Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
Grupp, Klaus (wissenschaftlicher Betreuer):
Rechtsfragen der Bundesauftragsverwaltung
bei Bundesfernstraßen, Berichte der
Bundesanstalt für Straßenwesen,
Heft S 28, 2002, S. 35 bis 48.


Ulrich Stelkens

Die Haftung im Bund-Länder-Verhältnis
nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG
unter besonderer Berücksichtigung der Bundesfernstraßenverwaltung




In Zeiten knapper Haushaltsmittel wird mit harten Bandagen gekämpft: Dies zeigt deutlich auch die Entwicklung des Rechts der Verwaltungshaftung, womit hier das Recht der Schadensersatzhaftung juristischer Personen des öffentlichen Rechts im Verhältnis untereinander bezeichnet werden soll:[1] Verwaltungshaftungsrecht wurde immer und nur zu Zeiten knapper Haushaltsmittel aktuell, so etwa in den 1920er Jahren zu Zeiten der Wirtschaftskrise,[2] in den 1950er Jahren, als es um die Bewältigung der Kriegsfolgelasten ging,[3] und seit den 1990er Jahren als mittelbare Folge der Wiedervereinigung. Als Reaktion auf die in den 1950er Jahren geführte Diskussion ist allerdings durch das Finanzreformgesetz vom 18. Mai 1969[4] Art 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 in das Grundgesetz eingefügt worden, nach dem „Bund und Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung“ haften. Diese Bestimmung sollte ausweislich der Gesetzesbegründung zumindest für die Frage der Haftung im Bund-Länder-Verhältnis „Klarheit“ schaffen,[5] führte aber in den Jahren zwischen 1970 bis 1990 – wegen der eher guten Finanzlage von Bund und Ländern – zunächst ein Schattendasein. Dies wurde wie bereits erwähnt seit der Wiedervereinigung anders, weil der Bund vermehrt versucht, auf Grundlage des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG Schadensersatzansprüche gegenüber den Ländern durchzusetzen. Dadurch wurde deutlich, dass diese Bestimmung aufgrund ihrer unklaren Formulierung und wenig eindeutigen Entstehungsgeschichte[6] alles andere als „Klarheit“ im Bereich der Verwaltungshaftung zwischen Bund und Ländern geschaffen hat; dies insbesondere auch deshalb, weil nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG das „Nähere“ der Verwaltungshaftung im Bund-Länder-Verhältnis durch ein zustimmungspflichtiges Ausführungsgesetz bestimmt werden sollte, das jedoch bis heute noch nicht erlassen worden ist.[7] In der Literatur ist deshalb in Bezug auf Art 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG eigentlich alles umstritten: Es ist fraglich, welchen Anwendungsbereich die Vorschrift hat, wie der Haftungsmaßstab „ordnungsmäßige Verwaltung“ zu verstehen ist, welche Rechtsfolgen dem Wort „haften“ zu entnehmen sind und insbesondere auch, ob diese Bestimmung ohne Ausführungsgesetz überhaupt eine unmittelbar geltende Anspruchsgrundlage darstellt.[8] Auch die Rechtsprechung des BVerwG zu dieser Bestimmung ist nicht einheitlich: Zwar gehen alle bisher mit ihr befassten Senate davon aus, dass die Haftungsregelung auch ohne Ausführungsgesetz unmittelbar anwendbar sei und insoweit einen so genannten „Kernbereich“ bundesstaatlicher Haftung begründe;[9] wie dieser „Kernbereich“ genau aussehen soll, wird aber unterschiedlich beantwortet, worauf noch zurückzukommen sein wird. Schließlich ist auch bereits in einem höchst komplizierten Verfahren das BVerfG angerufen worden, um endgültig klären zu lassen, ob Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG auch ohne Ausführungsgesetz nun unmittelbar Anwendung findet und welchen Umfang die hierdurch begründete Haftung hat. Das BVerfG hat jedoch eine Entscheidung in der Sache mit verfassungsprozessual eher wenig überzeugender Begründung vermieden.[10] Insgesamt lässt sich sagen, dass zur Frage der Haftung zwischen Bund und Ländern und den sich hieraus ergebenden Folgeproblemen seit 1994 sechs Entscheidungen des BVerwG[11] und eine Entscheidung des BVerfG ergangen sind, ohne dass die hier aufgeworfenen Fragen für die Praxis als abschließend, geschweige denn als befriedigend geklärt angesehen werden können.
Hinzu kommt, dass die Grundlagen der Verwaltungshaftung nicht nur speziell im Bund-Länder-Verhältnis, sondern ganz allgemein völlig unklar sind –obwohl hierzu bereits zahlreiche Gerichtsentscheidungen sowohl der ordentlichen Gerichtsbarkeit wie der Verwaltungs- und Sozialgerichtsbarkeit ergangen sind: Teilweise wurde bei Fehlen von Spezialbestimmungen die Anwendbarkeit des allgemeinen Staatshaftungsrechts[12] oder des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs[13] untersucht, teilweise aber auch eine Anwendung der Grundsätze über die Haftung bei Verletzung vertraglicher[14] oder gesetzlicher[15] verwaltungsrechtlicher Schuldverhältnisse für möglich gehalten. Schließlich wurde auch angenommen, dass allein eine persönliche Haftung des fehlerhaft handelnden Amtswalters in Betracht komme.[16] Eine einheitliche Rechtsprechung hat sich also bisher nicht entwickelt. Die wenigen einschlägigen Monographien kommen in Grundsatzfragen ebenfalls zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen;[17] eine herrschende Meinung in Literatur und Rechtsprechung lässt sich damit weder zur Verwaltungshaftung im allgemeinen noch zur Haftung im Bund-Länder-Verhältnis im Besonderen feststellen. Angesichts dieser verworrenen Lage bleibt angesichts der Beschränktheit des zur Verfügung stehenden Raums nichts anderes übrig, als die Lösung zur Frage der Verwaltungshaftung im allgemeinen und zur Haftung im Bund-Länder-Verhältnis im Besonderen in knapper Form vorzustellen, die ich an anderer Stelle ausführlich begründet habe und dies insbesondere am Beispiel der Bundesfernstraßenverwaltung zu erläutern. Es ist m. a. W. nicht möglich, in Kurzform darzustellen, wie sich die Rechtslage in der Praxis darstellt – eine einheitliche Linie gibt es nicht –, sondern nur, wie sie sich meiner Ansicht nach unter dem geltenden Recht darstellt. Zu diesem Zweck sollen zunächst kurz die allgemeinen Grundlagen des Verwaltungshaftungsrechts dargestellt werden (I) bevor auf die sich hieraus ergebenden Auswirkungen insbesondere für die Haftung im Bund-Länder-Verhältnis im Bereich der Bundesfernstraßenverwaltung eingegangen wird (II).

I. Allgemeine Grundlagen des Verwaltungshaftungsrechts

a) Ausgangspunkt für die folgenden Überlegungen muss die Frage sein, was das Besondere an der Schadensersatzhaftung zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts ist, worin sich das Verwaltungshaftungsrecht von dem allgemeinen Staatshaftungsrecht und den das Zivilrecht prägenden Schadensersatzregeln unterscheidet. Dies ist die untrennbare Verknüpfung des Verwaltungshaftungsrechts mit dem Verwaltungsorganisationsrecht. Deutlicher: Verwaltungshaftungsrecht ist Verwaltungsorganisationsrecht. Diese Erkenntnis beruht auf vier – teilweise vielleicht banalen – Grundgedanken:
b) Zunächst ist festzuhalten, dass das zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts geltende Vermögensrecht öffentlich-rechtliches Spezialrecht ist, nämlich ein Teilgebiet des Verwaltungsorganisationsrechts. Grundsätzlich können sich damit schon aus systematischen Gründen weder aus dem Zivilrecht noch aus dem „normalen“ auf das Staat-Bürger-Verhältnis zugeschnittenen öffentlichen Recht unmittelbar Leistungsverpflichtungen zwischen Hoheitsträgern ergeben.[18] Es bedarf dementsprechend besonderer Anhaltspunkte für die Annahme, dass eine zivilrechtliche oder primär das Staat-Bürger-Verhältnis regelnde Norm über ihren eigentlichen Regelungsgegenstand hinaus auch verwaltungsorganisationsrechtliche Rechtsverhältnisse mitregeln soll und (nach den Gesetzgebungskompetenzverteilungsregeln des Grundgesetzes) auch darf, es sich also bei diesen Norm ihrem Regelungsgegenstand nach auch um eine Norm des Verwaltungsorganisationsrechts handelt. Dass der Wortlaut einer solchen Norm eine Anwendung auch auf das Verhältnis zwischen Hoheitsträgern zulässt, reicht als Anhaltspunkt nicht aus, weil sich die Frage der Anwendbarkeit dieser Norm auch im Verhältnis zwischen Hoheitsträgern gar nicht stellen könnte, wenn ihr Wortlaut dies nicht zuließe. Schon diese systematischen Überlegungen stehen der Annahme entgegen, dass das allgemeine Staatshaftungsrecht und die zivilrechtlichen Schadensersatzansprüche ohne weiteres auch im Verhältnis zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts Anwendung finden könnten.[19]
c) Darüber hinaus ist anzuerkennen, dass ein allgemeines verwaltungsorganisationsrechtliches, zwischen allen juristischen Personen des öffentlichen Rechts geltendes Lastenverteilungsprinzip existiert, nachdem jeder Hoheitsträger im Verhältnis zu anderen Hoheitsträgern die Ausgaben allein trägt, die unmittelbar bei ihm anfallen – sofern nichts anderes bestimmt ist. Dieses Prinzip soll als Konnexitätsprinzip i. e. S bezeichnet werden. Diesem Konnexitätsprinzip i. e. S. folgt im Umkehrschluss, dass ein allgemeiner verwaltungsorganisationsrechtlicher Rechtsgrundsatz, dass ein Hoheitsträger die Ausgaben übernehmen muss, die er bei einem anderen Hoheitsträger veranlasst, nicht existiert, vielmehr Finanzierungspflichten zwischen Hoheitsträgern auf besonderen Rechtsgrundlagen des Verwaltungsorganisationsrechts beruhen müssen. Ein gerade oft in der Politik postuliertes allgemeines Veranlassungsprinzip oder Konnexitätsprinzip i. w. S. besteht also nicht. Derjenige Hoheitsträger, der die Aufgaben eines anderen Hoheitsträgers finanzieren will, muss also seine Zuständigkeit für diese Fremdfinanzierung nachweisen, derjenige Hoheitsträger, der einen anderen Hoheitsträger für verpflichtet hält, ihm gegenüber Finanzleistungen zu erbringen, muss dessen Verpflichtung zur Finanzleistung nachweisen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Zulässigkeit von Vermögensverschiebungen zwischen Hoheitsträgern konstruktiv (nicht empirisch) die Ausnahme, die Unzulässigkeit von Vermögensverschiebungen zwischen Hoheitsträgern konstruktiv die Regel ist.[20]
Aus dem Konnexitätsprinzip i. e. S. folgt damit insbesondere auch, dass im Verhältnis zwischen Hoheitsträgern jeder Hoheitsträger auch die Kosten allein tragen muss, die ihm durch Schädigung seines Vermögens entstehen, wenn nichts anderes bestimmt ist, wenn also keine Verpflichtung eines anderen Hoheitsträger zum Schadensausgleich besteht. Soweit echte Schadensersatzansprüche zwischen Hoheitsträgern bestehen, stellen diese also eine Abweichung vom Konnexitätsprinzip i. e. S. dar.[21]
d) Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass das Vermögen eines Hoheitsträgers – anders als das Vermögen von Privatpersonen – nicht um seiner selbst willen schützenswert ist. Es dient nicht zur Selbstverwirklichung dieses Hoheitsträgers, sondern zur Finanzierung der ihm durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben. Soweit es um Schadensersatzverpflichtungen von Privaten gegenüber Hoheitsträgern geht, spielt diese besondere Zweckbindung des Verwaltungsvermögens keine Rolle. Natürlich ist das Vermögen eines Hoheitsträgers im Verhältnis zu Privaten schützenswert.[22] Anders ist es aber, soweit Schadensersatzverpflichtungen zwischen Hoheitsträgern in Frage stehen. Hier ist zu berücksichtigen, dass dem Interesse des geschädigten Hoheitsträgers, Schadensersatz zu erhalten, das grundsätzlich gleichwertige Interesse des schädigenden Hoheitsträgers gegenübersteht, keinen Schadensersatz leisten zu müssen, selbst dann, wenn der Schaden durch vorsätzliches Verhalten seiner Amtswalter verursacht worden ist. Bei beiden Hoheitsträgern muss nämlich sichergestellt sein, dass sie jederzeit und damit auch in Zukunft über ausreichendes Vermögen verfügen, um die ihnen obliegenden Aufgaben wahrzunehmen. Es muss also nach einem Schadensfall zwischen Hoheitsträgern gewährleistet sein, dass sowohl Schädiger wie Geschädigter auch hinterher noch finanziell in der Lage sind, die ihnen obliegenden Aufgaben zu erfüllen.[23]
Um dies zu gewährleisten, eignet sich die Statuierung von Schadensersatzpflichten zwischen Hoheitsträgern kaum. Vielmehr stellt das Verwaltungsorganisationsrecht allgemeine Instrumente bereit, die geeignet sind, auch unvorhersehbare, plötzliche Vermögensverluste eines Hoheitsträgers aufzufangen, ohne dass hierfür die Frage nach einem Schuldigen gestellt werden müsste. Hierzu zählen etwa die Finanzausgleichssysteme oder das so genannte Institut der „Anstaltslast“, das einem in eine Haushaltsnotlage geratenen Hoheitsträger einen Anspruch auf finanzielle Unterstützung durch andere Hoheitsträger gewährt. Im Ergebnis sind die Vermögensmassen der einzelnen Hoheitsträger damit trotz prinzipieller Geltung des Konnexitätsprinzips i. e. S. weit weniger voneinander getrennt, als die Vermögen unterschiedlicher Privatpersonen.[24] Vereinfacht lässt sich sagen, dass die Schädigung eines Hoheitsträgers mittelbar immer (z. B. über den Finanzausgleich) auch andere Hoheitsträger mit schädigt. Der Grundsatz „casum sentit dominus“ gilt im Verhältnis zwischen Hoheitsträgern also nur eingeschränkt, nur auf einer primären Ebene. Hieraus folgt umgekehrt, dass Schadensersatzansprüchen zwischen Hoheitsträgern eine regelrechte Schadensausgleichsfunktion ebenfalls nur eingeschränkt, ebenfalls nur auf einer primären Ebene zukommt.[25]
e) Schließlich ist zu beachten, dass dem Zivilrecht und dem allgemeinen Staatshaftungsrecht entnommene Gerechtigkeitsvorstellungen gerade wegen der Zweckbindung des Verwaltungsvermögens der einzelnen juristischen Personen des öffentlichen Rechts nicht auf die Frage nach Schadensersatzansprüchen zwischen Hoheitsträgern übertragen werden können.[26] So wird etwa oft behauptet, dass bei fehlender Schadensersatzpflicht eines Hoheitsträgers Missbräuchen und Nachlässigkeit gegenüber anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts Tür und Tor geöffnet sei.[27] Dies stimmt so nicht, da nicht ein bestimmter Hoheitsträger selbst, sondern allenfalls die für ihn tätigen Amtswalter böswillig oder nachlässig sein können. Die Schadensersatzpflicht eines Hoheitsträgers allein trägt auch nicht zur Disziplinierung der für ihn tätigen Amtswalter bei. Disziplinierungs- und Sanktionswirkung kann nur eine persönliche Verantwortlichkeit dieser Amtswalter selbst begründen.[28] Sollte es im Einzelfall nicht möglich sein, den Amtswalter persönlich für eine Schädigung in Anspruch zu nehmen, ist dies zudem ein Problem des öffentlichen Dienstrechts, nicht aber des Verwaltungsorganisationsrechts und damit auch nicht des Verwaltungshaftungsrechts: Dieses ist nicht dazu da, Lücken im öffentlichen Dienstrecht zu schließen.
f) Bei der Anwendung dieser Grundlagen des Verwaltungshaftungsrechts im Bund-Länder-Verhältnis muss schließlich noch die Regelungssystematik des Art. 104a GG berücksichtigt werden. Art. 104a Abs. 1 bildet insoweit die Grundnorm des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes: Sie schreibt das Konnexitätsprinzip i. e. S. im Verhältnis zwischen Bund und Ländern verfassungsrechtlich fest. Bund und Länder tragen hiernach gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Verstanden wird der Satz so, dass jeder die Ausgaben tragen muss, die unmittelbar bei ihm selbst entstehen, es sei denn, das Grundgesetz ordnet Gegenteiliges an. Nicht entscheidend ist, ob etwa die Entstehung bestimmter Ausgaben der Länder vom Bund oder bestimmte Ausgaben des Bundes von den Ländern veranlasst worden sind.[29]
Art. 104a Abs. 2 GG stellt ein Beispiel dafür dar, wann das Grundgesetz etwas anderes im Sinne des Art. 104a Abs. 1 Halbsatz 2 GG bestimmt und das auch gerade für die Bundesfernstraßenverwaltung von Bedeutung ist: Hier ist der Umstand, dass der Bund gegenüber den Ländern bezüglich der Bundesauftragsangelegenheiten weisungsbefugt ist, der Grund dafür, dem Bund zur Tragung der hierdurch entstehenden Ausgaben gegenüber den Ländern zu verpflichten. Es handelt sich hierbei um eine Konkretisierung des Konnexitätsprinzips i. w. S., des Veranlassungsprinzips, und damit um eine Abweichung vom Konnexitätsprinzip i. e. S., wie es Art. 104a Abs. 1 GG normiert.[30] Begrenzt wird diese Ausnahme von Art. 104a Abs. 1 GG durch die Ausnahme von der Ausnahme des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 GG: Die so genannten Verwaltungsausgaben bleiben in jeden Fall bei den Ländern, also auch dann, wenn der Bund die übrigen Ausgaben – die so genannten Zweckausgaben – nach Art. 104a Abs. 2 GG übernehmen muss.[31]
Neben dem Verwaltungskostenerstattungsverbot enthält schließlich Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG noch die bereits mehrfach erwähnte Haftungsbestimmung auf deren Bedeutung und Reichweite nun genauer eingegangen werden muss.

II. Anwendung der Grundsätze des Verwaltungshaftungsrechts im Bund-Länder-Verhältnis

a) Um sich den vielfältigen Problemen des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG zu nähern, empfiehlt es sich, die eingangs geschilderten Streitigkeiten um den Anwendungsbereich und den Regelungsumfang dieser Bestimmung zunächst außen vor zu lassen und sich den durch sie aufgeworfenen Problemen mit einem einfachen Beispielsfall nähern und dabei einfach die unmittelbare Anwendbarkeit der Haftungsvorschrift zu unterstellen:
Beispiel Nr. 1: Ein Bauunternehmen, das von der zuständigen Landesbehörde zu Ausbesserungsarbeiten an einer Bundesfernstraße beauftragt worden ist, begeht eine Vertragsverletzung und macht sich insoweit schadensersatzpflichtig. Bei der Landesbehörde wird die Angelegenheit jedoch verschleppt, so dass sich das Unternehmen schließlich auf Verjährung berufen kann. Deshalb verlangt der Bund nunmehr vom Land Schadensersatz.
Verständlich wird das Schadensersatzbegehren des Bunde hier erst, wenn man sich vergegenwärtigt, dass das Land das von dem Bauunternehmen als Schadensersatzleistung Erhaltene nach § 6 Abs. 2 des Bundesfernstraßenvermögensgesetzes[32] als Einnahme in Zusammenhang mit der Straßenbaulast abzuführen gehabt hätte.[33] Die Regelung des § 6 Abs. 2 des Bundesfernstraßenvermögensgesetzes verstößt auch nicht etwa gegen Art. 104a Abs. 1 GG, sondern konkretisiert diese Vorschrift in zutreffender Weise: Allgemein wird davon ausgegangen, dass mit der Verpflichtung zur Übernahme bestimmter, bei einem anderen Hoheitsträger unmittelbar anfallenden Ausgaben – wie sie Art. 104a Abs. 2 GG darstellt – untrennbar auch Einnahmezuständigkeit für solche Einnahmen verknüpft ist, die sich letztlich als „Kehrseite“, „Rückerstattung“ oder als „stellvertretendes commodum“ dieser Ausgaben darstellen.[34] Somit ist erkennbar, dass dem Bund Einnahmen entgehen, wenn das Land einen Schadensersatzanspruch verjähren lässt, der in Zusammenhang mit der Straßenbaulast des Bundes steht.
Nun hat das Land im Beispielsfall aber gerade keine Einnahmen erzielt, so dass § 6 Abs. 2 Bundesfernstraßenvermögensgesetz bzw. der dahinter stehende Rechtsgedanke des Finanzverfassungsrechts hier nicht einschlägig ist. Vielmehr soll das Land, das leichtfertigerweise nicht Eingenommene nun „aus eigener Tasche“ bezahlen. Bei der Suche nach den Vorschriften, aus denen sich eine solche Verpflichtung ergeben könnte, ist zu berücksichtigen, dass jeder dem Bund zugeführte Vermögenswert natürlich der Finanzierung von Bundesaufgaben dient. Dies gilt auch für den Betrag, den das Land „aus eigener Tasche“ als Ersatz für das Nicht-Eingenommene aufwenden müsste. Daher kann der Bund vom Land einen Ersatz nach Art. 104a Abs. 1 Halbsatz 2 GG nur dann verlangen, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich anordnet, da andernfalls nach dem in Art. 104a Abs. 1 Halbsatz 1 GG normierten Konnexitätsprinzip i. e. S. aus Landesmitteln nur Landesaufgaben finanziert werden dürfen. Im Beispielsfall käme damit als Anspruchsgrundlage allein Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG in Betracht. Hieraus könnte sich tatsächlich die gewünschte Rechtsfolge ergeben. Die Haftungsvorschrift verpflichtet nämlich zum Ersatz aller durch ordnungswidrige Verwaltung verursachten Schäden, die unmittelbar durch eine Vermögensminderung und die Schadensbeseitigung entstehen.[35] Hierzu gehört auch der Schaden des Bundes im Beispielsfall, weil sich sein Auskehrungsanspruch durch die nachlässige Verwaltung des Landes unmittelbar vermindert hat. Eignet sich somit die Bestimmung ihrer Rechtsfolge nach durchaus, dem Begehren des Bundes gerecht zu werden, so bleibt jetzt zu klären, ob überhaupt ihr Tatbestand erfüllt ist.
b) Hier ist zunächst zu fragen, was „Verwaltung“ im Sinne dieser Vorschrift bedeutet und ob die Beauftragung eines Bauunternehmers im Bereich der Bundesfernstraßenverwaltung und die Einziehung hieraus entstehender privatrechtlicher Schadensersatzansprüche überhaupt „Verwaltung“ in diesem Sinne ist. Insoweit soll hier davon ausgegangen werden, dass „Verwaltung“ im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG dann vorliegt, wenn eine Verwaltungskompetenz im Sinne des Grundgesetzes, insbesondere im Sinne der Art. 83 ff. in Anspruch genommen wird.[36] Es ist also zunächst zu fragen, auf welche Kompetenz formell eine bestimmte Maßnahme gestützt wird, für die gehaftet werden soll. Dann ist zu klären, ob diese Kompetenz eine Verwaltungskompetenz ist. Dies bedeutet etwa, dass die Frage, ob in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Handlungsform gehandelt wird, für den Verwaltungsbegriff des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG unerheblich ist. Im übrigen ist nach der so genannten Substraktionsmethode vorzugehen. Hiernach ist Verwaltung der Bereich staatlicher Tätigkeit, der nicht Gesetzgebung, Rechtsprechung oder Regierung ist.[37] Nach einem so verstandenen Verwaltungsbegriff ist jedenfalls auch die Bauverwaltung im Bereich der Bundesfernstraßen „Verwaltung“ im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG. Dem entspricht, dass das BVerfG mittlerweile ausdrücklich die Vermögensverwaltung für Bundesfernstraßen zum Gegenstand der Bundesauftragsverwaltung zählt.[38]
c) Geht man von diesen Prämissen aus, hält man also grundsätzlich für möglich, dass sich aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG eine Verpflichtung der Länder ergeben kann, dem Bund den Schaden zu ersetzen, der durch auf ordnungswidriger Bundesfernstraßenbauverwaltung beruhende Mindereinnahmen verursacht wird, spitzt sich die Diskussion auf die Frage zu, was unter ordnungsmäßiger Verwaltung zu verstehen ist, welchen Haftungsmaßstab diese Bestimmung begründet. Ihr Wortlaut lässt einen hier recht alleine: Er sagt nicht, welche Ordnung gemeint ist, gegen die verstoßen werden muss, um die Haftung auszulösen. Demnach ist nicht verwunderlich, dass hierzu – wie gesagt auch innerhalb des BVerwG – verschiedene Ansichten vertreten werden.
So nehmen etwa der 11. und der 2. Senat des BVerwG an, dass ordnungswidrige Verwaltung zumindest bei Vorsatz und grob fahrlässigem Verhalten eines rechtswidrig handelnden Amtswalters vorläge.[39] Begründet wird dies vor allem mit der Entstehungsgeschichte der Haftungsvorschrift, nach der sie u. a. sicherstellen sollte, dass der fehlerhaft handelnde Amtswalter für den entstandenen Schaden zur Verantwortung gezogen werden könne. Hierzu muss man wissen, dass einerseits Beamte nach Beamtenrecht gegenüber ihrem Dienstherrn nur für Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit haften, andererseits in der Literatur umstritten war, inwieweit auch ein anderer Hoheitsträger als der eigene Dienstherr aus diesen beamtenrechtlichen Innenhaftungsvorschriften aktivlegitimiert sein kann. Von einer Mindermeinung war angenommen worden, dass dann, wenn ein Beamter einen anderen Hoheitsträger als seinen Dienstherrn schädigt, eine Haftung gegenüber dem eigenen Dienstherrn nicht in Betracht komme, da dieser keinen Schaden erlitten habe, eine Haftung gegenüber dem geschädigten Hoheitsträger aber ebenfalls ausgeschlossen sei, da dieser keinen Anspruch habe.[40] Diese Situation sollte – nach der Regierungsbegründung[41] – Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG beenden, da nunmehr der eigene Dienstherr schadensersatzpflichtig sei und deshalb selbst einen Schaden erleide und auf den Beamten zurückgreifen könne. Hierbei wurde allerdings übersehen, dass die wohl herrschende Meinung auch damals schon in solchen Fällen eine Drittschadensliquidation zuließ[42] – eine Ansicht, die sich bis heute endgültig durchgesetzt hat.[43]
Unabhängig davon ist jedoch erkennbar, dass das genannte Motiv der Bundesregierung keinen Niederschlag im Gesetzeswortlaut gefunden hat. Die Vorschrift ordnet gerade keine Verschuldenshaftung an, so dass sie weder nur noch zumindest bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit zwingend eingreifen muss. Das Verschulden des Amtswalters ist schlicht irrelevant, so dass hieraus auch kein Mindesthaftungsmaßstab gewonnen werden kann. Folgt man der eben skizzierten Argumentation, dass die Vorschrift sicherstellen soll, dass der fehlerhaft handelnde Amtswalter in Anspruch genommen werden kann, würde dies im übrigen darauf hinauslaufen, Verfassungsrecht die Aufgabe zuzuweisen, Lücken im einfachen Recht, dem Beamtenrecht, zu schließen. Dies kann nicht Aufgabe des Verfassungsrechts sein.[44]
Der 4. Senat des BVerwG stellt deshalb zu Recht bei der Auslegung des Begriffs „Ordnungsmäßigkeit“ nicht auf die angeblich existierende Lücke im öffentlichen Dienstrecht ab. Er nimmt jedoch an, dass ordnungswidrige Verwaltung zumindest eine Haftung von Bund und Ländern für vorsätzlich fehlerhaftes Handeln ihrer Amtswalter begründe, da „vorsätzliches Handeln nach allgemeiner Rechtsüberzeugung haftungsbegründend wirke“.[45] Diese Annahme ist unzutreffend, da eine solche allgemeine Rechtsüberzeugung in dieser Form nicht existiert. Hier ist zu berücksichtigen, dass die Anreicherung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG mit einer Verschuldenskomponente, nicht bedeuten kann, dass Bund und Länder als juristische Personen selbst schuldfähig würden. Vielmehr würde ihnen das Verschulden ihrer Amtswalter zugerechnet, also für fremdes Verschulden gehaftet. Soweit es aber um die Haftung für Fremdverschulden geht, besteht keine allgemeine Rechtsüberzeugung dahingehend, dass vorsätzliches Handeln in jedem Fall haftungsbegründend wirken müsse. Insoweit ist z. B. auf die Exkulpationsmöglichkeit des Geschäftsherrn nach § 831 Abs. 1 Satz 2 BGB hinzuweisen, außerdem auf die in § 278 Satz 2 BGB ausdrücklich festgeschriebene Möglichkeit, durch Vertrag die Haftung des Schuldners für vorsätzliches Handeln seiner Erfüllungsgehilfen auszuschließen. Festzuhalten ist deshalb, dass der Begriff der „Ordnungsmäßigkeit“ mit einer Verschuldenshaftung nichts zu tun hat.
d) Damit sind aber nur bestimmte Auslegungsmöglichkeiten ausgeschlossen, ohne dass schon abschließend geklärt wäre, auf welche Ordnung Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG Bezug nimmt. Die wohl herrschende Meinung in der Literatur nimmt insoweit an, dass mit „Ordnung“ alle diejenigen Vorgaben gemeint wären, die von dem jeweiligen Amtswalter bei Wahrnehmung einer Verwaltungsaufgabe zwingend zu beachten wären. Ordnungswidrig wäre dann jedes Verwaltungshandeln, das gegen Gesetze, Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften oder auch Einzelweisungen verstößt.[46] Im Beispiel Nr. 1 würde dies bedeuten, dass das Land zum Schadensersatz verpflichtet wäre, weil gegen § 34 Abs. 1 BHO verstoßen wurde, nach dem Einnahmen rechtzeitig zu erheben sind.
Begründet wird diese Ansicht allerdings nur selten. Teilweise wird darauf hingewiesen, dass dies aus dem Wortlaut der Vorschrift oder der Verschuldensunabhängigkeit der hierdurch begründeten Haftung folge. Jedoch lässt sich dem Wort „Ordnung“ nicht entnehmen, welche Ordnung gemeint ist und auch Verschuldensunabhängigkeit der Haftung bedeutet nur, dass für den Haftungsmaßstab das Verschulden der handelnden Personen keine Rolle spielt, sagt aber nichts dazu, wann verschuldensunabhängig gehaftet wird.
Der Ansicht, nach der ordnungswidriges Handeln rechtswidriges Handeln ist, kann aber nicht nur deshalb nicht gefolgt werden, weil sie nicht begründet wird, sondern vor allem auch deshalb nicht, weil sie zu Ergebnissen führt, die der Verfassungsgesetzgeber von 1969 mit Sicherheit nicht gewollt oder zumindest nicht bedacht hat. Die grundgesetzlichen Vorschriften über die Lastenverteilung des Art. 104a sind verfassungsrechtlich zwingend. Sie müssen beachtet und durchgesetzt werden. Im Fall des Art. 104a Abs. 2 GG ist der Bund etwa verpflichtet, in jedem Fall jede noch so kleine Summe den Ländern zu erstatten. Die Länder dürfen hierauf nicht verzichten und etwa großzügig die Bundesauftragsverwaltung auf eigene Kosten durchführen. Es ist nicht erkennbar, warum dies bei Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG wesentlich anders sein sollte.
Nimmt man also – um beim Beispiel zu bleiben – an, dass jede von den Ländern für den Bund nicht oder nicht rechtzeitig erhobene Einnahme ordnungswidrige Verwaltung ist, wäre der Bund in allen Fällen, in denen tatsächlich eine Einnahme für den Bund nicht, nicht rechtzeitig oder nicht vollständig erhoben worden ist, verfassungsrechtlich verpflichtet, Schadensersatzansprüche gegenüber den Ländern geltend machen. Damit müsste man aber auch in Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG die Befugnis und die Verpflichtung des Bundes hineinlesen, jeden Verwaltungsvorgang, bezüglich dessen eine Einnahmeerhebung durch die Länder für den Bund nicht von vornherein ausgeschlossen ist, genau und umfassend dahingehend zu kontrollieren, ob nicht zu Unrecht eine Einnahme des Bundes nicht, nur unvollständig oder nicht rechtzeitig erhoben wurde. Man kann nämlich nicht davon ausgehen, dass das Grundgesetz einerseits den Bund verpflichtet, in jedem Fall fehlerhafter Verwaltung einen Schadensersatzanspruch durchzusetzen, ihn aber hinsichtlich der tatsächlichen Möglichkeit der Anspruchsdurchsetzung auf den „Good-will“ der Länder verweist, also im Beispielsfall annimmt, dass sie ihn „freiwillig“ über Mindereinnahmen und ihren Umfang informieren werden. Eine solche Annahme wäre in sich widersprüchlich.
Die Haftungsvorschrift würde also bei einer Gleichsetzung des Begriffs „Ordnungsmäßigkeit“ mit dem Begriff „Rechtmäßigkeit“ zu ungeschriebenen Aufsichtskompetenzen des Bundes führen,[47] welche die Aufteilung der Vollzugszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern und die nur beschränkten Aufsichtsbefugnisse des Bundes über die Länder letztlich aushöhlen würde, indem sie die Länder teilweise einer totalen Kontrolle des Bundes unterwerfen würde; was dies etwa für den Bereich der Erhebung der Gemeinschaftssteuern durch die Länder bedeuten würde, lässt sich kaum vorstellen.[48] Auch auf den Bund kämen hier durch die Schaffung der notwendigen Kontrollinstanzen ganz erhebliche Belastungen zu. Belastungen für den Bund entstünden bei Annahme eines solch strengen Haftungsmaßstabs aber auch aus anderen Gründen. Dies zeigt das
Beispiel Nr. 2: Der Bundesminister für Verkehr weist die zuständige Landesbehörde an, eine Bundesstraße als solche einzuziehen, da sie die Eigenschaften des § 1 FStrG verloren habe. Da die Straße mit verschiedenen Landstraßen zusammen ein Verkehrsnetz bildet, sieht sich die Landesbehörde gezwungen, dieser Weisung nicht durch Einziehung, sondern durch Abstufung der Straße zu einer Landstraße I. Ordnung nachzukommen. Das Land meint aber, dass die Voraussetzungen für eine Abstufung bzw. Einziehung nach § 2 Abs. 4 FStrG tatsächlich nicht vorgelegen hätte. Daher macht es auf Grundlage des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG alle diejenigen Kosten als Schadensersatz gegenüber dem Bund geltend, welche ihm durch die aufgezwungene Übernahme der Straßenbaulast an der fraglichen Straße entstanden sind.
Das BVerfG hat auch tatsächlich 1990 in einem obiter dictum angedeutet,[49] dass der Bund seinerseits gegenüber den Ländern auf Grundlage des Art 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG für die diesen entstehenden Folgekosten ordnungswidriger Weisungen und Verwaltungsvorschriften einstehen müsse. Dies wird zwar regelmäßig übersehen;[50] dass auch der Erlass von Weisungen und Verwaltungsvorschriften „Verwaltung“ ist und deshalb nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG haftungsauslösend wirken kann, lässt sich aber nicht ernsthaft bezweifeln.[51] Die durch rechtswidrige Verwaltungsvorschriften und Weisungen entstehenden Folgekosten können wegen deren Breitenwirkung auch ganz erheblich sein: So können hierdurch etwa die nach Art 104a Abs. 1 oder Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 GG von den Ländern zu tragenden Ausgaben bzw. die von den Ländern nach Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG zu tragenden Eigenanteile an den Zweckausgaben eines Bundesgeldleistungsgesetzes steigen. Es können aber auch Einnahmeausfälle im Bereich der Gemeinschaftssteuern auftreten, Haftungsverbindlichkeiten gegenüber Dritten ausgelöst werden oder auch Prozesskosten entstehen.[52] Sähe man den Erlass jeder rechtswidrigen Verwaltungsvorschrift oder Weisung als ordnungswidrige Verwaltung des Bundes im Sinne der Haftungsvorschrift an, wären insoweit etwa gerade im Bereich des Steuerrechts ohne weiteres Schadensersatzansprüche der Länder in Milliardenhöhe denkbar. Auch Art. 104a Abs. 1 GG und das Verwaltungskostenerstattungsverbot des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 GG stünden einer Haftung des Bundes in solchen Fällen nicht entgegen, da Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG insoweit als Spezialregelung vorgeht.[53]
Nähme man also an, dass „ordnungsmäßige“ Verwaltung im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG rechtmäßige Verwaltung ist, würde dies weder den Interessen der Länder noch denen des Bundes gerecht. Die sich hieraus ergebenden Konsequenzen wären kaum übersehbar und für das bundesstaatliche Gefüge des Grundgesetzes abträglich. „Ordnungsmäßigkeit“ im Sinne der Haftungsvorschrift kann somit nicht Rechtmäßigkeit bedeuten.
e) Um zu bestimmen, welche „Ordnung“ Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG statt dessen nur meinen kann, hilft ein Blick in die Entstehungsgeschichte weiter. Es wird mehrmals hervorgehoben, dass Zweck der Haftungsnorm sein soll, die Verantwortung des Verwaltungsträgers für die ordnungsmäßige Durchführung der ihm zugewiesenen Aufgaben zu gewährleisten.[54] Dies stellt einen Bezug zu den Motiven her, die maßgeblich waren, für das Bund-Länder-Verhältnis durch Art. 104a Abs. 1 GG das Konnexitätsprinzip i. e. S. festzuschreiben: Die parlamentarische Kontrolle des Haushaltsvollzugs sollte gestärkt werden.[55] Als eigentlicher Zweck der Haftungsvorschrift kann also gesehen werden, die politische Verantwortung für fehlerhafte Wahrnehmung von Verwaltungskompetenzen dadurch zu effektivieren, dass dem Parlament des Schädigers das Versagen der Verantwortlichen bei der Aufgabenwahrnehmung vor Augen geführt wird, indem der Haushalt des Schädigers mit den Kosten der Schädigung belastet wird, so dass auf diese Weise auch ein gewisser ökonomischer Druck zur Beseitigung der aufgetretenen Fehlerquellen entsteht.[56] Versteht man den Zweck der Haftungsvorschrift so, ist es weder sinnvoll noch angemessen, den Schädiger für jede rechtsfehlerhafte Ausführung von Verwaltungskompetenzen haften zu lassen: Druck zur Beseitigung von Fehlerquellen kann sinnvoll nur dort ausgeübt werden, wo Fehler überhaupt vermeidbar sind und zwar für denjenigen, auf den der Druck ausgeübt werden soll. Geht man davon aus, dass der Druck auf Regierung und Parlament ausgeübt werden soll – die parlamentarische Verantwortlichkeit soll ja gestärkt werden – muss daher letztlich maßgeblich sein, ob die fehlerhafte und schädigende Ausübung einer Verwaltungskompetenz letztlich auf ein Lenkungsversagen der Regierung und/oder des Parlamentes zurückzuführen ist. Die Ordnung, auf die sich die Haftungsbestimmung bezieht, ist damit die Summe der Kriterien, deren Einhaltung durch das Parlament und die Regierung notwendig ist, um grundsätzlich zu gewährleisten, dass bei der Ausübung von Verwaltungskompetenzen nicht gegen Gesetze und sonstige die Verwaltung bindende Zweckvorgaben verstoßen wird.[57] Als Beispiele für Lenkungsversagen lassen sich damit etwa nennen
  • die von der Regierung und/oder dem Parlament veranlasste oder geduldete Abweichung von den gesetzlichen Vorgaben beim Gesetzesvollzug;
  • der Erlass oder die Nichtaufhebung von Einzelweisungen und Verwaltungsvorschriften, die anerkanntermaßen zu rechtswidrigen Entscheidungen im Einzelfall führen;
  • ein vom Parlament und/oder der Regierung geduldetes Unterlassen der Einrichtung von Kontrollinstitutionen bzw. das Unterlassen oder die nachlässige Verwirklichung gebotener und rechtlich möglicher Kontrollen;
  • die Nichtschließung erkannter Fehlerquellen, wie z. B. die Nichteinleitung oder Verhinderung gebotener Disziplinarmaßnahmen gegen bereits besonders auffällig gewordene Bedienstete, etwa aus politischen Gründen;
und schließlich
  • die Ausstattung der Behörden in einer Weise, die vorhersehbar und dauernd einen ordnungsgemäßen Gesetzesvollzug nicht gewährleistet, wie ständige personelle Unterbesetzung oder Ausstattung mit nicht ausreichenden Sachmitteln.
Diese Beispiele zeigen, dass bei der hier vorgeschlagenen Auslegung des Begriffs „Ordnungsmäßigkeit“ keine Gefahr einer Aushöhlung des Kompetenzverteilungssystems des Grundgesetzes besteht: Die Fälle, in denen z. B. eine Haftung der Länder für Mindereinnahmen in Betracht kommt, werden durchgehend Fälle sein, in denen auch Aufsichtsmaßnahmen des Bundes möglich und geboten sind und die daher auch mit den Instrumenten der Aufsicht bewältigt werden können. Soweit eine Haftung des Bundes gegenüber den Ländern für fehlerhafte Verwaltungsvorschriften und Einzelweisungen in Betracht kommt, dürften durchweg Fälle vorliegen, in denen die Länder ohnehin beim Bund ihre Bedenken anmelden werden.[58]
Um Missverständnissen vorzubeugen, soll noch hervorgehoben werden, dass nach der eben vorgeschlagenen Auslegung keine allgemeine Haftung für fehlerhafte Gesetze und Regierungsakte begründet werden soll: Anknüpfungspunkt für die Haftung im Bund-Länder-Verhältnis bleibt die Ausübung einer Verwaltungskompetenz durch den Bund oder ein Land. Nur wenn hierbei der anderen Seite ein Schaden zugefügt wird, stellt sich die Frage, ob die Kompetenz ordnungsmäßig ausgeübt wurde. Hierfür ist dann von Bedeutung, ob Regierung und Parlament u. U. auch durch Erlass entsprechender Gesetze und Regierungsakte sichergestellt haben, dass die Verwaltung die für sie bindenden Vorgaben einhält.[59]
Wie ist also der Fall des Beispiels Nr. 1 zu lösen? Da der Sachverhalt keine Anhaltspunkte für Lenkungsversagen des Landtags und der Landesregierung gibt, besteht kein Schadensersatzanspruch des Bundes nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG. Würde Lenkungsversagen vorliegen – etwa weil auf Weisung des Ministers die Anspruchsdurchsetzung absichtlich verzögert wird, weil der Bauunternehmer ein Parteifreund ist –, ergäbe sich aber eine Schadensersatzhaftung. Denn es ist nicht erkennbar, warum die Haftungsvorschrift nicht unmittelbar anwendbar sein sollte, wenn man annimmt, dass sie nur eine Haftung für Lenkungsversagen begründet. Eine näheren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ist dann nicht zwingend erforderlich, um der Haftungsvorschrift Konturen zu geben. Die Regelung des „Näheren“ nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG wird sich vielmehr auf die nähere Konkretisierung des Begriffs des Lenkungsversagen und die Ausgestaltung von Einzelfragen wie der Verjährung und Verfahrensfragen zu beschränken haben.[60]
f) Die bisherigen Beispiele dürften bereits gezeigt haben, welche Probleme die Frage nach Schadensersatzansprüchen zwischen Hoheitsträgern aufwerfen kann. Es zeigt aber auch recht deutlich, dass diese Probleme nicht mit aus dem Zivilrecht oder allgemeinen Staatshaftungsrecht entlehnten Gerechtigkeitserwägungen zu bewältigen sind. Dies soll zunächst noch durch ein anderes – eher banales – Beispiel verdeutlicht werden:
Beispiel Nr. 3: Auf einer nächtlichen Streifenfahrt auf einer Bundesstraße schläft der Fahrer eines Polizeiwagens ein, so dass das Auto eine Leitplanke rammt. Der Bund verlangt als Eigentümer der Leitplanke die Reparaturkosten vom Land als Halter des Polizeiautos nach § 7 Abs. 1 StVG ersetzt.
Auf den ersten Blick erscheint dieses Begehren als berechtigt: Wieso soll dem Bund als Eigentümer kein solcher Schadensersatzanspruch zustehen wie alle anderen Eigentümern auch? Allerdings stellt auch eine Schadensersatzleistung nach § 7 Abs. 1 StVG eine Leistung von Landesmitteln an den Bund dar und es darf nicht übersehen werden, dass die Reparaturkosten an der Leitplanke der Unterhaltung der fraglichen Bundesfernstraße dienen. Die hierdurch entstehenden Kosten weist Art. 104a Abs. 2 GG aber dem Bund zu[61] – und verbietet damit den Ländern eine Kostenübernahme. Art. 104a GG unterscheidet insoweit auch nicht zwischen Leistungen im „allgemeinem Rechtsverkehr“ und Leistungen, die gerade im Hinblick auf die föderalen Beziehungen zwischen Bund und Ländern erbracht werden.[62] § 7 Abs. 1 StVG ist einfaches Recht, kann also Vermögensverschiebungen zwischen Bund und Ländern entgegen Art. 104a Abs. 1 GG nicht rechtfertigen.[63] Eine Haftung des Landes nach § 839 BGB i. V. m. Art. 34 Satz 1 GG kommt ebenfalls nicht in Betracht: Art. 34 GG soll weder nach seiner Entstehungsgeschichte[64] noch nach seinem Sinn und Zweck[65] eine „andere Bestimmung“ im Sinne des Art. 104a Abs. 1 Halbsatz 2 GG sein. Es geht bei Art. 34 GG nämlich um einen grundrechtsähnlichen Schutz von Privatpersonen oder genauer von Grundrechtsträgern, zu denen juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht zählen. Art. 34 GG soll also „seinem Wesen nach“ nicht auch auf Hoheitsträger Anwendung finden. Dass es sich bei Art. 34 GG nicht um ein Grundrecht im Sinne des ersten Abschnitts des Grundgesetzes handelt, ändert hieran entgegen einer weit verbreiteten Meinung nichts:[66] Nicht alle Vorschriften, die keine Grundrechte sind, sind deshalb Vorschriften des Verwaltungsorganisationsrechts. Im Beispiel Nr. 3 keinen Schadensersatzanspruch nach allgemeinen Grundsätzen zu gewähren, erscheint auch nicht als unbillig: Was dem Bund gegeben würde, fehlt hinterher dem Land. Der eigentlich Geschädigte, die Allgemeinheit der Steuerzahler, hätte somit von einem Schadensausgleich zwischen dem Bund und dem Land gar nichts, vielmehr würden die durch die Schädigung entstandenen Kosten noch durch die Kosten der Anspruchsdurchsetzung gesteigert.
g) Zum Abschluss soll noch eine recht komplizierte Fallkonstellation angesprochen werden, welche bisher allein Gegenstand der Entscheidungen des BVerwG war, und sich – was allerdings regelmäßig übersehen wird – maßgeblich von den bisher besprochenen Fällen unterscheidet. In den bisher besprochenen Fällen war eindeutig, dass die schädigende Handlung gerade beim Geschädigten einen Vermögensverlust und damit eine Schädigung hervorgerufen hat, ohne dass man insoweit auf die zwischen Bund und Ländern bestehenden Lastenverteilungsvorschriften zurückgreifen musste. Nicht so eindeutig ist dies im
Beispiel Nr. 4: Zu den vom Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG zu tragenden Kosten der Bundesfernstraßenverwaltung gehören auch die Ausgaben, die durch Entschädigungen entstehen, die Personen ausgezahlt werden, die wegen des Fernstraßenbaus enteignet wurden.[67] Ein Land hat nun irrtümlich einem Nichtberechtigten eine Entschädigung ausgezahlt, der sich damit auf die Bahamas absetzt. Der Bund weigert sich, dem Land die Kosten zu erstatten, die hierdurch entstanden sind.
Hier ist nicht von vornherein klar, ob nun der Bund oder das Land durch die fehlerhafte Mittelverwendung geschädigt worden ist. Dies hängt vielmehr davon ab, welche Reichweite man Art. 104a Abs. 2 GG überhaupt zumisst, welchen Umfang die von Art. 104a Abs. 1 GG abweichende Ausgabenzuständigkeit des Bundes hat. Um den eigentlich Geschädigten zu ermitteln, muss also erst die Reichweite der Finanzierungsverpflichtung des Bundes nach Art. 104a Abs. 2 GG durch Auslegung dieser Vorschrift ermittelt werden.[68]
Man könnte sich hier etwa folgende Argumentation vorstellen: Existierte Art. 104a Abs. 2 GG nicht, wären die Länder nach Art. 104a Abs. 1 GG verpflichtet auch die Kosten zu tragen, die durch Bundesauftragsverwaltung entstehen, da Art. 104a Abs. 2 GG eine Ausnahme von dem in Art. 104a Abs. 1 GG normierten Konnexitätsprinzip i. e. S. darstellt. Diese Ausnahme könnte einschränkend auszulegen sein: Ausgaben, die durch fehlerhafte Bundesauftragsverwaltung entstehen – wie etwa die Auszahlung von Enteignungsentschädigungen an Nichtberechtigte – wären dann keine Ausgaben, die sich im Sinne Art. 104a Abs. 2 GG „aus dem Handeln der Länder im Auftrag des Bundes ergeben“, so dass sie nach der Grundnorm des Art. 104a Abs. 1 GG den Ländern zugewiesen wären.
Aus einer solchen teilweise vertretenen[69] engen Auslegung des Art. 104a Abs. 2 GG würde folgen, dass der Bund dem Land die an den Nichtberechtigten geleistete Entschädigungssumme nicht erstatten müsste. Wenn er dies trotzdem täte, verstieße er gegen Art. 104a Abs. 1 GG, da er die Kosten der an einen Nichtberechtigten gezahlten Entschädigung nicht erstatten dürfte, da Art. 104a Abs. 2 GG ihn hierzu nicht ermächtigte, vielmehr Art. 104a Abs. 1 GG diese Kosten dem Land zuwiese. Der Bund könnte also gegebenenfalls vom Land Rückerstattung des zu Unrecht gezahlten Betrages verlangen und zwar auf Grundlage des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs, der auch innerhalb des Bund-Länder-Verhältnisses Anwendung findet.[70] Das Land könnte – entgegen der wohl h. M.[71] – diesem Erstattungsbegehren auch nicht entgegenhalten, nicht bereichert zu sein, etwa mit dem Argument, dass ja der Nichtberechtigte mit dem Geld verschwunden sei. Die Bereicherung des Landes wäre hier darin zu sehen, dass der Bund Kosten übernommen hätte, die Art. 104a Abs. 1 GG dem Land zuweist. Man muss hier deutlich zwischen dem Rechtsverhältnis zwischen Bund und Land und dem Rechtsverhältnis zwischen Land und Drittem trennen.[72] Wenn man Art. 104a Abs. 2 GG also einen engen Ausgabenbegriff zugrunde legt, bedürfte es eines Rückgriffs auf Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG gar nicht, um dem Bund vor fehlerhafter Mittelverwendung durch die Länder zu schützen. Ein echtes Schadensersatzproblem stellte sich nicht.
Bei näherem Hinsehen zeigt sich aber, dass eine Auslegung des Art. 104a Abs. 2 GG dahingehend, dass Ausgaben im Sinne dieser Vorschrift nur zweckentsprechende Ausgaben sind, Folgen nach sich ziehen würde, die mit der grundgesetzlichen Aufteilung der Vollzugszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern nicht vereinbar sind. Der Bund hätte dann bei fehlerhafter Mittelverwendung durch die Länder nämlich nicht nur einen Anspruch auf Rückerstattung. Er wäre wegen der zwingenden Geltung der finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften auch verpflichtet, diesen Rückerstattungsanspruch in jedem Fall durchzusetzen. Er wäre damit auch verpflichtet, jede Mittelverwendung durch die Länder genau und umfassend zu kontrollieren, sich jede Akte vorlegen zu lassen. Gegen eine enge Auslegung des Art. 104a Abs. 2 GG sprechen also dieselben Argumente, die bereits dagegen sprachen, den Begriff „Ordnungsmäßigkeit“ in Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG mit dem Begriff „Rechtmäßigkeit“ gleichzusetzen.[73]
Daher wird man annehmen müssen, dass Art. 104a Abs. 2 GG den Bund nicht nur dazu verpflichtet, die eigentlichen Zweckausgaben, sondern darüber hinaus auch die Kosten zu übernehmen, die im Einzelfall durch zweckverfehlende Mittelverwendung entstehen.[74] Folgt man dieser Auslegung des Art. 104a Abs. 2 GG, kommt man im Beispiel Nr. 4 zunächst zu folgendem Ergebnis: Der Bund wäre nach Art. 104a Abs. 2 GG zur Erstattung auch der an den Nichtberechtigten gezahlten Entschädigungssumme verpflichtet. Dem könnte jedoch ein Schadensersatzanspruch des Bundes aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG gegenüberstehen, sofern dem Land Lenkungsversagen vorzuwerfen ist. Gegebenenfalls ständen sich die beiden Ansprüche – Erstattungsanspruch des Landes nach Art. 104a Abs. 2 GG einerseits, Schadensersatzanspruch des Bundes nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG andererseits – gegenüber, mit der Folge: Der Bund könnte aufrechnen, bräuchte nicht zu zahlen.[75]
h) Tatsächlich wird man aber mit einer solchen Konstruktion den Besonderheiten des Falles immer noch nicht gerecht: Die eben geschilderte Aufrechnungslösung ist nicht besonders praktikabel und entspricht wohl auch nicht der Entstehungsgeschichte des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG.[76] Hier herrschte eher die Vorstellung vor, dass bei ordnungswidriger Mittelverwendung durch die Länder von vornherein keine Erstattungspflicht des Bundes nach Art. 104a Abs. 2 GG entstehen sollte. Ähnlich wie die Verwaltungsausgaben sollten die durch ordnungswidrige Mittelverwendung entstehenden Ausgaben von vornherein den Ländern zugewiesen sein.[77] Ohne dass man sich dem ganz bewusst gewesen war, unterschied man nämlich in der Gesetzesbegründung zumindest ansatzweise zwischen zwei Fallgruppen:
Zur ersten Fallgruppe gehören die Fälle, in denen sich die Frage, wer durch das fehlerhafte Verhalten eines Amtswalters geschädigt wird, unmittelbar ohne Rückgriff auf die Lastenverteilungsvorschriften klären lässt, sich also gleichsam aus dem Sachverhalt selbst ergibt. Hierzu gehören etwa die Fälle unterlassener Einnahmeerhebung (Beispiel Nr. 1) und die Fälle der direkten Vermögensschädigung (Beispiel Nr. 2 und Nr. 3). Diese Fallgruppe soll als echte Haftungsfälle bezeichnet werden. Zur zweiten Fallgruppe gehören dagegen die Fälle, in denen – wie eben anhand des Beispiels Nr. 4 dargestellt – zunächst durch Auslegung einer Vorschrift, die eine von Art. 104a Abs. 1 GG abweichende Finanzierungsverpflichtung begründet, geklärt werden muss, wer durch eine fehlerhafte Mittelverwendung überhaupt geschädigt wird, bevor sich die Frage nach Schadensersatz stellen kann. Diese Fälle sollen als unechte Haftungsfälle bezeichnet werden.[78]
In den echten Haftungsfällen kann Haftung im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG – wie dargelegt – nur die Begründung einer vom Konnexitätsprinzip i. e. S. abweichenden Schadensersatzverpflichtung bedeuten. Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG stellt sich hier als „andere Bestimmung“ im Sinne des Art. 104a Abs. 1 GG dar. In den unechten Haftungsfällen, zu denen insbesondere der Fall fehlerhafter Mittelverwendung durch die Länder im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung gehört, sollte dagegen Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG gleichsam als Konkretisierung des Konnexitätsprinzips i. e. S. die von Art. 104a Abs. 1 GG abweichenden Finanzierungsverpflichtungen des Bundes von vornherein einschränken. Die Haftungsvorschrift sollte klarstellen, dass etwa im Fall des Art. 104a Abs. 2 GG auf ordnungswidriger Verwaltung beruhende Ausgaben der Länder vom Bund nicht zu übernehmen sind. Art. 104a Abs. 2 GG ist daher (i.V.m. Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG) so zu lesen, dass der Bund neben den bei der Auftragsverwaltung entstehenden Zweckausgaben auch die Kosten hiermit in Zusammenhang stehender zweckverfehlender Mittelverwendungen zu übernehmen hat, sofern diese nicht auf Lenkungsversagen der Länder beruhen. Fehlerhafte Ausgaben, die auf Lenkungsversagen der Länder beruhen, muss der Bund also von vornherein nicht erstatten: Einer Aufrechnungserklärung seitens des Bundes bedarf es nicht. Stellt sich erst nach Erstattung einer Ausgabe heraus, dass sie auf Lenkungsversagen beruht, kann der Bund sie auf Grundlage des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zurückfordern.
Damit ist festzuhalten, dass die Rechtsfolgenanordnung „haften“ in Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG für zwei unterschiedliche Fallkonstellationen zwei unterschiedliche Rechtsfolgen anordnet. Dies ist insbesondere deshalb an- und hinzunehmen, weil ein solches Verständnis der Haftungsvorschrift dem Landesgesetzgeber größeren Spielraum bei der Ausgestaltung der Vermögensbeziehungen und damit der Verwaltungshaftung zwischen Land und Kommune belässt, wenn aufgrund Bundes- oder Landesrechts die Kommunen in den Vollzug der Bundesauftragsverwaltung eingebunden werden. Dies näher auszuführen würde allerdings den Rahmen dieser Darstellung sprengen.[79]
i) Dennoch zeigt das Beispiels der Haftung im Bund-Länder-Verhältnis deutlich, welche Gesichtspunkte bei der Frage nach Schadensersatzansprüchen zwischen Hoheitsträgern ganz allgemein zu berücksichtigen sind. Deutlich wurde wohl auch, dass die bisher zu Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG ergangenen Entscheidungen des BVerwG wohl noch nicht das letzte Wort sein können – und, da eine Klärung durch das BVerfG noch nicht erfolgt ist – auch nicht sein werden. Um die vor allem für die Länder verfahrene Situation neu aufzurollen und die Unzulänglichkeiten der bisherigen Rechtsprechung deutlich zu machen, gibt es zudem auch eine einfache Möglichkeit: Die Länder sollten aus der Verteidigung in die Offensive gehen, in dem sie jedesmal dann, wenn der Bund ihnen gegenüber einen Schadensersatzanspruch nach Art 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG geltend macht, einen entsprechenden Schadensersatzanspruch des Landes gegenüber dem Bund für fehlerhafte Weisungen und Verwaltungsvorschriften im Wege der Widerklage oder Aufrechnung durchzusetzen versuchen. Gerade der Umstand, dass der Bund im Bereich der Gemeinschaftssteuern in Verwaltungsvorschriften eine Vielzahl gesetzlich nicht vorgesehener Steuervergünstigungen gewährt,[80] was auch zu Mindereinnahmen der Länder führt, dürfte sicherstellen, dass insoweit hinreichend potentielle Schadensersatzansprüche der Länder gegenüber dem Bund bestehen.[81]





[1] U. STELKENS, Verwaltungshaftungsrecht, 1998, S. 23.
[2] Siehe zur damaligen Diskussion die Nachweise bei U. STELKENS, (Fn. 1), S. 150 ff.
[3] Zur damaligen Diskussion siehe die umfassenden Nachw. bei ACHTERBERG, Die interkörperschaftliche Haftung im Bundesstaat am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, DVBl 1970, 125 Fn. 1; ferner U. STELKENS (Fn. 1), S. 175 ff. und S. 191 ff.
[4] 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (BGBl. I S. 359).
[5] So das Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Teil C I 4, Tz. 215 (sog. Troeger-Gutachten).
[6] Siehe zur Entstehungsgeschichte der Haftungsvorschrift: ERICHSEN, Zur Haftung im Bund-Länder-Verhältnis, 1986, S. 19 ff.; KUMMER, Die Haftung der Länder im Verhältnis zum Bund am Beispiel der Steuerverwaltung, Diss. 1973, S. 2 ff.; NOPPER, Bund-Länder-Haftung beim fehlerhaften Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsrecht durch die deutschen Länder, 1998, S. 69 ff.; SCHULZE, Haftung für eine ordnungsmäßige Verwaltung und Ersatzleistungspflichten zwischen Bund und Ländern, DÖV 1972, 409, 412 f.; U. STELKENS (Fn. 1), S. 213 ff.
[7] 1973 ist zwar hierzu ein Referentenentwurf des Bundesfinanzministeriums erstellt worden (auszugsweise mit Begründung wiedergegeben bei U. STELKENS [Fn. 1], S. 216 ff.). Wegen des Widerstandes der Länder gegen den Erlass eines solchen Gesetzes – die Länder gingen davon aus, dass ohne Ausführungsgesetz eine unmittelbare Haftung nach Art 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG nicht in Betracht käme – wurde jedoch von der Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens abgesehen, was dem Bund um so leichter fiel, als er die Auffassung vertrat, dass sich aus Art 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG auch ohne Ausführungsgesetz Haftungsansprüche gegenüber den Ländern ergeben könnten (vgl. Bundesministerium der Finanzen [Hrsg.], Die Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden aus finanzverfassungsrechtlicher und finanzwirtschaftlicher Sicht, 1982, S. 44 Fn. 1; U. STELKENS [Fn. 1], S. 222 f.).
[8] Siehe hierzu etwa aus neuerer Zeit: BAUER/ZIRBES, Zur interköperschaftlichen Haftung und Erstattung im Bundesstaat, JuS 1997, 511 ff., BLECKMANN, Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 1993, Rn. 1532 ff.; BöHM, Der Bund-Länder-Regreß nach Verhängung von Zwangsgeldern durch den EuGH, JZ 2000, 382, 385 ff.; CREMER, Der praktische Fall – Öffentliches Recht: Neue Folgen eines Sturmschadens, JuS 1996, 333 ff.; DEDERER, Regress des Bundes gegen ein Land bei Verletzung von EG-Recht, NVwZ 2001, 258, 260 f.; HATJE, Die Haftung der Länder für den ordnungsgemäßen Vollzug von Bundesgesetzen, NJ 1997, 285 ff.; F. KIRCHHOF, Die Verwaltungshaftung zwischen Bund und Ländern, NVwZ 1994, 105 ff.; LITTWIN, Die innerstaatliche Verteilung der Finanzierungslasten aus der Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Union, DVBl. 1997, 151, 156 f.; NOPPER (Fn. 6), S. 69 ff.; U. STELKENS (Fn. 1), S. 250 ff.; STORR, Die Haftung im Bund-Länder-Verhältnis, in: Aulehner u.a. (Hrsg.), Föderalismus - Auflösung oder Zukunft der Staatlichkeit?, 1997, S. 269 ff.
[9] BVerwGE 96, 45, 56 ff.; BVerwGE 100, 56, 60 f; BVerwGE 104, 29, 32 ff.; BVerwG, NVwZ 1995, 991, 992; RiA 1995, 240, 241.
[10] BVerfGE 99, 361 ff.; hierzu U. STELKENS, Positiver Kompetenzkonflikt zwischen BVerfG und BVerwG im Bund-Länder-Streit und Verwaltungshaftung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG, DVBl 2000, 609 ff.
[11] Zur Haftung der Länder gegenüber dem Bund: BVerwGE 96, 45 ff.; BVerwGE 104, 29 ff.; BVerwG, NVwZ 1995, 991 ff.; RiA 1995, 240 ff.; zum darauf folgenden Regress des Landes gegenüber der in die Mittelvergabe eingeschalteten Kommune BVerwGE 100, 56 ff.; zum darauf folgenden Regress der Kommune gegenüber dem für die Schädigung letztlich verantwortlichen Gemeindebeamten: BVerwG, NJW 1995, 978.
[12] So z. B. BGHZ 116, 312, 314 (hierzu v. EINEM, Amtshaftung zwischen Hoheitsträgern, BayVBl 1994, 486; ders., Nochmals: Amtshaftungsansprüche zwischen Hoheitsträgern, BayVBl 1997, 554; GELDHAUSER, Keine Haftung zwischen Sozialversicherungsträgern bei „gleichsinnigem“ Zusammenwirken, BayVBl 1995, 714).
[13] So z. B. BVerwGE 100, 56, 61 f. (hierzu BAUER/ZIRBES, JuS 1997, 511); VGH München, NVwZ 1993, 794, 795 f.
[14] So z. B. BVerwGE 81, 312, 317 f.
[15] So z. B. BVerwGE 98, 18 , 30.
[16] So z. B. BVerwG, NJW 1995, 978; VGH Mannheim, ZBR 1974, 337, 338.
[17] ERICHSEN, Zur Haftung im Bund-Länder-Verhältnis, 1986; G. GROß, Die Haftung der Länder in der Auftragsverwaltung, 1961; JEDDELOH, Die Frage der Haftung bei fehlerhafter Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder, 1970; KUMMER, Die Haftung der Länder im Verhältnis zum Bund am Beispiel der Steuerverwaltung, 1973; NOPPER, Bund-Länder-Haftung beim fehlerhaften Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsrecht durch die deutschen Länder, 1998; PAPPERMANN, Ansprüche des Staates bei fehlerhafter Erledigung übertragener Aufgaben durch Kommunalkörperschaften?, 1971; U. STELKENS (Fn. 1).
[18] U. STELKENS (Fn. 1), S. 59. So ausdrücklich zuletzt LASSAR (Der Erstattungsanspruch im Verwaltungs- und Finanzrecht, 1921, S. 47 ff.; O. MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht – Zweiter Band, 3. Aufl. 1924, S. 380; STRICKRODT, RVBl 1935, S. 989 ff. Die Zuordnung des zwischen Hoheitsträgern geltenden Vermögensrechts zum öffentlichen Recht wird aber stillschweigend den heutigen Darstellungen zum Finanzverfassungsrecht und Lastenverteilungsrecht als selbstverständlich zugrunde gelegt. In diese Richtung auch BGHZ 98, 244, 254 f.
[19] In diese Richtung deutlich auch BSGE 82, 78, 80 zur Nichtanwendbarkeit des Schadensersatzanspruchs des § 1 UWG im Verhältnis zwischen Krankenkassen.
[20] U. STELKENS (Fn. 1), S. 34 ff.
[21] U. STELKENS (Fn. 1), S. 37 f.
[22] Siehe hierzu U. STELKENS, Schadensersatzansprüche des Staates gegenüber Privaten, DVBl 1998, 300.
[23] U. STELKENS (Fn. 1), S. 413 f.
[24] So schon STRICKRODT, Zur Amtshaftung zwischen Staat und Gemeinden, RVBl 1935, 989, 990 f.
[25] U. STELKENS (Fn. 1), S. 38 ff.; ebenso BSGE 82, 78, 82; BROß, in: von MüNCH/KUNIG (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar – Band 3, 3. Aufl. 1996, Art. 84 Rn. 45.
[26] In diese Richtung auch BROß, in: von MüNCH/KUNIG (Fn. 25), Art. 84 Rn. 45; F. KIRCHHOF, Gutachten D zum 61. Deutschen Juristentag, 1996, S. D. 72.
[27] So etwa BAUER/ZIRBES JuS 1997, 511, 516; v. EINEM, BayVBl. 1997, 555; ERICHSEN, Die Konnexität von Aufgabe und Finanzierungskompetenz im Bund-Länderverhältnis, 1968, S. 26; JEDDELOH (Fn. 17), S. 60.
[28] U. STELKENS (Fn. 1), S. 412.
[29] FISCHER-MENSHAUSEN, in: von MüNCH/KUNIG (Fn. 25), Art. 104a Rn. 4; HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK, Das Bonner Grundgesetz – Band 3, 4. Aufl. 2001, Art. 104a Rn. 39; SIEKMANN, in: SACHS (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 104a Rn. 5; VOGEL/P.KIRCHHOF, in: DOLZER/VOGEL (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Bonner Kommentar), Loseblatt, Art. 104a Rn. 34, 56 (Stand der Bearbeitung 1971).
[30] HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn. 69 ff.; SIEKMANN, in SACHS (Fn. 29), Art. 104a Rn. 21.
[31] Die Abgrenzung zwischen den Verwaltungsausgaben und den vom Bund zu übernehmenden übrigen Ausgaben, die gemeinhin als „Zweckausgaben“ bezeichnet werden, kann im Einzelfall schwierig sein. Als Verwaltungsausgaben werden herkömmlicherweise alle diejenigen Ausgaben bezeichnet, die für den Betrieb und den Erhalt des Verwaltungsapparats erforderlich sind, während unter Zweckausgaben die Ausgaben verstanden werden, die unmittelbar der Förderung des jeweiligen Sachanliegens dienen: FISCHER-MENSHAUSEN, in: von MüNCH/KUNIG (Fn. 25), Art. 104a Rn. 40; HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn. 47; SIEKMANN, in: SACHS (Fn. 29), Art. 104a Rn. 9 f.
[32] Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs vom 2. März 1955 (BGBl S. S. 157), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. August 1971 (BGBl I, S. 1426).
[33] Deshalb kann hier dahingestellt bleiben, ob der Vertrag zwischen dem Bauunternehmer zwischen dem Land oder zwischen dem Bauunternehmer und dem Bund, vertreten durch das Land als „statio fisci“, zustande kommt, s. hierzu KRäMER, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, 2. Kap Rn. 28.63.
[34] U. STELKENS (Fn. 1), S. 43.
[35] U. STELKENS (Fn. 1), S. 274 ff.
[36] U. STELKENS (Fn. 1), S. 283 ff.
[37] So auch HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn. 201.
[38] BVerfGE 102, 167, 173.
[39] BVerwGE 96, 45, 57 f.; BVerwG, NVwZ 1995, 991, 993.
[40] JEDDELOH (Fn. 17), S. 109 ff.; SAHLINGER, Haften die Bediensteten der Versorgungsverwaltung für Schäden, die sie schuldhaft ihren Dienstherren in Ausübung öffentlicher Gewalt zugefügt haben?, KoV 1965, 187 ff.
[41] BT-Drs. V/2861, S. 86 Ziff. 4 b.
[42] RGZ 171, 385 ff.; LVG Schleswig, DÖV 1960, 464 ff.; ASAM, Haftung der Länder gegenüber dem Bund im Rahmen der Auftragsverwaltung, BayVBl 1966, 228, 229 ff.; G. GROß (Fn. 17), S. 117 ff.; JäGER, Haften die Bediensteten der Versorgungsverwaltung für Schäden, die sie schuldhaft ihren Dienstherren in Ausübung öffentlicher Gewalt zugefügt haben?, KoV 1965, S. 225 f.
[43] BVerwG, DÖV 1995, 382 f.; NJW 1995, 978; OVG Lüneburg ZBR 1987, 21; VGH Mannheim, ZBR 1974, 337, 338; ZBR 1985, 115; ausführlich zur Zulässigkeit der Drittschadensliquidation in diesen Fällen U. STELKENS (Fn. 1), S. 513 ff. und S. 528 ff.
[44] U. STELKENS (Fn. 1), S. 301 f.; in diese Richtung auch HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn. 206.
[45] BVerwGE 104, 29, 34 f.
[46] So vor allem HATJE, NJ 1997, 285, 288; KUMMER (Fn. 17), S. 114 ff. und S. 227 ff.; RUDISILE, Die Haftung für ordnungsmäßige Verwaltung zwischen Bund und Ländern (Art. 104a Abs. 5 GG), DÖV 1985, 909 ff.; STORR (Fn. 8), S. 269, 283 ff.; weiter Nachw. bei U. STELKENS (Fn. 1), S. 302 Fn. 243.
[47] So deutlich HATJE, NJ 1997, 285, 287 („Anreicherung der Bundesaufsicht“).
[48] Siehe hierzu im einzelnen U. STELKENS (Fn. 1), S. 303 ff.
[49] BVerfGE 81, 310 333 (hierzu U. STELKENS [Fn. 1], S. 278 ff.).
[50] So etwa bei ERICHSEN (Fn. 17), S. 25; JEDDELOH (Fn. 17), S. 130; HATJE, NJ 1997, 285, 287; KUMMER (Fn. 17), S. 231.
[51] So auch LUTHER, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, Diss. 1973, S. 135 f.
[52] Siehe hierzu U. STELKENS, (Fn. 1), S. 101 ff., S. 257 ff.; DERS. DVBl 2000, 609, 615 f.
[53] Siehe hierzu U. STELKENS, (Fn. 1), S. 271 ff. – a. A. war man insbesondere in den Beratungen zur Staatshaftungsreform, siehe hierzu PFAB, Staatshaftung in Deutschland, 1997, S. 165 ff.; U. STELKENS, (Fn. 1), S. 223 ff.
[54] So etwa TROEGER-Gutachten (Fn. 5), Teil C I 4, Tz. 215: „Diese Haftung folgt aus der Verantwortung des Verwaltungsträgers für die ordnungsmäßige Verwaltung der ihm zugewiesenen Aufgaben; [...].“ Ebenso etwa BT-Drs. V/2861, S. 86, Ziff. 4b: „Die Bundesregierung hält an der [...] Haftungsbestimmung fest, um dem Grundsatz Geltung zu verschaffen, dass der Verwaltungsträger für die ordnungsmäßige Wahrnehmung der ihm zugewiesenen Aufgaben verantwortlich ist.“
[55] So etwa TROEGER-Gutachten (Fn. 5), Teil C I 4, Tz. 199; allgemein hierzu F. KIRCHHOF (Fn. 26), S. D. 52. Zur Übertragung dieser Überlegung auf Art. 104a Abs. 5 GG: v. ARNIM, Finanzzuständigkeit, in: ISENSEE/P. KIRCHHOF (Hrsg.), Handbuch des Staatsrecht – Band IV: Finanzverfassung, Bundesstaatliche Ordnung, 1990, § 103 Rn. 21, 23.
[56] In diese Richtung auch HATJE, NJ 1997, 285, 287. Vgl. auch BVerfGE 81, 310, 333: Hier wird ganz deutlich die Frage der parlamentarischen Verantwortlichkeit für inhaltlich fehlerhafte Weisungen in Zusammenhang mit der Haftungsvorschrift des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG gestellt.
[57] Hierzu näher U. STELKENS (Fn. 1), S. 307 ff.; grundsätzlich zustimmend HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn. 206.
[58] Hierzu näher U. STELKENS (Fn. 1), S. 309 ff.
[59] Hierzu näher U. STELKENS (Fn. 1), S. 311 f.
[60] Hierzu näher U. STELKENS (Fn. 1), S. 315.
[61] KRäMER, in: Kodal/Krämer (Fn. 33), Rn. 32.2.
[62] So FISCHER-MENSHAUSEN, in: von MüNCH/KUNIG (Fn. 25), Art. 104a Rn. 4; insoweit grundsätzlich a. A. HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn. 16, 43.
[63] Siehe hierzu U. STELKENS (Fn. 1), S.451 ff.
[64] Siehe hierzu U. STELKENS (Fn. 1), S. 186 ff.
[65] Siehe hierzu U. STELKENS (Fn. 1), S. 416 ff.
[66] So vor allem BENDER, Staatshaftungsrecht, 3. Aufl. 1981, Rn. 540 f.; ähnlich auch ADAM, Amtshaftung zwischen Staat und Gemeinden, RiA 1961, 361; BETTERMANN, Anmerkung zu BGH, Urt. v. 27. Mai 1957 – III ZR 7/56, JZ 1958, 163, 164; GELDHAUSER, BayVBl 1995, 714; PAPIER, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblatt, Art. 34 Rn. 208 (Bearbeitung 1998); WINDTHORST, in: Detterbeck/Windthorst/Sproll, Staatshaftungsrecht, 2000, § 9 Rn. 162.
[67] KRäMER, in: Kodal/Krämer (Fn. 33), Rn. 32.2.
[68] Siehe zur Notwendigkeit der Auslegung in diesen Fällen ausführlich U. STELKENS (Fn. 1), S. 44 ff.
[69] So etwa STORR (Fn. 8), S. 269, 282 f.; STURM, Die Haftung der Länder (Gemeinden/Gemeindeverbände) bei fehlerhafter Verwendung von Haushaltsmitteln des Bundes im Gesetzesvollzug, DÖV 1960, 256, 260.
[70] U. STELKENS (Fn. 1), S. 62; a. A. ACHTERBERG, DVBl 1970, 125, 131.
[71] BVerwGE 96, 45, 50; BVerwG, NVwZ 1995, 991, 992; GROß (Fn. 17), S. 127; HATJE, NJ 1997, 285; KUMMER (Fn. 17), S. 83; SIEKMANN, in SACHS (Fn. 29), Art. 104a Rn. 65; STORR (Fn. 8), S. 269, 275.
[72] Hierzu näher U. STELKENS (Fn. 1), S. 64 ff.
[73] Siehe hierzu näher U. STELKENS (Fn. 1), S. 323.
[74] So auch HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn. 196.
[75] So HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn. 210.
[76] Gerade anders herum HELLERMANN, in: von MANGOLDT/KLEIN/STARCK (Fn. 29), Art. 104a Rn.210.
[77] Siehe hierzu näher U. STELKENS (Fn. 1), S. 213 ff.
[78] Zur Unterscheidung siehe auch U. STELKENS (Fn. 1), S. 44 ff.
[79] Siehe hierzu näher U. STELKENS (Fn. 1), S. 327 und S. 381 ff.
[80] Siehe hierzu TIPKE, Die Steuerrechtsordnung – Band III, 1993, S. 1168 f. m. w. N.
[81] So bereits U. STELKENS, DVBl 2000, 609, 615 f.

 


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