Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)



Rudolf Wendt

Aufgabengerechte Finanzierungsstruktur im Bundesstaat

- Vortrag -




 
   G l i e d e r u n g 

   I.   Einführung
   II.  Fragestellung
   III. Finanzierungsverantwortung im Verhältnis von 
        Bund und Ländern
        1. Geltende Verfassungsrechtslage
        2. Änderung des Art. 104 a GG?
           a) Grundsätzliche Finanzierungsverantwortung 
              des Bundes?
           b) Finanzierungsverantwortung des Bundes beim Fehlen
              eines Ausführungsspielraumes?
           c) Versagen der Mechanismen der Finanzverteilung?
           d) Reformbedürftigkeit der Regelung für 
              Geldleistungsgesetze (Art. 104 a Abs. 3 GG)?
   IV.  Finanzierungsverantwortung der Länder bei
        Aufgabenzuweisungen an die Kommunen
   V.   Resümee


   Herr Vorsitzender,
   meine Damen,
   meine Herren,
   
   
   
   I. Einführung
   
   ich weiß nicht, ob es richtig ist, wenn behauptet wird, daß die Zeiten
   eines stetigen wirtschaftlichen Wachstums endgültig vorbei seien. Ich
   bin eigentlich nicht so pessimistisch. Man muß allerdings einräumen,
   daß die vom Bundeswirtschaftsministerium unverdrossen wiederholten
   Ankündigungen, jetzt habe die Wirtschaft wieder Tritt gefaßt und der
   Konjunkturmotor springe wieder an, sich bislang immer wieder als
   verfrüht erwiesen haben. Einer Sache bin ich mir aber sicher: Auch
   wenn die Zeichen in der Wirtschaft wieder auf Wachstum stehen und die
   Steuerquellen wieder kräftiger sprudeln, werden sich die Bedingungen
   politischen und finanzpolitischen Handelns gründlich verändert haben.
   Auch wenn der Bürger und die Akteure der Politik in Bund, Ländern und
   Kommunen sich über Jahrzehnte an eine stetige Steigerung staatlicher
   und kommunaler Leistungserbringung gewöhnt haben: Sie werden sich auf
   diesen Wandel einstellen müssen. Die Finanzpolitik ist in Deutschland
   längst an einem Punkt angelangt, an dem die Überforderung aller
   öffentlichen Haushalte durch die traditionell erfüllten Aufgaben
   offenkundig ist. Die Gründe dafür liegen auf der Hand: der überhöhte
   Zukunftsoptimismus der vergangenen Jahre, die Anforderungen des
   deutschen Einigungsprozesses, der Wegfall des "Eisernen Vorhangs" und
   die globalen weltwirtschaftlichen Entwicklungen, die auf den Standort
   Deutschland durchschlagen. Nicht von ungefähr besteht daher ein
   weitgehender Konsens über die Notwendigkeit einer umfassenden
   Konsolidierung, um Spielräume für eine zukunftsgestaltende Politik
   wiederzugewinnen.
   
   Längst wissen alle, daß die Einnahmen der öffentlichen Hand kaum mehr
   zu steigern sind. Bei einer Staatsquote von mehr als 50 % dominiert im
   Grunde bereits die Staatswirtschaft gegenüber der Marktwirtschaft. In
   weiten Bereichen sind private und marktwirtschaftliche
   Handlungsprozesse außer Kraft gesetzt. In einer Zeit, in der der Staat
   - wie das Bundesverfassungsgericht bestätigt - die Besteuerungslast an
   die Belastungsobergrenze herangeführt hat, ist nicht die Erhöhung der
   Steuern, sondern eine kräftige Senkung der Steuersätze das Gebot der
   Stunde; nur so ist es möglich, die von der hohen Abgabenlast
   ausgehenden falschen Anreize für Unternehmen und private Haushalte zu
   verringern und im internationalen Standortwettbewerb mitzuhalten. Der
   Weg in eine immer weiter gehende Staatsverschuldung stößt auf die vom
   Bundes- und Landesverfassungsrecht errichteten Verschuldungsbarrieren.
   Das weiß man heute nicht nur als Neu-Saarländer. Vor noch gar nicht
   langer Zeit glaubte man, in der privaten Finanzierung öffentlicher
   Projekte die ideale Alternative zur staatlichen Finanzierung gefunden
   zu haben. Aber auch dieser Weg hat sich nicht als "Königsweg", sonder
   eher als dornenreich erwiesen und einen Teil seiner Faszination
   eingebüßt. Er bietet kein Allheilmittel gegen die Finanznöte der
   öffentlichen Hand.
   
   Was tut die öffentliche Hand in dieser Situation? In einer Situation,
   wohlgemerkt, in der sie die für nötig gehaltenen finanziellen Mittel
   nicht mehr von außen - dem steuerstaatlichen Gegenüber, nämlich dem
   Bürger und der Wirtschaft - bekommen kann? In einer Situation zudem,
   in der jeder der öffentlichen Aufgabenträger sich feierlich, ja
   begeistert und vor allem publikumswirksam zur Notwendigkeit eines
   "schlankeren" Staates bekennt, Sparmöglichkeiten aber nur bei anderen
   zu sehen vermag. Die eigenen Aufgaben hält man jedenfalls für
   unverzichtbar - und könnte sich oft auch gar nicht von ihnen trennen,
   selbst wenn man es wollte: So vor allem, wenn die Aufgabenwahrnehmung
   durch den Gesetzgeber einer anderen Ebene festgeschrieben ist. Es ist
   aber nicht schwer vorauszusagen, was passieren wird. Die öffentlichen
   Aufgabenträger werden sich nach innen, gegeneinander wenden und sich
   gegenseitig das Leben schwer machen. Und genau das ist seit Jahren zu
   beobachten. Angesichts des Umstandes, daß die öffentlichen Mittel
   zumindest in Relation zu den Aufgaben, zum Teil aber auch absolut
   knapper werden, nehmen die Verteilungskämpfe um Finanzmittel zwischen
   Bund, Ländern, Kreisen und Gemeinden zu. Es wird nicht mehr jede von
   dritter Seite politisch getroffene Entscheidung hingenommen. Immer
   häufiger wird nach prozessualen Mitteln und Wegen gesucht, um die
   eigene finanzielle Lage im Verhältnis zu den wahrzunehmenden Aufgaben
   zu verbessern und damit Gestaltungsspielräume zu gewinnen oder zu
   sichern. Dafür lassen sich z. B. die beiden Verfahren zum
   bundesstaatlichen Finanzausgleich anführen. In der jüngeren Zeit häuft
   sich die Anrufung der Gerichte, insbesondere durch Kreise und
   Gemeinden, um eine finanzielle Mindestausstattung einzufordern, die
   Übertragung von Aufgaben ohne Kostenausgleich abzuwehren oder
   Kostenerstattungsansprüche geltend zu machen.
   
   Ob hier nun bereits vor den Gerichten gefochten wird oder man sich
   vorerst nur auf die Vergabe verfassungsrechtlicher Gutachten
   beschränkt: das Bild, das sich derzeit bietet, könnte vielfältiger und
   farbiger nicht sein - und bietet dem, der an der einen oder anderen
   Stelle selbst involviert ist, reichhaltiges Anschauungsmaterial. Die
   Kommunen wehren sich gegen die immer wieder unternommenen Versuche des
   Bundes, die Arbeitslosenhilfe auf dem Weg einer Änderung des
   Arbeitsförderungsgesetzes zeitlich zu begrenzen - mit der Folge, daß
   anschließend Sozialhilfe gezahlt werden muß, die im Unterschied zur
   Arbeitslosenhilfe bekanntermaßen nicht aus dem Bundesportemonnaie,
   sondern von den Kreisen und kreisfreien Städten zu zahlen ist. Sie
   wehren sich gegen die im Rahmen der Bahnstrukturreform gesetzlich
   beschlossene Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs,
   soweit sie hier mit neuen finanziellen Lasten, die nicht abgegolten
   werden, rechnen müssen. Sie beklagen die bundesgesetzliche Verankerung
   eines Rechtsanspruchs des Bürgers auf einen Kindergartenplatz, für
   dessen Realisierung sie allein Investitionsmittel in Höhe von 21 Mrd.
   DM aufzubringen haben. Auch innerhalb der vielgerühmten "kommunalen"
   Familie herrscht nicht eitel Sonnenschein. Die Gemeinden ziehen gegen
   die Erhöhung der Kreisumlage zu Felde, weil sie ihren
   Gestaltungsspielraum gefährdet sehen. Auch der Bund steht nicht
   abseits. Er besinnt sich auf die bisher niemals praktizierte Regelung
   des Art. 104 a Abs. 5 GG, daß Bund und Länder "im Verhältnis
   zueinander für eine ordnungsgemäße Verwaltung haften". Hierauf
   gestützt klagt er erfolgreich Haftungsansprüche ein, gerade auch hier
   in Nordrhein-Westfalen. Wie Sie der Presse entnehmen konnten, haben
   schließlich erst vor einer Woche die Landesregierungen von Bayern und
   Baden-Württemberg erneut eine Änderung des Länderfinanzausgleichs
   gefordert.
   
   
   II. Fragestellung
   
   Meine Damen und Herren - keine Angst!- ich habe nicht vor, das
   Gesamtspektrum der damit angesprochenen Probleme zu behandeln. Ich
   möchte nur eine zentrale Frage herausgreifen, die einen Schwerpunkt
   der heute geführten Diskussion markiert. Die Frage danach, wer
   eigentlich die Kosten der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben auf den
   verschiedenen Ebenen unseres Gemeinwesens zu tragen hat - oder:
   richtigerweise tragen sollte. Denn wenn auf der einen Seite die
   Einnahmen einer Körperschaft nicht mehr gesteigert werden können und
   auf der anderen Seite die Rückführung der eigenen Aufgaben und
   Ausgaben schwer fällt oder - weil die Aufgaben von dritter Seite
   normativ festgelegt sind - sogar unmöglich ist, drängt sich natürlich
   die Frage auf, ob man eigentlich selbst der letztlich zur Finanzierung
   Verpflichtete ist. Erfreulicher wäre es ja, wenn die Finanzierungslast
   bei einer anderen Körperschaft läge. Gelänge die Zuordnung der
   Finanzierungslast zu einer anderen Körperschaft, gewänne man
   Handlungsspielraum zurück. Selbst wenn man zunächst die Kosten einer
   Aufgabe aus dem eigenen Haushalt trüge, hättge man einen
   Kostenerstattungsanspruch.
   
   Damit steht das Problem der angemessenen Verteilung der
   Finanzierungslasten in unserem föderativen Gemeinwesen auf der
   Tagesordnung. Das Problem der aufgabengerechten Finanzierungsstruktur
   stellt sich in besonderem Maße, wenn der Bundesgesetzgeber den Ländern
   oder wenn Bundes- oder Landesgesetzgeber den Kommunen kostenträchtige
   Aufgaben zuweisen und die Haushalte der in die Pflicht genommenen
   Aufgabenträger in Bedrängnis bringen. Dabei macht es aus der Sicht der
   Betroffenen keinen Unterschied, ob die Aufgabenzuweisungen primär der
   Entlastung der öffentlichen Haushalte anderer Ebenen dienen oder ob es
   sich um echte Ausweitungen des Leistungsangebots der öffentlichen Hand
   gegenüber dem Bürger handelt. Unwiderruflich auf die Tagesordnung
   gebracht haben das Thema die Kommunen und ihre Spitzenverbände.
   Aufgaben- und Kostenerweiterungen im Bereich der Sozialhilfe, die
   Verankerung eines Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz und die
   Regionalisierung des öffentlichen Nahverkehrs haben für sie das Faß
   zum Überlaufen gebracht. Die Frage, ob der zuständige Gesetzgeber
   Aufgaben festlegen und einem anderen Hoheitsträger zuweisen darf, ohne
   zugleich eine Regelung des Ausgabenmehrbedarfs vorzusehen, ist für sie
   im Grundsatz geklärt: Im Sinne eines Nein! Er darf es nicht! Kreise,
   Städte und Gemeinden sind sich einig: Insbesondere derjenige, der
   ihnen Aufgaben ohne eigenen Entscheidungsspielraum überträgt, muß voll
   und ganz für diese Aufgaben bezahlen. Ihr Schlachtruf ist: "Wer
   bestellt, bezahlt" - wobei also der Gesetzgeber der Besteller ist. Auf
   diesen Schlachtruf haben die Gemeinden und Kreise sogar den
   Bundespräsidenten einschwören können. Damit waren sie von denkbar
   höchster Stelle bestätigt - stellt man die doppelte Autorität des
   Bundespräsidenten in Rechnung, seine Amtsautorität und seine Autorität
   als angesehener Staatsrechtslehrer - ; von da an gab es für die
   Kommunen kein Halten mehr. Es gelang ihnen, offenbar im Verein mit den
   Ländern, die ehrwürdige Institution des Deutschen Juristentages zu
   bewegen, sich des Themas anzunehmen. Er tat dies vor wenigen Wochen
   unter der Fragestellung: "Empfehlen sich Maßnahmen, um in der
   Finanzverfassung Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund, Ländern
   und Gemeinden stärker zusammenzuführen?" Es kam dann, wie es kommen
   mußte: Der Gutachter bestätigte auf das Erfreulichste die
   Vorstellungen der Kommunen und ihrer Verbände. Er legte dar, daß de
   constitutione ferenda grundsätzlich die gesetzgebende Körperschaft die
   Kosten der durch ihr Gesetz verursachten Zweckausgaben tragen solle.
   Die Folge wäre insbesondere, daß der Bund bei der Ausführung von
   Bundesgesetzen durch die Länder oder Kommunen diesen die notwendigen
   Kosten zu erstatten hätte. Nur wo den Ländern bei der
   Gesetzesausführung noch ein Spielraum zu eigener Entscheidung zustehe,
   will der Gutachter die Kosten künftig den Ländern angelastet sehen.
   
   Ich persönlich bin da skeptischer. Ich sehe die Gefahr, daß auf Grund
   der jüngsten Reformdiskussion Fehlinterpretationen Schule machen und
   Fehlentwicklungen von erheblicher Tragweite einsetzen. Dem möchte ich
   entgegentreten.
   
   
   
   III. Finanzierungsverantwortung im Verhältnis von 
        Bund und Ländern
   
   1. Geltende Verfassungsrechtslage
   
   Zunächst: Blickt man auf die Lastenverteilung, so wie das Grundgesetz
   sie positiv-rechtlich geregelt hat, wird die Forderung nach einer
   stärkeren Zusammenführung von Aufgaben und Ausgaben erst einmal
   überraschen. Denn die Grundregel des Art. 104 a Abs. 1 GG scheint doch
   eine solche Übereinstimmung von Aufgaben und Ausgaben gerade exakt
   festzulegen. Es heißt dort, daß der Bund und die Länder "gesondert die
   Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben",
   tragen. Diese allgemeine Lastenverteilungsregel, nach der die
   Ausgabenverantwortung der Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben folgt,
   unterstellt im Grunde, daß Aufgaben und Ausgaben bereits
   zusammengeführt sind. Allerdings ist einzuräumen, daß der Begriff der
   Aufgabe nicht sonderlich bestimmt ist. Er muß konkretisiert werden. Im
   Ergebnis besteht heute weitgehend Einigkeit darüber, daß Art. 104 a
   Abs. 1 GG mit der Bezugnahme auf die "Wahrnehmung ihrer Aufgaben" an
   die Verwaltungsverantwortung anknüpft. Die Vorschrift knüpft die
   Finanzierungslast also an die Verwaltungszuständigkeit nach
   Art. 83 ff. GG, nicht an die Gesetzgebungszuständigkeit. 
   Für diese Lastenzuordnung spricht eindeutig die Entstehungsgeschichte 
   der Vorschrift.
   
   Die Anbindung der Finanzierungszuständigkeit an die
   Verwaltungskompetenz gründet auf der Erwägung, daß der
   Partner des förderativen Gefüges, der für den
   Vollzug einer Aufgabe verantwortlich ist die Funktion
   wahrnimmt, die unmittelbar die Kosten verursacht. Dann soll
   er auch für die Finanzierung dieser Aufgabe verantwortlich sein. Er
   soll über Art und Weise (Zweckmäßigkeit) des Gesetzesvollzugs und die
   sich daraus ergebenden Ausgabelasten selbstverantwortlich entscheiden
   können. Er soll in ungeteilter Verantwortung den rechtmäßigen und
   zweckmäßigen Gesetzesvollzug administrativ und finanziell
   sicherstellen; der Entscheidungsspielraum bei der Ausfüllung der
   Aufgabe soll durch die Gewährung eines Finanzierungsspielraumes
   abgesichert werden, der von Einflußnahmen Dritter frei ist. Das so
   verstandene Konnexitätsprinzip basiert mithin wesentlich auf zwei
   Pfeilern: der Einsicht, daß Recht und Pflicht zur Finanzierung eine
   staatliche Kompetenz bedeuten, und der Annahme, daß der
   Verwaltungsträger im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung über hinreichend
   große Spielräume verfügt, die ihm eine mehr oder weniger sparsame
   Tätigkeit ermöglichen. Er soll ebenso die Früchte sparsamen
   Verwaltungshandelns ernten wie die Lasten großzügigen Wirtschaftens
   tragen. Die für die Verwaltung zuständigen Länder tragen nach dieser
   Regel die Finanzverantwortung auch für bundesgesetzlich zwingend
   veranlaßte Kosten. Der Bund ist auch nicht berechtigt, geschweige denn
   verpflichtet, die von ihm bei den Kommunen veranlaßten Kosten zu
   übernehmen oder auszugleichen; auch finanzverfassungsrechtlich sind
   die Kommunen den Ländern zuzurechnen. Daß die Länder einschließlich
   der Kommunen durch den Erlaß von Bundesgesetzen, die sie zu vollziehen
   haben, finanziell belastet werden, ist kein unzulässiger Eingriff des
   Bundes in die haushaltswirtschaftliche Eigenständigkeit der Länder
   (Art. 109 Abs. 1 GG); die Belastung ist Konsequenz des
   Dezentralisationsprinzips unserer föderativen Verfassung. Das
   Grundgesetz verteilt die Kompetenzen eben anders als die Verfassung
   der Vereinigten Staaten, die die Kompetenzen zwischen Bund und
   Einzelstaaten nach den verschiedenen Sachgebieten auftteilt. Das
   Grundgesetz behält die Rechtsetzung typischerweise dem Bund, den
   Ländern dagegen grundsätzlich die Vollzugskompetenz vor, weist ihnen
   aber auch die damit verbundenen Pflichten zu. Klar muß dann allerdings
   sein: Angesichts der dezidierten Trennung von Normsetzung einerseits
   und Vollzugs- und Kostenlast andererseits erwächst dem Bund aus seiner
   umfassenden Gesetzgebungskompetenz und seiner finanzpolitischen
   Gesamtverantwortung die Pflicht, die Länder im Wege der Steuer- und
   Finanzausgleichsgesetzgebung finanziell so auszustatten, daß sie die
   ihnen aufgebürdeten Ausgabelasten auch tragen können. Erkennt man dies
   an, sind der Schaffung von Aufgaben zu Lassten fremder Haushalte von
   vornherein Grenzen gesetzt.
   
   Angesichts der wachsenden Finanznot der Länder und Kommunen will man
   sich hiermit neuerdings bereits de constitutione lata nicht mehr
   zufrieden geben. Es wird vielmehr versucht, Art. 104 a Abs. 1 GG
   "umzudeuten", indem die Verklammerung der Art. 83 ff. mit 
   Art. 104 a Abs. 1 GG gelöst wird. Art. 104 a Abs. 1 GG wird so gedeutet, daß
   doch die bundesgesetzliche Kostenveranlassung zur Kostenübernahme
   durch den Bund führen soll. Damit sind allerdings die Grenzen der
   Verfassungsinterpretation überschritten. Diese ist immer auch
   historisch bestimmt, und immerhin stammt die gegenwärtige
   Finanzverfassung erst aus dem Jahre 1969. Eine Ausnahme von der
   Grundregel des Art. 104 a Abs. 1 GG gilt immerhin für
   Bundesauftragsangelegenheiten, für die der Bund nach Art. 104 a 
   Abs. 2 GG die Zweckkosten (aber nicht die Verwaltungsausgaben) trägt. Das
   gilt aber nur für die Bundesauftragsverwaltung im Sinne von Art. 85
   Abs. 1 GG. Dennoch wird vermehrt versucht, in Anlehnung an diese
   Ausnahmeregelung Zweckkosten, die den Ländern oder Kommunen entstehen,
   dem Bund für den Fall zuzuweisen, daß der Aufgabenvollzug pflichtig
   und weitgehend gesetzlich determiniert ist. Das soll etwa beim Vollzug
   des Bundessozialhilfegesetzes der Fall sein. Derartige
   Interpretationsversuche sind nach der gegebenen Verfassungsrechtslage
   zurückzuweisen. Sie sind mit dem Wortlaut, der Systematik (siehe auch
   Art. 104 a Abs. 3 GG) und dem Sinn und Zweck des Art. 104 a GG nicht
   vereinbar. In Fällen wie dem des Bundessozialhilfegesetzes fehlt es an
   dem Aufischtsinstrumentarium des Bundes und der damit verbundenen
   weitgehenden exekutiven Steuerungsbefugnis der Bundesbehörden, die es
   im Fall des Art. 104 a Abs. 2 GG rechtfertigen, das Konnexitätsprinzip
   zu durchbrechen.
   
   
   2. Änderung des Art. 104 a GG?
   
   Es bleibt daher dabei: Ein Aufwandsausgleichsanspruch der Länder und
   Kommunen gegenüber dem Bund kann aus dem heutigen Art. 104 a GG nicht
   abgeleitet werden. An dieses Auslegungsergebnis knüpft sich, wie
   gezeigt, die Forderung nach einer Änderung der Vorschrift. Art. 104 a
   GG wird für überholungsbedürftig erklärt. Es wird geltend gemacht, daß
   die entscheidende Prämisse der Vorschrift heute im Grundsatz nicht ehr
   zutreffe: nämlich die Existenz einer materiellen
   Verwaltungsverantwortung, auf deren Grundlage die im Ermessenswege
   ergehende Verwaltungsentscheidung wesentlichen Einfluß auf die Höhe
   der entstehenden Ausgaben habe. Angesichts der erreichten
   Normierungsdichte von Gesetzen sei der Normvollzug durch die
   verwaltung heute häufig weitestgehend determiniert - so weitgehend,
   daß im wesentlichen bereits der Gesetzgeber über die Höhe der Ausgaben
   entscheide, die mit der Erfüllung einer Staatsaufgabe verbunden seien.
   Dem Gesetzgeber als dem eigentlichen Verursacher seien daher die
   Kostsen staatlicher Aufgaben anzulasten, nicht der vollziehenden
   Verwaltung; denn deren Gestaltungsspielraum tendiere gegen Null. So
   erklärt sich der bereits eben genannte Novellierungsvorschlag zu Art.
   104 a Abs. 1 GG, der die bisherige Vollzugskausalität durch
   eine Gesetzeskausalität ersetzen soll: Die Finanzierungslast
   soll grundsätzlich dem Bund als demjenigen Rechtsträger zufallen, der
   die Zweckausgaben durch sein Gesetz verursacht habe. Die Novellierung
   soll die Kostenlast für die Ausführung von Bundesgesetzen durch die
   Länder und Kommunen also regelmäßig dem Bund zuordnen. Nur soweit den
   Ländern oder Kommunen bei der Gesetzesausführung - ausnahmsweise - ein
   Spielraum zu eigener Entscheidung bleibe, seien sie mit den Kosten zu
   belasten.
   
   
   a) Grundsätzliche Finanzierungsverantwortung 
      des Bundes?
   
   Ich will meine Bedenken gegenüber diesen Vorschlägen nicht verhehlen.
   Fragwürdig ist schon, daß hier ein einzelner Teilkomplex der
   Finanzverfassung herausgegriffen und gesondert novelliert werden soll.
   Alle Regelungen der bundesstaatlichen Finanzverfassung - von den
   Finanzierungszuständigkeiten über die Steuergesetzgebungskompetenzen
   bis hin zum Finanzausgleich und der Aufteilung der Steuerverwaltung -
   alle diese Regelungen sind Bestandteile eines sorgfältig austarierten
   Systems. Aus ihm können nicht beliebig einzelne fundamentale Bausteine
   herausgebrochen und ausgewechselt werden, ohne daß zugleich das System
   insgesamt auf seine Fortschreibungsbedürftigkeit überprüft würde.
   
   Zur Sache selbst: Der Vorschlag einer prinzipiellen Verlagerung der
   Finanzierungsverantwortung basiert meines Erachtens auf fragwürdigen
   Annahmen. Es ist zu bedenken, daß es sehr wohl auch heute noch die für
   den Vollzug verantwortliche Körperschaft ist, die unmittelbar die
   Kosten der Aufgabenerfüllung verursacht. Ist der Spielraum der
   Verwaltung wirklich durchweg so gering, daß es regelmäßig an einer
   materiellen Verwaltungsverantwortung fehlt un von einem nennenswerten
   Einfluß der Verwaltung auf die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der
   Aufgabenerfüllung keine Rede mehr sein kann? Richtig ist, daß die
   Regelungsdichte der Gesetzgebung im modernen Industrie- und
   Sozialstaat gestiegen ist. Richtig ist aber auch, daß der Exekutive
   kraft der Vollzugskompetenz grundsätzlich nach wie vor erhebliche
   Auslegungs-, Ermessens- und Gestaltungsspielräume offenstehen. Auch
   dort, wo der Gesetzgeber auf die Zubilligung von Rechtsfolgeermessen
   zugunsten gebundener Entscheidungen verzichtet, bleiben der Verwaltung
   durchgehend behördliche Beurteilungsfreiräume bei der Auslegung und
   Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe. Damit bleiben ihr weite
   Bereiche eigener - auch ausgabewirksamer! - Verantwortung und
   Entscheidung. Zwar nimmt die gesetzgeberische Steuerung z. B. der
   kommunalen Selbstverwaltung in der Tat zu. Hierauf ist die richtige
   Antwort aber nicht Resignation, sondern die ständige Erneuerung der
   Forderung an den Gesetzgeber, die Gesetze auf die unverzichtbaren
   Regelungen zu beschränken, um den kommunalen Handlungs- und
   Entfaltungsspielraum zu bewahren und echte Verwaltungsverantwortung zu
   ermöglichen. So war die bundesrechtliche Einführung des
   Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz zu Lasten der Kommunen -
   ein auslösendes Moment für die heutige Diskussion - vielleicht
   ohnenhin gesetzgebungspolitisch verfehlt, wenn sie nicht darüber
   hinaus aus kompetenzrechtlichen Gründen sogar verfassungswidrig war!
   Die Kommunen hätten das auch alleine regeln können.
   
   Skeptisch gegenüber den Prämissen des geschilderten Vorschlags stimmt
   ein weiteres: das Phänomen einer verbreiteten Verantwortungsscheu des
   Gesetzgebers, das wir ungeachtet aller Verrechtlichungstendenzen
   beobachten können. Auch Entscheidungen von weittragender Bedeutung
   bürdet der Gesetzgeber liebend gern der Verwaltung auf. Zur richtigen
   Einschätzung des Spielraumes auch der gesetzesausführenden Verwaltung
   kann auch der Blick auf das Steuerrecht beitragen. Diskutieren wir
   nicht selbst auf diesem Gebiet, einem der durchnormiertesten und
   ermessensfeindlichsten Rechtsgebiete überhaupt, über eklatante
   Unterschiedlichkeiten des Verwaltungsvollzuges? Um wieviel mehr muß es
   diese Unterschiedlichkeiten in der Leistungsverwaltung, die hier in
   Rede steht, geben! Bemerkenswert ist, daß die Befürworter einer
   prinzipiellen Verlagerung der Finanzierungsverantwortung einräumen
   müssen, daß ihr Ansatz selbst für die Zuordnung der Sozialhilfekosten
   nach dem Bundessozialhilfegesetz keine eindeutige Lösung erlaubt.
   Dabei handelt es sich hier um den anderen zentralen Ausgangspunkt der
   Diskussion, die heute über die "richtige" Zuordnung der
   Finanzierungsverantwortung geführt wird. Bezüglich der Kosten der
   Sozialhilfe wird "im Hinblick auf das in Teilbereichen noch vorhandene
   Ermessen der Aufgabenträger" der Vorschlag für "sinnvoll wie
   praktikabel" gehalten, daß der Bund als "Grundkosten" die Aufwendungen
   tragen solle, "die beim Vollzug des Gesetzes auf jeden Fall
   entstünden"; dagegen seien die Länder und die Kommunen mit den durch
   ihre Ermessensentscheidungen verursachten "Zusatzkosten" zu belasten.
   
   Insgesamt ist hervorzuheben, daß es dem System des
   Wettbewerbsföderalismus entspricht, auf die Unterschiedlichkeit des
   Vollzugs der öffentlichen Aufgaben zu setzen und sie als Ausdruck des
   Wettbewerbs um den ökonomischeren Einsatz der Ressourcen zu werten.
   Kann es im übrigen Sache der Verwaltung und der
   Verwaltungsrechtswissenschaft sein, die Verwaltungsaufgabe als
   regelmäßig "en quelque facon nulle" zu bezeichnen? Wohl kaum! Gerade
   hier in Köln sollte die Idee der "Verwaltung als eigenständiger
   Staatsgewalt" nach wie vor auf fruchtbaren Boden fallen. Der
   Durchsetzung der Idee, daß die Verwaltung die Staatszwecke im
   Einzelfall schöpferisch zu verwirklichen habe, war nicht nur
   die Rektoratsrede des Kölner Staats- und Verwaltungsrechtlers
   Hans Peters an dieser Universität gewidmet, sondern ein
   Gutteil seines Lebenswerkes.
   
   Beweiskraft sollte im übrigen der Umstand haben, daß der
   Grundgesetzgeber jedenfalls die Aufgabe der Exekutive hoch
   veranschlagt. Gegen die ausgedehnten Gesetzgebungskompetenzen des
   Bundes setzt er die grundsätzliche Verwaltungskompetenz der Länder,
   gerade auch für die Ausführung der Bundesgesetze. Seit jeher wird
   diese Zuordnung der Verwaltungshoheit an die Länder für so bedeutsam
   erachtet, daß man sie als geeignet ansieht, das Übergewicht des Bundes
   auf dem Feld der Gesetzgebung auszutarieren und die bundesstaatliche
   Balance herzustellen. Zu bedenken ist weiterhin, daß mit der
   grundsätzlichen Koppelung von bundesgesetzlicher Veranlassung von
   Aufgaben und Ausgaben einerseits und Kostentragung andererseits dem
   Bund ein derartiges Mehr an Finanzmacht zuwüchse, daß es den Ländern
   künftig schwerfiele, die volle Sachverantwortung für die ihnen
   obliegenden Aufgaben zu bewahren: Finanzierung begründet Sacheinfluß.
   Es würde eine gegenständlich kaum begrenzte Finanzierungskompetenz des
   Bundes geschaffen, die nur an die Bedingungen eigenen
   gesetzgeberischen Tätigwerdens sowie der Zulässigkeit der jeweiligen
   Aufgabenübertragung geknüpft wäre. Demgegenüber hat der
   Grundgesetzgeber bewußt versucht, die Finanzierungsbefugnis aus dem
   heutigen Art. 104 a Abs. 4 GG an enge Voraussetzungen zu binden; die
   nach dieser Vorschrift möglichen Finanzhilfen dürfen nicht zur
   Durchsetzung allgemeiner wirtschafts-, währungs-,
   raumordnungs- oder strukturpolitischer Ziele des Bundes in den Ländern
   eingesetzt werden. Sie lassen also außerhalb der Förderungsziele des
   Art. 104 a Abs. 4 GG eine Einflußnahme von bundespolitischer Seite auf
   die Aufgabenerfüllung durch die Länder nicht zu. Zu berücksichtigen
   ist ferner: Je mehr man den Bund als den eigentlichen Garanten für die
   wirtschaftliche und sparsame Wahrnehmung einer von den Ländern oder
   Kommunen durchgeführten Aufgabe ansieht, um so mehr wird man ihn für
   berechtigt halten müssen, diese Wirtschaftlichkeit durch
   Detailregelungen und die Festlegung von Standards zu sichern. Das
   wollen wir gerade nicht. Für die Beibehaltung der Verknüpfung von
   Finanzierungslast und Aufgabenzuständigkeit spricht schließlich, daß
   die mit der Wahrnehmung bestimmter Aufgaben für die Länder und
   Kommunen tatsächlich verbundenen finanziellen Lasten vielfach durch
   den Gesamtzuschnitt der Landes- und Kommunalpolitik mitbestimmt
   werden. So können die Länder durch ihre Politik auch die Höhe der
   anfallenden Sozialhilfekosten beeinflussen. Zwar gibt es regionale
   Gegebenheiten, die sie nicht ändern können, doch wird die Entwicklung
   eines Wirtschaftsraumes auch von den Erfolgen oder Mißerfolgen der
   Landespolitik geprägt. Auch dürfen wir die Gemeinden nicht aus der
   Pflicht entlassen, sich um die Eingliederung der
   Sozialhilfebedürftigen zu kümmern - soweit diese arbeitsfähig sind -,
   also Arbeitsplätze vor Ort zu schaffen und für ein
   wirtschaftsfreundliches Klima zu sorgen.
   
   
   
   
   b) Finanzierungsverantwortung des Bundes beim Fehlen
      eines Ausführungsspielraumes?
   
   Zum Teil beschränkt man sich nun auf den Grundgedanken des skizzierten
   Reformanliegens und schlägt vor, allein beim erwiesenen Fehlen eines
   Ausführungsspielraumes von Ländern oder Kommunen den Bund zur Tragung
   der Zweckausgaben zu verpflichten. Das geht weniger weit. Der Bund
   soll nur im Ausnahmefall zum Finanzier gemacht werden.
   
   Dieser Vorschlag begegnet schon deshalb Bedenken, weil er die
   grundlegende verfassungspolitische Forderung nach einfacher und klarer
   Grenzziehung bei der Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern
   vernachlässigt. Er ist kaum praktikabel. Bei einem gesetzlichen
   Nebeneinander von Ermessensleistungen und gebundenen Leistungen ist
   die Abgrenzung der letzteren nicht einfach. Und natürlich eröffnen
   auch, wie gesagt, die in Bundesgesetzen verwendeten unbestimmten
   Rechtsbegriffe vielfältige Entscheidungsfreiräume der Verwaltung.
   Diese Freiräume ohne fortwährenden Streit so zu erfassen und zu
   quantifizieren, daß sie Kriterium einer konkreten Kostenaufteilung
   zwischen Bund und Ländern sein könnten, wird nicht gelingen.
   
   Im übrigen ist zu fragen, ob die bei diesem Vorschlag jedenfalls für
   bestimmte Bereiche unterstellte "Minimalisierung" der
   Verwaltungsverantwortung nicht im wesentlichen ein auf bestimmte
   Geldleistungsgesetze beschränktes Phänomen ist. Dann würde eine
   spezifisch hierauf abgestellte Problemlösung ausreichen.
   Bekanntermaßen versucht bereits der heutige Art. 104 a Abs. 3 GG den
   Besonderheiten von Geldleistungsgesetzen, die von den Ländern
   ausgeführt werden, Rechnung zu tragen. Zu diesem Zweck sieht er eine
   fakultative Kostentragungspflicht des Bundes vor. Die Auffassung, daß
   jedenfalls diese Regelung revisionsbedürftig ist, scheint sich immer
   mehr durchzusetzen. Verfassungspolitisch angreifbar ist die Vorschrift
   in der Tat zumindest deshalb, weil sie heute schon die
   Lastenverteilung zur Disposition des Bundesgesetzgebers stellt; damit
   wird dem Bedürfnis nach einer klaren Abgrenzung der
   Finanzierungslasten nicht genügt.
   
   Bei allen Reformüberlegungen ist zu berücksichtigen, daß es
   verfassungspolitisch kaum erwünscht sein kann, selbst eine
   grundgesetzlich abgesegnete und gesetzlich gesteuerte
   Dotationswirtschaft des Bundes und finanzielle Alimentierung der
   Länder durch Finanzbeiträge des Bundes auf breiter Front zu
   etablieren. Es fragt sich, ob die Länder die Kraft hätten, sich
   gegenüber bundesrechtlichen Regelungen, die ihre
   Verwaltungsverantwortung ohne zwingende Gründe beschnitten, ja selbst
   gegenüber Kompetenzübergriffen des Bundes zu wehren, die - wenn sie
   nur weit genug gingen - zur Folge hätten, daß die
   Finanzierungsverantwortung auf den Bund überginge. Die Erfahrungen,
   die zur Finanzreform 1969 geführt haben, lehren das Gegenteil. Die
   Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder
   sind ein hohes Gut, das sich zu verteidigen lohnt; sie machen
   allerdings eine aufgabengerechte Finanzausstattung der Länder
   unverzichtbar. Nach wie vor gilt, daß die Staatlichkeit des Bundes und
   der Länder sich nur dann wirksam entfalten kann, wenn sowohl der
   Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten über hinreichende Anteile am
   Steueraufkommen verfügen. Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an
   die Länder für Landesaufgaben gefährden die verfassungsrechtlich
   garantierte Eigenständigkeit der Länder, denen das Grundgesetz die
   volle Sach- und Finanzverantwortung für die ihnen obliegenden Aufgaben
   eingeräumt hat. In einem System, das darauf angelegt ist, eine der
   Aufgabenverteilung gerecht werdende Finanzausstattung der Länder zu
   erreichen, sind Finanzleistungen des Bundes an die Länder für
   Landesaufgaben allenfalls als Ausnahme denkbar. Bei jeglicher
   Veränderung des Systems der Zuordnung der Finanzierungsverantwortung
   ist nicht zuletzt zu berücksichtigen, daß bei der Erfüllung eigener
   Aufgaben durch Land und Kommunen mit Bundesmitteln die Neigung zu
   einer großzügigen Bewirtschaftung dieser Mittel - zu Lasten des
   fremden Haushalts - immer stärker sein wird, als wenn es sich um
   eigene Mittel handelt; auch kann eine hinreichende parlamentarische
   Kontrolle nur gegenüber derjenigen Verwaltung zur Geltung kommen, die
   jedenfalls grundsätzlich sowohl den Aufgabenvollzug als auch die
   Bereitstellung der dafür erforderlichen Mittel zu verantworten hat.
   Ingesamt bleibt zu bedenken, daß jede stärkere Heranziehung des Bundes
   zur Finanzierung der von den Ländern oder Kommunen durchgeführten
   Aufgaben zu einer Verbesserung der Finanzausstattung des Bundes führen
   müßte. Dies wiederum würde das Gewicht der Länder im Bundesstaat
   verringern: Wer zahlt, schafft an!
   
   Diese Überlegungen zeigen insgesamt: Anders als die vorgestellten
   Reformvorschläge glauben machen wollen, ist das Vorliegen einer
   materiellen Verwaltungsverantwortung der Länder nicht die
   einzige ratio legis des herkömmlichen Konnexitätsprinzips.
   Daß die Länder die Lasten der Gesetzesausführung tragen, hat darüber
   hinaus eine gewichtige bundesstaatliche Garantiefunktion zugunsten der
   Länderstaatlichkeit. Sie liegt in der Eigenart der
   Finanzierungszuständigkeit als einer a priori wesentlichen
   Staatsfunktion an sich und der dadurch, daß die Länder sie zu einem
   erheblichen Teil innehaben, ausgelösten Notwendigkeit, wesentliche
   Teile des gesamten Finanzaufkommens gerade ihnen zukommen zu lassen
   (Art. 104 a Abs. 1, 106 Abs. 3 S. 4 GG).
   
   
   c) Versagen der Mechanismen der Finanzverteilung?
   
   Zusammenfassend läßt sich daher feststellen, daß der vorgeschlagene
   Schritt zur weiteren Unitarisierung unseres Bundesstaates eine Fülle
   von Fragen aufwirft. Unvemeidlich würde dieser Schritt erst, wenn
   erwiesen wäre, daß die regulären Mechanismen der Finanzverteilung und
   des Finanzausgleichs keine angemessene Finanzausstattung der
   Gebietskörperschaften sichern könnten - also eine Finanzausstattung,
   die auch die vom Bund zugewiesenen Aufgaben zu bewältigen erlaubt.
   Richtigerweise ist daher grundsätzlich am Vorrang der
   aufgabengerechten Verteilung des Aufkommens der Gemeinschaftssteuern
   sowie am Vorrang des Finanzausgleichs vor Finanzbeiträgen des Bundes
   festzuhalten. Zugespitzt ließe sich daher sagen, daß die Überbürdung
   finanzieller Lasten auf Länder und Kommunen bei Licht besehen nur in
   zweiter Linie ein Thema des Art. 104 a GG ist. Vorrangig ist die
   Aufbürdung neuer Lasten im Rahmen der Finanzverteilung und des
   Finanzausgleichs nach Art. 106 und 107 GG rechtlich zu bewältigen. Im
   einzelnen: Die Aufgabe, den Ländern und Kommunen allgemein und
   speziell für die durch Bundesgesetz veranlaßten Aufgaben eine
   aufgabenadäquate Finanzausstattung zu sichern, fällt zunächst der in
   Art. 106 GG geregelten vertikalen Steuerertragsaufteilung zwischen
   Bund und Ländern zu. Die Festlegung der Umsatzsteueranteile von Bund
   und Ländern ist an einer gleichmäßigen Deckung der notwendigen
   Ausgaben beider Seiten bei Abstimmmung der jeweiligen
   Deckungsbedürftnisse aufeinander orientiert; daher hat - worauf es
   hier ankommt - bereits die vertikale Steueraufteilung sichtbar
   ausgaben- und bedarfsorientierten Charakter. Der Finanzbedarf der
   Kommunen ist dabei gemäß Art. 106 Abs. 9 GG als Teil des Länderbedarfs
   in die Rechnung einzustellen. Im Rahmen der Verhandlungen über den
   vertikalen Finanzausgleich nach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG muß dem Bund
   die Argumentation, daß Ausgaben für Aufgaben, die er selbst kraft
   seiner Gesetzgebungskompetenz den Ländern und Kommunen auferlegt,
   nicht "notwendig" seien, von vornherein versagt sein. Für die
   definitiven zusätzlichen Kosten, die durch die bundesgesetzliche
   Erschließung neuer Aufgabenfelder für Länder und Kommunen entstehen,
   muß daher ein Ausgleich über eine Neufestsetzung der
   Umsatzsteueranteile gemäß Art. 106 Abs. 3 und 4 GG geschaffen werden.
   Die Länder wiederum sind gehalten, die aus der Erhöhung ihres Anteils
   gewonnenen Mittel den Kommunen auch tatsächlich zufließen zu lassen,
   wenn diese Aufgabenträger sind.
   
   Alles das zeigt, meine ich, daß die normalen Mechanismen der
   Finanzverteilung und des Finanzausgleichs im Grundsatz eine
   aufgabengerechte Finanzausstattung sichern können - auch wenn man die
   heutige Finanzierungsstruktur beibehält. Das würde noch mehr gelten
   bei einer stärkeren Bedarfsorientierung des horizontalen
   Finanzausgleichs. Für Änderungen der Finanzierungsstruktur sehe ich
   daher vorerst keinen Anlaß. Das sieht im übrigen auch die
   Bundesregierung so.
   
   
   d) Reformbedürftigkeit der Regelung für Geldleistungsgesetze 
      (Art. 104 a Abs. 3 GG)?
   
   Eine Einschränkung könnte für Geldleistunggesetze ins Auge gefaßt
   werden. Insoweit könnte in der Tat eine Reform des Art. 104 a Abs. 3
   GG dahingehend erwogen werden, daß für bestimmte Geldleistungsgesetze
   die Finanzierungskompetenz von Verfassungs wegen auf den Bund
   übertragen würde, und zwar für solche bundesgesetzlich veranlaßte
   Gewährungen von "Geldleistungen, deren Empfänger, Voraussetzungen und
   Höhe eindeutig festgelegt sind". Dies wäre dann wohl mit der Anordnung
   der Bundesauftragsverwaltung zu verbinden. Die jüngst beschlossenen
   Empfehlungen des Deutschen Juristentages gehen zu Unrecht darüber
   hinaus.
   
   Nicht zu empfehlen wäre allerdings - wiederum entgegen den
   Empfehlungen des Deutschen Juristentages - die Einbeziehung auch von
   Sachleistungen. Sie würde das heute geltende und aufrechtzuerhaltende
   Konnexitätsprinzip nicht nur durchbrechen, sondern im Kern aushöhlen.
   Sie übersähe auch, daß sich Sachleistungen in der materiellen Eigenart
   ihrer Gewährung deutlich von Geldleistungen unterscheiden.
   
   Es gäbe im übrigen noch einen weiteren Weg, Länder und Gemeinden davor
   zu schützen, daß ihnen Belastungen durch Geldleistungsgesetze des
   Bundes, deren Vollzug erschöpfend vorprogrammiert ist, aufgedrängt
   werden. Solche Gesetze könnten durchgehend an die Zustimmung des
   Bundesrates gebunden werden.
   
   
   
   IV. Finanzierungsverantwortung der Länder bei
       Aufgabenzuweisungen an die Kommunen
   
    
   
   Ich muß zum Schluß kommen. Daher will ich zum Thema der
   Finanzierungsverantwortung der Länder für Aufgaben, die der
   Landesgesetzgeber den Gemeinden und Kreisen zuweist, nicht mehr viel
   sagen. So viel aber vielleicht doch: Die Zukunft scheint mir hier
   landesverfassungsrechtlichen Vorschriften zu gehören, die die
   Zuweisung von Aufgaben von der gleichzeitigen Regelung der Deckung der
   Kosten abhängig machen und präzisierend festlegen: "Führt die
   Aufgabenwahrnehmung zu einer Mehrbelastung der Kommunen, ist ein
   entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen". Insoweit stimme
   ich - ausnahmsweise! - mit dem Deutschen Juristentag überein. In einer
   Reihe von Bundesländern kennen wir bereits ausdrücklich in dieser
   Weise formulierte Garantien, die Gewährleistungen anderer Länder haben
   im Kern die gleiche Bedeutung. Sie tragen einem spezifischen
   Schutzbedürfnis der Kommunen Rechnung und verhindern, daß das
   jeweilige Land die Kommunen mit neuen Aufgaben belastet, um sich
   selbst Kosten zu ersparen. Soweit sich die Länder bei der Erfüllung
   ihrer Aufgaben der Kommunen bedienen, können diese die Bereitstellung
   entsprechender Finanzmittel erwarten. Es hängt natürlich von den
   konkret beteiligten politischen Akteuren und letztlich von den
   Gerichten ab, ob die Garantien tatsächlich greifen. Gerade neuere
   Entwicklungen - auch in der Rechtsprechung - zeigen, daß wir hier
   optimistisch sein können.
   
   
   
   V. Resümee
   
   Ich möchte zusammenfassen: Die Überlegungen, die ich Ihnen vortragen
   durfte, haben gezeigt, wie vorsichtig man sein muß, wenn man lediglich
   einzelne Bausteine aus dem System der Finanzverfassung herausbrechen
   und auswechseln will. Der diskutierte Fragenkomplex erschiene in einem
   anderen Licht, wenn man bereit wäre, umfassendere Änderungen der
   Finanzverfassung, ja der Regelungen des Bund-Länder-Verhältnisses
   überhaupt, in Erwägung zu ziehen. Wir haben gesehen: Die besondere
   Brisanz der Frage der Lastenverteilung ergibt sich gerade daraus, daß
   in unserer bundesstaatlichen Ordnung Gesetzgebung und Verwaltung
   weitgehend von verschiedenen Kompetenzträgern wahrgenommen werden. Der
   Bund hat in erschöpfender Weise von seinen konkurrierenden
   Gesetzgebungskompetenzen Gebrauch gemacht, während die Verwaltung
   weitgehend den Ländern vorbehalten bleibt. Würde diese Aufspaltung von
   Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen ein Stück zurückgeführt,
   würde die Brisanz unserer Frage entsprechend entschärft. Soweit also
   der Bund entsprechend dem Subsidiaritätprinzip bereit wäre, seinen
   umfassenden Regelungsanspruch zurückzunehmen und den Ländern die
   Möglichkeit gäbe, Bundesgesetze durch eigene Regelungen zu ersetzen,
   käme es zu einer staatswirtschaftlich überaus sinnvollen Vereinigung
   von Entscheidungs-, Durchführungs- und Finanzierungskompetenz auf
   einer Ebene. Über den Vorrang von Gesetzes- oder Vollzugskausalität
   bräuchten wir insoweit nicht mehr nachzudenken. Die jüngste
   Verfassungsreform ist also ein Schritt in die richtige Richtung.
   
   Auch eine nennenswerte Ausweitung der Möglichkeiten der Länder zu
   eigenständiger und eigenverantwortlicher Ausschöpfung von
   Steuerquellen - gekoppelt mit einer Verringerung der bundesgesetzlich
   normierten Steuerlast - würde unser Problem entschärfen. Eine solche
   Erhöhung der Einnahmeautonomie wird nicht zuletzt vom
   Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium der Finanzen mit
   Nachdruck gefordert. Sie würde es den Ländern ermöglichen, finanzielle
   Mehrbelastungen auf Grund von Bundesgesetzen zum Teil aus eigener
   Kraft aufzufangen. Wir haben uns ja spätestens heute von dem
   Irrglauben verabschiedet, daß solche Mehrbelastungen bloße vereinzelte
   Betriebsunfälle seien. Wir haben gesehen, daß sie systemprägender
   Bestandteil unserer föderativen Ordnung sind. Billigte man den Ländern
   größere Finanzierungsspielräume zu, hätte das auch den Vorteil, daß
   Verteilungsgerechtigkeit in den bundesstaatlichen Finanzbeziehungen
   nicht mehr allein von der Umsatzsteuerverteilung im Rahmen des
   Finanzausgleichs erwartet zu werden bräuchte.
   
   Ich schlage daher vor,
   
   - die allgemeine Lastenverteilungsregel des Art. 104 a 
     Abs. 1 GG zunächst beizubehalten,
   
   - über eine Reform der in Art. 104 a Abs. 3 GG für bestimmte
     Geldleistungen in einer der genannten Richtungen (beschränkte
     Gesetzeskausalität oder Zustimmungsvorbehalt für den Bundesrat) 
     weiter nachzudenken,
   
   - die allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen der Länder zu
     erweitern und schließlich
   
   - die Möglichkeiten der Länder zu einer eigenverantwortlichen
     Ausschöpfung von Steuerquellen zu verbessern.

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