch hier die Agentur ihr Ankaufs- und Verteilungsmonopol, doch konnte sie sich ein Mitunterzeichnungsrecht sichern. Insgesamt konnten aber die ursprünglichen Vorstellungen verwirklicht werden.

4. Forschung

Die Forschungsarbeit sollte neben dem Versorgungsmonopol und der Industriepolitik tragender Bestandteil von Euratom sein.

Um die erwartete integrierende Wirkung zeitigen zu können, mußte der Forschungspolitik der Gemeinschaft umfassender Zugriff auf die nationalen Forschungsvorhaben gewährt werden. Die Interessengegensätze führten aber auch hier zu einer im Laufe der Verhandlungen immer schwächer werdenden Organisation. Die Teilnehmerstaaten hatten in der Forschung verschiedene Prioritäten gesetzt und unterschieden sich zusätzlich im ordnungspolitischen Ansatz. Außerdem wollte sich kein Staat in seine Forschungspolitik hineinreden lassen. Zudem befürchtete jedes Mitgliedsland bei den ohnehin knappen fachlichen Ressourcen einen nationalen „brain drain“ zugunsten europäischer Projekte. Gegen die ursprünglich vorgesehenen gemeinsamen Forschungsvorhaben und die Koordination auch der privaten Forschung machte die deutsche Seite wiederum ordnungspolitische Bedenken geltend, da eine Monopolstellung befürchtet wurde.

Der Spaak-Bericht, der ohne wesentliche Änderungen im Forschungsbereich Eingang in den späteren Vertragstext fand, nahm denn auch Abschied von den früheren Vorstellungen einer umfassenden Zusammenarbeit. Der Bericht billigte der gemeinschaftlichen Forschung nur noch eine ergänzende Rolle zu unter dem Hinweis, dass Forschung generell kaum planbar sei. Vorrangig kam es darauf an, sinnlose Parallelarbeit an gleichen Projekten zu vermeiden und den Informationsaustausch zu gewährleisten, mithin die europäische Forschungsarbeit zur koordinieren. Zu diesem Zweck wurde aber ein eigenes Forschungszentrum für erforderlich erachtet, wobei die Gründung einer Universität ins Auge gefaßt wurde. Darüber hinaus waren zusätzliche Lenkungsinstrumente vorgesehen, die einerseits Mitteilungspflichten der Forschungsinstitute und andererseits Hinweis- und Stellungnahmebefugnisse Euratoms begründeten[51]. Zusätzlich bestand die Möglichkeit, die innerstaatliche Forschung zu fördern. Euratom konnte dazu finanzielle Hilfen gewähren sowie Fachleute, Kernspaltstoffe, Anlagen und Ausrüstung zur Verfügung stellen.

Besondere Probleme bereitete die von Frankreich offen gehaltene militärische Nuklearoption, die mit einem freien Forschungsaustausch im Konflikt stand[52]. Da die militärische Forschung der Geheimhaltung unterliegen mußte, hätte Frankreich von den europäischen Forschungsergebnissen profitieren können, während den übrigen Mitgliedsstaaten, die keine militärischen Ambitionen hatten, der Zugriff auf französische Resultate unter Hinweis auf deren militärische Relevanz hätte verwehrt werden können. Hier bestand zudem die Gefahr des Mißbrauchs, indem unter Berufung auf ein Militärgeheimnis der eigene technologischen Vorsprung hätte gewahrt werden können. Da Frankreich aber ohne die militärische Option nicht bereit war, der Gemeinschaft beizutreten, mußte eine Lösung gefunden werden, die geeignet war, die widerstreitenden Interessen auszugleichen. So wurde Frankreich eine militärische Nutzung zugestanden, doch wurde der Begriff des militärischen Geheimnisses eng definiert und eine fundierte Mitteilungspflicht für militärische Forschung festgeschrieben, die jedenfalls einen Mißbrauch so weit wie möglich ausschloß.

Euratom konnte letztlich nur durch positive Anreize Forschungspolitik betreiben. Sanktionen standen ihr bei nationalen Alleingängen, die im Widerspruch zu den Empfehlungen Euratoms standen, nur begrenzt zur Verfügung, etwa durch Ausschluß der betreffenden Einrichtung aus einem geförderten Forschungsvorhaben. Da aber Euratom anders als die Montanunion in der Finanzierung fast vollständig von den Beitragszahlungen der Mitgliedsländer abhängig war und keine eigenen Einnahmen hatte[53], war eine eigenständige Forschungspolitik unabhängig von nationalen Interessen nicht möglich[54].

VI. Resümee

Die integrationspolitischen Hoffnungen, die in Euratom gesetzt wurden, haben sich nur ansatzweise erfüllt. Euratom arbeitet ähnlich wie viele andere internationale Organisationen auch.

Die Gründe liegen teilweise in der Konstruktion von Euratom selbst, denn die Organisation wurde ihrer ursprünglich vorgesehenen Stärke beraubt. So legt nicht Euratom die politischen Leitlinien der Atompolitik fest, sondern die Mitgliedsländer geben selbst die Richtung vor.

Fälschlich waren die Initiatoren Euratoms davon ausgegangen, auf dem nuklearen Sektor gebe es noch keine festgefahrenen nationalen Interessen, die einer gemeinsamen Atompolitik hätten hinderlich werden können. Doch waren die Ausgangslage in den Teilnehmerländern und das Interesse an der Kernenergie verschieden. In den Verhandlungen kamen die unterschiedlichen Vorstellungen zum Tragen und führten zu einer schwachen Euratom. Dass Euratom überhaupt zustande kam, verdankte sich zum einen der günstigen Ausgangslage, die durch Atomhochstimmung und dem Willen zur europäischen Einigung geprägt war, zum anderen der treibenden Kraft von Persönlichkeiten wie Jean Monnet, Paul-Henri Spaak und Louis Armand[55].

Zusätzlich war die Entwicklung der Rahmenbedingungen denkbar schlecht. Die hochgesteckten Erwartungen, die in die Atomkraft gesetzt wurden, bestätigten sich nicht, sondern kehrten sich in das Gegenteil um, wie die aktuelle Ausstiegsdebatte zeigt. Zudem blieben zunächst die Probleme aus, die durch die Atomkraft hätten gelöst werden sollen, denn die prognostizierte „Energielücke“ tat sich nicht auf. Die Atomkraft verlor damit ihren Nimbus als Allheilmittel in energietechnischen Fragen, denn man kam auch ohne sie aus. Eine Beschränkung der Zusammenarbeit auf das Gebiet der Atomenergie war zudem keine organische Lösung, da Atompolitik untrennbar mit dem Energiesektor verwoben ist, dieser aber im nationalen Zuständigkeitsbereich verblieb.

Anders als dem Gemeinsamen Markt war Euratom so weder in politischer noch in ökonomischer Hinsicht größerer Erfolg vergönnt. Doch ist der vertrauensbildende Faktor der Zusammenarbeit auf dem in vielerlei Hinsicht sensiblen Gebiet der Nukleartechnik nicht zu unterschätzen. Gerade Deutschland hat davon in der Anfangsphase profitiert und das psychologische Moment des Vertrauens war und ist Grundlage des gesamten europäischen Integrationsprozesses.



F u ß n o t e n


[1] Fischer, Peter; Atomenergie und staatliches Interesse: Die Anfänge der Atompolitik in der BRD 1949-1955; Baden-Baden 1994, S. 216; Lüders, Carl-Heinz; Die politische Notwendigkeit der Euratom-Gemeinschaft; in: Europa Union Deutschland (Hrsg.): Euratom. Wirtschaftliche, politische und ethische Probleme der Atomenergie; Bonn 1957, S. 7

[2] Näher zur Vorgeschichte Fischer, Atompolitik, S. 205 ff.

[3] Zu den Funktionen der Organe vgl. Oppermann, Thomas; Europarecht; München 1991, Rdn. 315 ff.

[4] Übersicht bei Oppermann, a.a.O., Rdn. 1202 ff.

[5] Weilemann, Peter; Die Anfänge der Europäischen Atomgemeinschaft: zur Gründungsgeschichte von Euratom 1955-1957; Baden-Baden 1983, S. 171.

[6] Fischer, Atompolitik, S. 207.

[7] Die Faszination der Atomenergie macht der „Swimming-Pool“- Reaktor deutlich: Anläßlich einer internationalen Atomkonferenz in Genf 1955 baute die USA einen schweizerisch rustikalen Bergbauernhof auf, in dessen Innern sich ein in glasklarem Wasser versenkter Reaktorkern befand, der bläulich leuchtete. Innerhalb von zwei Wochen lockte die strahlende Technik nicht weniger als 60.000 Besucher an. Näher Eckert, Michael; Die Anfänge der Atompolitik in der Bundesrepublik Deutschland; in: Vierteljahreshefte für Zeitgeschichte 1989 (37), S. 132.

[8] Lüders, a.a.O., S. 7.

[9] Text des Kommuniques in: Europa-Archiv 10 (1955), S. 7974 f.

[10] Fischer, Atompolitik, S.204.

[11] Weilemann, a.a.O., S. 52.

[12] Lüders, a.a.O., S. 9.

[13] Meyer-Cording, Ulrich; Europa und der Atomvertrag; in: Europa Union Deutschland (Hrsg.): Euratom. Wirtschaftliche, politische und ethische Probleme der Atomenergie; Bonn 1957, S. 69.

[14] Armand, Louis; Etzel, Franz; Giordan, Francesco; Ziel und Aufgaben für Euratom. Bericht im Auftrag der Regierung Belgiens, der Bundesrepublik Deutschlands, Frankreichs, Italiens, Luxemburgs und der Niederlande; 1957; S. 15 ff.

[15] Ebenda S. 204.

[16] Ebenda S. 207; Weilemann, a.a.O., S. 41.

[17] Fischer, Atompolitik, S. 207.

[18] Deutschland war in der Nachkriegszeit von den Alliierten zunächst jede Kernforschung untersagt worden. Näher Eckert, a.a.O., S. 121 ff.

[19] Ebenda S. 120.

[20] Zu den Differenzen der verschiedenen Gruppen aus Politik und Wirtschaft näher Deubner, Christian; Die Atompolitik der westdeutschen Industrie und die Gründung von Euratom; Frankfurt a.M., New York 1977, S. 67 ff.

[21] Fischer, Atompolitik, S. 212. Tatsächlich kam es auf Anregung der französichen Regierung im Nov. 1957 zu einem gemeinsamen Kernwaffenprojekt Frankreichs, Deutschlands und Italiens, das aber mit der Rückkehr de Gaulles in den Elysee-Palst ein schnelles Ende fand; vgl. Fischer, Peter; Das Projekt einer trilateralen Nuklearkooperation; in: Historisches Jahrbuch 1992 (112), S. 143 ff.

[22] Deubner, a.a.O., S. 59 ff.; Eckert, a.a.O., S. 129.

[23] Gegenüberstellung der Ausgangsposition und dem Verhandlungsergebnis des Euratom-Vertrages bei Deubner, a.a.O., S. 116 ff.

[24] Fischer, Atompolitik, S. 216.

[25] Weilemann, a.a.O., S. 58.

[26] Ebenda S. 55; Strauß, Franz-Josef; Die Bundesrepublik und die Internationale Zusammenarbeit auf dem Kernenergiegebiet, in: Atomwirtschaft 1 (1956), S.209 ff.

[27] Herausgeber Atomkernenergie 1 (1956), S.61, bei Weilemann, a.a.O., S. 61.

[28] Weilemann, a.a.O., S. 63 ff.

[29] Times 25.9.1957 (Lord Chaldon, On not joining Euratom), bei Weilemann, a.a.O., S. 65.

[30] Weilemann, a.a.O., S. 80.

[31] Ebenda S. 157.

[32] Ebenda S. 158 ff.

[33] Eine Isotopentrennanlage dient der Anreicherung von natürlichem Uran 238 zu Uran 235, mit dem modernere Reaktortypen betrieben werden. Außerdem ist angereichertes Uran für die militärische Nutzung erforderlich.

[34] Weilemann, a.a.O., S. 160.

[35] Ebenda S. 161.

[36] Vgl. Handbuch des europäischen Rechts, Euratom III A 46, Artikel 48.

[37] Polach, Jaroslav; Euratom. Its Background, Issues and Economic Implications; Dobbs Ferry, N. Y. 1964; S. 85 f.

[38] Spaak-Bericht S. 125 f., bei Weilemann, a.a.O., S. 170.

[39] Weilemann, a.a.O., S. 170.

[40] Ebenda S. 170.

[41] Bericht des Ausschusses für Atomenergie S. 23, bei Weilemann, a.a.O., S. 171.

[42] Weilemann, a.a.O., S. 172.

[43] Ebenda S. 172.

[44] Ebenda S. 172 f.

[45] Ebenda S. 173 f.

[46] Deubner, a.a.O., S. 50.

[47] Meyer-Cording, a.a.O., S. 75; Weilemann, a.a.O., S. 179.

[48] Böhm, Peter; Die Internationale Regelung der Eigentumsverhältnisse im Bereich der friedlichen Verwendung der Atomenergie, Diss. Saarbrücken 1959, S. 76.

[49] Vgl. Art. 86 EAGV; Handbuch des europäischen Rechts, Euratom III A 49; Weilemann, a.a.O., S. 177.

[50] Weilemann, a.a.O., S. 179.

[51] Ebenda S. 182 f.

[52] Ebenda S. 125 ff.

[53] Vgl. Handbuch des europäischen Rechts, Euratom III A 51/10, Vorbem. Ziff. 14, 15, a.a.O.

[54] Weilemann, a.a.O., S. 187.

[55] Zu deren Rolle vgl. Fischer, Atompolitik, S. 202 ff.

 


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