Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
Vortrag anläßlich des
Symposiums des Japanisch-Deutschen Zentrums
am 10. Februar 2000 in Tokyo
Keine Veröffentlichung in Deutschland


Torsten Stein

Deutsches Verfassungsrecht
und die Teilnahme
an internationalen Friedensmissionen


 Gliederung
 
 1.    Vorbemerkung
 2.    Die Ausgangssituation
 3.    Die Entscheidung des
  Bundesverfassungsgerichts
 4.    Bewertung






Sehr geehrter Herr Vorsitzender, meine Damen und Herren,

I. Vorbemerkung

meine Aufgabe ist es, Sie über die verfassungsrechtlichen Fragen zu informieren, die sich für eine Teilnahme deutscher Streitkräfte an internationalen Friedensmissionen stellten und zum Teil noch stellen. Diese Friedensmissionen können auch Kampfeinsätze zur Wiederherstellung und Sicherung des Friedens einschließen.

General Willmann hat schon erwähnt, daß das deutsche Bundesverfassungsgericht die langjährige Kontroverse über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer deutschen Beteiligung, die unter dem Stichwort "out-of-area" geführt wurde, mit seiner Entscheidung vom 12. Juli 1994 jedenfalls weitestgehend beendet hat, auch wenn davon nicht sämtliche denkbaren Auslandseinsätze der deutschen Streitkräfte erfaßt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat 1994 nicht mehr entschieden als es angesichts der vorliegenden Fälle entscheiden mußte. Richtig ist aber, daß die Beteiligung an Einsätzen im Rahmen der Vereinten Nationen oder anderer Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit nach dem deutschen Grundgesetz zulässig ist, ohne daß dieses Grundgesetz dafür geändert werden mußte.

Im folgenden will ich Ihnen in aller Kürze die verfassungsrechtlichen Argumente schildern, die bis zu dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts für und gegen eine deutsche Beteiligung vorgebracht worden sind, und will im Anschluß daran Ihnen die Entscheidung des Verfassungsgerichts ebenso kurz erläutern.

II. Die Ausgangssituation

Wirft man einen Blick nur auf die Verfassungen der anderen Mitgliedstaaten der NATO, der Europäischen Union oder der Westeuropäischen Union, so findet man in keiner eine irgendwie geartete Begrenzung für den Einsatz der Streitkräfte im Ausland. Das gilt insbesondere auch für diejenigen Verfassungen, die in neuerer Zeit revidiert worden sind. Einige dieser Verfassungen regeln den Einsatz der Streitkräfte im Inland, nahezu alle machen die Feststellung des Kriegszustandes grundsätzlich von der Zustimmung des Parlamentes abhängig, aber andere Vorschriften finden sich dort nicht. So bestimmt z.B. die niederländische Verfassung von 1983 in Artikel 98 lapidar: "Zum Schutz der Interessen des Staates gibt es Streitkräfte, die sich aus Freiwilligen und Wehrpflichtigen zusammensetzen". Das ist alles, was sich in dieser Verfassung zu den Streitkräften findet.

Die Ausgangslage für die deutsche Verfassung nach dem 2. Weltkrieg war - wie für die japanische Verfassung - eine andere. Die Gründe dafür brauche ich nicht besonders zu erläutern. In der Konsequenz dieser historischen Ausgangslage enthielt die ursprüngliche Fassung des deutschen Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 überhaupt keine Vorschriften über deutsche Streitkräfte, lediglich das Grundrecht auf Verweigerung des Kriegsdienstes mit der Waffe aus Gewissensgründen war garantiert.

Erst als im Jahre 1956 dann wieder deutsche Streitkräfte aufgestellt werden sollten, wurde das Grundgesetz um den Artikel 87a ergänzt, der lediglich bestimmte: "Die zahlenmäßige Stärke der vom Bunde zur Verteidigung aufgestellten Streitkräfte und die Grundzüge ihrer Organisation müssen sich aus dem Haushaltsplan ergeben". Damit war eine verfassungsrechtliche Grundlage für die neuen Streitkräfte geschaffen und die Budgethoheit des Parlamentes gewahrt. Über mögliche Einsätze der Streitkräfte oder deren Begrenzung enthielt diese Vorschrift nichts. Wenn Artikel 87a von den "zur Verteidigung" aufgestellten Streitkräften sprach, so wurde mit diesem Zusatz lediglich der grundsätzlich defensive Charakter der neuen deutschen Streitkräfte unterstrichen; dafür bestand aus historischen Gründen durchaus Anlaß. Deutsche Streitkräfte sollten nicht noch einmal angreifen, sondern nur dem gewidmet sein, was das allgemeine Völkerrecht und die Satzung der Vereinten Nationen erlauben.

Die heute geltende Fassung des Artikel 87a des Grundgesetzes stammt aus dem Jahre 1968. Der bisherige Wortlaut wurde als Absatz 1 ohne Änderung in der Sache leicht umformuliert. Hinzu kam ein Absatz 2, der lautet: "Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt". Die neuen Absätze 3 und 4 enthalten Regelungen über den Einsatz der Streitkräfte im Inneren des Landes.

Aufgrund des damals bestehenden Ost-West-Konfliktes und der daraus abgeleiteten Bedrohungssituation bestand die Aufgabe der deutschen Streitkräfte zunächst ausschließlich in der Vorbereitung einer möglicherweise notwendigen Landesverteidigung zusammen mit den Bündnispartnern in der NATO; das schloß die kollektive Verteidigung eines anderen NATO-Partners mit ein. Aber bereits seit Mitte der sechziger Jahre und verstärkt nach dem Beitritt der damals beiden deutschen Staaten zu den Vereinten Nationen zu Anfang der siebziger Jahre hat es hin und wieder inoffizielle Sondierungen bei den jeweiligen Bundesregierungen gegeben, ob man nicht mit einer Beteiligung deutscher Streitkräfte insbesondere an Friedensoperationen der Vereinten Nationen rechnen könne. Die Bundesregierungen haben das jeweils mit der Begründung abgelehnt, für einen Einsatz der deutschen Streitkräfte im Ausland sei die Zeit angesichts der historischen Ausgangslage noch nicht reif. Das war eine legitime politische Erwägung, aber kein verfassungsrechtliches Argument. Erst als die politischen Gründe für diese Weigerung auf zunehmendes Unverständnis bei den Verbündeten stießen, hat man das verfassungsrechtliche Argument gleichsam "erfunden" und etwa ab 1982 argumentiert, die deutsche Verfassung (das Grundgesetz) erlaube eine deutsche Beteiligung an Operationen der Vereinten Nationen gar nicht. Dieser zunächst vielleicht bequem erscheinende Weg, etwas politisch nicht Gewünschtes und vielleicht auch nicht wünschbares für verfassungsrechtlich unzulässig zu erklären, barg aber von Anfang an das Risiko, daß man das verfassungsrechtliche Argument auch dann schwer wieder los wird, wenn sich das Ergebnis der politischen Bewertung ändert.

Zunächst aber wurde es die offizielle Position aller Bundesregierungen - unabhängig von der politischen Couleur -, daß die Verfassung eine Beteiligung Deutschlands an internationalen Friedensmissionen verbiete. Gestützt wurde diese Position auf den schon genannten Artikel 87a Absatz 2, demzufolge die Streitkräfte außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden dürfen, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt. Eine "ausdrückliche" Zulassung solcher Einsätze findet sich im Grundgesetz aber nicht.

Nach der Wiedervereinigung Deutschlands und dem Ende des Ost-West-Konfliktes wurde aber sehr bald deutlich, daß die anderen Staaten dieser Welt und insbesondere seine Verbündeten dem vereinigten Deutschland die Sonderrolle künftig nicht mehr zubilligen werden, die die alte Bundesrepublik regelmäßig für sich in Anspruch genommen hatte, wenn es darum ging, durch kollektive Anstrengungen den Frieden in der Welt wiederherzustellen oder zu sichern. Daraus ergab sich eine breite und auch in der Öffentlichkeit geführte Diskussion über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der sogenannten "out-of-area" Einsätze", insbesondere solcher im Rahmen der Vereinten Nationen.

Während die einen an dem strikten Verbot festhielten und eine deutsche Beteiligung an Friedensmissionen allenfalls aufgrund einer erneuten Verfassungsänderung für möglich hielten, verwiesen andere auf die Entstehungsgeschichte der Änderung des Artikel 87a des Grundgesetzes im Jahre 1968 und darauf, daß diese Änderung den Auslandseinsatz der Streitkräfte gar nicht betreffe.

Wieder andere brachten vor, daß sich eine Verfassung nicht selbst widersprechen könne; Artikel 24 Absatz 2 des Grundgesetzes sehe die Einordnung der Bundesrepublik Deutschland in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zur Wahrung des Friedens vor, womit insbesondere die Vereinten Nationen gemeint seien. Diese Vorschrift finde sich seit Anbeginn im Grundgesetz und man habe gewußt, daß im Rahmen der Vereinten Nationen die Beteiligung an Friedensmissionen erforderlich werden könne. Sowohl die spätere Einfügung des Artikel 87a wie seine noch spätere Änderung hätten dann schon deutlich machen müssen, daß eine Beteiligung an solchen Friedensmissionen nicht möglich sein solle; dazu finde sich aber in den Gesetzgebungsmaterialien nichts und auch beim Beitritt zu den Vereinten Nationen habe die Bundesrepublik keinen entsprechenden Vorbehalt erklärt.

Wieder andere versuchten, mit bemerkenswerter "Auslegungsakrobatik" nachzuweisen, bei der Beteiligung an Friedensmissionen der Vereinten Nationen handele es sich entweder um "Verteidigung" im Sinne von Artikel 87a Absatz 2 oder aber gar nicht um "Einsätze" im Sinne dieser Vorschriften.

Mich hat immer am meisten jene Auslegung der Verfassung überzeugt, die auf die Entstehungsgeschichte des geänderten Artikel 87a Grundgesetz und auf den systematischen Zusammenhang abstellt. Diese Änderung im Jahr 1968 stand im Zusammenhang mit der Ablösung noch bestehender Notstandsrechte der alliierten Siegermächte und der Einführung eigener deutscher Notstandsbefugnisse in das Grundgesetz. Die gesamte Zielrichtung war damals, den Einsatz der Streitkräfte im Falle eines Notstandes im Inneren des Landes zu regeln, zu begrenzen und dabei die föderale Ordnung des Staates möglichst unangetastet zu lassen. In der Konsequenz würde bei dieser Auslegung Artikel 87a Absatz 2 einen möglichen Auslandseinsatz der Streitkräfte und damit auch die Beteiligung an Friedensmissionen gar nicht regeln. Dies stünde - wie eingangs gesagt - dann auch in Übereinstimmung mit der Verfassungstradition anderer demokratischer und rechsstaatlicher Länder.

Eine Verfassungsänderung insbesondere in der Art, wie sie zu Beginn der neunziger Jahre erwogen wurde, hätte nur zu neuen Schwierigkeiten geführt. Zum einen hätten die entsprechenden Entwürfe zu sehr komplizierten Regelungen geführt, zum anderen wären sie wieder zu eng gewesen, wenn die Möglichkeit der Beteiligung auf Operationen der Vereinten Nationen - wie vorgeschlagen - beschränkt geblieben wäre. Eine vernünftige Verfassung sollte dem Staat den Einsatz seiner Streitkräfte in allen Situationen erlauben oder jedenfalls nicht verbieten, die im Einklang mit dem geltenden Völkerrecht stehen. Alles weitere wäre dann eine politische Entscheidung, die unter politischen Aspekten getroffen und auch verantwortet werden muß.

III. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Vor dem Hintergrund dieser vielstimmigen und kontroversen Diskussion unter den Verfassungsrechtlern hatte das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung der deutschen Streitkräfte an der militärischen Überwachung der vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen gegen Jugoslawien verhängten Embargos und an der ebenfalls vom Sicherheitsrat beschlossenen Operation UNOSOM II in Somalia. Die deutsche Bundesregierung hatte diese Beteiligung deutscher Streitkräfte ungeachtet der noch ungeklärten verfassungsrechtlichen Voraussetzungen angeordnet und die Opposition, aber auch die an der Regierung beteiligte Freie Demokratische Partei, die den Regierungsbeschluß mitgetragen hatte, riefen in der Folge das Verfassungsgericht an, um eine Klärung der verfassungsrechtlichen Situation herbeizuführen.

Das Bundesverfassungsgericht hat es in seiner Entscheidung vom 12. Juli 1994 offengelassen, ob Artikel 87a Absatz 2 des Grundgesetzes als den Einsatz begrenzende Vorschrift überhaupt auf den Einsatz der Streitkräfte jenseits der Landesgrenzen anwendbar ist. Manche Formulierung in der Entscheidung scheint darauf hinzudeuten, daß auch das Verfassungsgericht diese Vorschrift nur auf den Einsatz der Streitkräfte im Innern des Landes bezieht. Sehr deutlich hat das Bundesverfassungsgericht aber gesagt, daß jener Artikel im Grundgesetz, der der Bundesrepublik Deutschland den Beitritt zu den Vereinten Nationen ermöglicht - der bereits genannte Artikel 24 Absatz 2 - dann auch eine ausreichende verfassungsrechtliche Grundlage bildet für die Beteiligung deutscher Streitkräfte an militärischen Operationen, die von den Vereinten Nationen geführt oder autorisiert werden, und daß dem keine anderen Vorschriften der Verfassung entgegenstehen, auch nicht Artikel 87a Absatz 2.

Ich zitiere einige wenige Passagen aus dem Urteil: "Artikel 24 Absatz 2 ermächtigt den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit ...., sondern bietet auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden. Da Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit sich regelmäßig auch auf Streitkräfte stützen, die als ultima ratio gegen Friedensstörer eingesetzt werden können, müssen die Mitgliedstaaten grundsätzlich bereit sein, der Sicherheitsorganisation zur Wahrung oder Wiederherstellung des Friedens auch militärische Mittel zur Verfügung zu stellen".

"Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit begründet ... für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt".

"Nehmen die zuständigen Organe der Vereinten Nationen Aufgaben und Befugnisse wahr, die in der Satzung angelegt sind, so bildet Artikel 24 Absatz 2 des Grundgesetzes die Grundlage auch für eine Beteiligung deutscher Streitkräfte an den durch Beschlüsse des Sicherheitsrates autorisierten friedenssichernden Operationen der Vereinten Nationen". Soweit die Zitate aus dem Urteil.

Das Bundesverfassungsgericht hat aber auch das Risiko gesehen, daß die Vereinten Nationen aufgrund eines Vetos im Sicherheitsrat angesichts einer Störung des Friedens handlungsunfähig sein könnten. Es hat die Gefahr gesehen, daß eine allein auf die Vereinten Nationen abstellende verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Friedenseinsatzes deutscher Streitkräfte dann bedeutungslos werden könnte und man sich erneut die Hände gebunden hätte. Genau dies wäre auch die mögliche Konsequenz der zu Anfang der neunziger Jahre vorgeschlagenen Verfassungsänderung gewesen.

Das Verfassungsgericht hat daher entschieden, daß eine Beteiligung deutscher Streitkräfte nicht nur an Friedensoperationen der Vereinten Nationen, sondern aller "Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit" verfassungsrechtlich zulässig sei. Dazu zählt das Gericht ausdrücklich die NATO und - nicht ganz so ausdrücklich - wohl auch die Westeuropäische Union. Auch die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und - jedenfalls nach Eingliederung der Westeuropäischen Union - auch die Europäische Union könnten dazugehören.

Daß auch die NATO vom Bundesverfassungsgericht als "System kollektiver Sicherheit" angesehen wird, ist der Grund dafür, daß die Beteiligung der deutschen Luftwaffe am Einsatz gegen Jugoslawien im Kosovo-Konflikt verfassungsrechtlich kein Problem war. Die völkerrechtliche Zulässigkeit der NATO-Operation ist eine andere Frage, auf die ich jetzt nicht näher eingehen kann. Aber ich sage gerne in der Diskussion etwas dazu.

IV. Bewertung

Erlauben Sie mir noch eine kurze Bewertung dieser Entscheidung. Ich bin mit General Willmann der Auffassung, daß jede andere Entscheidung realitätsfern gewesen wäre. Das Bundesverfassungsgericht hat die deutsche Verfassung unter Beachtung der heutigen Gegebenheiten ausgelegt und damit den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung und die Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland gewahrt. Was sich jene, die das deutsche Grundgesetz vor mehr als 50 Jahren vor dem Hintergrund der jüngsten Geschichte formulierten, dabei dachten und vorstellen konnten, kann heute nicht mehr allein ausschlaggebend sein. Einer der dabei war (Carlo Schmid), hatte später geschrieben, der Verfassungskonvent von 1949 wollte "dem Willen der Deutschen Ausdruck verleihen, das Kriegsgeschäft möchten in Zukunft andere übernehmen". Das wiedervereinigte Deutschland des Jahres 1994, eines der wirtschaftlich bedeutendsten Länder in der Region, konnte es sich 1994 und kann es sich um so mehr heute nicht mehr erlauben, zu sagen, die - notfalls auch militärische - Wahrung des Friedens in der Region und manchmal auch außerhalb der Region sollten die anderen übernehmen. Das Verfassungsgericht hat sehr deutlich gemacht, daß die Mitgliedschaft des Staates in internationalen Organisationen auch die grundsätzliche Pflicht zur Beteiligung einschließt.

Dabei lassen die Satzungen und Gründungsverträge der einschlägigen internationalen Organisationen durchaus die Möglichkeit offen, daß ein Mitgliedstaat aus Gründen nationaler Interessen sich nicht an einer konkreten Operation beteiligen will. Das ist dann im Einzelfall politisch zu begründen und zu verantworten, aber nicht mit Hinweis auf ein behauptetes generelles verfassungsrechtliches Verbot. Das gleiche gilt im umgekehrten Fall. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung an internationalen Friedensmissionen ist nicht gleichzusetzen mit einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur Teilnahme. Auch die Entscheidung für eine Beteiligung ist politisch zu verantworten.

Insofern ist es nicht unvernünftig, wenn das Bundesverfassungsgericht die Entscheidung zur Teilnahme an internationalen Friedensmissionen von der mit einfacher Abstimmungsmehrheit zu beschließenden vorherigen und konstitutiven Zustimmung des Parlamentes abhängig gemacht hat. Das folgt zwar nicht - wie das Gericht behauptet - aus der bisherigen deutschen Verfassungstradition; darüber sind sich die Verfassungsrechtler ausnahmsweise einmal fast einig. Aber es ändert in der Sache nicht viel, denn jede Bundesregierung, die einen solchen Einsatz der Streitkräfte anordnete und dafür die sie tragende Parlamentsmehrheit nicht hinter sich wüßte, liefe Gefahr, in Kürze nicht mehr im Amt zu sein. Notwendig ist aber, daß das Mandat, das das Parlament der Regierung erteilt, genügend Spielraum läßt, um im Einsatz auf veränderte Situationen flexibel reagieren zu können.

Ich sagte zu Anfang, daß das Urteil des Bundesverfassungsgerichts noch einige Fragen offen gelassen hat. Es hat - weil dafür 1994 kein Anlaß bestand - nicht alle Auslandseinsätze der Streitkräfte, die völkerrechtlich zulässig wären, verfassungsrechtlich ausdrücklich "freigegeben". Es hat nur solche Einsätze für verfassungsrechtlich zulässig erklärt, die im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit erfolgen. Das zeigt Übereinstimmung mit der politischen Entscheidung, sich militärisch an der Wahrung oder Wiederherstellung des Friedens in anderen Regionen der Welt nur im Verbund mit anderen Staaten zu beteiligen. Das mag politisch weise sein, rechtlich zwingend ist es weder nach Völkerrecht noch nach Verfassungsrecht.

Es gibt Situationen, in denen ein Staat sich entschließen muß, eigene Staatsangehörige und auch solche befreundeter Nationen durch eine militärische Operation aus einer Gefahrenlage im Ausland zu retten. Die Operation "Libelle" der deutschen Streitkräfte in Tirana (Albanien) im Jahre 1997 ist ein Beispiel. Völkerrechtlich zulässig ist das, verfassungsrechtlich ist diese Operation nicht eindeutig geklärt und folglich umstritten.

Es mag Situationen geben, in denen die NATO nicht als "System kollektiver Sicherheit" eingreifen will, aber einige ihrer Mitgliedstaaten als "Koalition". Es könnte sich auch nur Deutschland - mit ausdrücklicher Zustimmung und Ermunterung seiner NATO-Partner - zum Eingreifen aufgefordert sehen. Völkerrechtlich wäre auch das zulässig, wenn es "kollektive Selbstverteidigung" gemäß Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen wäre oder auf ausdrückliches Ersuchen einer legalen Regierung geschähe.

All diese denkbaren Situationen deckt das Urteil des Bundesverfassungsgerichts nicht ab und es könnte, wenn es in einem solchen Zusammenhang angerufen würde, einer Entscheidung über den Anwendungsbereich von Artikel 87a des Grundgesetzes nicht mehr ausweichen. Denn in all diesen Fällen stünde Artikel 24 Absatz 2 als verfassungsrechtliche Einsatzermächtigung nicht zur Verfügung.

Für mich gibt es keinen Zweifel, daß eine Nation, die auf allen anderen Gebieten Einfluß hat und Verantwortung trägt, sich auch der Verantwortung für die Aufrechterhaltung des Friedens nicht entziehen sollte. Das setzt voraus, daß diese Nation nach ihrer Verfassung ihre Streitkräfte immer dann einsetzen kann, wenn dies völkerrechtlich zulässig ist. Für nahezu alle Staaten dieser Welt trifft das zu. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat sich dieser Verantwortung gestellt und das deutsche Grundgesetz ungeachtet der historischen Ausgangslage entsprechend ausgelegt. Ich bin zuversichtlich, daß das Gericht das auch hinsichtlich der geschilderten noch offenen Fragen tun würde, wenn sich die Notwendigkeit ergibt.

Wenn eine solche, der Verantwortung des Staates Rechnung tragende Auslegung der Verfassung angesichts ihres Wortlautes nicht möglich sein sollte, dann müßte sie entsprechend geändert werden.

Ich danke Ihnen für Ihre Geduld und Aufmerksamkeit.


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