Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

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Gutachten für Zeitungsverleger

Georg Ress - Jürgen Bröhmer

Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt -
European Community and Media Pluralism




 Inhaltsverzeichnis    Table of Contents 
  Teil 1/Part 1:
Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt
  Part 2/Teil 2:
European Community and Media Pluralism
  Vorwort   Preface
A. Einführung und Fragestellung A. The Problem
B. Die Entwicklung bis zum zweiten Richtlinienvorschlag und das Grünbuch der EG-Kommission zu Pluralismus- und Medienkonzentrationen im Binnenmarkt B. The Development until the Second Draft Proposal and the Green Paper of the EC-Commission on "The Protection of Pluralism and the Control of the Media"
I. Das Grünbuch der Kommission I. The Commission's Green Paper
II. Die Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Europäischen Parlaments und der erste Richtlinienvorschlag der Kommission II. The Opinions of the Economic and Social Committee, of the European Parliament and the First Draft Proposal of the Commission
III. Weitere Stellungnahmen III. Other Comments
IV. Der Richtlinienvorschlag IV. The Draft Proposal
1. Der Richtlinienvorschlag im Überblick 1. A Survey of the Draft Proposal
2. Die Ausführungen zur Kompetenzfrage in den Begründungserwägungen 2. The Commission's approach to the competence question in the opening considerations of the Draft Proposal
C. Die Kompetenz der EG zum Erlaß einer Medienkonzentrationsrichtlinie C. The European Community's Competence for a Directive on Media Concentrations
I. Die Anknüpfung an die Warenverkehrsfreiheit über Art. 100a EGV 27 I. Art. 100a ECT as the legal basis for those aspects of the Draft Proposal relating to the free movement of goods
II. Die Anknüpfung an die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit II. The Draft Proposal in the Context of the freedom of establishment and the freedom to provide services
1. Die Kompetenz aus Art. 57 Abs. 2 EGV 1. Art. 57 sec. 2 ECT as a Legal Basis
2. Die Kompetenz aus Art. 66 EGV 2. Art. 66 ECT as a Legal Basis
3. Zwischenergebnis 3. Conclusion
III. Die Anknüpfung an wettbewerbsrechtliche Befugnisnormen - Art. 87 EGV III. Competition Law as the Legal Basis - Art. 87 ECT
IV. Die Anknüpfung an Art. 235 EGV IV. Art. 235 ECT as a Legal Basis
D. Schranken der Kompetenzausübung D. Limitations for the Community's Exercise of Competences
I. Das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenz-ausübungsschranke I. The Principle of Subsidiarity
II. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Kompetenzausübungsschranke II. The Principle of Proportionality
III. Art. 128 EGV als Kompetenzausübungsschranke? III. Art. 128 ECT as a Limitation for the Exercise of Community Competences?
1. Pluralismussicherung als Kulturförderung i.S.d. Art. 128 EGV? 1. Safeguarding Pluralism as Fostering Culture in the Sense of Art. 128 ECT?
2. Der Richtlinienvorschlag und die Querschnittsklausel des Art. 128 Abs. 4 EGV 2. The Draft Proposal and the horizontal clause of Art. 128 sec. 4 ECT
IV. Das Demokratieprinzip als Kompetenzausübungsschranke IV. The Democratic Principle as a Limitation for the Community's Exercise of Competences
1. Das bestehende Demokratiedefizit der Gemeinschaft 1. The existing democratic deficit of the European Community
2. Das unionsrechtliche Gebot der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten 2. The obligation of the EU to respect the national identities of its Member States
V. Art. 222 EGV als Kompetenzausschlußnorm V. The Impact of Art. 222 ECT
VI. Ergebnis VI. Conclusion
E. Der Richtlinienvorschlag im Lichte der Gemeinschaftsgrundrechte E. The Draft Proposal in the Light of the Community's Fundamental Rights
I. Der Schutz der Grundrechte im Recht der Europäischen Gemeinschaften I. The Protection of Fundamental Rights in the Law of the European Community
II. Der Schutzbereich der Meinungs- und Pressefreiheit im Gemeinschaftsrecht II. The Protection of the Freedoms of Expression and Press in the Law of the European Communities
III. Der Eingriff in den Schutzbereich der Meinungs- und Pressefreiheit durch den Richtlinienvorschlag III. The Draft Proposal's Impact on the Exercise of these Rights
IV. Die Rechtfertigung des durch den Richtlinienvorschlag bewirkten Eingriffs in die Meinungs- und Pressefreiheit IV. The Justification on the Restrictions on the Exercise of these Rights Caused by the Draft Proposal
V. Ergebnis V. Conclusion
F. Verfassungsrechtliche Probleme des Richtlinienentwurfs in der Bundesrepublik Deutschland F. Constitutional Problems of the Draft Proposal in the Federal Republic of Germany
G. Gesamtergebnis in Thesen G. Synopsis





Teil 1 / Part 1

Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt



Vorwort

Diese Studie ist aus einem für den Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e.V. in deutscher und in englischer Sprache (s. Teil 2: European Community and Media Pluralism) erstellten Gutachten hervorgegangen. Hintergrund sind die Bemühungen der EG-Kommission, auf eine Harmonisierung der Regelungen auf dem Gebiet des Medienpluralismus hinzuwirken. Dazu hat die Kommission Richtlinienentwürfe vorgelegt. In dieser Studie geht es vorrangig nicht um die Frage, ob Maßnahmen zum Schutz des Pluralismus im Medienbereich überhaupt sinnvoll und geboten sind. Sofern es zu starken Konzentrationen kommt, kann man vernünftigerweise dieser Frage nach der Erhaltung eines vielfältigen Meinungsspektrums in einer demokratischen Ordnung nicht ausweichen. Viele Mitgliedstaaten haben daher verschiedenartige und mehr oder weniger ausreichende Instrumente zum Schutz der Medienvielfalt entwickelt, die sich in die jeweilige Eigenheit der nationalen Belange und Rechtsordnung einfügen. Im Vordergrund der Studie steht vielmehr die Frage, ob der Europäischen Gemeinschaft nach dem EG-Vertrag überhaupt eine Regelungskompetenz für diesen Bereich zusteht. Die Kommission leitet eine Handlungsbefugnis aus verschiedenen Vorschriften (Art. 57 Abs. 2, 66, 100a Abs. 1 EGV) her, die sämtlich der Rechtsangleichung im Bereich der Niederlassungsfreiheit, des freien Dienstleistungsverkehrs, der Warenverkehrsfreiheit und damit der Vollendung des Binnenmarktes dienen. Das vorliegende Gutachten kommt zu dem Ergebnis, daß eine Kompetenz der EG zur Regelung der Medienvielfalt durch Vorschriften, die den Zugang zu Medieneigentum beschränken, sich nicht begründen läßt. Dieser Bereich ist de lege lata (noch) den Mitgliedstaaten vorbehalten. Der EG-Vertrag enthält diesbezüglich keine tragfähigen Ermächtigungsbefugnisse. Auch der Vertragsentwurf von Amsterdam, der nur in der englischen Übersetzung des Gutachtens berücksichtigt werden konnte, ändert nichts an diesem Befund. Eine besondere Regelungsbefugnis für den Mediensektor ist nicht eingefügt worden.

Saarbrücken, den 21. Juli 1997
Georg Ress - Jürgen Bröhmer

A. Einführung und Fragestellung

Die Generaldirektion XV legte im Herbst 1996 einen inoffiziellen Entwurf einer Richtlinie mit dem Titel „Richtlinie zur Medienvielfalt“ vor.[1] Dieser erste Entwurf wurde nach interner Diskussion auf Kommissionsebene und angesichts kritischer Stellungnahmen aus dem Kreise der betroffenen Medien, insbesondere der Zeitungsverleger, zurückgezogen. Im März 1997 wurde ein neuer inoffizieller Entwurf einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates unter dem geänderten Titel „Medieneigentum im Binnenmarkt“ vorgelegt.[2]
Ziel des Richtlinienvorschlages ist die Vereinheitlichung der mitgliedstaatlichen Regelungen zur Pluralismussicherung. Durch Festlegung von Marktanteilsobergrenzen soll sowohl für die Einzelmedien Radio und Fernsehen als auch medienübergreifend (multimediales Eigentum, sog. cross-ownership) die Entstehung einer vielfaltsgefährdenden Konzentration verhindert werden. Da eine Kompetenz der Europäischen Gemeinschaften zur Gestaltung der Meinungsvielfalt auch nach Ansicht der Gemeinschaftsorgane nicht besteht, stützt die Kommission den Richtlinienvorschlag zur Medienkonzentration auf die Art. 57 Abs. 2, 66 und 100a EGV. Bei diesen Vorschriften des EGV handelt es sich um solche, die unter bestimmten Voraussetzungen die Rechtsangleichung zum Zwecke der Herstellung des Binnenmarktes ermöglichen.
Das vorliegende Gutachten beschäftigt sich mit der Frage, ob die Europäische Gemeinschaft eine Kompetenz zum Erlaß von Vorschriften hat, die sich mit der Sicherung der Meinungsvielfalt in der Europäischen Gemeinschaft befassen. Prüfungsgegenstand ist ausschließlich der zweite, im März 1997 vorgelegte Richtlinienentwurf der Kommission.
Dabei wird zunächst untersucht, ob die von der Kommission herangezogenen Rechtsgrundlagen (Art. 57 Abs. 2, 66, 100a Abs. 1 EGV) den Richtlinienvorschlag tragen können. Sodann wird geprüft, ob eine solche Richtlinie auf andere Vorschriften des Gemeinschaftsvertrages gestützt werden könnten oder gar müßten. In Betracht kommen insoweit der Art. 235 EGV und der Art. 87 EGV. Da der Richtlinienvorschlag auch reine Fusionstatbestände regelt, stellt sich die besondere Frage, ob nicht die wettbewerbsrechtliche Kompetenzvorschrift des Art. 87 EGV als spezielle Rechtsgrundlage hätte herangezogen werden müssen, mit der Folge, daß ein Rückgriff auf andere Vorschriften des EGV schon wegen der Spezialität dieser Vorschrift unzulässig ist, auch und gerade dann wenn die Tatbestandsvoraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Kompetenz nicht vorliegen. In einem dritten Teil werden die im EGV angelegten Kompetenzausübungsschranken näher beleuchtet. Diese Ausübungsschranken, von denen insbesondere das Subsidiaritätsprinzip von zunehmender Bedeutung ist, verbieten gemeinschaftliche Regelungen selbst dann, wenn auf der Tatbestandsebene eine Kompetenz an sich gegeben wäre. In einem Schlußteil wird schließlich untersucht, ob die im Richtlinienvorschlag enthaltenen Regelungen den Anforderungen der Gemeinschaftsgrundrechte, insbesondere dem Art. 10 EMRK genügen.
Die Untersuchung wird zeigen, daß der Europäischen Gemeinschaft eine Regelungsbefugnis zur Sicherung der Medienvielfalt unter keinem denkbaren Gesichtspunkt zustehen kann. Schon die tatbestandlichen Voraussetzungen der von der Kommission herangezogenen Kompetenzvorschriften sind nicht erfüllt. Der Richtlinienvorschlag betrifft im Schwerpunkt nicht die gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten (Niederlassungs-, Dienstleistungs- und Warenverkehrsfreiheit), sondern zielt auf die Herstellung und Sicherung der für die mitgliedstaatlichen Demokratien grundlegenden Meinungsvielfalt ab. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung verlangt, daß Kompetenzvorschriften nicht uferlos weit ausgelegt werden dürfen. Für die Vorschriften zur Rechtsangleichung im Binnenmarkt (hier die von der Kommission herangezogenen Art. 57 Abs. 2, 66, 100a Abs. 1 EGV) ergibt sich daraus, daß ein Tätigwerden der Gemeinschaft „auf Vorrat“ nicht zulässig ist. Die Europäische Gemeinschaft ist verpflichtet, einen konkreten Handlungsbedarf darzutun, hat dies aber im vorliegenden Fall versäumt. Bezüglich des Teils des Richtlinienvorschlags, der sich mit Unternehmenszusammenschlüssen befaßt, sind die genannten Rechtsgrundlagen von vornherein nicht einschlägig, weil wettbewerbsrechtliche Rechtsgrundlagen als lex specialis hätten herangezogen werden müßten. Auch wettbewerbsrechtliche Rechtsgrundlagen könnten den Richtlinienvorschlag aber nicht tragen, weil auf dieser Grundlage nur Zusammenschlüsse von gemeinschaftsweiter Bedeutung geregelt werden können, eine Einschränkung, die wegen des Pluralismuszieles dem Richtlinienvorschlag gerade nicht innewohnt. Auch ein Rekurs auf Art. 235 EGV käme nicht in Frage, u.a. weil diese Vorschrift nicht herangezogen werden kann, wenn spezielle Rechtsgrundlagen plangemäß ausscheiden. Selbst wenn man, entgegen dem gefundenen Ergebnis, eine Regelungskompetenz der Europäischen Gemeinschaft bejahen wollte, dürfte von dieser kein Gebrauch gemacht werden. Die Kompetenzausübungsschranke des Subsidiaritätsprinzips steht dem entgegen, weil das Regelungsziel Pluralismussicherung auf der Gemeinschaftsebene nicht nur nicht besser, sondern aufgrund der national geprägten Medienmärkte und den demokratischen, sozialen und kulturellen Verschiedenheiten in den Mitgliedstaaten, die ein Teil der nach Art. F EUV zu achtenden nationalen Identität darstellen, überhaupt nicht sinnvoll auf der Ebene der Gemeinschaft geregelt werden kann. Ähnliche Erwägungen gelten für die Kompetenzausübungsschranke des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Eine uniforme Regelung zur Medienvielfalt ist, auch im Lichte der vorgesehenen Ausnahmen, kein angemessenes Mittel zur Regelung völlig unterschiedlicher mitgliedstaatlicher Problemlagen. Eine insofern angemessene, weil auf die mitgliedstaatlichen Besonderheiten eingehende Lösung, ist auf Gemeinschaftsebene jedoch unmöglich. Einer Regelung der Medienvielfalt auf Gemeinschaftsebene steht weiter die kulturpolitische Querschnittsklausel des Art. 128 Abs. 4 EGV entgegen. Die Europäische Gemeinschaft darf Regelungen zur Meinungsvielfalt schließlich auch deshalb nicht treffen, weil Meinungspluralismus zu den konstitutiven Voraussetzungen eines demokratischen Staatswesens gehört. Die Meinungsvielfalt und ihre Sicherungssysteme sind damit Teil der demokratischen, nationalen Identität der Mitgliedstaaten die ebensowenig der Regelungsbefugnis der Gemeinschaft unterliegt, wie etwa die Regelung des Wahlrechts zu den nationalen Parlamenten unter dem Gesichtspunkt der Personenfreizügigkeit. Im übrigen begegnet der Richtlinienvorschlag auch grundrechtlichen Bedenken. Die vorgesehene Pauschalregelung wird den völlig unterschiedlichen Gegebenheiten in den Mitgliedstaaten nicht gerecht und stellt daher einen unzulässigen Eingriff in den Art. 10 EMRK dar, der auch auf Gemeinschaftsebene zu beachten ist.

B. Die Entwicklung bis zum zweiten Richtlinienvorschlag und das Grünbuch der EG-Kommission zu Pluralismus- und Medienkonzentrationen im Binnenmarkt

I. Das Grünbuch der Kommission

Das Grünbuch der Kommission „Pluralismus und Medienkonzentration im Binnenmarkt - Bewertung der Notwendigkeit einer Gemeinschaftsaktion“[3] geht zurück auf zwei Entschließungen des Europäischen Parlaments vom 15.2.1990 und 16.9.1992[4], in dem das EP die Kommission auffordert, Vorschläge für eine gemeinschaftsrechtliche Regelung zur Beschränkung der Medienkonzentration mit dem Ziel der Aufrechterhaltung des Informationspluralismus zu unterbreiten.
Die Kommission kommt im Grünbuch zu dem Ergebnis, daß gemeinschaftsrechtliche Aktionen zum Zwecke der Pluralismussicherung nicht möglich sind. Wörtlich stellt die Kommission fest:
„Das einzige Ziel der Aufrechterhaltung des Medienpluralismus an sich stellt weder ein Gemeinschaftsziel dar, noch gehört dies zu den im EWG-Vertrag oder dem Vertrag über die Europäische Union vorgesehenen Befugnissen der Gemeinschaft.[5]
Nach Ansicht der Kommission stellen die unterschiedlichen nationalen Regeln zur Aufrechterhaltung des Medienpluralismus durch Antikonzentrationsbestimmungen jedoch ein Hindernis für das Funktionieren des Binnenmarktes dar, weil diese Regeln zu Beschränkungen Niederlassungsfreiheit von Medienunternehmen führten, die Erbringung von Mediendienstleistungen erschwerten und Wettbewerbsbeschränkungen und -verzerrungen verursachten.[6]
Im Grünbuch wird zunächst der Zusammenhang zwischen Pluralismus und Konzentration herausgearbeitet und dann eine Bestandsaufnahme der Konzentration im Medienbereich und der Reaktionen der Mitgliedstaaten auf diese Entwicklung vorgenommen. Anschließend wird der gemeinschaftliche Handlungsbedarf begründet. Dabei wird festgestellt, die mitgliedstaatlichen Gegenmaßnahmen in Form von speziellen Antikonzentrationsbestimmungen seien gemeinschaftsrechtlich problematisch. Aus Sicht des Gemeinschaftsrechts seien diskriminierende Beschränkungen der Marktfreiheiten von vornherein unzulässig. Nichtdiskriminierende Maßnahmen könnten unter dem Gesichtspunkt der Pluralismussicherung aus zwingendem Allgemeininteresse zwar grundsätzlich als zulässig erachtet werden, müßten aber in der Praxis oft an dem Verhältnismäßigkeitsprinzip scheitern. So könnten die Einzelstaaten in zulässiger Weise nur auf inländisch wirksame Konzentrationstatbestände abstellen, nicht aber auf die Marktmacht eines Medienunternehmens im Ausland.[7] Soweit die Mitgliedstaaten pluralismusschützende Maßnahmen auch auf grenzüberschreitende Sachverhalte anwenden wollten, müßten sie den Nachweis führen, daß die grenzüberschreitende Erbringung der Dienstleistung objektiv und subjektiv aus Gründen der Gesetzesumgehung erfolgt, was in der Sache schwierig sei und eine erhebliche Rechtsunsicherheit nach sich ziehe.[8] Das Wettbewerbsrecht sei nur teilweise geeignet, die besonderen Probleme der Medienkonzentration zu lösen. Das Ziel der Meinungsvielfalt sei wegen der wettbewerbsrechtlichen Marktbezogenheit nur schwer faßbar. Sowohl bei multi- als auch bei monomedialen Zusammenschlüssen seien Sachverhalte denkbar, die wettbewerbsrechtlich nicht zu beanstanden, aus der Perspektive der Pluralismussicherung jedoch durchaus bedenklich seien.[9]
Mit Printmedien befaßt sich das Grünbuch nur ganz am Rande. Der Pressebereich sei vorwiegend durch die Eigentumsbestimmungen im Multimedienbereich betroffen, weniger durch monomediale Bestimmungen.[10] Die Regelungsmaterie „grenzüberschreitender Warenverkehr mit Tageszeitungen“ findet im Grünbuch überhaupt noch keine Erwähnung.

II. Die Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Europäischen Parlaments und der erste Richtlinienvorschlag der Kommission

Sowohl der Wirtschafts- und Sozialausschuß (Art. 193 EGV) als auch das Europäische Parlament haben zu dem Grünbuch Stellung bezogen.
Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat in seiner Stellungnahme zum Grünbuch den binnenmarktbezogenen Ansatz der Kommission kritisiert und - ohne dies allerdings juristisch zu untermauern - einen kompetenzrechtlich weitreichenden Ansatz verfolgt:
„Der Ausschuß sieht in dieser Folgerung (keine Notwendigkeit für eine EG-Gesetzgebung zur Sicherung von Pluralismus und Meinungsfreiheit) eine zu große Vereinfachung: Die Kommission selbst erkennt an, daß das EG-Wettbewerbsrecht zwar bei der Aufrechterhaltung von Pluralismus helfen kann, gleichwohl aber nicht das geeignete Instrument dafür ist. Mehr noch: die bloße Beseitigung gesetzlicher Beschränkungen bei der Zulassung von Rundfunkveranstaltern könnte zu einer Einschränkung von Pluralismus führen. ...
Auch wenn sich die Kompetenz der Gemeinschaft auf die Herstellung des Binnenmarktes beschränkt, kann sie im Fall der Medien nicht davon absehen, daß die Sicherung pluralistischer Programmangebote - und damit die Sicherung von Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt - von solchen Marktmechanismen gravierend beeinflußt wird. Deshalb hält der Ausschuß die Enthaltsamkeit der Gemeinschaft bei möglichen Bestimmungen zur Aufrechterhaltung des Pluralismus für verfehlt. Eine Gemeinschaftsaktion sollte deshalb die Grenzen der Medienkonzentration festlegen, um sicherzustellen, daß der Pluralismus in der Gemeinschaft nicht durch Medienkonzerne gefährdet werden kann, die ganze Bereiche der öffentlichen Meinung in bestimmten Regionen beherrschen.“[11]
Der Wirtschafts- und Sozialausschuß geht in dieser Stellungnahme offensichtlich davon aus, daß die Pluralismussicherung auf Gemeinschaftsebene schon für sich gesehen notwendig und rechtlich möglich ist und eine kompetenzrechtliche „Enthaltsamkeit“, wie sie in der Binnenmarktsbezogenheit der kompetenzrechtlichen Aussagen im Grünbuch zum Ausdruck komme, unangebracht sei.
Auch das Europäische Parlament geht in seiner Entschließung zum Grünbuch davon aus, daß Regelungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt (auch) auf europäischer Ebene notwendig und möglich sind. Die Frage der Gemeinschaftskompetenzen oder deren Grenzen steht nicht im Vordergrund, wenn das EP die Kommission auffordert,
„einen Richtlinienvorschlag vorzulegen, der zum einen die nationalen Beschränkungen der Medienkonzentration harmonisiert und zum anderen es der Gemeinschaft ermöglicht, bei den pluralismusgefährdenden Konzentrationsvorgängen europäischer Dimension einzuschreiten“.[12]

Die Kommission reagierte auf diese Forderung im Herbst 1996 mit einem ersten Richtlinienvorschlag. Dieser trug bezeichnenderweise den Titel „EG-Richtlinie zum Medienpluralismus“, was durchaus - und insofern konsequent auf der Linie von EP und WSA liegend - deutlich macht, daß es weniger um den Binnenmarkt und vielmehr um die Regelung der Meinungsvielfalt geht.
Dieser erste Richtlinienvorschlag wurde jedoch zurückgezogen und im März 1997 durch einen neuen Vorschlag ersetzt, nunmehr unter der „binnenmarktsnäheren“ Bezeichnung „Medieneignetum im Binnenmarkt“. Dieser zweite Richtlinienvorschlag ist allein Gegenstand der Prüfung in diesem Gutachten.
Auch der dieser zweite Richtlinienentwurf soll wohl noch einmal überarbeitet werden. Erwogen wird auch, statt einer Richtlinie nur eine unverbindliche Empfehlung auszuarbeiten.[13] Zu beachten ist, daß die Frage nach einer Handlungskompetenz der Europäischen Gemeinschaften nicht davon abhängt, ob eine - verbindliche - Richtlinie oder eine - unverbindliche - Empfehlung vorgelegt wird. Bei beiden Handlungsformen handelt es sich gemäß Art. 189 EGV um Rechtsakte, zu deren Erlaß die Gemeinschaftsorgane ermächtigt sein müssen.[14]

III. Weitere Stellungnahmen

Das Grünbuch hat eine Vielzahl von Stellungnahmen der Verbände sowie eine Anhörung nach sich gezogen, an die sich wiederum ein Fragenkatalog der EU vom Januar 1997 anschloß. Die Stellungnahmen zu diesem Fragenkatalog befassen sich mit vielen Einzelheiten. Die Frage nach der Regelungskompetenz der Europäischen Union bzw. speziell der EG[15] wird zum Teil zwar angesprochen, aber selten vertieft. Die im folgenden ganz kurz dargestellten Stellungnahmen mögen als Beispiele die Einwände illustrieren.
Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger hat in einer Stellungnahmen vom 29. Januar 1997 eine Reihe von Einwänden gegen den ersten Richtlinienvorschlag der Kommission vorgebracht und dabei u.a. die Kompetenz der Gemeinschaft auch unter dem Gesichtspunkt des Subsidiaritätsprinzips bestritten.[16]
In einer Stellungnahmen des European Publishers Council vom August 1996 zum ersten Richtlinienvorschlag wird sowohl ein „need for action“ in Frage gestellt, als auch die Verwunderung darüber geäußert, daß die Kommission im Grünbuch ausdrücklich das Fehlen einer Kompetenz zur Regelung des Pluralismus eingeräumt habe, trotzdem aber einen Entwurf vorlege, der genau solche Regelungen enthalte.[17]
Auch die Regierung des Vereinigten Königreiches hat schwerwiegende Bedenken bezüglich der Handlungskompetenz der Gemeinschaft in diesem Bereich geäußert und insbesondere darauf verwiesen, daß die im Bereich der Fusionskontrolle, die Pluralismussicherung ausdrücklich den Mitgliedstaaten vorbehalten blieb. Die von der Kommission herangezogenen Rechtsgrundlagen seien nicht geeignet, das Politikziel Pluralismussicherung zu transportieren. Im übrigen stehe Art. 128 Abs. 2 EGV der beabsichtigten Regelung entgegen.[18]

IV. Der Richtlinienvorschlag

Die vorgeschlagene Richtlinie über den Zugang zu Medieneigentum[19] versucht im Lichte bestehender nationalen Vorschriften über die Medienkonzentration, die den Binnenmarkt sichernden gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten (Warenverkehr, Dienstleistungen und Niederlassung) mit dem aus dem Demokratieprinzip fließenden Erfordernis einer pluralistischen Medienlandschaft in Einklang zu bringen. Kernstück des Richtlinienvorschlags ist Art. 3, in dem die höchstmögliche Konzentrationsdichte für die erfaßten Medien geregelt sind.
Die Kommission betont nochmals, daß die Pluralismussicherung allein ein Tätigwerden der Gemeinschaft nicht tragen könne, da es sich dabei nicht um ein Gemeinschaftsziel handele.[20] Die Antikonzentrationsvorschriften der Mitgliedstaaten behinderten wegen ihrer Unterschiedlichkeit jedoch die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit und führten zu Wettbewerbsverzerrungen.[21]

1. Der Richtlinienvorschlag im Überblick

Die Zielsicherung der Richtlinie ist klar: Es geht um Eigentumserwerbsregelungen bzw. Begrenzungen für Medienunternehmen im Binnenmarkt. Der sachliche Anwendungsbereich des Richtlinienvorschlags erstreckt sich auf (die Veranstaltung von) Fernsehen im Sinne der Fernsehrichtlinie[22], Radio - jeweils unabhängig davon, ob die Verbreitung über Kabel, Satellit oder terrestrisch erfolgt - und Tageszeitungen, die wenigstens fünfmal pro Woche erscheinen.[23] Im Richtlinienvorschlag werden die politische Wochenpresse und Zeitschriften aller Art von vornherein ausgeklammert.[24]
Der Richtlinienvorschlag ist darüber hinaus dann nicht anwendbar, wenn es um ein Medienunternehmen geht, welches seine Leistungen ausschließlich (nach) außerhalb der Europäischen Union erbringt.[25]
Der Richtlinienvorschlag sieht für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vor, binnenpluralistisch strukturierte, nicht gewinnorientierte und grundsätzlich gebietsweit für alle empfangbaren Rundfunkveranstalter von den Konzentrationsregeln auszunehmen.[26] Für die Bundesrepublik Deutschland bedeutet das die Möglichkeit einer Bereichsausnahme für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk.
Gleichfalls nicht in den Anwendungsbereich des Richtlinienvorschlags fällt die Pressekonzentration. Für den Bereich der Tagespresse ergibt sich dies aus Art. 1(o) 2. Spiegelstrich und Art. 3 des Richtlinienvorschlags , die übrige Presse fällt, wie schon erwähnt, von vornherein nicht in den Anwendungsbereich des Richtlinienvorschlags.
Schließlich sieht der Richtlinienvorschlag noch eine Reihe von Ausnahmen und Übergangsvorschriften spezieller Art. vor. Gemäß Art. 5 Abs. 1 des Richtlinienvorschlags kommen die konzentrationsrechtlichen Vorschriften in Art. 3 des Richtlinienvorschlags dann nicht zur Anwendung, wenn andernfalls die Übernahme eines anderen Medienunternehmens oder die Verlängerung der Zulassung eines Rundfunkunternehmens an dieser Vorschrift scheitern würde, ohne daß ein Ersatzmedium entstehen würde. Dies gilt allerdings nur, wenn das auf diese Art ausnahmsweise zugelassene Unternehmen nicht schon ein anderes im wesentlichen landesweit verbreitetes Mediennetzwerk kontrolliert. Art. 5 Abs. 3 sieht vor, daß die Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von 10 Jahren nach in Kraft treten der Richtlinie Rundfunkunternehmen und Zusammenschlüsse von Rundfunkunternehmen zulassen können, die gegen die Vorgaben des Art. 3 des Richtlinienvorschlags verstoßen, wenn die Verletzung sich ausschließlich auf das Gebiet eines Mitgliedstaates bezieht und der Pluralismus in diesem Mitgliedstaat durch geeignete Maßnahmen geschützt ist.
Kernstück des Richtlinienvorschlags sind die Konzentrationsregeln in Art. 3. Die drei Absätze des Art. 3 regeln die jeweils zulässige Höchstkonzentration im Bereich des Fernsehens (Abs. 1 ), des Radios (Abs. 2) und in Abs. 3 für medienübergreifende Konzentrationsprozesse. Die Vorschriften knüpfen an die Ausübung eines bestimmenden Einflusses durch eine natürliche oder juristische Person an (vgl. Art. 1 (f) des Richtlinienvorschlags), bezogen jeweils auf die Veranstaltung von Rundfunk, die Verlängerung einer auslaufenden Erlaubnis für ein schon operierendes Rundfunkunternehmen (bzw. -veranstalter) oder an den Erwerb eines bestimmenden Einflusses über ein anderes Medienunternehmen (bzw. -veranstalter). Maßgebend für die höchstzulässige Konzentrationsdichte (ein gemäß Art. 1 (k) und (l) zu bestimmender Marktanteil von 30% für Rundfunkveranstalter und ein gemäß Art. 1 (n) zu bestimmender Marktanteil von 10% für multimediale Sachverhalte) sind nicht kapitalbezogene Gesichtspunkte, sondern die erreichten Marktanteile.[27]
Art. 4 des Richtlinienvorschlags enthält einige nicht abschließende und von der Kommission im Verfahren nach Art. 9 des Richtlinienvorschlags noch zu präzisierenden Kriterien für die Bestimmung der einen bestimmenden Einfluß ausübenden juristischen oder natürlichen Person. Anzuknüpfen ist dabei insbesondere an die Höhe der Kapitalbeteiligung bzw. an die Stimmrechte in den Entscheidungsgremien des Unternehmens, das Ausmaß der Beteiligung an der Finanzierung von Investitionen in dem betreffenden Unternehmen, an bestehende Weisungsrechte gegenüber dem in der Geschäftsführung bzw. den Redaktionen Beschäftigten und an die Rolle, die die zu beurteilende juristische oder natürliche Person im Rahmen der für die Medientätigkeit wichtigen Vertragsgestaltungen, insbesondere z.B. bei der Programmbeschaffung und der Verbreitung des Mediums, spielt.
Art. 2 Abs. 2 des Richtlinienvorschlags stellt fest, daß die Mitgliedstaaten im Regelungsbereich des Richtlinienvorschlags nicht befugt sind, abweichende Vorschriften zu erlassen. Die Mitgliedstaaten können daher insbesondere nicht strengere oder weniger strenge Konzentrationshöchstgrenzen vorsehen.[28] Bei einer Verwirklichung des Richtlinienvorschlags der Europäischen Kommission müßte daher mit massiven Eingriffen in die gewachsene Medienstruktur in der Bundesrepublik Deutschland gerechnet werden.[29] Dies gilt insbesondere für den lokalen und regionalen Tageszeitungs- und Hörfunkmarkt. In diesem Bereich haben sich eine Vielzahl gerade mittelständischer Tageszeitungsunternehmen an elektronischen Medien beteiligt, um langfristig die wirtschaftlichen Existenzgrundlagen der Tageszeitungen zu sichern. Die vorgesehenen Regelungen auf europäischer Ebene könnten letztlich zum Verschwinden von Tageszeitungen führen und damit dem Regelungsziel, eine vielfältige Presselandschaft zu erhalten, abträglich sein.[30]
Um ein gleiches Schutzniveau für die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit zu gewährleisten, verpflichtet Art. 2 Abs. 1 des Richtlinienvorschlags die Mitgliedstaaten, sicherzustellen, daß die vom Richtlinienvorschlag erfaßten Aktivitäten, also die Errichtung eines Rundfunkunternehmens, die Verlängerung einer Rundfunkkonzession oder der Kontrollerwerb an einem Medienunternehmen, im Einklang mit den mitgliedstaatlichen Vorschriften stattfinden, die sich aus der Umsetzung der Richtlinie ergeben.
Absatz 3 erstreckt das Kriterium der Errichtung eines Rundfunkunternehmens in einem Mitgliedstaat im Sinne des Absatz 1 auch auf Unternehmen, die sich in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft niederlassen, in dem das Programm dieses Unternehmens auch schon zu einem Zeitpunkt empfangen werden konnte, in welchem das Unternehmen über keine Niederlassung in der Gemeinschaft verfügte. Für den Fall das keine Niederlassung in der Gemeinschaft besteht, soll eine „Errichtung“ im Sinne des Absatz 1 vorliegen, wenn ein Mitgliedstaat durch Verwaltungshandeln die Sendungen ermöglicht, z.B. durch Zuteilung einer Frequenz, von Satellitenkapazität oder durch die Erlaubnis zum Betreiben einer im Territorium des Mitgliedstaaten befindlichen Richtfunkantenne zu einem Satelliten. Damit soll sichergestellt werden, daß die Richtlinienvorschriften nicht durch die Niederlassung eines Rundfunkveranstalters in einem Drittstaat unterlaufen werden können.[31]
Die Art. 6 - 8 des Richtlinienvorschlags enthalten Vorschriften für die verwaltungstechnische Durchführung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten. Dabei geht es insbesondere um die Erhebung der notwendigen Informationen und Daten von den betroffenen Medienunternehmen und den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 6) und um die mitgliedstaatliche Pflicht zur „wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden“ Sanktionierung von Verstößen gegen die umgesetzten Vorschriften des Richtlinienvorschlags (Art. 7). Gemäß Art. 9 des Richtlinienvorschlags wird die Kommission bei der Durchführung der Richtlinie von einem beratenden Ausschuß unterstützt, wie er in der Ratsentscheidung 93/424/EEC vorgesehen ist.[32] Dieser Ausschuß gibt Stellungnahmen zu den von der Kommission geplanten Maßnahmen ab, welche gemäß Art. 9 Abs. 4 des Richtlinienvorschlags „größtmögliche Berücksichtigung“ durch die Kommission finden sollen.
Die Umsetzungsfrist soll gemäß Art. 10 des Richtlinienvorschlags drei Jahre betragen.

2. Die Ausführungen zur Kompetenzfrage in den Begründungserwägungen

Der Richtlinienvorschlag stützt sich ausdrücklich auf die Vorschriften der Art. 57 Abs. 2, 66 und 100a EGV, ohne daß in den Begründungserwägungen näher darauf eingegangen wird, welche Vorschriften des Richtlinienvorschlags auf welche Vorschrift des EGV gestützt wird.[33] Alle genannten Vertragsvorschriften sind Kompetenzgrundlagen zur Herstellung eines Binnenmarktes. Die Binnenmarktrelevanz wird zunächst in der 5. Begründungserwägung des Richtlinienvorschlags angesprochen. Die unterschiedlichen Regelungen der Mitgliedstaaten in Bezug auf das Eigentum an Medienunternehmen seien geeignet, die Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Fernsehens, die Warenverkehrsfreiheit bezüglich der Tageszeitungen und die Niederlassungsfreiheit der Medienunternehmen zu gefährden. In Anbetracht des Verhältnisses zwischen der Rechtsangleichungsvorschrift des Art. 100a EGV und den speziellen Vorschriften zur Rechtsangleichung aus dem Bereich der Grundfreiheiten[34] ist mithin
- Art. 100a EGV die Rechtsgrundlage, soweit im Bereich der Tageszeitungen die Warenverkehrsfreiheit betroffen ist,[35]
- Art. 66 EGV die Rechtsgrundlage, soweit der Richtlinienvorschlag die grenzüberschreitende Veranstaltung von Rundfunk betrifft und
- Art. 57 Abs. 2 EGV die Rechtsgrundlage, soweit der Richtlinienvorschlag die Niederlassung von und den Erwerb von Anteilen an Medienunternehmen in den Mitgliedstaaten regelt.
Es fällt auf, daß für das Schutzziel mit dem Richtlinienvorschlag verfolgte Schutzziel der Pluralismussicherung in den Begründungserwägungen 1 und 2 und in der Erwägung 11 auf das demokratische Prinzip und auf die Bedeutung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht verwiesen wird. Die Heranziehung von Grundrechten und Demokratieprinzip als kompetenzausweitende Prinzipien überrascht im Lichte des Gutachtens des EuGH zum Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Menschenrechtskonvention, mit dem festgestellt worden war, daß der Schutz der Menschenrechte nicht zu einer Aufgabe im Sinne des Art. 235 EGV gehöre und daher der EG eine Kompetenz zum Beitritt zur EMRK fehle.[36]
Aus der 7. Begründungserwägung ergibt sich, daß staatsangehörigkeitsbezogene Beschränkungen des Zugangs zu Medieneigentum nicht dem sachlichen Schutzbereich des Richtlinienvorschlags unterfallen sollen. Soweit diese Beschränkungen Unionsbürger betreffen, unterfallen sie dem direkt wirkenden Diskriminierungsverbot des Art. 52 EGV. Der Richtlinienvorschlag befaßt sich mithin nur mit nichtdiskriminierenden Regelungen der Mitgliedstaaten. Diese seien, so die 8. Begründungserwägung, grundsätzlich gemeinschaftsrechtskonform und deshalb primärrechtlich nicht angreifbar, weswegen ein Handeln der Gemeinschaft notwendig sei. Die primärrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit wurde jedoch durch die Rechtsprechung des EuGH über die Antidiskriminierungsregel der Inländerbehandlung hinaus zu einer komplexen Gewährleistung ausgedehnt, welche sich an der Dassonville und Cassis-Rechtsprechung des EuGH zur Warenverkehrsfreiheit orientiert.[37]

C. Die Kompetenz der EG zum Erlaß einer Medienkonzentrationsrichtlinie

Mit Blick auf die Frage nach einer Handlungskompetenz der EG im Bereich des Medienpluralismus stellt sich eine entscheidende Frage: Sind die Kompetenzen der EG im Bereich der Marktfreiheiten eng und funktional auszulegen, d.h. alleine bezogen auf die Herstellung und das Funktionieren des Binnenmarktes oder enthalten diese Befugnisnormen den überschießenden Auftrag der Verwirklichung und Sicherung von Grundrechten, also etwa der Herstellung und Sicherung der Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt. Letzteres kommt insbesondere in der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses von 1993 zum Ausdruck und auch der Richtlinienvorschlag macht deutlich, daß über den Binnenmarktansatz hinaus andere, nicht binnenmarktbezogene Ziele verfolgt werden. Dieser Frage wird im folgenden nachzugehen sein.
Insbesondere die deutschen Länder haben immer wieder die Kompetenz der EG zum Erlaß einer Medienkonzentrationsrichtlinie bestritten. So hat der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Grünbuch der Kommission über Pluralismus und Medienkompetenz am 7. Mai 1993[38] einstimmig beschlossen:
„1. [...] Auch nach Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages würden der EG Kompetenzen zum Erlaß der im Grünbuch vorgeschlagenen Maßnahmen nicht zustehen.
2. Die Kompetenz, medienspezifisches Recht zu setzen, liegt auch nach dem Maastrichter Vertrag bei den Mitgliedstaaten; in der Bundesrepublik Deutschland bei den Ländern. Diese Kompetenzverteilung darf nicht dadurch umgangen werden, daß die Gemeinschaft ihre Kompetenz für wirtschaftspolitische Regelungen zu gezielten Eingriffen in den Medienbereich benutzt.
Die Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunk ist von grundlegender Bedeutung für die freie und umfassende öffentliche Meinungsbildung. Sie ist damit schlechthin konstituierend für die Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland.
Diese Funktion als Medium und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung erfüllt der Rundfunk ausschließlich auf der Ebene der Mitgliedstaaten, weil die demokratische Willensbildung derzeit nur auf dieser Ebene stattfindet.
3. Pluralismus kann in einem Europa mit unterschiedlichen gesellschaftlichen Strukturen und unterschiedlichen nationalen Rundfunkordnungen deshalb nur auf die Mitgliedstaaten bezogen definiert werden. Dies verstärkt die Bedenken gegen Regelungen der Gemeinschaft zur Sicherung der Meinungsvielfalt, weil diese in den Kernbereich der gesellschaftlichen Funktionen des Rundfunks in den Mitgliedstaaten eingreifen würden. Auch das in Artikel 3b des Vertrages von Maastricht verankerte Subsidiaritätsprinzip würde einem Tätigwerden der Gemeinschaft entgegenstehen, denn das Ziel, durch normative Maßnahmen eine Konzentration von Meinungsmacht zu verhindern, um auf diese Weise Informations- und Meinungsvielfalt zu gewährleisten, kann in ausreichendem Maße von den Mitgliedstaaten selbst erreicht werden. [...]“[39]
Die Stellungnahme des Bundesrates wird durch das vorliegende Gutachten in wesentlichen Punkten bestätigt.
Die Kommission hat den Richtlinienvorschlag auf die Vorschriften der Art. 57 Abs. 2, 66 und 100a Abs. 1 EGV gestützt. Die Tragfähigkeit dieser Vorschriften für den Richtlinienvorschlag wird zunächst geprüft (C. I. und C. II.). In einem dritten Kapitel (C. III.) wird geprüft, ob nicht Teile des Richtlinienvorschlags auf Art. 87 EGV hätten gestützt werden können oder sogar müssen und welche Konsequenzen sich daraus ergeben, daß diese Rechtsgrundlage im Ergebnis gleichfalls keine ausreichende Rechtsgrundlage darstellt. In einem 4. Kapitel (C. IV) wird, angesichts der Tatsache, daß sich das Gesetzgebungsverfahren noch in einem Vorstadium befindet, dargelegt, daß auch Art. 235 EGV als Rechtsgrundlage für den Richtlinienvorschlag nicht in Betracht kommen kann.

I. Die Anknüpfung an die Warenverkehrsfreiheit über Art. 100a EGV

Schon auf den ersten Blick unschlüssig erscheint die Annahme, es könne im Bereich der Tageszeitungen die Freiheit des Warenverkehrs tangiert sein. Weder aus dem Richtlinienvorschlag noch aus den Materialien dazu ist ersichtlich, wie sich nationale Konzentrations- und Zugangsbeschränkungsvorschriften im Mediensektor, welche von dem Richtlinienvorschlag erfaßt und harmonisiert werden sollen, auf den grenzüberschreitenden Verkauf von Tageszeitungen auswirken könnten.[40] Die Situation ist insoweit eine deutlich andere als bei § 9a des österreichischen Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb, der jede Möglichkeit der Gewährung unentgeltlicher Zugaben bzw. der Veranstaltung von Preisausschreiben und/oder Gewinnspielen im Zusammenhang mit dem Verkauf periodischer Druckwerke ausschließt. Im übrigen hat der EuGH die Gemeinschaftsrechtskonformität dieser Bestimmung, unter ausrücklicher Anerkennung des mit der österreichischen Regelung verfolgten Ziels der Pluralismussicherung, bestätigt.[41]
Die Kommission hält die Heranziehung von Art. 100a EGV als zusätzliche Rechtsgrundlage wegen der Regelung in Art. 2 Abs. 2, 2. Spiegelstrich des Richtlinienvorschlags für erforderlich. Nach dieser Vorschrift ist es den Mitgliedstaaten u.a. verboten, die Verteilung einer aus einem anderen Mitgliedstaat stammenden Tageszeitung einzuschränken. In ihrem Explanatory Memorandum zu dem Richtlinienvorschlag führt die Kommission aus, Art. 100a EGV sei die Rechtsgrundlage für Rechtsangleichungen zur Beseitigung von Hindernissen des freien Warenverkehrs. Weiter heißt es:
„Even if the risk of such obstacles arising is hypothetical, the prohibition contained in Article 2(2), second indent, i.e. that Member States may not restrict the distribution of daily newspapers, justifies adding Article 100a as a legal basis.“[42]
Dieser kompetenzrechtlichen Argumentationsweise kann jedoch nicht gefolgt werden. Die Frage ist nämlich nicht, ob ein hypothetisches zukünftiges Risiko, zu dessen präventiver Bekämpfung eine Vorschrift erlassen werden soll, es erlaubt, eine zusätzliche Rechtsgrundlage heranzuziehen. Vielmehr lautet die zu stellende Frage, ob Art. 100a EGV eine zulässige Kompetenzgrundlage für eine Verbotsvorschrift sein kann, die rein hypothetische zukünftige Sachverhalte betrifft.
Anknüpfungspunkt für die Beantwortung dieser Frage sind zunächst die einzelnen Elemente der Kompetenzvorschrift des Art. 100a EGV selbst. Nach dieser Vorschrift sind Rechtsangleichungsmaßnahmen zulässig, welche auf die „Errichtung und das Funktionieren“ des Binnenmarktes gerichtet sind. Diese Vorschrift steht in engem Zusammenhang mit dem älteren Art. 100 EGV, der gleichfalls eine Regelungsgrundlage für Rechtsangleichungsmaßnahmen enthält und - insoweit identisch mit Art. 100a EGV - auf das Errichten oder Funktionieren des Gemeinsamen Marktes abstellt.[43] Der Unterschied liegt darin, daß Art. 100 EGV eine unmittelbare Auswirkung der mitgliedstaatlichen Vorschriften auf den Binnenmarkt verlangt, während Art. 100a EGV nur verlangt, daß diese Vorschriften die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben.[44] Art. 100a EGV geht insofern etwas weiter als Art. 100 EGV.
Dennoch ergibt sich schon aus dem Wortlaut des Art. 100a Abs. 1 EGV, daß, soweit Rechtsangleichungsmaßnahmen der Errichtung des Binnen- bzw. Gemeinsamen Marktes dienen sollen, Angleichungsmaßnahmen nur ergriffen werden können, wenn durch nationale Regelungen, ggf. auch durch das Fehlen derselben, ein der Binnenmarktdefinition des Art. 7a Abs. 2 (und Art. 3 (c)) EGV entsprechender Zustand verhindert wird. In Bereichen, in denen dieser binnenmarktadäquate Zustand schon besteht, bedarf es keiner Errichtung des Binnenmarktes durch Rechtsangleichung.
Nach der Rechtsprechung des EuGH enthält der Begriff des „Funktionierens“ des Binnenmarktes im Art. 100a zwar eine präventive Komponente. Der EuGH hat dies im Titandioxid-Urteil wie folgt beschrieben:
„[15] Zur Verwirklichung der in Art. 8a [nunmehr Art. 7a] genannten Grundfreiheiten müssen wegen der zwischen den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede Harmonisierungsmaßnahmen in den Bereichen getroffen werden, in denen die Gefahr besteht, daß diese Unterschiede verfälschte Wettbewerbsbedingungen schaffen oder aufrechterhalten. Aus diesem Grund ermächtigt Art. 100a die Gemeinschaft, nach dem dort vorgesehenen Verfahren die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zu erlassen.“[45]
Fraglich ist jedoch, wie konkret diese Gefahr sein muß. Dabei kann kein Zweifel daran bestehen, daß jedenfalls nicht jede auch noch so hypothetische Annahme einer solchen Gefahr genügen kann. Art. 100a EGV, der durch die Einheitliche Europäische Akte in den Vertrag aufgenommen wurde, steht in ganz engem Zusammenhang mit Art. 7a EGV und dem darin verkörperten sog. Binnenmarktprogramm, welches auf die Herstellung des Binnenmarktes bis 31.12.1992 abzielte. Schon daraus ergibt sich, daß im Rahmen des Art. 100a EGV die Beseitigung noch für den Binnenmarkt existierender Hindernisse im Vordergrund steht.[46] Darüber hinaus ist zu beachten, daß Art. 100a EGV inhaltlich an den älteren Art. 100 EGV anknüpft. Diese Vorschrift hat zuvörderst eine repressiv-ordnende Funktion[47], d.h. sie zielt auf die Behebung von bestehenden Hindernissen ab. Das hindert zwar nicht den Erlaß von Angleichungsmaßnahmen auch in dem Fall, in dem einzelne, oder gar sämtliche Mitgliedstaaten selbst auf dem anzugleichenden Gebiet noch gar nicht tätig geworden waren oder ein solches Tätigwerden seitens der Mitgliedstaaten erst bevorsteht. Voraussetzung ist dann allerdings, daß von dem Fehlen jeglicher Regelungen oder den bevorstehenden Maßnahmen konkrete Störwirkungen auf den Gemeinsamen bzw. Binnenmarkt ausgehen.[48] Erforderlich ist das Vorliegen eines negativen Effekts[49], d.h. nachteilige Auswirkungen müssen objektiv feststellbar sein[50], weswegen die bloße Nützlichkeit von Angleichungsmaßnahmen nicht ausreicht.[51]
Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß Art. 100a EGV insoweit weiter gefaßt ist, als Art. 100 EGV nur die Angleichung sich unmittelbar auf den Gemeinsamen Markt auswirkender Vorschriften zuläßt und daß deshalb der Nachweis eines negativen Effekts der bestehenden Rechtslage nicht mehr erforderlich sei.[52] Art. 100a EGV ist zwar tatsächlich weiter gefaßt als Art. 100 EGV, weil dort auf das Verfahren nach Art. 189b EGV verwiesen wird und weil die Beschränkung auf den Erlaß von Richtlinien und die Voraussetzung der „unmittelbaren“ Auswirkungen auf den Binnenmarkt fehlen. Gleichwohl ist Art. 100a EGV nicht voraussetzungslos. Auch im Rahmen des Art. 100a geht es um die Errichtung bzw. das Funktionieren des Binnenmarktes. Dies schließt schon begrifflich Maßnahmen aus, wenn der Binnenmarkt, wie beim grenzüberschreitenden Warenverkehr mit Tageszeitungen, völlig reibungslos funktioniert und diesbezügliche Gefährdungen nicht ersichtlich sind. Nur so erklärt sich auch, daß der EuGH in dem schon erwähnten Titandioxid-Urteil eine „Gefahr“ verlangt. Eine solche Gefahr bzw. Gefährdung besteht insbesondere nicht bei mitgliedstaatlichen Vorschriften über das Eigentum an Tageszeitungen. Denn diese haben - im Unterschied zu Vorschriften über das Verbot der Werbung in Tageszeitungen - zumindest bislang erkennbar keinerlei Auswirkungen auf die Verbringung von Tageszeitungen über die Grenzen hinweg.
Außerdem ist zu beachten, daß wegen der Möglichkeit von Mehrheitsbeschlüssen im Art. 100a EGV dessen Tatbestandsvoraussetzungen um so genauer einzuhalten sind, weil die im Art. 100 EGV vorgesehene Einstimmigkeit mit ihrer disziplinierenden Wirkung fehlt.[53]
Art. 100a EGV kommt als Rechtsgrundlage zur Abwehr potentieller zukünftiger Gefahren für den freien Warenverkehr mit Tageszeitungen aus einem weiteren Grund nicht zum Tragen. Art. 100a Abs. 4 EGV erlaubt den Mitgliedstaaten, auch im harmonisierten Bereich nationalstaatliche Regeln beizubehalten oder neue Regeln für den harmonisierten Bereich zu erlassen, wenn und soweit solche zwingenden Erfordernisse vorliegen. Der Wortlaut des Art. 100a Abs. 4 EGV verweist jedoch nur auf
„wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 36 oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz“.
Der Schutz des Pluralismus ist bisher nicht als wichtiges Erfordernis im Sinne des Art. 36 EGV anerkannt. Daraus ergibt sich eine einschränkende Auslegung von Art. 100a Abs. 1 EGV aus dem Wortlaut des Absatz 4. Dieser Befund wird auch dadurch bestätigt, daß die Pluralismussicherung, wie die Kommission erkannt hat, kein allgemeines Ziel des EGV ist. Sie ist auch, wie Art. 100a Abs. 4 EGV nahelegt, kein zulässiges Harmonisierungsziel im Sinne des Funktionierens und der Sicherung des Binnenmarkts, weil sie nicht zu den wichtigen Erfordernissen nach Art. 36 bzw. Art. 100a Abs. 4 EGV gehört.
Die Kommission geht hingegen davon aus, daß Maßnahmen zur Pluralismussicherung auf der Grundlage des Art. 100a Abs. 1 getroffen werden können, übersieht aber, daß dann die Mitgliedstaaten nach Absatz 4 der Vorschrift berechtigt wären „einzelstaatliche Bestimmungen anzuwenden“, also beizubehalten. Die Kommission rechtfertigt den Richtlinienvorschlag u.a. mit der These, daß im Medienbereich die Vertragsvorschriften selbst, insbesondere Art. 52 und 59 EGV, keinen ausreichenden Schutz bieten können. Denn die den Binnenmarkt behindernden nationalen Regeln seien nichtdiskriminierender Natur und würden wegen ihres auf die Sicherung des Meinungspluralismus zielenden Zwecks auch einem (zwingenden) Allgemeininteresse, welches der EuGH anerkannt habe, dienen.[54] Im Bereich der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit führt die gemeinschaftliche Rechtsangleichung jedoch dazu, daß die Berufung der Mitgliedstaaten auf die zwingenden Erfordernisse, soweit sie durch die Harmonisierung erfaßt wurden, nicht mehr möglich ist. Bei Maßnahmen, die auf der Grundlage des Art. 100a EGV ergehen, stehen - wie gezeigt - dagegen weiterhin unter dem Vorbehalt mitgliedstaatlicher Sonderregelungen gemäß Art. 100a Abs. 4 EGV. Für den vorliegenden Fall würde dies bedeuten, daß ein Mitgliedstaat, der im Einklang mit der Cassis-Rechtsprechung des EuGH[55] den freien Warenverkehr mit Tageszeitungen zum Schutze des Pluralismus einschränkt, diese Einschränkung trotz der vorgenommenen Rechtsangleichung gemäß Art. 100a Abs. 4 beibehalten könnte. Auf Art. 100a EGV gestützte Maßnahmen wären daher von vornherein ungeeignet, den von der Kommission erwünschten Zweck zu erreichen.
Weitaus überzeugender ist daher der aus der Vertragssystematik gewonnene Rückschluß aus Art. 100a Abs. 4 auf eine einschränkende Auslegung des Art. 100a Abs. 1 EGV mit dem Ergebnis, daß Pluralismussicherung nicht zu den Zielsetzungen der Binnenmarktharmonisierung nach Art. 100a Abs. 1 EGV gehören darf.

II. Die Anknüpfung an die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit

Nach Ansicht der Kommission behindern die verschiedenartigen nationalen Antikonzentrationsregelungen der Mitgliedstaaten die Niederlassungsfreiheit im Gemeinsamen Markt. Insbesondere würden grenzüberschreitende Niederlassungsstrategien von Medienunternehmen erheblich erschwert. Die Kommission führt als Beispiele an[56]:
- die abweichenden Ansätze bezüglich zulässiger Beteiligungslimits oder der Zahl der kontrollierten Medienunternehmen[57];
- die durch das in den Mitgliedstaaten angewandte Verwaltungsverfahren bewirkte Rechtsunsicherheit; durch die Einräumung von Ermessensentscheidungsbefugnissen und Ausnahmemöglichkeiten und durch die Verwendung auslegungsbedürftiger Rechtsbegriffe (z.B. Pluralismus) sei das Verfahren intransparent ist, so daß nationale Anbieter tendenziell im Vorteil seien und grenzüberschreitende Operateure abgeschreckt werden;
- sog. Kettenreaktionen bei Kapitalanteilsmodellen[58] und die erheblichen Kosten, die sich aus dem nebeneinander der mitgliedstaatlichen Regelungsinstrumente ergeben (z.B. Rechtsberatungskosten).
Bezüglich der Dienstleistungsfreiheit befürchtet die Kommission vor allem, daß Mitgliedstaaten grenzüberschreitende Rundfunksendungen deshalb behindern, weil der Dienstleister gegen die nationalen Konzentrationsvorschriften verstößt, oder daß Dienstleistungserbringer versuchen könnten, diese Regeln zu umgehen, indem sie ins Ausland umsiedeln.
Zu prüfen ist, ob diese Gesichtspunkte die Heranziehung der Regelungskompetenz der Gemeinschaft aus Art. 57 Abs. 2 Satz 1 EGV für die Niederlassungsfreiheit und Art. 66 i.V.m. Art. 57 Abs. 2 EGV für die Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen.

1. Die Kompetenz aus Art. 57 Abs. 2 EGV

Nach ganz herrschender Ansicht ist die Kompetenz aus Art. 57 Abs. 2 EGV nicht auf Sachverhalte mit Gemeinschaftsbezug, also auf grenzüberschreitende Sachverhalte begrenzt.[59] Harmonisierungsmaßnahmen[60] nach Art. 57 Abs. 2 EGV sind deshalb nicht darauf beschränkt, eine die nationale Rechtsordnung nur überlagernde Sonderordnung für grenzüberschreitende Tätigkeiten zu schaffen.[61] Es ist offenkundig, daß die Kompetenzabgrenzung auf der Grundlage des Merkmals der grenzüberschreitenden Tätigkeit den Mitgliedstaaten einen weiteren Handlungsspielraum lassen würde, weil dann die Gemeinschaft jeweils nur grenzüberschreitende Wirkungen bestimmter Tätigkeiten regeln könnte, während alle Sachverhalte mit nur nationalem Bezug vom sachlichen Geltungsbereich einer gemeinschaftlichen Regelung ausgenommen wären und damit im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten verblieben. Eine andere Frage ist, ob eine solche Abgrenzung von nationalen und grenzüberschreitenden Sachverhalten überhaupt durchführbar ist. Was ist im Medienbereich ein grenzüberschreitender Sachverhalt? Kaum ein Rundfunkprogramm kann ausschließlich in einem Mitgliedstaat empfangen werden und viele Produkte der Printmedien werden auch im Ausland verkauft. Man müßte daher Kriterien für die Definition eines grenzüberschreitenden Sachverhalts entwickeln (Bedeutung oder Ausmaß der grenzüberschreitenden Tätigkeit). Auch aus der Tatsache, daß sich negativ Fälle konstruieren lassen, die tatsächlich nur Inlandsbezug haben, ergibt sich nichts anderes. Art. 57 Abs. 2 gewährt grundsätzlich eine nicht auf grenzüberschreitende Sachverhalte begrenzte Kompetenz zur Abschaffung nationaler nichtdiskriminierender Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit bzw. deren Ersetzung durch eine einheitliche gemeinschaftsrechtliche Vorschrift, und dies selbst dann, wenn die nationalen Vorschriften als zwingende Erfordernisse eines Allgemeininteresses gemeinschaftsrechtskonform sind.[62] Durch solche Regelungen wird die Niederlassung in anderen Mitgliedstaaten erleichtert, denn man muß sich nur noch mit dem gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Recht auseinandersetzen.[63] Es ist offenkundig, daß jede Rechtsverschiedenheit in den Mitgliedstaaten die Niederlassung in anderen Mitgliedstaaten jedenfalls nicht erleichtert und sei es auch nur, weil neben das eigene Recht das Recht des Mitgliedstaats tritt, in dem man sich niederlassen will.
Für die Konkretisierung der gemeinschaftlichen Rechtsangleichungskompetenz im Bereich der Niederlassungsfreiheit ergibt sich daher die Frage, ob die Gemeinschaft alles regeln darf, was in irgendeiner Weise eine wirtschaftliche Tätigkeit auch außerhalb des eigenen Staates erleichtert. Dies würde de facto die Anerkennung einer wirtschaftsbezogenen Allzuständigkeit der Gemeinschaft bedeuten, denn im Zeitalter der umfassenden Normierung sind im Bereich der wirtschaftlichen Betätigung im weitesten Sinne kaum Sachverhalte denkbar, die nicht in irgendeiner Weise gesetzlich geregelt sind. Die gemeinschaftsrechtliche Harmonisierung wäre allein schon wegen der dadurch eintretenden Rechtsvereinheitlichung immer zulässig. Einschränkungen der Kompetenz aus Art. 57 Abs. 2 EGV könnten dann nur aus Art. 3b Abs. 2 und 3 EGV hergeleitet werden. Die Behauptung einer derartigen Harmonisierungskompetenz käme in die Nähe der unzulässigen Kompetenzkompetenz. Gegen diese und eine „uferlose“ Ausdehnung des Begriffs der Dienstleistung - und damit einer entsprechenden Ausdehnung der Gemeinschaftskompetenz - hat das BVerfG schon vor der Ratifikation des EUV rechtsstaatliche Einwände erhoben[64]; es hat damit die Pflicht zu einer restriktiven Interpretation angemahnt, die dem Bestimmtheitsgebot entspricht.
Eine derartige „uferlose“ Kompetenzinterpretation ist auch im Rahmen der finalen bzw. funktionalen Interpretation aus rechtsstaatlichen Gründen abzulehnen. Von funktionaler bzw. finaler Interpretation wird in diesem Zusammenhang deshalb gesprochen, weil im Gemeinschaftsrecht Kompetenzen z.B. „zur Verwirklichung“ des Binnenmarktes, also eines bestimmtes Zieles gewährt werden und nicht auf ein bestimmtes Sachgebiet beschränkt.[65] Tendenziell hat diese Auslegung zu einer Ausweitung bestehender Kompetenzen geführt.[66] Allerdings ist dies kein Wesensmerkmal einer funktionalen bzw. finalen Interpretation. Denn mit der Wahl einer Interpretationsmethode ist nichts darüber gesagt, wie eng die Beziehung zum Regelungsgegenstand sein muß. Genau wie sich im Bereich einer Sachkompetenz die Frage stellt, in welchem Maße die zu regelnde Sache betroffen sein muß, um die Kompetenz auszulösen, stellt sich bei einer final ausgerichteten Kompetenznorm die Frage, in welchem Ausmaß die ins Auge gefaßte Regelung das Regelungsziel betreffen muß, um die Kompetenz auszulösen. Allerdings, und insofern wirkt die finale bzw. funktionale Interpretation durchaus einschränkend, sind binnenmarktneutrale oder gar binnenmarktbehindernde Regelungen von vornherein ausgeschlossen.[67]
Spätestens seit dem Maastricht-Urteil des BVerfG[68] und einer Reihe restriktiver Entscheidungen des EuGH zu Kompetenzfragen[69] ist erkennbar, daß die dynamische, dem Grundsatz der Effektivität („effet utile“) verpflichtete Auslegung auf Kompetenznormen nur noch sehr zurückhaltend, wenn überhaupt, angewendet wird. Im Grunde ist sie mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht vereinbar.[70] Vielmehr sind für die Abgrenzung der mitgliedstaatlichen Kompetenzen zu den Gemeinschaftskompetenzen auf der Tatbestandsebene klare materielle Kriterien zu entwickeln. Sie sind für die Interpretation der Ermächtigungsnormen maßgeblich und heranzuziehen. Das Gemeinschaftsrecht beruht auf dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung.[71] Dieses nunmehr in Art. 3b Abs. 1 EGV ausdrücklich verankerte Prinzip sagt nicht nur, daß sich ein präziser Zusammenhang zu einer Kompetenzvorschrift im EGV herstellen lassen muß, sondern auch, daß die in den Gemeinschaftsverträgen geregelten Zuständigkeiten nach dem jeweiligen sachlichen Regelungsgegenstand teleologisch ausgelegt werden müssen. Der EuGH hat in einem ganz neuen Urteil die Inanspruchnahmen einer Kompetenz aus Art. 57 Abs. 2 EGV ausdrücklich daraufhin geprüft, ob die auf dieser Grundlage erlassenen Bestimmungen „Hindernisse für die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr beseitigen“.[72] Die Einzelermächtigung ist daher nicht etwa uferlos, sondern klar begrenzt und bedarf - im Unterschied zur Kompetenz der Mitgliedstaaten - der Legitimation und Begründung.[73] So hat die Gemeinschaft z.B. keine Kompetenz zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts in der Schule, obwohl vertiefte Sprachkenntnisse eindeutig der Personenfreizügigkeit und der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung zu Gute kämen.[74] Die Mitgliedstaaten haben durch bestimmte Harmonisierungsverbote diese Abgrenzung klargestellt, ohne daß daraus geschlossen werden darf, daß für alle übrigen Bereiche jeweils Verbindungen zur Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ohne weiteres hergestellt werden dürfen. Vielmehr muß die Anknüpfung sich jeweils strikt am sachlichen Regelungsbereich - und nicht von einer denkbaren Berührung oder Auswirkung im weiteren Sinne - ausrichten.
An dem Erfordernis ausreichender Anknüpfungskriterien zur Begründung einer Kompetenz der Gemeinschaft hat sich auch durch den neuen Art. 3b Abs. 2 und 3 EGV nichts geändert. Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip treten vielmehr als Kompetenzausübungsschranken erst hinzu, nachdem die Frage nach der Kompetenz - hier der nicht ausschließlichen Kompetenz - zunächst einmal positiv beantwortet worden ist. Die Ausübungsschranken folgen daher der Frage nach der Kompetenz logisch nach. Sie schmälern - wie sich aus der systematischen Stellung der Prinzipien in Art. 3b EGV ergibt - keinesfalls die Tragweite des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung. Auch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit folgt sachlich der Kompetenzbejahung. Es wurde schon in der Zeit vor dem EUV oft herangezogen, um die Rechtsangleichungskompetenzen der Gemeinschaft einzugrenzen. Danach durfte die Verwirklichung der Rechtsangleichung nur soweit vorangetrieben werden, wie dies geeignet, erforderlich und verhältnismäßig (angemessen) ist, wobei insbesondere der Eingriff in nationale Kompetenzen im Vergleich zum gemeinschaftspolitischen Nutzen nicht außer Verhältnis stehen darf. Dies sollte insbesondere dann gelten, wenn die zu regelnde Materie neben dem - eigentlich gemeinschaftsrechtlich relevanten ökonomischen Aspekt - auch und vor allem nicht-ökonomische Aspekte enthält.[75] Hieran hat sich auch durch den Vertrag über die Europäische Union und die Erweiterung der Kompetenzen der EG in Bereiche, die nicht im engeren Sinne als ökonomisch betrachtet werden können, nichts geändert.
Die Grenzen der vertraglichen Einzelermächtigungen ergeben sich auch aus dem Gebot der Rücksichtnahme als einem Anwendungsfall des Gebots des gemeinschaftsfreundlichen Verhaltens, welches sich aus Art. 5 EGV ableiten läßt und nicht nur die Mitgliedstaaten gegenüber der EG, sondern auch die Gemeinschaftsorgane gegenüber den Mitgliedstaaten verpflichtet.[76] Dabei handelt es sich sowohl um eine Kompetenzgrenze als auch um eine Schranke für Kompetenzausübungen im Einzelfall (Beachtungspflicht für besondere Umstände).
Damit stellt sich zunächst die Frage, welche materiellen Kriterien für die Begründung einer Koordinierungskompetenz notwendig sind. Man könnte daran anknüpfen, ob die Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat oder die Ausübung der selbständigen Tätigkeit von dieser Niederlassung aus unmittelbar und nicht nur unwesentlich von mitgliedstaatlichen Vorschriften behindert wird.[77] Auf den vorliegenden Fall übertragen müßten dann mitgliedstaatliche Medienkonzentrationsvorschriften die Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat entweder gänzlich unmöglich machen oder doch wesentlich erschweren. Ob dies der Fall ist, ist letztlich eine auch von den tatsächlichen Umständen abhängende Bewertung Frage. Die Kommission hat sowohl im Grünbuch als auch im Explanatory Memorandum zum Richtlinienvorschlag versucht, Beispiele für derartige Beschränkungen zu geben.[78] Diese Sichtweise der Kommission berücksichtigt nicht die inhärenten Grenzen der Koordinierungskompetenzen. Die bloße Verschiedenheit nationaler Rechtsvorschriften - wie z.B. bei den Konzessionssystemen in verschiedenen Berufen[79] - ist für sich noch allein noch kein Grund für eine europäische Regelung. Für die Herstellung oder das Funktionieren des Binnenmarktes sind weder einheitliche (uniforme) noch inhaltlich angeglichene (koordinierte) Regelungen erforderlich. Nur wenn mitgliedstaatliche Regelungen EG-Ausländer faktisch diskriminieren, z.B. weil die gewährte Gleichstellung mit Inländern dazu führt, daß man, trotz des im Heimatstaat schon erbrachten Qualifikationsnachweis wie andere Inländer auch einen Nachweis im Niederlassungsstaat erbringen muß, kann ein anzuerkennender Regelungsbedarf bestehen, nicht jedoch schon dann, wenn die Voraussetzungen für die Erbringung von Dienstleistungen bzw. die Niederlassung in den Mitgliedstaaten unterschiedlich sind. Da die Herstellung des Medienpluralismus als solches kein Binnenmarktziel ist, darf nicht dieses Ziel auf dem Umweg einer behaupteten faktischen Niederlassungs- oder Dienstleistungsbehinderung zum Regelungsziel gemacht werden. Die Niederlassungsfreiheit funktioniert auch, wenn, wie. z.B. in Großbritannien eine Vielzahl von Apotheken in einer Hand gehalten werden dürfen, während dies in anderen Staaten auf eine Apotheke begrenzt ist.[80] Diese Erwägungen werden durch eine Parallele im Bereich der Warenverkehrsfreiheit bestätigt. Dort hat der EuGH in den Fällen Keck und Hünermund die sog. Verkaufsmodalitäten vom Verbotsbereich des Art. 30 EGV ausgenommen, weil diese nicht geeignet seien, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beinträchtigen.[81] Solche Verkaufsmodalitäten sind z.B. die Ladenöffnungszeiten oder das Werbeverbot für Apotheker. Ist aber der Handel zwischen den Mitgliedstaaten durch solche Regelungen nicht tangiert, dann besteht für diese Verkaufsmodalitäten auch keine Harmonisierungsbefugnis der Gemeinschaft. Das gleiche gilt für die nationalstaatlichen Ausübungsmodalitäten im Bereich der Niederlassungsfreiheit im Mediensektor. Eine Harmonisierung oder Koordinierung hat mit der einer „Erleichterung“ der Niederlassung für EG-Ausländer nichts zu tun, sondern mit der Gleichartigkeit (Uniformität) der Ausübungsvoraussetzungen. Deren Herstellung ist aber für den Bestand und das Funktionieren des Binnenmarktes nicht erforderlich und kann unter dieses, auch Art. 57 Abs. 2 und 66 beherrschende Ziel nicht subsumiert werden.
Die Ansicht der Kommission, es bestünden tatsächliche Hindernisse für die Niederlassungsfreiheit durch die nationalen Medienkonzentrationsvorschriften, ist deshalb auch nicht unbestritten. Eine Stellungnahme Großbritanniens zum Richtlinienvorschlag von Dezember 1996 kommt z.B. zu dem Ergebnis:
„We believe that the lack of cross-frontier investment, and the fragmentation of the European media market, are attributable to cultural and commercial barriers, not different approaches to regulating pluralism, and that harmonising legislation to safeguard pluralism will not remove those barriers“.[82]
In der Tat führt die Kommission zwar Beispiele für potentielle Niederlassungsbeschränkungen auf. Allerdings wird nirgends behauptet, es sei zu praktischen Problemen gekommen, etwa weil niederlassungswillige Medienunternehmer wegen konzentrationsrechtlicher Vorschriften eines Mitgliedstaates nicht zum Zuge gekommen wären. In der Praxis ist durchaus denkbar, daß die mitgliedstaatlichen Vorschriften sogar den Marktzugang für ausländische Medienunternehmer erst ermöglichen. Denn wegen der nationalen Struktur der Medienmärkte werden konzentrationshemmende Zugangsbeschränkungen vor allem inländische Unternehmer treffen und ausländischen Mitbewerbern Zugangschancen eröffnen, die sonst praktisch nicht bestünden.
Daß gesetzgeberische Maßnahmen eine Erleichterung der Niederlassung zum Ziel haben müssen, zeigt auch die beispielhafte Auflistung von Aktionsfeldern der Harmonisierung in Art. 54 Abs. 3 EGV, wo es um den Erwerb von Grundbesitz (Art. 54 Abs. 3 lit. e EGV), die Aufhebung von Beschränkungen für die Errichtung von Agenturen, Niederlassungen und Tochtergesellschaften (Art. 54 Abs. 3 lit. f EGV), sowie um die Koordinierung von gesellschaftsrechtlichen Schutzvorschriften zum Schutz der Gesellschafter und Dritter (Art. 54 Abs. 3 lit. g EGV) geht.[83] In allen Fällen steht der Schutz und die Erleichterung der Niederlassung im Vordergrund, nicht aber, wie im Richtlinienvorschlag zur Medienkonzentration, die sachliche Beschränkung bzw. prozentuale Reglementierung. Es geht auch nicht um die Abwehr einer „Verfälschung“ der Bedingungen, für die Niederlassung für die Art. 54 Abs. 3 lit. h EGV als denkbares Mittel Beihilfen aufführt. Vielmehr geht es, wie schon angedeutet, gar nicht um die Erleichterung und den Abbau von Beschränkungen für die Niederlassung, sondern um die Schaffung gleicher Zulassungsbedingungen zum Medienmarkt. Es ist nicht ersichtlich und von der Kommission auch nicht belegt, inwiefern die unterschiedlichen Zulassungsbedingungen, die die unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Pluralismuskonzeptionen widerspiegeln, die Niederlassungsfreiheit de jure oder de facto in diskriminierender Weise beschränken. Es ist ebenso wenig ersichtlich, inwiefern die Pluralismuskonzeption der Kommission, wie sie in dem Richtlinienvorschlag zu Tage tritt, die Niederlassungsfreiheit besser gewährleistet (oder vereinfacht). Diese Erwägungen legen nahe, daß die Niederlassungsfreiheit für ganz andere Zwecke - Durchsetzung einer Medienpluralismuskonzeption, für die anderwärts eine Kompetenz nicht zu finden ist - benutzt werden soll.
Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob eine bestehende potentielle Kompetenznorm im EGV wie der Art. 57 Abs. 2 sich erst dann zu einer konkreten Handlungsbefugnis verdichtet, wenn konkreter Handlungsbedarf besteht und ob dann die Reichweite der Handlungsbefugnis wiederum durch das Ausmaß des festgestellten Handlungsbedarfs begrenzt wird. Grundsätzlich jedenfalls ist kaum zu bestreiten, daß z.B. die mitgliedstaatlichen Zivilrechtsordnungen erhebliche Auswirkungen auch auf die Niederlassungsfreiheit haben, ohne daß sich daraus eine Gemeinschaftskompetenz zur globalen Schaffung eines europäischen Zivilrechts ergibt. Auch dieses Beispiel macht deutlich, daß die Kompetenzen zur Rechtsangleichung materiell beschränkt sind.
Eine materielle Einschränkung der Kompetenzen der EG aus Art. 57 Abs. 2 EGV zu Regelungen im Bereich der Niederlassungsfreiheit kann - wie schon angedeutet - aus der Rechtsnatur der genannten Kompetenzen abgeleitet werden. Zunächst einmal sind Regelungen, die auf diese – oder andere im Bereich der Grundfreiheiten angesiedelte Befugnisnormen – Rechtsgrundlage gestützt werden, final determiniert. Sie müssen der Herstellung des Binnenmarktes dienen. Der Binnenmarkt ist gemäß Art. 3 Buchst. c EGV gekennzeichnet durch
„die Beseitigung der Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten [...]“.
Die Herstellung des Binnenmarktes muß mithin darauf gerichtet sein, Hindernisse beseitigen und nicht, noch größere Hürden zu errichten.[84] Das schließt Maßnahmen aus, deren Ziel nicht wenigstens auch ein gewisses Maß an Deregulierung ist. Solche Deregulierungsmaßnahmen können grundsätzlich auch Rechtsvereinheitlichungen sein, aber nicht jede Rechtsvereinheitlichung beseitigt zwangsläufig Hindernisse für den Binnenmarkt. Der vorliegende Richtlinienvorschlag ist ein Beispiel für eine Rechtsvereinheitlichung, die im Ergebnis oft ein Weniger an Marktfreiheit bringen wird als unter dem bestehenden Regime der nationalen Regelungen. Dies gilt jedenfalls in all den Mitgliedstaaten der EG, die eine - gemessen am Richtlinienvorschlag - liberalere Gesetzgebung haben. Wenn, wie nach dem vorliegenden Richtlinienvorschlag zu befürchten ist, Presseunternehmen wegen der starren Regelung im größeren Rahmen gezwungen wären, ihre Rundfunkbeteiligungen aufzugeben, dann wird sich für diese Unternehmen der Freiheitsbereich erheblich verengen. Dem steht aber kein annähernd gleicher Freiheitszuwachs für Wettbewerber aus anderen Mitgliedstaaten gegenüber, weil der Medienmarkt – und gerade der regionale Medienmarkt in den großen Flächenstaaten- auf absehbare Zeit aus kulturellen und sozialen Gründen national geprägt bleiben wird. Genau diese Überlegungen sind auch der Grund dafür, daß die Niederlassungsfreiheit grundsätzlich – und anerkannter Weise- restriktiver ausgelegt wurde als die von der Dassonville-Formel geprägte Warenverkehrsfreiheit.[85] Wer von der Niederlassungsfreiheit Gebrauch macht, entschließt sich damit zu einer dauerhaften Präsenz in einem anderen Mitgliedstaat und muß deshalb auch grundsätzlich die dort geltenden Regeln akzeptieren.[86] Richtig verstanden kann dies nur bedeuten, daß im Bereich der Niederlassungsfreiheit die Meßlatte für die Zulässigkeit gemeinschaftsrechtlichen Handelns höher liegen muß. Es muß deutlich zu Tage treten, daß das Fehlen von gemeinsamen Regelungen und damit das bloße Vertrauen auf den Grundsatz der Inländerbehandlung, das Gebrauchmachen der gewährten Freiheit für die Marktbürger erschwert, so wie dies im Bereich der Anerkennung der Diplome als Voraussetzung für die Niederlassung und Berufsausübung evident der Fall ist. Nur dieses enge Verständnis der Niederlassungsfreiheit entspricht der mitgliedstaatlichen Struktur der Gemeinschaft[87] und dem Grundsatz der Subsidiarität, in dem es eine zu weitgehende Einschränkung der Regelungsbefugnisse der Mitgliedstaaten vermeidet.[88]

2. Die Kompetenz aus Art. 66 EGV

Die Kommission stützt sich neben der Niederlassungsfreiheit auch auf die Dienstleistungsfreiheit des EGV, der in Art. 66 EGV auf die im Rahmen der Niederlassungsfreiheit geregelten Befugnisnormen verweist. Aus dieser Verweisung folgt zunächst, daß die Regelungsbefugnisse der Gemeinschaft im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit nicht weiter gehen können, als die im Rahmen der Niederlassungsfreiheit.[89]
Die Kommission sieht den freien Dienstleistungsverkehr durch die unterschiedlichen Schutzvorschriften zur Sicherung des Pluralismus vor allem im Bereich des Rundfunks (Radio und Fernsehen) gefährdet. Diese Einschätzung hängt damit zusammen, daß Rundfunkdienstleistungen problemlos grenzüberschreitend erbracht werden können, wobei weder der Dienstleistungsempfänger noch der Dienstleister darauf angewiesen sind, ihren Handlungsort grenzüberschreitend zu verlagern. Daraus ergeben sich für die gesetzliche Regelung dieses Sektors Probleme, weil die Staaten direkten Zugriff nur auf die in ihrem Staatsgebiet ansässigen Personen haben. Ein Medienunternehmen könnte daher versucht sein, die konzentrationsrechtlichen Vorschriften eines Mitgliedstaates durch grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung zu umgehen. Die Mitgliedstaaten könnten ihrerseits versuchen, auch im Ausland niedergelassene Medienunternehmer den inländischen Regeln zu unterwerfen.[90]
Dennoch können auch dienstleistungsrechtliche Kompetenztitel den Richtlinienvorschlag nicht tragen. Eine denkbare Parallele zur Fernsehrichtlinie besteht nicht.[91] Bei dieser ging es u.a. um die Regelung bestimmter Mindestvoraussetzungen für grenzüberschreitende Fernsehsendungen (gleiche Anforderungen an den Jugendschutz, Sponsoring, Werbung etc.), von denen die Transmissibilität der Sendung - also der Dienstleistung - selbst abhing. Kompetenzrechtlich problematisch war vor allem die sog. Quotenregelung[92], die inhaltliche Anforderungen an die Sendungen (europäische Herkunft) stellte, d.h. mit der Transmissibilität nichts zu tun hatte.[93] Ebenso haben Anforderungen an die Pluralität (Binnen- und Außenpluralität) von Rundfunk- und Fernsehveranstaltern nichts mit der Übertragbarkeit (Verkehrsfähigkeit) der Sendungen zu tun. Die Fernsehrichtlinie hat vielmehr eine nahezu vollständige freie Übertragbarkeit der Sendungen über die Grenzen hergestellt. Dies zeigt, daß sich auch die Dienstleistungsfreiheit (dem Sachbereich nach) nur auf Regelungen erstreckt, die eine Erleichterung des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs bezwecken.
Selbst wenn man dem weiteren Ansatz der Kommission einmal folgt, ist neben dem zur Niederlassungsfreiheit Gesagten noch folgendes zu beachten. Die medienkonzentrationsrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten können die Dienstleistungsfreiheit selbst in den meisten Fällen nur indirekt berühren.[94] Sie können allenfalls dazu führen, daß ein ausländischer Anbieter im Inland bei der Vergabe von Konzessionen bzw. Frequenzen nicht berücksichtigt wird, wenn ihm eine als zu stark empfundene Marktmacht zukommt. Dies betrifft aber zunächst nur die Niederlassungsfreiheit des ausländischen Medienunternehmers, denn wegen des Territorialitätsprinzips ist er wegen seiner grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung im Inland rechtlich nicht greifbar.[95] Die Dienstleistungsfreiheit ist nur dadurch betroffen, daß der ausländische Medienunternehmer, der sich im Inland niederlassen möchte und dabei wegen der Berücksichtigung seiner grenzüberschreitenden Sendetätigkeit bei der Vergabe einer Sendekonzession mit den nationalen Konzentrationsvorschriften in Konflikt gerät, seine grenzüberschreitende Sendetätigkeit ggf. einschränken muß, um seine Niederlassungsabsicht doch noch realisieren zu können. Nationale Konzentrationsbestimmungen betreffen also unmittelbar nur die Niederlassungsfreiheit. Die Dienstleistungsfreiheit ist allenfalls nur mittelbar betroffen, so, daß keinesfalls so weitgehende Regelungen gerechtfertigt werden können, wie sie Art. 3 des Richtlinienvorschlags vorsieht.

3. Zwischenergebnis

Aus Art. 57 Abs. 2 EGV, sei es allein oder in Verbindung mit Art. 66 EGV, kann eine Ermächtigung der Gemeinschaft zum Erlaß der im Richtlinienvorschlag vorgesehenen Medienkonzentrationsvorschriften nicht abgeleitet werden. Der Kompetenztitel der Niederlassungsfreiheit ist eng auszulegen, weil nur dies dem Charakter einer Gemeinschaft aus Mitgliedstaaten, deren nationale Identität (Art. F Abs. 1 EUV) zu wahren ist[96], entspricht. Die vorgesehenen Regelungen tragen nicht zur Herstellung des Binnenmarktes bei, weil sie den Bestand an unternehmerischer Freiheit im gemeinsamen Markt für viele Konstellationen nicht erhöhen, sondern tatsächlich verringern. Sie lassen sich nicht in das Binnenmarktziel (Art. 7a EGV) einordnen. Gegen die Heranziehung des Art. 66 EGV (Dienstleistungsfreiheit) spricht darüber hinaus, daß sie durch nationalstaatliche Regelungen im Bereich der Medienkonzentration nur mittelbar betroffen ist.

Die Anknüpfung an wettbewerbsrechtliche Befugnisnormen - Art. 87 EGV

Es fällt auf, daß die Kommission den Richtlinienvorschlag nicht auf wettbewerbsrechtliche Rechtsgrundlagen stützen will. In ihrem Explanatory Memorandum weist die Kommission darauf hin, daß man sich nicht „ausschließlich“ auf das Wettbewerbsrecht stützen könne, weil
- wettbewerbsrechtliche Vorschriften nur dann eine Alternative sein könnten, wenn die entgegenstehenden nationalen Vorschriften wegfallen würden, was aber angesichts des ihnen innewohnenden Pluralismusgedankens nicht gerechtfertigt sei, zumal diese nicht unbedingt gemeinschaftsrechtswidrig seien;
- Pluralismus- und Wettbewerbssicherung verschiedene Sachverhalte darstellten und deshalb auch unterschiedlich behandelt werden müßten. Aus diesem Grunde existierten in den Mitgliedstaaten die - die Verwirklichung behindernden - besonderen Regeln für den Medienbereich und aus diesem Grunde erlaube Art. 21 Abs. 3 der Fusionskontrollverordnung[97] die Beibehaltung dieser Regeln unter bestimmten Voraussetzungen.[98]
Diese Argumente der Kommission sind inhaltlich unschlüssig und beantworten zudem nicht die Frage, ob nicht wenigstens die Vorschriften des Richtlinienvorschlags, die Fusionen von Medienunternehmen zum Gegenstand haben, auf Art. 87 EGV hätten gestützt werden müssen.
Das Argument der Kommission, wettbewerbsrechtliche Vorschriften seien nur wirksam, wenn die entgegenstehenden nationalen Vorschriften wegfallen würden, ist nicht nachvollziehbar.[99] Art. 2 Abs. 2 1. Spiegelstrich verbietet den Mitgliedstaaten grundsätzlich, von den Vorgaben des Richtlinienvorschlag abzuweichen. Für den Zusammenschluß von Medienunternehmen soll mithin ausschließlich das im Richtlinienvorschlag geregelte Verfahren und die dort vorgesehenen Bedingungen gelten, die nationalen Vorschriften müssen zurücktreten. Der Richtlinienvorschlag sieht also genau das vor, was die Kommission wettbewerbsrechtlich für nicht gerechtfertigt hält.
Das zweite Argument der Kommission, Wettbewerb und Pluralismussicherung seien zu verschieden, ergibt im Zusammenhang mit der Kompetenzfrage gleichfalls keinen rechten Sinn. Es ist sicherlich richtig, daß wegen der medienspezifischen Besonderheiten der Mediensektor nicht ausschließlich am Maßstab des allgemeinen Fusionsrechts gemessen werden kann. Die Besonderheiten dieses Sektors liegen in seiner Bedeutung für Demokratie, Grundrechte und Kultur, zu deren Achtung auch die Gemeinschaft nach Art. F Abs. 1 und 2 EUV sowie Art. 128 EGV verpflichtet ist. Die Berücksichtigung demokratischer, grundrechtlicher und kultureller Grundsätze und Anforderungen ist aber im Rahmen der Wettbewerbspolitik genauso möglich und im Rahmen des Art. 128 Abs. 4 EGV für den Bereich der Kultur sogar ausdrücklich geboten. Das Hinzutreten demokratischer, kultureller bzw. grundrechtlicher Erwägungen macht aus einem wettbewerbsrechtlichen Sachverhalt keinen Binnenmarktsachverhalt.
Die völlige Außerachtlassung wettbewerbsrechtlicher Rechtsgrundlagen ist um so verwunderlicher, als der Richtlinienvorschlag in seinem Art. 3 jeweils für Fernsehen, Radio und Multimedia einen reinen Fusionsfall regelt. Dort geht es jeweils um das Verbot des „Erwerbs der Kontrolle“ durch ein Medienunternehmen an einem anderen Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen. Diese Passagen des Richtlinienvorschlags sind von Wortlaut und Zweck her fast identisch mit Art. 3 Abs. 1 und 3 der Fusionskontroll-VO. Diese Verordnung ist ausweislich der Begründungserwägungen ausschließlich auf Art. 87 und 235 EGV, nicht aber auf Art. 57 Abs. 2, 66, 100a EGV gestützt.[100] Der Kontrollerwerb eines Unternehmens an einem anderen Unternehmen betrifft mittelbar auch Elemente der Niederlassungsfreiheit. Die grenzüberschreitende wirtschaftliche Betätigung kann sowohl durch die Gründung einer eigenen Niederlassung erfolgen, die in Konkurrenz zu allen übrigen Marktteilnehmern in diesem Sektor tritt, als auch durch den Erwerb einer Beteiligung an einem bestehenden Unternehmen. Die Fusionskontroll-VO macht aber deutlich, daß die Niederlassung durch Unternehmenszusammenschluß dem speziellen Regime des Wettbewerbsrechts unterfällt und nicht dem Binnenmarktregime im engeren Sinn (den Grundfreiheiten).[101] Wollte man dieser Ansicht nicht folgen, müßte man von der Rechtswidrigkeit der Fusionskontroll-VO ausgehen, weil diese dann auf Art. 100a EGV hätte gestützt werden müssen[102], zumal für Rechtsakte auf der Grundlage von Art. 87 und 235 EGV das EP nur angehört werden muß.
Das Versäumnis, für die reinen Fusionstatbestände im Richtlinienvorschlag den Art. 87 (ggf. i.V.m. Art. 235 EGV) heranzuziehen, ist nicht nur formaler Natur. Im Rahmen der Wettbewerbskontrolle ist nämlich Voraussetzung, daß der zu beurteilende Wettbewerb grenzüberschreitende Auswirkungen hat. Maßstab ist ein bestimmter Umsatzschwellenwert, bei dessen Überschreitung ungeachtet der „Nationalität“ der beteiligten Unternehmen vermutet wird, daß die Auswirkungen das Marktgeschehen über die Grenzen eines Mitgliedstaates hinaus beeinflussen werden und deshalb von „gemeinschaftsweiter Bedeutung“ sind.[103] Das Merkmal der „gemeinschaftsweiten Bedeutung“ des zu beurteilenden Marktgeschehens ergibt sich aus den in Art. 85, 86 niedergelegten Grundsätzen, zu deren Verwirklichung die Gemeinschaftsorgane gemäß Art. 87 zum Erlaß von Rechtsakten ermächtigt sind. Gegenstand dieser Vorschriften sind ausschließlich Verhaltensweisen, die den „Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen können“.[104] Diese sog. Zwischenstaatlichkeitsklausel hat den Zweck, den Anwendungsbereich der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft von denjenigen der Mitgliedstaaten abzugrenzen.[105] Bezogen auf den Erlaß von Normen bedeutet dies, daß die Gemeinschaft zum Erlaß wettbewerbsrechtlicher Normen daher nur befugt ist, wenn und soweit dadurch eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels (Wettbewerbs) bewirkt werden kann.
Konsequenterweise sind auch die reinen Fusionstatbestände des Richtlinienvorschlag zur Medienkonzentration nur auf der gleichen Rechtsgrundlage wie die allgemeinen Fusionsvorschriften des Gemeinschaftsrechts möglich.[106] Daraus folgt, daß auch die medienbezogenen Konzentrationsvorschriften der Gemeinschaft nur Zusammenschlüsse von gemeinschaftsweiter Bedeutung regeln dürfen. Diesbezüglich finden sich aber keinerlei Erwägungen im Richtlinienvorschlag. Die vorhandenen Vorschriften erfüllen diese Voraussetzungen jedenfalls nicht. Insbesondere Art. 3 Abs. 3, 3. Spiegelstrich, der sich mit multimedialer Konzentration befaßt, wird wegen der schon beschriebenen Sondersituation im Medienmarkt in großem Maße Vorgänge betreffen, denen nach keinem denkbaren Gesichtspunkt gemeinschaftsweite Bedeutung zukommen kann. Die vorgeschlagenen Regelungen sind daher auch aus diesem Grunde rechtswidrig.

IV. Die Anknüpfung an Art. 235 EGV

Art. 235 EGV wurde von der Kommission nicht als Rechtsgrundlage des Richtlinienvorschlags herangezogen. Da es sich aber nur um einen Entwurf handelt, kann zum jetzigen Zeitpunkt jedoch nicht ausgeschlossen werden, daß nicht doch noch eine Berufung auf Art. 235 EGV erfolgt.[107] Da nach der hier vertretenen Ansicht die Vorschriften des Richtlinienvorschlags kompetenzrechtlich aus verschiedenen Gründen nicht haltbar sind, kann Art. 235 an Bedeutung gewinnen. Es ist daher zu prüfen, ob Art. 235 EGV als Rechtsgrundlage für Regelungen im Bereich der Medienkonzentration in Frage kommt.
Art. 235 EGV modifiziert den das Gemeinschaftsrecht beherrschenden Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung insoweit, als er ohne Anknüpfung an eine bestimmte Sachmaterie eine Handlungskompetenz unter folgenden Voraussetzungen verleiht:
- es geht um die Verwirklichung von im Vertrag vorgesehenen Zielen (Art. 2, 3, 3a EGV) der Gemeinschaft im Rahmen des Gemeinsamen Marktes
- Ein Handeln der Gemeinschaft erscheint erforderlich und
- es fehlt eine spezielle Kompetenz in den Verträgen.
Die bisherige Auslegung dieser Tatbestandsmerkmale ist Gegenstand erheblicher Kritik.[108] Folgt man den vertretenen weiten Auslegungen[109], so erlauben sie wegen ihrer Weite und Unbestimmtheit keinen gesicherten Schluß auf die Frage, ob Art. 235 EGV für Vorhaben im Bereich der Medienkonzentration in irgendeiner Weise in Frage kommt. Die Art. 2, 3, 3a EGV enthalten verschiedene Ziele, um deren Verwirklichung es im Richtlinienvorschlag gehen könnte.[110]
Die Ziele sind jedoch eng und präzise auszulegen. Es müßte also jeweils genau gesagt werden, um welches Einzelziel es geht. Daß der EuGH dabei hohe Anforderungen stellt, wird aus dem Gutachten 2/94 deutlich, in dem der EuGH das Ziel, den Schutz der Menschenrechte zu verwirklichen, nicht aus dem EGV ableiten konnte und insofern feststellte:
"34. Zwar ist die Wahrung der Menschenrechte eine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaft, doch hätte der Beitritt zur Konvention eine wesentliche Änderung des gegenwärtigen Gemeinschaftssystems des Schutzes der Menschenrechte zur Folge, da er die Einbindung der Gemeinschaft in ein völkerrechtliches, andersartiges institutionelles System und die Übernahme sämtlicher Bestimmungen der Konvention in die Gemeinschaftsrechtsordnung mit sich brächte.
35. Eine solche Änderung des Systems des Schutzes der Menschenrechte in der Gemeinschaft, die grundlegende institutionelle Auswirkungen sowohl auf die Gemeinschaft als auch auf die Mitgliedsstaaten hätte, wäre von verfassungsrechtlicher Dimension und ginge daher ihrem Wesen nach über die Grenzen des Artikels 235 hinaus. Sie kann nur im Wege einer Vertragsänderung vorgenommen werden".[111]
Dies ist um so erstaunlicher, als auf dieses Ziel schon die Präambel der EEA und mittelbar auch Art. F Abs. 2 EUV bezug nehmen.[112] Ob daher wirklich der Richtlinienvorschlag der Verwirklichung von „Zielen“ des EGV dient, ist fraglich und wäre im einzelnen zu prüfen.
Bezüglich der Erforderlichkeit des Gemeinschaftshandelns soll ein großer Beurteilungsspielraum bestehen.[113] Bei dem Merkmal der Subsidiarität des Art. 235 EGV geht es vornehmlich um die Organkompetenz und das anzuwendende Verfahren, weniger um Fragen der Verbandskompetenz.[114]
Der EuGH hat in seiner bisherigen Rechtsprechung noch nie einen auf Art. 235 EGV gestützten Rechtsakt mit Verweis auf die fehlende Gemeinschaftskompetenz kassiert.[115] Auch in seinem Gutachten 2/94 geht der EuGH weniger auf die oben skizzierten Tatbestandsmerkmale des Art. 235 EGV ein, als auf die einer Vertragsänderung gleichkommenden Auswirkungen eines Beitritts der Gemeinschaft zur EMRK.[116]
Im vorliegenden Zusammenhang entscheidend ist die Frage, ob Art. 235 EGV nur dann zur Anwendung kommen kann, wenn eine Spezialkompetenz verneint werden muß, ungeachtet der Gründe für die Ablehnung der Spezialkompetenz.[117] Ausgehend von den vertraglichen Spezialkompetenzen, also etwa den hier relevanten Art. 57 Abs. 2, 66, 100a EGV, wird man diese Fragen differenziert betrachten müssen. Der Zweck des Art. 235 EGV liegt gerade darin, die Kanten des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung dadurch abzurunden, daß man, anknüpfend an die Vertragsziele und in Anlehnung an die implied-powers-Lehre im Völkerrecht und vor allem im Recht der Internationalen Organisationen, ein Handeln unter erschwerten verfahrensrechtlichen Voraussetzungen - die verlangte Einstimmigkeit im Art. 235 EGV zeigt die Verwandtschaft dieses Instituts zu dem der authentischen Vertragsauslegung im Völkerrecht- zulassen will.[118] Andererseits ist auch klar, daß mit Art. 235 EGV nicht ausdrückliche Handlungsverbote, wie sie etwa in Art. 128 Abs. 5 EGV enthalten sind, umgangen werden können.[119] Ersichtlich geht es bei dem Problem um die Frage, wann eine Kompetenznorm im EGV die Handlungsbefugnis der Gemeinschaft abschließend regelt. Nur wenn dies nicht der Fall ist, kommt der Rückgriff auf Art. 235 EGV in Frage. Eine Antwort auf diese Frage kann daher nur aus der Auslegung der „konkurrierenden“ Spezialkompetenz fließen und nicht aus Art. 235 EGV selbst. Die Schwierigkeit liegt in der Ermittlung „Abgeschlossenheit“ einer Kompetenznorm.
Im Gutachten 2/94 hat der EuGH auf die Tragweite (institutionelle Auswirkungen) des ggf. auf die Grundlage des Art. 235 EGV zu stützenden Handelns abgestellt. Dieses Kriterium zeichnet sich nicht durch eine besondere Trennschärfe aus. Immerhin, auch der mit dem Richtlinienvorschlag ins Auge gefaßte Eingriff in die mitgliedstaatlichen Medienordnungen ist grundlegender Natur, greift er doch in einen Bereich ein, der für das Funktionieren eines demokratischen Staatswesens von konstitutiver Bedeutung ist. In diesem Zusammenhang verdient insbesondere auch der innere Konnex Beachtung, der zwischen der Sicherung von Meinungsvielfalt und der Programmgestaltung in den Mitgliedstaaten besteht. Daß letztere der Regelungskompetenz der Europäischen Gemeinschaften grundsätzlich entzogen ist, wird von der Europäischen Kommission nicht bestritten. Gerade die Vorschriften zur Sicherung der Meinungsvielfalt weisen indessen auch einen programmgestalterischen Akzent auf.[120]
Gegen eine Handlungskompetenz aus Art. 235 EGV spricht desweiteren die hier vertretene Auffassung zu Art. 57 Abs. 2, 66, 100a EGV. Die Handlungskompetenz der Gemeinschaft aufgrund dieser Vorschriften wurde vor allem mit dem Hinweis auf das Fehlen der Binnenmarktrelevanz (Fehlen der spezifischen Binnenmarktfinalität) und eines konkreten Handlungsbedarfs in Frage gestellt. Im Rahmen des Art. 235 EGV ist dies im Merkmal der Erforderlichkeit des Handelns enthalten. Fehlt der Handlungsbedarf bei der Prüfung der Art. 57 Abs. 2, 66, 100a EGV mit dem Ergebnis, daß die betreffenden Rechtsgrundlagen im konkreten Fall nicht für den Erlaß der Richtlinie herangezogen werden können, dann kann dieses Fehlen einer Rechtsgrundlage offenkundig nicht durch den Rekurs auf Art. 235 wettgemacht werden, weil es auch insoweit an der Erforderlichkeit des Handels fehlt.
Soweit man - trotz der vorgetragenen Überlegungen und Ergebnisse - von einer nach den genannten Vorschriften bestehenden Kompetenz ausgeht, scheitert die Inanspruchnahme dieser Handlungsbefugnis an der Kompetenzausübungsschranke des Subsidiaritätsprinzips in Art. 3b Abs. 2 EGV. Diese Schranke greift auch gegenüber einer Inanspruchnahme des Art. 235 EGV als Rechtsgrundlage ein. Das Subsidiaritätsprinzip würde seiner Wirkung beraubt, wollte man der Europäischen Gemeinschaft damit rechtlich nur die Berufung auf spezielle Kompetenznormen, nicht aber auf Art. 235 EGV verwehren. Die Geltung des Subsidiaritätsprinzips auch gegenüber der Heranziehung des Art. 235 EGV folgt nicht nur aus der systematischen Stellung dieses Prinzips im Vertrag, die es als grundlegendes, den gesamten Vertrag, einschließlich der allgemeinen und der Schlußbestimmungen prägendes Prinzip kennzeichnet. Auch historisch ist die Einfügung des Art. 3b Abs. 2 EGV in den Vertrag als Reaktion auf eine zu extensive Inanspruchnahme des Art. 235 EGV durch die Gemeinschaft zu verstehen. Auch der EuGH hat in Art. 235 EGV schon immer mehr gesehen als eine völkerrechtliche Befugnis zu authentischer Vertragsauslegung, nämlich eine eigenständige, aber an konkrete Voraussetzungen gebundene Befugnisnorm.[121]
Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, daß Art. 235 EGV auch dann nicht als Rechtsgrundlage in Frage kommt, wenn man die Vielfaltsicherung als solche zum ausschließlichen Regelungsziel erklärte.[122] Die Kommission selbst hat - zurecht - erklärt, daß die Pluralismussicherung für sich betrachtet nicht ausreicht, um ein Handeln der Gemeinschaft zu rechtfertigen.[123] Die Aufrechterhaltung des Medienpluralismus ist nicht als Ziel in den Gemeinschaftsverträgen definiert und hat, für sich betrachtet, auch nichts mit dem „Gemeinsamen Markt“ (Art. 235 EGV) zu tun. Denn der Begriff des „Gemeinsamen Marktes“ ist durch die Öffnung der EWG als EG auch für nichtwirtschaftliche Politikfelder nicht seines vorrangig ökonomischen Begriffsgehalts entkleidet, im Gegenteil. Erst nach und nach und kompetentiell genau definiert haben die Mitgliedstaaten einzelne zusätzliche Politikfelder hinzugefügt, zu denen bisher gerade nicht die Herstellung des Medienpluralismus gehört. Dieser Bereich gehört aus dieser Sicht nach wie vor zum Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten als eines der „vierten Gewalt“ zugeordneten Feldes. Es ist ein hochsensibler, die Staatsgestaltung im Kern berührendes Feld öffentlicher Regelung.
Im Ergebnis ist festzuhalten, daß die Berufung auf Art. 235 EGV als Rechtsgrundlage für den Erlaß medienkonzentrationsrechtlicher Rechtsakte ausscheidet.

D. Schranken der Kompetenzausübung

Ginge man, entgegen dem bisher gefundenen Ergebnis, davon aus, daß eine gemeinschaftsrechtliche Kompetenz zum Handeln in Bezug auf die Sicherung von Meinungspluralismus doch grundsätzlich besteht, ist zu prüfen, ob die angenommene Kompetenz wegen bestehender Kompetenzausübungsschranken nicht genutzt werden darf. Eine solche Kompetenzausübungsbeschränkungsnorm ist das Subsidiaritätsprinzips in Art. 3b Abs. 2 EGV. Die gleiche Wirkung könnte im hier zu untersuchenden Zusammenhang auch von der Kulturklausel des Art. 128 EGV ausgehen.

I. Das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzausübungsschranke

Das durch den Maastrichter Vertrag in den EGV aufgenommene Subsidiaritätsprinzip wirkt als Kompetenzausübungsschranke im Bereich der nicht ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeiten.[124] Daraus folgt, daß auf einer ersten Stufe zu prüfen ist, ob überhaupt eine Kompetenz der Gemeinschaft zum Handeln besteht und erst dann, auf einer zweiten Stufe, ob ein Handeln trotz eigentlich bestehender Kompetenz wegen des Grundsatzes der Subsidiarität gemeinschaftlichen Handelns ausscheidet.
Voraussetzung für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips ist das Vorliegen einer nicht ausschließlichen Gemeinschaftskompetenz. Der Begriff der ausschließlichen Gemeinschaftskompetenz ist noch nicht abschließend geklärt. Die im vorliegenden Fall in Betracht kommenden Vorschriften - Art. 57 Abs. 2, 100a EGV - enthalten jedenfalls schon begrifflich keine ausschließlichen Gemeinschaftskompetenzen, da diese Vorschriften der Rechtsangleichung im Binnenmarkt dienen.[125]
Nicht überzeugen kann die - nicht näher begründete - Aussage der Kommission, der Richtlinienvorschlag stütze sich auf ausschließliche Gemeinschaftskompetenzen, weil es um die Herstellung des Binnenmarktes gehe (Art. 7a EGV).[126] Diese Haltung findet sich schon in einem älteren Kommissionsdokument, wonach zu den ausschließlichen Kompetenzen im Sinne des Art. 3b Abs. 2 EGV auch die Beseitigung von Hindernissen für den freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital (Art. 7a EGV, der u.a. auf Art. 57 Abs. 2 EGV verweist) gehöre.[127] Dieser Ansatz, der insbesondere von in Fragen der audiovisuellen Politik zuständigen Kommissionsbediensteten immer wieder vertreten wird[128], ist insoweit selbstverständlich und richtig, als nur die Gemeinschaft den Binnenmarkt durch rechtsangleichende Maßnahmen verwirklichen kann, weil die Mitgliedstaaten nur für das eigene Staatsgebiet Regelungen treffen können. Das bedeutet aber nicht, daß jede Vorschrift des EGV, die die Gemeinschaft zu Rechtsangleichungs- bzw. Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich des Binnenmarkt ermächtigt, eine ausschließliche Gemeinschaftskompetenz im Sinne des Art. 3b Abs. 2 EGV begründet, denn sonst müßte das Subsidiaritätsprinzip praktisch leerlaufen.[129] Eine ausschließliche Kompetenz kann „ausschließlich“ von demjenigen wahrgenommen werden, der sie innehat. Handelt ein nicht zuständiges Organ bzw. werden auf einer nicht zuständigen Ebene den Bereich der ausschließlichen Kompetenz betreffende Regeln erlassen, so sind diese schon wegen fehlender Zuständigkeit rechtswidrig.[130] Im vorliegenden Fall geht es um - nach Ansicht der Kommission - harmonisierungsbedürftige nationale Regelungen zur Medienkonzentration. Deren Rechtmäßigkeit wegen fehlender Kompetenz der Mitgliedstaaten wird von der Kommission nirgends bezweifelt. Ganz im Gegenteil: Ein wesentlicher Grund für den Richtlinienvorschlag ist die Feststellung der Kommission, daß viele der nationalen Regelungen in diesem Bereich wegen eines bestehenden zwingenden Allgemeininteresses gemeinschaftsrechtskonform sind.[131]
Da das Subsidiaritätsprinzip mithin grundsätzlich anwendbar ist[132], stellen sich bezogen auf den hier zu prüfenden Fall in Anlehnung an den Wortlaut des Art. 3b Abs. 2 EGV zwei Fragen:
1. Können die Ziele des Richtlinienvorschlags zur Medienkonzentration auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden?
2. Können diese Ziele „wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen “besser auf Gemeinschaftsebene“ erreicht werden?
Ziel des Richtlinienvorschlags ist eine gemeinschaftsweite binnenmarktgerechte Regelung der Medienkonzentration (Zugang zu Medieneigentum) im Bereich Rundfunk (Radio und Fernsehen) und Multimedia („cross-ownership“). Es geht mithin um zwei Aspekte, den Binnenmarkt und die Berücksichtigung der Besonderheiten des Medienmarktes als Teil dieses Binnenmarktes. Zu diesen Besonderheiten des Medienmarktes gehört dessen Relevanz für Demokratie und Meinungsfreiheit und die daraus resultierenden Schutzpflichten der zuständigen gesetzgebenden Körperschaften (der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft) für die Pluralismussicherung.
Bei näherer Betrachtung dieser Ziele wird deutlich, daß beide Voraussetzungen des Subsidiaritätsprinzips nicht erfüllt sind. Das Ziel Sicherung des Pluralismus unter weitestgehender Erhaltung bzw. Schaffung eines europäischen Medienbinnenmarktes kann zum jetzigen Zeitpunkt nur auf mitgliedstaatlicher Ebene erreicht werden.[133] Dies ergibt sich aus der immer noch weitgehend nationalen Strukturen im Mediensektor. Bedingt insbesondere durch kulturelle und sprachliche Barrieren gibt es im jetzigen Zeitpunkt praktisch kaum ein Medienprodukt (ein Fernseh- oder Radioprogramm, eine Tageszeitung), welches auch nur ansatzweise Relevanz über einen nationalen Teilmarkt hinaus besäße.[134] Auch in der Europäischen Kommission wird eingeräumt, daß die Medienmärkte von der tatsächlichen Verbreitung her weitgehend national sind.[135] Darüber hinaus sind die mitgliedstaatlichen Medienmärkte von den jeweils unterschiedlichsten Voraussetzungen geprägt. Schon die unterschiedlichen Marktgrößen bedingen ganz unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen, insbesondere aber auch gänzlich andere Pluralismussicherungssysteme. Ein großer Fernsehmarkt (wie etwa der deutsche) trägt zur Zeit z.B. schon mehr bundesweite öffentlich-rechtliche und private Fernsehvollprogramme als bundesweit erscheinende Tageszeitungen. Die größere Zahl der Marktteilnehmer ist ein wichtiges Element der Pluralismussicherung und wird in der Regel dazu führen, daß bestehende Gefahren für die Meinungsvielfalt wettbewerbsrechtlich und durch medienspezifische, außenplurale Reserveregeln abgefangen werden können. Ein kleiner Medienmarkt - dabei kann es sich auch um einen Regionalmarkt handeln - trägt demgegenüber nur wenige Marktteilnehmer und muß zur Pluralismussicherung stärker auf binnenpluralistische Elemente setzen. In einem solchen kleinen Markt ist durchaus denkbar, daß ein Medienunternehmen Marktanteile von 50% oder gar mehr im Rundfunk- und Zeitungsmarkt hat (die Kontrolle über einen großen Sender und eine große Tageszeitung). Art. 3 Abs. 3 c des Richtlinienvorschlags würde z.B. eine solche Konstellation dennoch verbieten. Auch historisch gewachsene Besonderheiten können in einer gemeinschaftsweiten Regelung kaum Berücksichtigung finden. Dazu zählt z.B. das sehr stark regional ausgeprägte Zeitungswesen in Deutschland. Will ein solches Presseunternehmen sich in einem anderen Mediensektor betätigen (etwa Rundfunk) kann, bezogen auf den regionalen Teilmarkt, der im Art. 3 des Richtlinienvorschlags vorgesehene Gesamtmarktanteil in diesem Teilmarkt sehr schnell überschritten sein. In einem Land dessen Zeitungsmarkt überwiegend überregional strukturiert ist, wäre die Marktanteilsobergrenze viel schwerer zu erreichen. Solche Unterschiede könnten die Entwicklung völlig unterschiedlicher Strukturen im Medienmarkt bewirken bzw. bestimmte bestehende Strukturen einseitig begünstigen.
Die Mitgliedstaaten hingegen sind viel besser in der Lage, ihre pluralismus-sichernden Regelungen den jeweiligen besonderen kulturellen, sozialen und historischen Gegebenheiten anzupassen. Es versteht sich von selbst, daß sie dabei die europarechtlichen Anforderungen, d.h. diskriminierungsfreie Zulassung der Niederlassung von Gesellschaften aus anderen Mitgliedstaaten und entsprechende Beteiligung bei Konzessionsvergaben, berücksichtigen müssen. Es spricht nichts für die Annahme, Pluralismussicherung könne gemeinschaftsrechtskonform auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden. Wie die aufgeführten Beispiele gezeigt haben, spricht dagegen viel für die Annahme, daß eine bessere Regelung auf Gemeinschaftsebene wegen der tatsächlichen Struktur des Mediensektors in der Gemeinschaft nicht möglich ist.

II. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Kompetenzausübungsschranke

Neben dem Subsidiaritätsprinzip des Art. 3b Abs. 2 EGV bildet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz des Art. 3b Abs. 3 eine eigene Kompetenzausübungsschranke für die Gemeinschaft. Die Gemeinschaft darf danach eine ihr nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung vertraglich zustehende Handlungsbefugnis nur ausüben, soweit dies zur Erreichung der Vertragsziele erforderlich ist. Das bedeutet insbesondere, daß für nationale Entscheidungen so viel Raum wie möglich gelassen werden soll[136] und daß die von der Gemeinschaft ins Auge gefaßten Maßnahmen geeignet, erforderlich und in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.[137]
Es ist zweifelhaft, ob Art. 3 des Richtlinienvorschlags mit seinen festen prozentualen Marktanteilskriterien diesen Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügt. Wie oben schon dargestellt werden solch starre Festschreibungen dem Ziel der Sicherung des Pluralismus nur bedingt gerecht, weil sie andere Lösungsansätze von vornherein ausschließt.[138]
Daß dies auch anders geht, zeigt Art. 4 des Richtlinienvorschlags. In Art. 4 Richtlinienvorschlag werden Kriterien aufgestellt, anhand derer zu ermitteln ist, wer die Kontrolle über ein bestimmtes Medienunternehmen ausübt. Anstatt jedoch an eine ganz bestimmte Größe, z.B. die Höhe der Unternehmensbeteiligung, anzuknüpfen, werden ganz verschiedenartige Kriterien zur Bestimmung des die Kontrolle ausübenden Unternehmens angeboten. Im „Explanatory Memorandum“ begründet die Kommission dies ausdrücklich damit, daß auf diese Weise unnötig detaillierte Regelungen vermieden werden. Die Kommission könne bei Bedarf später genauere Durchführungsbestimmungen erlassen.
Genau dieses Verfahren wäre auch im Rahmen des Art. 3 denkbar gewesen. Anstatt feste Zuschauer- bzw. Marktanteilsgrenzen festzulegen hätte man die Mitgliedstaaten auf bestimmte Kriterien für die Normierung medienkonzentrationsrechtlicher Vorschriften festlegen und andere Kriterien verbieten können. Denkbar wäre z.B. der schon primärrechtlich geforderte Ausschluß jeder Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit, das Abstellen nicht nur auf Marktanteilsgrenzen, sondern auf binnenpluralistische Elemente (etwa die Beteiligung unternehmensfremder Gruppen an inhaltlichen Entscheidungen oder das zur Verfügung stellen von Sendezeiten an andere).[139]
Eine solche Vorgehensweise hätte insbesondere auch deshalb gewählt werden müssen, weil durch die starren Marktanteilsgrenzen die flexiblen Zurechnungskriterien des Art. 4 Richtlinienvorschlag erheblich an Bedeutung gewinnen und weitgehende Interpretationsunterschiede in den Mitgliedstaaten erwartet werden müßten. Der flexible Art. 4 hebelt damit die starre Regelung des Art. 3 Richtlinienvorschlag aus, ein weiteres Indiz für dessen Ungeeignetheit und damit dessen Unverhältnismäßigkeit.
Art. 5 des Richtlinienvorschlags ist nicht geeignet, aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz fließende Zweifel zu beseitigen. Art. 5 Abs. 2 betrifft in der Sache eine Bereichsausnahme für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Hauptbetroffene des Richtlinienvorschlag sind jedoch die privaten Medienunternehmen und insoweit ist diese Bereichsausnahme kompetenzrechtlich irrelevant. Art. 5 Abs. 3 des Richtlinienvorschlags ist wegen der zeitlichen Begrenzung der Ausnahme gleichermaßen kompetenzrechtlich irrelevant.
Art. 5 Abs. 1 Richtlinienvorschlag sieht vor, daß die Mitgliedstaaten die Konzentrationsvorschriften Art. 3 des Richtlinienvorschlags nicht anwenden müssen, wenn deren Anwendung zum ersatzlosen Wegfall des bestehenden Mediums führen würde. Art. 5 Abs. 4 Richtlinienvorschlag verlangt diesbezüglich eine Notifikation der Kommission durch den Mitgliedstaat. Kompetenzrechtlich könnte man zwar argumentieren, daß der Richtlinienvorschlag damit letztlich seine Schärfe verliert, weil das Vorsehen einer Ausnahme in diesem wichtigen Bereich in der Sache bedeutet, daß die Regelungszuständigkeit insoweit bei den Mitgliedstaaten verbleibt.
Eine solche Betrachtungsweise greift allerdings zu kurz. Zunächst ist zu beachten, daß Art. 5 Abs. 1 Richtlinienvorschlag nur einen rein tatsächlichen Sachverhalt - ersatzloser Wegfall des Mediums - beschreibt. Rechtlich gesehen haben die Mitgliedstaaten keinerlei Spielraum, was noch durch die Notifikationsvorschrift im Absatz 4 und die dadurch implizierte Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens vor dem EuGH verdeutlicht wird. Grundsätzlich tragen also die Mitgliedstaaten die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen der Ausnahmeumstände.
Die Beurteilung dieser Ausnahmevorschrift im Rahmen des kompetenzrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzips (Art. 3b Abs. 3 EGV) hängt daher von der Kontrolldichte der Kommission bezüglich dieser vorgebrachten Umstände ab. Läge die Letztentscheidung über das Vorliegen der Ausnahmeumstände immer bei der Kommission, dann hat sich durch diese Ausnahmevorschrift kompetentiell nichts verschoben und dann kann sich auch die Beurteilung am Maßstab des kompetenzrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz durch dies Ausnahmevorschrift nicht ändern.
Der Wortlaut des Art. 5 Abs. 4 Richtlinienvorschlag spricht jedoch eher dafür, daß die Bewertung der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 des Richtlinienvorschlags grundsätzlich, d.h. vorbehaltlich einer Art Mißbrauchskontrolle, bei den Mitgliedstaaten verbleibt. Die Mitgliedstaaten behalten mit der Kontrolle der Sachverhaltsebene im wichtigen Teilbereich der medienübergreifenden Konzentration einen enormen, auch kompetenzrechtlich beachtlichen, Beurteilungsspielraum. Denn in der Sache wird der ersatzlose Wegfall des Mediums kaum überprüfbar sein. Denn ob tatsächlich das Medium bei Anwendung der Vorschrift ersatzlos wegfallen würde, bleibt, bei Nichtanwendung der Vorschriften gemäß Art. 5 Abs. 1, eine reine Hypothese. Hier verbleiben also beträchtliche Steuerungsmöglichkeiten im tatsächlichen Bereich auf mitgliedstaatlicher Ebene. In der Sache wird bei den bestehenden Gegebenheiten vor allem im Multimediamarkt, sogar sehr oft eine Situation auftreten, bei der ein solcher ersatzloser Wegfall des Mediums bei Anwendung der Vorschriften des Richtlinienvorschlags schlüssig dargelegt werden kann, mit der Folge, daß in diesem Bereich die geplante Richtlinie leerlaufen würde. Eine in einem wichtigen Teil de facto leerlaufende Richtlinie kann aber nicht zur Erreichung des Binnenmarktzieles erforderlich im Sinne des Art. 3b Abs. 3 EGV sein.
Die Ausnahmevorschrift des Art. 5 des Richtlinienvorschlags kann die kompetenzrechtliche Unverhältnismäßigkeit des Richtlinienvorschlags nicht nur nicht beseitigen, sondern verstärkt diese sogar noch.

III. Art. 128 EGV als Kompetenzausübungsschranke?

Die Kommission stützt den Richtlinienvorschlag auf die Art. 57 Abs. 2, 66, 100a EGV und damit auf Vorschriften, die der Rechtsangleichung im Binnenmarkt dienen. Der Rekurs auf diese Vorschriften wäre dann verwehrt, wenn es sich bei zu regelnden Materie um eine solche handeln würde, die dem Kulturbegriff des Art. 128 EGV unterfällt. Art. 128 Abs. 5 1. Spiegelstrich schließt nämlich „jegliche Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ kategorisch aus.
Man kann sicherlich nicht bestreiten, daß die Medien generell auch einen Teil der Kultur der Mitgliedstaaten bilden. Allerdings ergibt sich schon aus der Querschnittsklausel des Art. 128 Abs. 4, daß die bloße Betroffenheit von kulturellen Belangen nicht zum Ausschluß jeder Handlungsbefugnis der Gemeinschaft führt. Die Gemeinschaft ist aufgrund dieser Vorschrift vielmehr verpflichtet, bei all ihren Handlungen, und damit auch beim Erlaß von Rechtsangleichungsvorschriften zur Herstellung bzw. Sicherung des Binnenmarktes die kulturellen Belange der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen.
Aus dieser Systematik des Art. 128 EGV folgt eine Dichotomie: Im Bereich der Kultur im engeren Sinne darf die Gemeinschaft nicht rechtsangleichend tätig werden. Außerhalb dieses Bereiches hat sie aber kulturelle Belange (im weiteren Sinn) zu berücksichtigen. Für den vorliegenden Fall ist daher zu fragen, ob Vorschriften zur Medienkonzentration und Pluralismussicherung dem engen, kompetenzbegrenzenden Kulturbegriff des Art. 128 Abs. 5 EGV unterfallen und, wenn dies nicht der Fall ist, ob die kulturellen Belange der Mitgliedstaaten gemäß Art. 128 Abs. 4 angemessen berücksichtigt wurden.

1. Pluralismussicherung als Kulturförderung i.S.d. Art. 128 EGV?

Es stellt sich die Frage, ob das Regelungsobjekt des Richtlinienvorschlags (die Medien Rundfunk und Presse) oder das - neben der Herstellung des Binnenmarktes stehende - Regelungsziel der Pluralismussicherung dem Kulturbegriff des Art. 128 Abs. 5 EGV unterfällt. Die Folge wäre ein absolutes Regelungsverbot der Gemeinschaft, denn Art. 128 Abs. 5 EGV schließt jede Rechtsangleichung in seinem Anwendungsbereich kategorisch aus. Im Lichte der Rechtsprechung des BVerfG erscheint eine solche Beurteilung durchaus möglich.[140] Im Ergebnis wird sie jedoch zu verneinen sein. Zwar ist der Kulturbegriff des Art. 128 EGV nicht definiert und letztlich wohl auch nicht abschließend definierbar.[141] Zu beachten ist jedoch folgendes. Geht man von einem engen, die klassischen Bereiche Literatur, Musik, bildende und darstellende Kunst im engeren Sinne umfassenden Kulturbegriff aus, so ist von vornherein nicht ersichtlich, wie ein solcher Kulturbegriff vom Richtlinienvorschlag über Medienpluralismus tangiert werden könnte.
Aber auch wenn man von einem weiteren Kulturbegriff ausgeht, ergibt sich daraus für den vorliegenden Fall noch keine zwingend kompetenzausschließende Wirkung im Sinne des Art. 128 Abs. 5 EGV. Der weite Kulturbegriff umfaßt z.B. das gesamte Zeitungs- und Zeitschriftenwesen und auch den Rundfunk.[142] Davon ausgehend würde der vorliegende Richtlinienvorschlag zwar dem Kulturbegriff des Art. 128 Abs. 5 EGV unterfallen. Die kompetenzausschließende Wirkung könnte dennoch nicht eintreten. Je weiter nämlich der für die Wirkung des Art. 128 Abs. 5 entscheidende Kulturbegriff gefaßt wird, desto weiter muß zwangsläufig auch die Befugnis der Gemeinschaft zu sog. "negativen Integrationsmaßnahmen" sein, also solchen Maßnahmen, die das kulturpolitische Instrumentarium der Mitgliedstaaten beschneiden, ohne selbst kulturpolitisch motivierte Ziele zu verfolgen.[143] Die Zulässigkeit solcher negativer Integrationsmaßnahmen ergibt sich zwangsläufig daraus, daß die Herstellung und Sicherung der Grundfreiheiten durch Rechtsangleichung notwendig auch kulturelle Gegenstände und Leistungen erfaßt. Die Fernsehrichtlinie mag als Beispiel dienen.[144] Selbst wenn man Fernsehen dem Kulturbereich zuordnet, folgt daraus kein Regelungsverbot der Gemeinschaft aus Art. 128 Abs. 5 EGV, sofern nicht vorrangig oder gar ausschließlich kulturinhaltliche Aspekte geregelt werden. Der EuGH hat in ständiger Rechtsprechung auf den Dienstleistungscharakter von Fernsehsendungen abgestellt[145] und auch das BVerfG hat in seiner die EG-Fernsehrichtlinie betreffenden Entscheidung diese Einordnung als für die Handhabung von Art. 57 und 66 EGV maßgeblich anerkannt.[146] Zum gleichen Ergebnis kommt man, wenn man von einer funktionellen Interpretation von Befugnisnormen ausgeht. Danach ist eine Gemeinschaftsregelung nicht deshalb kompetenzwidrig, weil sie in Bereiche ausstrahlt, die an sich nicht der Regelungsbefugnis der Gemeinschaft unterliegen (etwa den Kulturbereich), sofern nur ein funktioneller Zusammenhang zu der in Anspruch genommenen Befugnisnorm besteht.[147] Bestätigt wird dieser Befund durch Art. 100a Abs. 4 EGV. Wenn dort unter Hinweis auf Art. 36 EGV und damit auch auf das dort genannte „nationale Kulturgut“ den Mitgliedstaaten erlaubt wird, einzelstaatliche Bestimmungen weiterhin anzuwenden, obwohl eine Rechtsangleichungsmaßnahme erlassen wurde, dann setzt das voraus, daß Rechtsangleichungsmaßnahmen kulturelle Belange betreffen können.
Ungeachtet der verbleibenden Abgrenzungsschwierigkeiten - ebenso wenig wie jedes kommerzielle Element die Zuordnung zum Binnenmarkt rechtfertigt, kann jedes kulturelle Element eines Sachverhalt dessen Zuordnung zu Art. 128 Abs. 5 rechtfertigen - betrifft der Richtlinienvorschlag kulturelle Belange der Mitgliedstaaten allenfalls in einem Randbereich, denn die kulturelle Dimension der Medien ist nicht Regelungszweck des Richtlinienvorschlags. Dem steht nicht entgegen, daß, wie sogleich zu zeigen ist, der Richtlinienvorschlag durchaus kulturrelevante Auswirkungen zeitigt.[148] Eine kompetenzausschließende Wirkung von Art. 128 Abs. 5 EGV scheidet jedoch aus.

2. Der Richtlinienvorschlag und die Querschnittsklausel des Art. 128 Abs. 4 EGV

Die Querschnittsklausel des Art. 128 Abs. 4 EGV dient gewissermaßen als Korrektiv für die oben angesprochenen „negativen Integrationsmaßnahmen“. Soweit die Ausstrahlungswirkung gemeinschaftlicher Handlungsbefugnisse auf den kulturellen Sektor reicht, sind die Mitgliedstaaten am Erlaß (vermeintlich) kulturregelnder Normen gehindert. Dafür ist die Gemeinschaft jedoch gehalten, die kulturellen Belange der Mitgliedstaaten beim Normerlaß ihrerseits zu berücksichtigen.
Dieses Berücksichtigungsgebot ist Leitlinie für die Ausübung sämtlicher Kompetenzen der EG. Diese müssen so ausgeübt werden, daß sie die Entfaltung kulturrelevanter Belange in den Mitgliedstaaten nicht unnötig beeinträchtigen. Die kulturpolitische Querschnittsklausel ist daher u.a. ein kulturspezifischer Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der Eingriffe durch die Gemeinschaft in kulturelle Belange der Mitgliedstaaten auf das geringstmögliche Maß beschränkt.[149]
Auch die Anwendbarkeit der kulturpolitischen Querschnittsklausel ist abhängig von dem Kulturbegriff, der Art. 128 zugrunde liegt. Wie dargelegt, beinhaltet Art. 128 EGV nicht ein einheitliches Kulturkonzept. Aus der Systematik des EGV folgt, daß entweder der Kulturbegriff schon auf der Tatbestandsebene eng gefaßt oder aber mit einem - in der Wirkung identischen - finalen Element (Stichwort: negative Integration, funktionelle Interpretation) ausgestattet werden muß, will man nicht über Art. 128 Abs. 5 EGV den acquis communautaire gänzlich in Frage stellen. Daraus folgt aber auch, daß bei der Anwendung der Querschnittsklausel als Maßstab für die Ausübung von Handlungsbefugnissen der Gemeinschaft jedenfalls von einem weiteren Kulturbegriff auszugehen ist. Es ist eine Sache, die Reichweite einer absoluten Kompetenzausübungsschranke (Art. 128 Abs. 5 EGV) einzugrenzen und eine andere, die Reichweite eines bestimmten Berücksichtigungsgebotes bei der Ausübung einer Kompetenz zu ermitteln. So verstanden, ist die Querschnittsklausel nicht nur ein kulturspezifisches Verhältnismäßigkeitsgebot, sondern auch ein kulturspezifisches Subsidiaritätsgebot.
Der vorliegende Richtlinienentwurf entspricht nicht den Anforderungen der kulturpolitischen Querschnittsklausel. In den Begründungserwägungen wird mit keinem Wort auf die kulturpolitische Relevanz des Richtlinienvorschlags eingegangen und die Regelungen im Richtlinienvorschlag, insbesondere Art. 3 Abs. 3 bezüglich des multimedialen Eigentumszugangs, berücksichtigen kulturspezifische Belange in keiner Weise. Dies wäre aber notwendig gewesen, weil aufgrund der in Deutschland bestehenden Besonderheiten der Richtlinienvorschlag Auswirkungen zeitigen würde, die kulturpolitische Belange in starkem Maße berühren.
Die besondere Struktur des Medienmarktes in Deutschland ist (u.a.) einerseits dadurch geprägt, daß im Bereich der regionalen Tageszeitungen wirtschaftlich bedingte Alleinstellungen nicht selten sind und andererseits Presseunternehmen auch an (regionalen) Rundfunkveranstaltern, insbesondere im Bereich Radio beteiligt sind. Im Radiosektor wird die regionale Struktur schon durch die technischen Gegebenheiten der marktbeherrschenden UKW-Sende-frequenzen begünstigt. Neben den öffentlich-rechtlichen Anbietern können in der Regel nur wenige Private in einem Regionalmarkt bestehen.[150] In vielen Regionalmärkten gibt es daher nur eine oder zwei Tageszeitungen und nur einen oder zwei private Radioveranstalter. Ist das die regionale Tageszeitung herausgebende Presseunternehmen an dem den regionalen Radioanbieter tragenden Unternehmen im Sinne des Richtlinienvorschlags maßgeblich beteiligt, was in der Regel aus wirtschaftlichen Gründen zwingend notwendig ist, so kann die in Art. 3 Abs. 3 des Richtlinienvorschlags vorgesehene Obergrenze für den Marktanteil in einem Regionalmarkt schnell überschritten werden. Die Konsequenz wäre - jedenfalls mittelfristig - der Rückzug von Zeitungsunternehmen aus dem Rundfunkbereich auf breiter Front. Solche weitreichenden Auswirkungen auf die Grundstruktur im Medienbereich gehen über die bloße Regelung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit hinaus. Die fast völlige Umgestaltung der Medienlandschaft durch ein wirtschaftsrechtlich begründetes Regelungswerk bedarf zumindest der Diskussion kulturpolitischer Belange. Die beabsichtigte Regelung ist jedoch dann unhaltbar und rechtswidrig, wenn sie - wie hier - durch weniger einschneidende Regelungen ersetzt werden kann.[151]

IV. Das Demokratieprinzip als Kompetenzausübungsschranke

Der Richtlinienvorschlag zur Medienkonzentration unterscheidet sich von anderen Richtlinien dadurch, daß die EG-Kommission demokratietheoretische Erwägungen zwar vordergründig nicht kompetenzbegründend heranzieht, diese Erwägungen jedoch für die Ausfüllung der geltend gemachten Handlungsbefugnis von einer so herausragender Bedeutung sind, daß mit guten Gründen zu bezweifeln ist, ob der binnenmarktbezogene Begründungsansatz überhaupt haltbar ist.
Ungeachtet der Tatsache, daß die Gemeinschaft sogar verpflichtet ist, die gemeinschaftsrechtlich geltenden Grundrechte bei ihrer rechtsetzenden Tätigkeit zu beachten, könnte es der Gemeinschaft verwehrt sein, den Schutz demokratischer Grundsätze und die Umgestaltung der Demokratiebedingungen in den Mitgliedstaaten zur Zielrichtung ihrer rechtsetzenden Tätigkeit zu machen. Angesichts der Tatsache, daß im Rahmen des globalen Demokratiebegriffs der Satzung des Europarats und der EMRK - und auch der EG - die Mitgliedstaaten jeweils eigene verfassungsrechtliche Realisierungen des freiheitlichen und rechtsstaatlichen Demokratieverständnisses verwirklicht haben, kommt der Konzeption einer Medienpluralismusordnung eine demokratiemodellfestlegende Relevanz für alle Mitgliedstaaten zu. Dafür bedürfte es aber einer Vertragsänderung.
Die Europäische Gemeinschaft ist nach fast einhelliger und zutreffender Ansicht kein Bundesstaat im staats- und völkerrechtlichen Sinn, sondern eine besondere Form eines „Staatenverbundes“, der mehr ist als ein klassisches Staatenbündnis, aber weniger als ein föderales Gebilde. Insbesondere der demokratische Prozeß in diesem Gebilde ist durch Besonderheiten gekennzeichnet, die - ungeachtet der immer wieder geäußerten Kritik an dem verbliebenen Demokratiedefizit[152] - auf diesen Sonderstatus der EG zurückzuführen sind. Zu diesen Besonderheiten gehört, daß die gesetzgebenden Organe der EG (insbesondere der Ministerrat und das EP) völlig anders strukturiert sind, als dies in den nationalen Demokratien der Fall ist. Der Ministerrat als Hauptgesetzgebungsorgan besteht aus Mitgliedern der nationalen Regierungen und ist daher ein aus Mitgliedern der Exekutive zusammengesetztes Organ. Das EP ist keine „Volksvertretung“ im klassischen Sinne, sondern eine „Vertretung der Völker“. Seine legislativen Mitwirkungsrechte wurden zwar durch den EUV erheblich gestärkt. Dennoch ist seine Position noch nicht mit der eines mitgliedstaatlichen Parlaments vergleichbar. Aus alledem hat das BVerfG in seinem Maastricht-Beschluß den Schluß gezogen, daß die demokratische Legitimation des Handelns der Gemeinschaft „zuvörderst“ über die nationalen Parlamente erfolgen müsse und über die parlamentarische Verantwortlichkeit der im Ministerrat abstimmenden Regierungsmitglieder vermittelt werde.[153]
Wie immer die künftige institutionelle Entwicklung - und eventuell die weitere Aufwertung des Europäischen Parlaments verlaufen wird: Zur Zeit ist sicher, daß für die Herstellung und Sicherung von Demokratie, also für die Gewährleistung eines demokratischen Prozesses vornehmlich noch die Mitgliedstaaten zuständig sind. Wer demokratische Legitimation nicht oder nicht überwiegend vermitteln kann, darf auch keine Vorschriften erlassen, die primär den Demokratieprozess regeln, auch wenn diese Regelung unter dem behaupteten Ziel der Binnenmarktharmonisierung geschieht. Gemeinschaftsrechtliche Regelungen, die dem Ziel der Gestaltung der Demokratiebedingungen dienen oder sich auf diese gravierend auswirken, wären damit ausgeschlossen, weil die Mitgliedstaaten insoweit über eine ausschließliche Kompetenz zur Gestaltung der Bedingungen ihrer eigenen demokratischen Ordnung verfügen.
Der demokratiebezogene Begründungsansatz des Richtlinienvorschlags über Medieneigentum im Binnenmarkt wird bereits aus den Begründungserwägungen ersichtlich. Nachdem im 2. Erwägungsgrund eine zutreffende Analyse der demokratietheoretischen Bedeutung von Medienkonzentrationsbestimmungen in einzelnen Mitgliedstaaten geleistet wird[154], stellt der 8. Erwägungsgrund ausdrücklich auf eine Harmonisierung der Medienkonzentrationsbestimmungen der Mitgliedstaaten durch die geplante Richtlinie auch unter dem Gesichtspunkt der Bedeutung der Beschränkung von Medienkonzentration für die Funktionsfähigkeit des demokratischen Prozesses ab:
„Whereas, in the light of the case-law relating to Articles 52 and 59 of the Treaty, non-discriminatory obstacles brought about by disparities between these specific national rules cannot be removed by applying the rules of the Treaty alone or by dismantling the protection afforded by those national rules; whereas, therefore, in order to achieve the objectives of the Internal Market, those disparities between national rules should be removed by providing, between Member States, for an equivalent level of protection of pluralism in relation to media concentration; whereas only Community action is in a position to do so effectively“[155]
Besonders deutlich wird dieser Ansatz auch in der „Ausnahmevorschrift“ des Art. 5 Abs. 3 des Richtlinienvorschlags. Dort werden die Mitgliedstaaten für eine Übergangszeit von 10 Jahren ermächtigt, die Konzentrationsvorschriften nicht anzuwenden, wenn die Martanteilsobergrenzen nur in einem Mitgliedstaat übertroffen werden und der Pluralismus in diesem Mitgliedstaat nicht betroffen ist. Bezeichnenderweise beschränkt man sich damit noch nicht einmal auf einen gemeinschaftsweiten „europäischen“ Demokratieansatz, sondern will den Mitgliedstaaten auch noch vorschreiben, wie sie intern den Pluralismus zu gestalten haben. Die Einkleidung in eine Ausnahmevorschrift kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Kommission entscheiden müßte, ob die Voraussetzungen des Abs. 3 vorliegen (vgl. Art. 5 Abs. 4 Richtlinienvorschlag).
Dieser demokratietheoretische Begründungsansatz des Richtlinienvorschlags verkennt das fortbestehende demokratische Legitimationsdefizit der Gemeinschaft und das unionsrechtliche Gebot der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten.

1. Das bestehende Demokratiedefizit der Gemeinschaft

Das Bundesverfassungsgericht hat - zuletzt in seiner DSF-Entscheidung vom 18. Dezember 1996[156] - an der Bedeutung der Meinungsvielfalt für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung und damit sowohl für die Entfaltung der Persönlichkeit als auch für die Aufrechterhaltung der demokratischen Ordnung nie einen Zweifel gelassen. Dabei ist auch auf die Notwendigkeit einer präventiven Konzentrationskontrolle hingewiesen worden, weil eine nachträgliche Korrektur von Fehlentwicklungen gerade gegenüber konzentrierter Meinungsmacht in ihren Erfolgsaussichten stark gemindert wäre.
Wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung zutreffend betont, ist Demokratie, soll sie nicht lediglich formales Zurechnungsprinzip bleiben, vom Vorhandensein bestimmter vorrechtlicher Voraussetzungen abhängig, wie einer ständigen freien Auseinandersetzung zwischen sich begegnenden sozialen Kräften, Interessen und Ideen, in der sich auch politische Ziele klären und wandeln und aus der heraus eine öffentliche Meinung den politischen Willen vorformt.[157] Dazu gehört z.B., daß die Entscheidungsverfahren der Hoheitsgewalt ausübenden Organe und die jeweils verfolgten politischen Zielvorstellungen allgemein sichtbar und verstehbar sind, und ebenso, daß der wahlberechtigte Bürger mit der Hoheitsgewalt, der er unterworfen ist, in seiner Sprache kommunizieren kann. Es ist nicht zu bestreiten, daß viele dieser vorrechtlichen Voraussetzungen bislang innerhalb der Europäischen Union auf der zwischenstaatlichen Ebene nur schwach entwickelt sind, auch wenn die Dynamik und Entwicklungsoffenheit der Europäischen Union nicht ausschließt, daß sich derartige tatsächliche Bedingungen im Verlauf der Zeit im institutionellen Rahmen der EU entwickeln.[158]
Es gehört zu den politischen Aufgaben der Mitgliedstaaten, im Rahmen der ins Auge gefaßten Änderung der Verträge auf der Regierungskonferenz in Amsterdam die vorrechtlichen Voraussetzungen für den demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß auf europäischer Ebene zu verbessern.[159] Zu diesen Verbesserungen, die in die Kompetenz der Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ fallen, gehören auch Maßnahmen zur Stützung einer freien Presse und eines freien Rundfunks. Dabei werden die Mitgliedstaaten die eigenen verfassungsrechtlichen Anforderungen im Auge haben, denn schließlich muß der Änderungsvertrag später den nationalen Parlamenten zur Zustimmung vorgelegt werden. Es ist kaum zu bestreiten, daß auch nach der Gründung einer Europäischen Union ein Mangel an einer lebendigen europäischen Öffentlichkeit, für deren freien Diskurs durch vielfaltsichernde Maßnahmen auf Ebene der EU Vorsorge getroffen werden müßte, besteht. Ein solcher breiter öffentlicher Diskurs auf europäischer Ebene wird auch nicht am Fehlen einer gemeinsamen europäischen Sprache scheitern, wie dies behauptet wird.[160] Die Schweiz ist ein eklatantes Gegenbeispiel. Auch der EG-Vertrag deutet an verschiedenen Stellen an, daß es an einem grenzüberschreitenden gesellschaftlichen Diskurs beim gegenwärtigen Stand der Integration noch mangelt. Besonders deutlich wird dies bei einem Blick auf die Verankerung, die die politischen Parteien auf europäischer Ebene durch den Vertrag von Maastricht im EG-Vertrag gefunden haben: Nach Art. 138a EGV sind die politischen Parteien auf europäischer Ebene zwar wichtig als Faktor der Integration in der Union. Sie tragen aber nach Satz 2 der Regelung lediglich dazu bei, "ein europäisches Bewußtsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen". Ein für die demokratische Funktion des Meinungsbildungsprozesses relevantes europäisches Bewußtsein ist demnach allenfalls in Ansätzen vorhanden. Wie die Art. 8 ff. EGV über die Unionsbürgerschaft soll auch Art. 138a eine europäische Identität stiften und damit die Wurzeln für eine gemeinsame Erfahrungsgemeinschaft der Bürger der Mitgliedstaaten schaffen, die der Einheitsbildung der Völker der Mitgliedstaaten notwendigerweise vorausgehen muß.[161]
Die Entwicklung eines grenzüberschreitenden Diskurses hängt nicht zuletzt davon ab, daß die Ziele der Gemeinschaftsorgane und die Abläufe ihrer Entscheidungen in die Mitgliedstaaten vermittelt werden, wobei neben Parteien und Verbänden auch Presse und Rundfunk eine Rolle als Medium wie Faktor dieses Vermittlungsprozesses zukommen kann.[162]
Wenn die Mitgliedstaaten die Zeit für gekommen ansehen, entsprechende medienpolitische Maßnahmen zur Herausbildung und Stützung eines europäischen Bewußtseins und eines besseren europaweiten Meinungsflusses über die Organisationsvoraussetzungen von Presse und Rundfunk zu treffen, dann müssen sie den Weg der Änderung und Ergänzung der Verträge gehen. Die integrationspolitische Bedeutung von Presse- und Rundfunk rechtfertigt indessen beim gegenwärtigen Stand der demokratischen Legitimierung von Herrschaftsgewalt keine Regelung, die die Ausgestaltung der Meinungsvielfalt in den Mitgliedstaaten der EU direkt zum Gegenstand einer gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung unter Rückgriff auf das Binnenmarktkonzept macht. Eine Kompetenz der Gemeinschaft, durch gemeinschaftsweite Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Regelungen zur Sicherung von Meinungs- bzw. Medienvielfalt zur Entwicklung einer gesamteuropäischen demokratischen Struktur gezielt beizutragen, kann weder dem EGV noch dem EUV entnommen werden. Es ist offenkundig, daß ein solcher Integrationsschritt gleichzeitig tief in die mitgliedstaatlichen Strukturen des demokratischen gesellschaftlichen Diskurses eingreift. Beide Verträge gehen - um eine Parallele aus dem Prozeß der Staatsbildung in Deutschland zu nutzen - nicht von einer Staats- bzw. Staatsvolksbildung von oben durch Rechtsetzungs- und sonstige Aktivitäten der Gemeinschaft aus, sondern sehen eine mögliche Union der europäischen Völker im Sinne eines einheitlichen "Europa-Volkes" als Ergebnis eines Prozesses an, der von den Mitgliedstaaten und ihren Völkern getragen wird. Auch Förderkompetenzen der Gemeinschaft sind im Vertrag - entsprechend dem Prinzip der begrenzten Ermächtigung - abschließend (namentlich in Art. 126 Abs. 4, 127 Abs. 4, 128 Abs. 5, 129 Abs. 4) definiert. Eine entsprechende ausdrückliche Förderkompetenz findet sich für die Sicherung eines freien demokratischen Prozesses europaweiter öffentlicher Meinungsbildung nicht. Zwar bestimmt Art. F Abs. 1 EUV, daß die Beachtung demokratischer Grundsätze Voraussetzung für die Mitgliedschaft in der EU ist. Im Hinblick darauf, daß diesen Grundsätzen nicht nur beim Beitritt, sondern während der gesamten Dauer der Mitgliedschaft in der EU zu genügen ist, ließe sich daran denken, daß die EU bzw. EG Maßnahmen ergreifen dürfte, die die Dauerhaftigkeit der demokratischen Grundausrichtung eines oder mehrerer Mitgliedstaates absichern. Hierzu könnte auch eine Regelung zur Sicherung von Meinungsvielfalt zählen. Indessen folgt im Gemeinschaftsrecht aus einem etwaigen Bedürfnis nicht schon eine Aufgabe der Gemeinschaft. Beachtlich ist, daß die genannte Absicherung nicht in den Katalogen der Art. 2 bis 3a EGV - auch nicht im entferntesten - aufgeführt ist.
Zwar wird die demokratische Legitimation und Kontrolle der Tätigkeit der EG durch den EUV gestärkt. Auch nach Maastricht bleibt es aber bei der Parallelität von durch die Regierungen der Mitgliedstaaten vermittelter und unmittelbarer demokratischer Legitimation durch das Europäische Parlament bei einem deutlichen Übergewicht der erstgenannten Legitimationsform.[163] Auch nach dem Vertrag von Maastricht fehlt es an einem "Europa-Volk", dessen Meinungsbildungsprozeß durch Initiativen zur Vermeidung von Meinungsmachtballungen auf Ebene der EG geschützt werden müßte. Es mangelt an einer relativ homogenen geistigen, sozialen und politischen Verbundenheit der Menschen, wie sie im Staatsvolk existiert, einem "Europa-Volk" aber weiterhin fehlt.[164] Dieses aktuelle Homogenitätsdefizit der Gemeinschaft leuchtet an verschiedenen Stellen des EG- wie des EUV auf, die ein gemeinsames "Europa-Volk" als erst im Entstehen begriffen kennzeichnen: Beachtung verdienen insoweit insbesondere der erste Absatz der Präambel des EGV ("Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker"), Art. 137 EGV ("Das Europäische Parlament besteht aus Vertretern der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten"), der 4. Absatz der Präambel des EUV ("in dem Wunsch, die Solidarität zwischen ihren Völkern unter Achtung ihrer Geschichte, ihrer Kultur und ihrer Traditionen zu stärken), der 11. Absatz dieser Präambel ("Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas"), Art. A Abs. 2 EUV ("Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar") und Art. F Abs. 1 EUV ("Die Union achtet die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten, deren Regierungssysteme auf demokratischen Grundsätzen beruhen"). Somit fehlt es bislang an einem Rechtssubjekt "Europa-Volk", auf das hin eine EG-Regelung zugeordnet sein könnte, die dadurch die Freiheit des demokratischen Willensbildungsprozesses absichern will, daß sie die Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung übernational und europaweit vor angeblich vorherrschender Meinungsmacht schützt.

2. Das unionsrechtliche Gebot der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten

Das Gebot der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten, das Art. F Abs. 1 EUV verankert, ist ersichtlich auf eine Begrenzung der Kompetenzen angelegt und ergänzt somit unionsrechtlich das Prinzip der begrenzten Ermächtigung und das Subsidiaritätsprinzip als gemeinschaftsrechtliche, das Verhältnis zwischen EG und Mitgliedstaaten prägende Strukturprinzipien.[165] Es betont den föderativen Aufbau der Union.[166] Kennzeichen diesen föderativen Aufbaus ist insbesondere auch die Vielfalt der staatsorganisatorischen Aufbauformen der Mitgliedstaten bei Einheit der demokratischen Fundierung sämtlicher Mitgliedstaaten. Dieses Phänomen der Vielfalt in der Einheit prägt auch die jeweils unterschiedliche mitgliedstaatliche Ausgestaltung der kommunikationsrechtlichen Absicherung der Freiheit und Ergebnisoffenheit des demokratischen Prozesses. Eine gemeinschaftsrechtliche Regelung, die - wie die geplante Richtlinie - nicht mehr von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat der jeweiligen innerstaatlichen Verfaßtheit entsprechende Absicherungen dieser Freiheit zuläßt, sondern ein gemeinschaftsweit einheitliches Konzept dieser Absicherung etabliert, verkennt daher das unionsrechtliche Gebot der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten.[167] Dies gilt selbst dann, wenn es den Mitgliedstaaten schärfere Regeln zur Sicherung der Meinungsvielfalt ermöglichen würde, was die Richtlinie nach dem derzeitigen Diskussionsstand aber ohnedies nicht gestatten will. Denn zur Identität eines Mitgliedstaates zählt insbesondere auch die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat historisch unterschiedlich gewachsene und aktuell unterschiedlich fortbestehende Antwort auf die Fragen, (1.) ob Meinungsvielfalt vorrangig durch binnenplurale oder außenplurale Sicherungselemente gewährleistet werden soll, (2.) ob und wie die Position des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einem Mitgliedstaat in ein System der Sicherung von Meinungsvielfalt eingebaut werden soll[168] sowie (3.) ob und gegebenenfalls wie über monomediale Machtballungen hinaus auch multimediale Konzentrationsphänomene in einem solchen System berücksichtigt werden müssen. Wird eine von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedliche Antwort auf diese Fragen gemeinschaftsrechtlich ausgeschlossen, dann ist eine je eigenständige Identität der Mitgliedstaaten im Kern berührt. Zwar ist durch Art. F Abs. 1 die nationale Identität der Mitgliedstaaten nicht als unverletzlich bezeichnet.[169] Die Rechtspflicht zur Achtung dieser Identität geht aber auch über eine bloße Berücksichtigung der nationalen Identitäten im Prozeß der Rechtsetzung durch EG-Organe hinaus. Vielmehr verstärkt die Pflicht zur Achtung der Identität die Schranken, die einer solchen Rechtsetzung ohnedies durch das Prinzip der begrenzten Ermächtigung, das Subsidiaritätsprinzip und das Verhältnismäßigkeitsprinzip gesetzt sind. Das sämtliche dieser Schranken dem Projekt einer Medienkonzentrationsrichtlinie entgegenstehen, wurde bereits erläutert.

V. Art. 222 EGV als Kompetenzausschlußnorm

Von der Kommission völlig ignoriert wird die Frage, ob und inwieweit unterschiedliche mitgliedstaatliche Regelungen über den Erwerb von Eigentums- bzw. Unternehmensanteilen im Mediensektor zur Eigentumsordnung[170] der Mitgliedstaaten gehört. Diese Frage liegt um so näher, als nach dem Titel der Richtlinie in der jetzt geltenden Fassung und nach ihrem Inhalt ausdrücklich das „Medieneigentum“ im Binnenmarkt geregelt werden soll. Gemäß Art. 222 EGV bleibt die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt. Das bedeutet, daß die Regelungsbefugnis bezüglich der Eigentumsordnung der Gemeinschaft entzogen ist und bei den Mitgliedstaaten verbleibt.[171]
Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist bisher noch unklar. Zunächst geht es bei dieser Vorschrift um die Frage, ob Mitgliedstaaten das Recht behalten, Privateigentum in Gemeineigentum zu überführen und umgekehrt.[172] Insofern ähnelt Art. 222 EGV dem Art. 15 des GG. Verstaatlichungen müssen aber nicht globaler Natur sein. So können z.B. bestimmte Wirtschaftszweige gänzlich in Gemeineigentum überführt werden.[173] Denkbar ist aber auch, daß das private Anteilseigentum in einem bestimmten Sektor prozentual beschränkt ist. Daraus folgt, daß ganz generell die Frage, wie Privateigentum organisiert sein soll, und damit die Frage nach den Schranken der Eigentumsnutzung vom Anwendungsbereich dieser Bestimmung nicht gänzlich ausgeschlossen sein kann.[174] Für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den Mitgliedstaaten ist die Frage nach der Organisation des Eigentums etwa an Produktionsmitteln genauso wichtig, wie für die demokratische Entwicklung die Frage nach dem Zugang und der Kontrolle von Medieneigentum. So gesehen ist kein Grund ersichtlich, warum Art. 222 EGV den Mitgliedstaaten die Gestaltung ihrer Eigentumsordnung etwa nur bezüglich der wirtschaftlichen Produktionsmittel, nicht aber bezüglich des Zugangs zum Medieneigentum vorbehalten wollte.
Andererseits ist ebenso klar, daß die Mitgliedstaaten mit dem Verweis auf Art. 222 EGV nicht ohne weiteres die Marktfreiheiten außer Kraft setzen können, indem gesellschaftsrechtliche Zugangsbeschränkungen für EG-Ausländer eingeführt würden oder ähnliches. Die Bindung an das Diskriminierungsverbot des Art. 6 EGV besteht uneingeschränkt fort.[175] Im übrigen liegt es nahe, Art. 222 EGV systematisch in Anlehnung an das in Art. F Abs. 1 EUV geregelte Gebot der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten[176] auszulegen. Wenn als Beispiel für den Anwendungsbereich des Art. 222 EGV Verstaatlichungen aufgeführt werden, dann wird letztlich damit nichts anderes gesagt, als daß diese konstitutive und wesentliche Grundentscheidung bei den Mitgliedstaaten verbleibt. Demnach beträfe Art. 222 EGV nicht jede die Eigentumsordnung betreffende Organisationsentscheidung, sondern nur solche, die als wesentliche und konstitutive Grundentscheidungen gelten können, Entscheidungen also, die im Rahmen des Art. F Abs. 1 als Bestandteil der nationalen Identität anzusehen wären. Dazu gehören auch die für die demokratische Ordnung wesentlichen Entscheidungen über die Organisation des Medieneigentums.
Vor diesem Hintergrund spricht viel dafür, daß Art. 222 EGV dem Erlaß einer Richtlinie entgegensteht, die den Zugang zu Medieneigentum regelt. Denn sie greift in die mitgliedstaatlichen Konzeptionen der Eigentumsordnung im Mediensektor, wie sie in Deutschland z.B. durch die Prozentsatzkriterien im Rundfunkstaatsvertrag der Länder hervortritt, ein.

VI. Ergebnis

Selbst wenn das Binnenmarktkonzept als Kompetenzanknüpfung - entgegen der hier vertretenen Auffassung - für tragfähig angesehen wird, stehen der Kompetenzausübung zum Zwecke der Vielfaltsicherung im Medienbereich Ausübungsschranken entgegen. Im Ergebnis ist festzustellen, daß sowohl das Subsidiaritätsprinzip als auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Kompetenzausübungsschranke der geplanten Richtlinie zum Schutze des Pluralismus im Medienbereich entgegenstehen. Dagegen scheidet Art. 128 Abs. 5 EGV als Regelungsschranke unter Zugrundelegung eines differenzierten Kulturbegriffs aus, da sich der Regelungsgegenstand kaum ausschließlich oder überwiegend dem Bereich der Kultur der Mitgliedstaaten zuordnen läßt. Am gravierendsten sind die Bedenken gegen die Ausübung einer Regelungskompetenz der EG aus dem Demokratieprinzip. Die Voraussetzungen und wesentlichen Funktionsbedingungen der demokratischen Ordnung der Mitgliedstaaten stehen nicht zur Disposition der EG. Zu diesen Voraussetzungen gehören die mitgliedstaatlichen Regelungen zum Schutz der Meinungsvielfalt im Mediensektor. Der beabsichtigte Integrationsschritt durch die geplante Richtlinie greift tief in die mitgliedstaatliche Struktur des demokratischen, gesellschaftlichen und staatsbezogenen Diskurses und damit in Elemente der nationalen Identität nach Art. F Abs. 1 EUV ein.

E. Der Richtlinienvorschlag im Lichte der Gemeinschaftsgrundrechte

Geht man, entgegen der oben ausgeführten Ansicht, von einer bestehenden Handlungsbefugnis der EG im Bereich der Medienkonzentration aus, dann stellt sich die Frage nach der materiellen Rechtmäßigkeit des Richtlinienvorschlags. Problematisch erscheint vor allem die Vereinbarkeit mit den auch im Rahmen des Gemeinschaftsrechts geschützten Grundrechten. Insbesondere die Meinungs- und Pressefreiheit könnte durch die pauschalen Marktanteilsobergrenzen in nicht zu rechtfertigender Weise eingeschränkt sein.

I. Der Schutz der Grundrechte im Recht der Europäischen Gemeinschaften

Der Grundrechtsschutz im Gemeinschaftsrecht ist aufgrund des Fehlens eines eigenen Grundrechtskataloges und des vorwiegend wirtschaftlich Tätigkeitsbereiches der Gemeinschaften weitaus schwieriger darzustellen, als dies etwa auf mitgliedstaatlicher Ebene der Fall ist. Das Fehlen eines eigenen Grundrechtskatalogs hat zwar nicht dazu geführt, daß die Grundrechte nicht geschützt würden. Der EuGH hat schon früh die Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts anerkannt und einzelne Grundrechtspositionen unter Rückgriff auf die gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und auf die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), der alle Mitgliedstaaten der EU angehören, entwickelt.[177] Diese Art der Grundrechtsfindung ist nunmehr im Art. F Abs. 2 EUV primärrechtlich kodifiziert worden. Der EMRK kommt dabei eine besondere Bedeutung zu.[178]
Der Rückgriff auf die EMRK und die gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten führt allerdings gerade dort zu Rechtsunsicherheit, wo aufgrund der wirtschaftlichen Ausrichtung der Gemeinschaft noch keine oder noch keine gefestigte Rechtsprechung des EuGH zur Existenz und Reichweite eines Grundrechts vorliegt. Man müßte dann nämlich erstens das Schutzniveau in den einzelnen Mitgliedstaaten rechtsvergleichend herausarbeiten und zweitens das Schutzniveau der EMRK ermitteln, um auf diese Weise für den Bereich der Gemeinschaften zu Schlußfolgerungen gelangen zu können.[179] Hinzu kommt noch, daß der Rückgriff auf die Rechtslage im Bereich der EMRK letztlich keine völlig eindeutige Sicherheit bietet, weil die EG kein Mitglied der EMRK ist[180] und der EuGH nicht an die konkrete Auslegung der EMRK durch die Straßburger Organe gebunden ist.[181] Es gibt allenfalls eine mittelbare Bindung, die über die fortbestehende Verantwortlichkeit der Vertragsstaaten realisiert werden kann.[182]
Dies hat gerade im Bereich der Kommunikationsfreiheiten schon zu Divergenzen zwischen EuGH und EGMR geführt.[183] Unbeschadet dessen sind alle Rechtshandlungen der Organe der Europäischen Gemeinschaften, also auch die Gesetzgebungsakte des Rates und der Kommission an den Gemeinschaftsgrundrechten zu messen. Wesentlicher Maßstab hierfür ist im vorliegenden Fall der die Kommunikationsfreiheit gewährleistende Art. 10 EMRK.[184] Dabei überprüft der EuGH die Vereinbarkeit nur im Rahmen des Kompetenzbereichs der EG und gibt für die Umsetzung von EG-Maßnahmen innerhalb dieses Kompetenzbereichs den Mitgliedstaaten alle Hinweise, die notwendig sind, um die EMRK einzuhalten.[185] Nationale Maßnahmen werden von den Gerichten der Mitgliedstaaten geprüft.[186]

II. Der Schutzbereich der Meinungs- und Pressefreiheit im Gemeinschaftsrecht

Die Meinungs-, Presse- und Veröffentlichungsfreiheit gehört zu den vom EuGH geschützten Grundrechten.[187] Mit Blick auf Art. 10 EMRK hat der EuGH in einem niederländischen Vorlageverfahren, in dem es um die Frage ging, ob Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs in den Niederlanden durch kulturpolitische Erwägungen zur Vielfaltsicherung (Schutz der Meinungsfreiheit verschiedener gesellschaftlicher Gruppen, die sich in Presse und Rundfunk entfalten müßten) gerechtfertigt sein können, ausdrücklich festgestellt:
„Zwar kann eine so verstandene Kulturpolitik einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen, der eine Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs rechtfertigt. Die Aufrechterhaltung eines pluralistischen Rundfunkwesens, die diese niederländische Politik gewährleisten soll, steht nämlich in einem Zusammenhang mit durch Artikel 10 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Meinungsfreiheit, die zu den von der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützten Grundrechten gehört.“[188]
Aus diesem Urteil wurde geschlußfolgert, Art. 10 EMRK enthalte "eine gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung zur Herstellung gleichgewichtiger Vielfalt in den europäischen Kommunikationsräumen" und "eine Verpflichtung sämtlicher an die Gemeinschaftsgrundrechte gebundener Organe, sich schützend und fördernd vor das Schutzgut der Medienvielfalt zu stellen".[189] Zur Herleitung einer derartigen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung wird nichts wesentliches angeführt. Die Grundrechte selbst, insbesondere die EMRK, ergeben keine neben den Kompetenzen zur Erfüllung der Aufgaben der EG stehende zusätzliche Aufgaben bzw. Handlungskompetenzen. Selbst wenn man die Existenz einer solchen Schutzpflicht einmal unterstellt, so sind doch die zur Erfüllung dieser Schutzpflicht ergriffenen Maßnahmen am Maßstab des Art. 10 Abs. 2 zu messen.[190] Es ist zu prüfen, ob diese Maßnahmen nicht ihrerseits in den Schutzbereich der - u.a. aus Art. 10 EMRK herzuleitenden - Meinungsfreiheit eingreift und ob dieser Eingriff gerechtfertigt werden kann, wobei insbesondere der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz heranzuziehen ist.

III. Der Eingriff in den Schutzbereich der Meinungs- und Pressefreiheit durch den Richtlinienvorschlag

Das von der EG-Kommission beabsichtigte multimediale Fusionsverbot wird in seiner konkreten Ausgestaltung dazu führen, daß deutsche Presseunternehmen nicht mehr in der Lage sein werden, im Rundfunksektor tätig zu sein. Ein solches tatsächliches Zugangsverbot zu einem Medium für bestimmte natürliche und juristische Personen stellt einen Eingriff in die Kommunikationsfreiheit dar, wie sie in Art. 10 EMRK und damit auch im Gemeinschaftsrecht angelegt ist. Art. 10 EMRK schützt u.a. die Äußerungsfreiheit, d.h. die Freiheit zur Äußerung von Sinngehalten in allen denkbaren Kommunikationsformen.[191] Umgekehrt verbietet Art. 10 EMRK grundsätzlich, das Entstehen allgemein zugänglicher Informationsquellen zu verhindern.[192] Genau diese Verhinderung wird aber das multimediale Fusionsverbot in Art. 3 Abs. 3, 3. Spiegelstrich des Richtlinienvorschlags bewirken. Der Rückzug von Presseunternehmen aus dem Rundfunk- und insbesondere aus dem Radiobereich wird dazu führen, daß Sender ersatzlos wegfallen[193] und auch manche Zeitung in Schwierigkeiten gerät, weil aufgrund der regionalen Struktur und der daraus resultierenden Begrenztheit z.B. des Werbemarktes und des Werbeaufkommens eine Zeitung und ein Rundfunksender nur deshalb nebeneinander bestehen können, weil über die unternehmerische Verflechtung synergetische Effekte entstehen.

IV. Die Rechtfertigung des durch den Richtlinienvorschlag bewirkten Eingriffs in die Meinungs- und Pressefreiheit

Eine Rechtfertigung im eigentlichen Sinne für diesen Grundrechtseingriff gibt die Kommission nicht. Das liegt daran, daß die Kommission den Richtlinienvorschlag als Binnenmarktmaßnahme versteht, und für sie der Art. 10 EMRK wegen der Betroffenheit des Mediensektors „nur“ Maßstab für die konkrete Ausgestaltung dieser Binnenmarktmaßnahme ist.[194] Der Kommission ist nicht so sehr bewußt, daß der Richtlinienvorschlag einen Grundrechtseingriff darstellt. Vielmehr meint sie, durch die finale Ausrichtung ihres wirtschaftsrechtlich verstandenen Vorhabens auf Pluralismussicherung, die grundrechtlichen Anforderungen, auch im Lichte der in Art. 5 des Richtlinienvorschlags vorgesehenen Ausnahmen, erfüllt zu haben. Der Richtlinienvorschlag wird daher nicht näher am Maßstab des Art. 10 EMRK gemessen.
Ein „pressing need“ für den Eingriff in die Medienordnung der Mitgliedstaaten durch die europaweite Medienpluralismussicherung wird nicht begründet. Wie wenig der Schutz der „europäischen“ Demokratie neben der mitgliedstaatlichen Demokratie zur Rechtfertigung geeignet ist, wurde schon dargelegt. Der Richtlinienvorschlag wirft insofern die grundsätzliche Frage auf, wieweit an die europäische „democratic society“ als Kontrast oder parallel zur mitgliedstaatlichen „democratic society“ angeknüpft werden darf.[195]
Der Eingriff in die Kommunikationsfreiheiten des Art. 10 EMRK muß grundsätzlich an den Beschränkungszielen des Art. 10 Abs. 2 EMRK gemessen werden. Es fällt allerdings auf, daß ein Beschränkungsziel „Pluralismus“ nicht vorgesehen ist. Daraus kann man nun aber nicht schließen, daß Regelungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt, die immer auch gleichzeitig einen Eingriff in die Kommunikationsfreiheit mit sich bringen, von vornherein unmöglich wären. Nach der Rechtsprechung des EGMR ist für solche Einschränkungen Art. 10 Abs. 1 Satz 3 der Anknüpfungspunkt, wonach Staaten die Veranstaltung von Rundfunk von einer Genehmigung abhängig machen dürfen. In der Entscheidung zum österreichischen Rundfunkmonopol hat der EGMR entschieden, daß sich daraus über die technischen Aspekte hinaus Einschränkungsziele ergeben, die in Art. 10 Abs. 2 EMRK nicht aufgezählt seien. Allerdings müßten auch diese weiteren Einschränkungsziele „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“ sein.[196] Grundsätzlich sind daher auch Maßnahmen zur Pluralismussicherung - ebenso wie im Rahmen des nationalen Verfassungsrechts mit Art. 5 GG - im übernationalen Rahmen mit Art. 10 EMRK vereinbar.[197] Insofern schadet es auch nicht, daß die Anknüpfung an Art. 10 Abs. 1 Satz 3 nur den Rundfunkbereich erfassen kann, nicht aber die Presse. Die Bedeutung der Presse in der freiheitlichen Demokratie wurde vom EGMR ausdrücklich anerkannt, obwohl sie im Artikel 10 nicht ausdrücklich genannt ist. Deshalb kann auch im Bereich der Presse nicht jede Pluralismusmaßnahme per se unzulässig sein. Die EKMR hat Einschränkungen „zur Sicherung einer pluralistischen Information“ auch grundsätzlich für zulässig erachtet.[198]
Damit ist aber nichts zur Zulässigkeit konkret gestalteter Pluralismussicherungssysteme gesagt. In der Rechtsprechung der Konventionsorgane findet sich dazu kaum näheres. Als gesichert kann jedoch die Erkenntnis gelten, daß der EGMR das Notwendigkeitserfordernis sehr eng auslegt.[199] Verlangt wird ein „pressing need“, d.h. der Eingriff muß einem zwingenden demokratischen Interesse dienen.[200] Darin angelegt ist die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs[201], also der Geeignetheit des Eingriffs, seiner Erforderlichkeit (Grundsatz des geringsten Mittels) und des Übermaßverbots.[202]
Mißt man den Richtlinienvorschlag an diesen Grundsätzen, so ergeben sich - wie dargelegt - deutliche Anhaltspunkte für eine Verletzung dieser Grundsätze. Zweifelhaft ist schon, ob Art. 3 des Richtlinienvorschlags geeignet ist, den Pluralismus in den demokratischen Gesellschaften der Mitgliedstaaten der EG zu sichern. Dies ist jedenfalls für die kleinen Mitgliedstaaten mehr als fraglich, weil für diese Länder die Marktanteilsgrenzen in Art. 3 aufgrund ihrer besonderen Struktur völlig ungeeignet sind und nur binnenpluralistische Schutzmaßnahmen in Betracht kommen. Jedenfalls aber ist die getroffene Regelung nicht erforderlich. Die starren Marktanteilsgrenzen können, z.B. in Abgrenzung zu binnenpluralistischen oder gemischten Modellen, ein viel einschneidenderes Mittel sein, als zur Pluralismussicherung erforderlich. Viel hängt von den konkreten Bedingungen vor Ort ab.
Dabei ist zu beachten, daß der EGMR bei der Auslegung der EMRK nicht die Frage zu stellen braucht, wie das spezifische Menschenrecht in die Ziele, Aufgaben und Strukturen der EG als einer Integrationsorganisation einzufügen ist - eine Frage, die sich für den EuGH bei jeder Bildung und inhaltlichen Ausprägung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes stellt.[203] Für den EGMR wäre daher die von der Kommission behauptete Binnenmarktbezogenheit der Maßnahme und ihr integrationsspezifischer Gehalt bei der Bewertung der Vereinbarkeit des Richtlinienvorschlags mit Art. 10 EMRK völlig irrelevant. Letztlich hat jedoch, mangels Mitgliedschaft der EG in der EMRK, der EuGH über die Vereinbarkeit des Richtlinienvorschlags mit den Gemeinschaftsgrundrechten - und damit mit Art. 10 EMRK - zu befinden. Der EuGH könnte die integrations- und binnenmarktspezifischen Elemente nicht ignorieren und stünde vor dem Dilemma, sich zur Frage äußern zu müssen, ob die Gemeinschaftsgrundrechte unter einem Integrations- oder Binnenmarktvorbehalt stehen. Es spricht viel dafür, daß das Gericht diese Frage vermeiden würde. Dies wäre hier besonders leicht, weil nach richtiger Ansicht die EG überhaupt keine Kompetenz zum Erlaß medienkonzentrationsrechtlicher Vorschriften zur Pluralismussicherung hat und weil der EuGH in letzter Zeit mehrfach angedeutet hat, daß man nicht mehr gewillt ist, durch die extensive Auslegung von Kompetenznormen die Grenze zwischen Auslegung und Vertragsänderung zu überschreiten.

V. Ergebnis

Es spricht viel dafür, daß der Richtlinienvorschlag im Lichte des Art. 10 EMRK und seiner Anwendung durch den Straßburger EGMR keinen Bestand haben könnte. Im Unterschied zum Straßburger EGMR ist jedoch der EuGH aufgrund seiner Funktion auch bei der Auslegung der EMRK-Grundrechte nicht in gleicher Weise nur auf die Grundrechte fixiert, sondern bezieht integrations- und binnenmarktspezifische Überlegungen mit ein. So gesehen könnte auch der Richtlinienvorschlag, sofern er endgültig verabschiedet würde, zu einer weiteren Diskrepanz in der Rechtsprechung von EuGH und EGMR führen. Es wäre allerdings überraschend, wenn der EuGH es dazu kommen lassen würde, weil wegen der fehlenden Regelungskompetenz der EG keine Notwendigkeit besteht, auf diese materiellrechtlichen Fragen einzugehen.

F. Verfassungsrechtliche Probleme des Richtlinienentwurfs in der Bundesrepublik Deutschland

Wie das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat, fällt die gesetzliche Regelung von Leitgrundsätzen zur Sicherung der Rundfunkfreiheit in die Gesetzgebungskompetenz der Länder. Im Urteil über die Frage, ob die Bundesrepublik Deutschland der Fernsehrichtlinie in einem verfassungsrechtlich zulässigen, die Rechte der Bundesländer in Deutschland respektierenden Verfahren im Rat zugestimmt hat, hat sich das Bundesverfassungsgericht wie folgt geäußert:
"Rundfunk ist jedenfalls auch ein kulturelles Phänomen. Soweit kulturelle Angelegenheiten überhaupt staatlich geregelt werden können, steht die Regelungskompetenz nach Art. 70 ff. GG den Ländern zu, wenn nicht besondere Bestimmungen des Grundgesetzes Begrenzungen oder Ausnahmen zugunsten des Bundes vorsehen (vgl. BVerfGE 12, 205 [229])." [204]
Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts setzt die Fernsehrichtlinie jedenfalls in ihren Schwerpunkten Rahmenbedingungen für den Rundfunk und berührt insoweit die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder. In gleicher Weise würde in der Bundesrepublik Deutschland eine geplante Richtlinie über Medienpluralismus "in ihren Schwerpunkten" Rahmenbedingungen für den Rundfunk (Fernsehen) setzen[205] und insofern die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der deutschen Bundesländer berühren. Diese Schlußfolgerung liegt um so näher, als besondere Bestimmungen des Grundgesetzes für die in der Pluralismusrichtlinie vorgesehenen Materien nicht ersichtlich sind[206] und die Bundesländer die dort angesprochenen Materien im Rahmen des Rundfunkstaatsvertrages untereinander selbst geregelt haben.
Im einzelnen sieht der Rundfunkstaatsvertrag (RStV) in der Fassung des am 1. Januar 1997 in Kraft getretenen Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrages,[207] dessen Schwerpunkt im Bereich des privaten Rundfunks die neuen Medienkonzentrationsvorschriften sind, folgendes vor:[208] Kernvorschrift des neuen Konzentrationsrechts ist das in § 26 RStV verankerte sog. Zuschaueranteilmodell. Ein Unternehmen darf danach in der Bundesrepublik Deutschland selbst oder durch ihm zurechenbare Unternehmen bundesweit im Fernsehen eine unbegrenzte Anzahl von Programmen veranstalten, es sei denn, es erlangt dadurch vorherrschende Meinungsmacht nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen.[209] Erreichen die einem Unternehmen zurechenbaren Programme[210] im Durchschnitt eines Jahres einen Zuschaueranteil von 30 %,[211] so wird vermutet, daß vorherrschende Meinungsmacht gegeben ist. Gleiches gilt bei einer geringfügigen Unterschreitung des Zuschaueranteils, sofern das Unternehmen auf einem medienrelevanten verwandten Markt eine marktbeherrschende Stellung hat oder eine Gesamtbeurteilung seiner Aktivitäten im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten Märkten[212] ergibt, daß der dadurch erzielte Meinungseinfluß dem eines Unternehmens mit einem Zuschaueranteil von 30 vom Hundert im Fernsehen entspricht.[213]
Hat ein Unternehmen mit den ihm zurechenbaren Pro-grammen vorherrschende Meinungsmacht erlangt, so darf zunächst für weitere diesem Unternehmen zurechenbare Programme keine Zulassung erteilt oder der Erwerb weiterer zurechenbarer Beteiligungen an Veranstaltern nicht als unbedenklich bestätigt werden.[214] Ferner sieht § 26 Abs. 4 RStV folgende drei Möglichkeiten vor, um die eingetretene Marktmacht zu beschränken:
1. Das Unternehmen kann ihm zurechenbare Beteiligungen an Veranstaltern aufgeben, bis der zurechenbare Zuschaueranteil des Unternehmens hierdurch unter die 30 % - Grenze des § 26 Abs. 2 Satz 1 RStV fällt, oder
2. es kann seine Marktstellung auf medienrelevanten verwandten Märkten vermindern oder ihm zurechenbare Beteiligungen an Veranstaltern aufgeben, bis keine vorherrschende Meinungsmacht mehr gegeben ist, oder
3. es kann bei ihm zurechenbaren Veranstaltern vielfaltssichernde Maßnahmen (Einräumung von Sendezeit für unabhängige Dritte, Einrichtung eines Programmbeirats) ergreifen, die im einzelnen in §§ 31 und 32 RStV geregelt sind.
Das auf eine einvernehmliche Lösung zwischen Unternehmen und zuständiger Landesmedienanstalt hin angelegte Regelungsmodell sieht als ultima ratio für den Fall, daß keine Einigung zustande kommt, vor, daß von der zuständigen Landesmedienanstalt die Zulassungen von so vielen dem Unternehmen zurechenbaren Programmen widerrufen werden, bis keine vorherrschende Meinungsmacht durch das Unternehmen mehr gegeben ist.[215]
Dieser unternehmensbezogene Ansatz der Vielfaltssicherung wird in § 26 Abs. 5 RStV um einen veranstalterbezogenen Ansatz ergänzt: Erreicht ein Veranstalter mit einem Vollprogramm oder einem Spartenprogramm mit Schwerpunkt Information im Durchschnitt eines Jahres einen Zuschaueranteil von 10 %, hat er Sendezeit für unabhängige Dritte nach Maßgabe von § 31 einzuräumen.[216] Trifft der Veranstalter die danach erforderlichen Maßnahmen nicht, ist von der zuständigen Landesmedienanstalt die Zulassung zu widerrufen.
Nach Art. 23 GG sind in Fällen, in denen schwerpunktmäßig die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der deutschen Bundesländer berührt wird, diese sowohl bei der staatsinternen Willensbildung über die Beschlußfassung im Rat als auch gegebenenfalls bei der Abstimmung im Rat selbst unmittelbar zu beteiligen. Bei der geplanten Pluralismusrichtlinie handelt es sich um Sachbereiche, die im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder i.S.v. Art. 23 Abs. 5 GG betreffen. Bei der Willensbildung des Bundes ist daher die Auffassung des Bundesrates, d.h. der Ländervertretung, nach Art. 23 Abs. 5 Satz 1 GG maßgeblich zu berücksichtigen.[217] Stimmt die Auffassung der Bundesregierung nicht mit der Stellungnahme des Bundesrates überein, ist nach § 5 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union[218] (EuZBLG), des Ausführungsgesetzes zu Art. 23 GG, ein Einvernehmen anzustreben. Kommt ein Einvernehmen allerdings nicht zustande und bestätigt der Bundesrat daraufhin seine Auffassung mit Zwei-Drittel-Mehrheit, so ist die Auffassung des Bundesrates nach § 5 Abs. 2 Satz 5 EuZBLG maßgeblich.[219]
Ungeachtet der verfassungsrechtlichen Fragen, die das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union aufwirft[220], wird aus der verfassungsrechtlichen Regelung deutlich, daß in diesen Fragen die Willensbildung der Bundesländer über den Bundesrat Vorrang genießen soll. Da durch die geplante Pluralismusrichtlinie im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind, soll nach Art. 23 Abs. 6 GG die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen werden. Zwar erfolgt die Wahrnehmung der Rechte unter Beteiligung und in Abstimmung mit der Bundesregierung, wobei die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren ist. Jedoch geht das Ausführungsgesetz auch in diesem Fall davon aus, daß regelmäßig einem Vertreter der Bundesländer, der vom Bundesrat gewählt wird, unmittelbar die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland im Rat übertragen wird.[221] Nach Art. 146 EGV ist ein derartiges Verfahren europarechtlich zulässig.
Es ist also damit zu rechnen, daß die Stellungnahme der Bundesrepublik Deutschland im Rat maßgeblich von der Ländervertretung im Bundesrat formuliert und von einem Vertreter der Bundesländer mit Stimmrecht für die Bundesrepublik Deutschland votiert wird.
Was den voraussehbaren Inhalt dieser Stellungnahme angeht, so ist wenig wahrscheinlich, daß die deutschen Bundesländer von den im Länderstaatsvertrag formulierten Leitgrundsätzen über den Medienpluralismus in der Bundesrepublik Deutschland abweichen werden. Jede andere Regelung würde wahrscheinlich die zwischen den Bundesländern im Kompromißwege ausgehandelte staatsvertragliche Lösung in Frage stellen[222] und sich zumindest zu Lasten deutscher Fernsehveranstalter auswirken, an denen Presseunternehmen beteiligt sind, da die multimediale Regelungskonstruktion des Richtlinienvorschlags einen stärkeren regulatorischen Akzent aufweist als das Modell des § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV.
Selbst wenn es zu einem Mehrheitsbeschluß im Bundesrat zu der Pluralismusrichtlinie und damit zur Änderung der staatsvertraglichen Regelungen innerhalb der Bundesrepublik Deutschland kommen würde, ist es wahrscheinlich, daß diese Regelung nicht einvernehmlich getroffen und Anlaß zu einem Zwischenländerrechtsstreit - gegebenenfalls vor dem Bundesverfassungsgericht - geben würde.[223] Diese Konstellation belastet das Verfahren einer eventuellen Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland im Rat mit erheblichen voraussehbaren verwaltungs- und verfassungsrechtlichen Konsequenzen in Deutschland. Hinzu kommt, daß das Ausmaß der Beschränkung der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 2 GG und unter Umständen der künstlerischen Äußerungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 GG auch die Interessen des Bundes, dessen gesamtstaatliche Verantwortung gemäß Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG, § 5 Abs. 2 Satz 2 EuZBLG zu wahren ist, berührt. Es kann daher durchaus auch zu einem Interessenkonflikt zwischen der Gesamtheit oder der Mehrheit der Bundesländer und dem Bund selbst über diese Fragen kommen.
Im Zusammenhang mit diesen verfassungsrechtlichen Erwägungen verdient ein weiterer Gesichtspunkt Beachtung, der gegen eine zentral-europäische Lösung des Medienpluralismus spricht. Man könnte der Ansicht sein, daß der gesamteuropäische Regelungsrahmen und kompetentielle Anknüpfungspunkt sich wie von selbst einstellt, wenn sich die EU fast schon zu einem Bundesstaat entwickeln würde - eine Entwicklungslinie, die von vielen Völkerrechtlern mit dem Vertrag von Maastricht für rechtlich angezeigt gehalten wird.[224] Aber selbst wenn sich die EU zu einem Bundesstaat entwickeln sollte, wäre damit für die Frage der Kompetenz zur Regelung medienspezifischen Rechts wie des Rechts der Sicherung von Meinungsvielfalt nichts gewonnen. Zwar wäre mit einer solchen Entwicklung das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung als Kompetenzschranke obsolet, da Staaten eine Kompetenz-Kompetenz eigen ist.[225] Damit ist die Frage aber nicht beantwortet, auf welcher Kompetenzebene im Bundesstaat die Regelungsbefugnis liegt. Denn nicht geklärt wäre bei einer solchen staatlichen Entwicklung der EU, die nicht anders denn als bundesstaatliche Konstruktion integrationspolitisch vorstellbar ist, auf welcher Ebene - der Ebene der EU oder der Ebene der Mitgliedstaaten (bzw. von föderalen Substrukturen dieser Mitgliedstaaten) - die Kompetenz zur Regelung medienspezifischen Rechts angesiedelt wäre. Vieles spricht dafür, daß auch dann keine Regelungskompetenz der EU-Ebene für diese Frage bestehen würde, sondern die Kompetenz bei den Mitgliedstaaten verbliebe, ebenso wie diese Kompetenz verfassungsrechtlich in der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich nicht beim Bund, sondern bei den Ländern angesiedelt ist. Die Grundentscheidung des Grundgesetzes für Gewaltenteilung in der Publizistik, wie sie in dieser Kompetenzverteilung aufleuchtet, wurzelt in dem Bestreben, die für die geistige Entwicklung traditionell fruchtbare Mehrzahl geistiger Zentren und regionaler geistig-kultureller Werkstätten zu erhalten. Auch ist besonders in Fernsehen und Hörfunk eine "Zentrale" für einseitige Beeinflussungen und Propagandamaßnahmen anfälliger als mehrere verteilte Unternehmungen.[226] Es sind keine überzeugenden Argumente ersichtlich, die gegen eine Übernahme dieses Modells vertikaler Gewaltenteilung in der Frage der Kompetenz zur Regelung medienspezifischen Rechts auch durch eine sich zum Bundesstaat entwickelnde EU sprechen.
Was die Beurteilung der EG-Kompetenz angeht, so hat das Bundesverfassungsgericht eine Reihe von verfassungsrechtlichen Festlegungen getroffen, die für die Organe des Bundes, aber auch der Bundesländer maßgeblich sind. Obwohl im Urteil anläßlich des Zustandekommens der EG-Fernsehrichtlinie diese Festlegungen als Teil der Verpflichtungen des Bundes gegenüber den Ländern formuliert worden sind[227], gelten sie - da sie letztlich auf den Verfassungsgrundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zurückzuführen sind - in gleicher Weise auch als Verpflichtungen der Bundesländer gegenüber dem Bund. Auch das Bundesverfassungsgericht hat dies in seinem Urteil zum Zustandekommen der Fernsehrichtlinie betont:
"Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens fordert, daß sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen. Bei der Vorbereitung von Rechtsetzungsakten der Gemeinschaft, welche die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder betreffen, folgt daraus, daß Bund und Länder eng miteinander zusammenarbeiten."[228]
Das bedeutet: Die deutschen Bundesländer haben im Zusammenwirken mit dem Bund darauf hinzuwirken:
"daß die bestimmbar festgelegten Gemeinschaftskompetenzen (vgl. BVerfGE 89, 155 [187 f., 191 ff.]) durch ihre Handhabung nicht an Voraussehbarkeit verlieren und ihre Begrenzungsfunktion einbüßen. Dabei (dürfen) die Bundesregierung (und die Landesregierungen) im allgemeinen darauf bauen, daß der Gemeinschaftsvertrag vom Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bestimmt ist, das nicht jede Betätigung mit wirtschaftlichem Gehalt den Regelungen des Vertrages unterwirft, vielmehr eine tatbestandlich umgrenzte Zuweisung von Aufgaben, Kompetenzen und Befugnissen voraussetzt, und daß dies grundsätzlich beachtet wird."[229]
Bund und Länder sind verpflichtet, durch das bundesstaatliche Prinzip der Bundestreue einer langfristigen Entwicklung entgegenzuwirken, bei der durch eine schrittweise ausdehnende Inanspruchnahme der Gemeinschaftskompetenzen, vor allem der sogenannten Querschnittskompetenzen, verbliebene Sachkompetenzen der Mitgliedstaaten und damit auch Länderrechte beeinträchtigt werden können. Gerade bezüglich der Handhabung der Art. 57 Abs. 2 und Art. 66 EGV hat das Bundesverfassungsgericht auf die Grenzen dieser Ermächtigungsnormen hingewiesen und betont, daß eine Handhabung der Dienstleistungskompetenz,
"die eine letztlich uferlose Regelungszuständigkeit der EWG für alle entgeltlichen grenzüberschreitenden Leistungen beansprucht, ... von der Bundesregierung niemals als Verhandlungs- oder Entscheidungsgrundlage behauptet oder anerkannt worden (ist.)."[230]
Eine gleiche Haltung dürften demnach weder die Bundesländer noch der Bund anerkennen. Dies gilt erst recht im Rahmen von Kompetenzgrundlagen, die wie Art. 100 und 235 EGV Einstimmigkeit voraussetzen und es daher der Bundesrepublik Deutschland erlauben, Länderrechte voll zur Geltung zu bringen.
Dabei ist im übrigen im Rahmen der Regelungskompetenz nach Art. 59 ff. EGV die Erforderlichkeit einer Rechtsangleichung eingehend zu prüfen. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts kann allerdings ein Bedarf für einen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakt nicht bereits deshalb verneint werden, weil sich eine Parallelregelung der Materie in zwischenstaatlichen Abkommen wie einem Übereinkommen des Europarats findet: Denn ein solches Übereinkommen könne - auch wenn ihm politische Priorität eingeräumt werde, um weitere europäische Staaten einzubeziehen - eine Richtlinie schon darum nicht ersetzen, weil für den Europarat eine dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften vergleichbare Institution fehle, die die Durchsetzbarkeit der Richtlinie sichere.[231]
Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang mehrfach darauf hingewiesen, daß es für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Zulässigkeit des Handelns des Bundes (bzw. der Länder) in ihrem durch die Bundestreue gegenseitig geprägten Rechtsverhältnis darauf ankommt, ob man sich für die Annahme einer grundsätzlichen Regelungskompetenz der Gemeinschaft
"auf die Vertragsauslegung durch den Europäischen Gerichtshof berufen (kann)".[232]
Die Verwendung des Begriffs "Vertragsauslegung" ist vor dem Hintergrund des sog. Maastricht-Urteils des Bundesverfassungsgerichts zu sehen.[233] Dort hat das Bundesverfassungsgericht betont, daß der EUV
"durch ausdrückliche Hinweise auf das Erfordernis einer Vertragsänderung (Art. N EUV) oder einer Vertragserweiterung (Art. K.9 EUV) die Trennlinie zwischen einer Rechtsfortbildung innerhalb der Verträge ... und einer deren Grenzen sprengenden, vom geltenden Vertragsrecht nicht gedeckten Rechtsetzung"[234]
verdeutliche und grundsätzlich zwischen der Wahrnehmung einer begrenzt eingeräumten Hoheitsbefugnis und der Vertragsänderung unterscheide,
"seine Auslegung deshalb in ihrem Ergebnis nicht einer Vertragserweiterung gleichkommen darf".[235]
Auf eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts - konkret der Art. 57 Abs. 2 und Art. 66 EGV - die den Rahmen zulässiger Vertragsauslegung überschreitet, wäre nicht mehr der Begriff "Vertragsauslegung", sondern der Begriff "Vertragsänderung" anzuwenden - mit der Folge, daß ein derartiger Rechtsakt - jedenfalls nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts - von dem Auftrag (begrenzte Einzelermächtigung) der EG nicht mehr gedeckt sei. Der Gemeinschaft würde insofern eine Kompetenz fehlen. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts hätte dies zur Folge, daß die Bundesrepublik Deutschland und sämtliche ihrer Staatsorgane an einen derartigen Rechtsakt nicht gebunden wäre. Er könne Bindungswirkung gegenüber Deutschland nicht entfalten.[236]
Das Bundesverfassungsgericht räumt allerdings selbst in der Entscheidung zur Fernsehrichtlinie[237] ein, daß die Quotenregelung in dieser Richtlinie, für die die Bundesrepublik stets vertreten hatte, daß sie die inhaltliche Gestaltung von Rundfunksendungen und damit den Rundfunk als eine überwiegend kulturelle und gesellschaftspolitische Angelegenheit betreffe und der EG daher keine Regelungskompetenz dafür zukomme, dennoch verbindlich sein könnte. Das Bundesverfassungsgericht führt hierfür an, daß die Quotenregelung Teil einer Richtlinie ist, die nach Art. 189 Abs. 3 E(W)GV hinsichtlich des zu erreichenden Ziels stets Verbindlichkeit beansprucht und insoweit in ihrem Text keinerlei Einschränkungen enthält. Eine derartige Verbindlichkeit für Rechtsakte, die die Kompetenz überschreiten, will das Bundesverfassungsgericht möglicherweise auch gar nicht ausschließen, ihr jedoch, was die Rechtswirkung gegenüber Deutschland angeht, einen verfassungsrechtlichen Riegel vorschieben. Für eine solche Argumentation wäre dann nicht die ultra-vires-Lehre, wie in der Literatur behauptet wird,[238] maßgeblich, sondern eine rein verfassungsrechtliche, auf das Rechtsstaatsprinzip gestützte Verbindlichkeitsbeschneidung. Denn wegen der Gültigkeit auch kompetenzwidriger Rechtsakte (Art. 173 Abs. 1 i.V.m. Art. 174 Abs. 2 EGV) wäre auch der kompetenzwidrige Rechtsakt gegenüber den Mitgliedstaaten, solange er nicht vom EuGH als rechtswidrig aufgehoben (für nichtig erklärt) worden ist, verbindlich. Selbst wenn eine derartige Haltung nicht zwingend aus dem Grundgesetz folgt und eine Verbindlichkeitsverweigerung verfassungswidrig wäre, ist mit einer solchen Haltung und mit derartigen Auswirkungen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu rechnen oder besser, sie sind nicht ausgeschlossen.
Abschließend ist festzustellen:
1. Die Kommission muß damit rechnen, daß für die Bundesrepublik Deutschland ein Vertreter der Bundesländer im Rat die Verhandlung führt und für die Bundesrepublik Deutschland das Stimmrecht ausüben wird.
2. Dabei werden aller Voraussicht nach die bereits in der Bundesratsresolution vom 7. Mai 1993 zum Grünbuch geäußerten Standpunkte im Vordergrund stehen, d.h. eine Ablehnung der Regelungskompetenz der EG für das Gebiet einer europaweiten Pluralismussicherung über den Weg der Vereinheitlichung bzw. Koordinierung der Niederlassungsbedingungen der Medienunternehmen. Die Länder werden von dem im Kompromißweg im Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag ausgehandelten Modell nicht abzurücken bereit sein.
3. Es ist zu erwarten, daß das Bundesverfassungsgericht jede Tendenz zu einer Ausdehnung der Regelungskompetenz, die nicht durch Erfordernisse des Binnenmarkts zwingend geboten und damit gedeckt ist, aus verfassungsrechtlichen Gründen (Überschreitung des durch das Zustimmungsgesetz zum EUV abgedeckten Rahmens) abzuwehren geneigt sein wird, entweder durch eine verfassungskonforme Interpretation des EG-Rechtsakts (wie im Falle der Bananenmarktordnung) oder im Extremfall durch Statuierung einer verfassungsrechtlichen Umsetzungsverweigerungsbefugnis, ggf. sogar -pflicht. Meines Erachtens hätte das Bundesverfassungsgericht vor jeder derartigen aus Verfassungsgründen gezogenen Konsequenz die europarechtlichen Interpretations- und Gültigkeitsfragen nach Art. 177 EGV dem EuGH vorzulegen. Auf jeden Fall wären die Bundesländer - da durch die Richtlinie auch Interessen der Bundesrepublik als Ganzes berührt werden - gegenüber dem Bund verpflichtet, auf ihrer in der Bundesratserklärung eingenommenen Haltung zu beharren und davon nicht ohne Verständigung mit dem Bund abzuweichen. Der Bund wäre umgekehrt verpflichtet, gegen eine Richtlinie zu klagen, um die Rechte der Bundesrepublik - und damit der Bundesländer - zu sichern.

G. Gesamtergebnis in Thesen

  1. Aus Art. 57 Abs. 2 EGV, sei es alleine oder in Verbindung mit Art. 66 EGV, kann eine Ermächtigung der Gemeinschaft zum Erlaß der im Richtlinienvorschlag vorgesehenen Medienkonzentrationsvorschriften nicht abgeleitet werden. Die Kompetenztitel der Niederlassungsfreiheit sind eng auszulegen, weil nur dies dem föderalen Charakter der Gemeinschaft entspricht. Die vorgesehenen Regelungen tragen nicht zur Herstellung des Binnenmarktes bei, weil sie den Bestand an unternehmerischer Freiheit im gemeinsamen Markt nicht erhöhen, sondern tatsächlich verringern. Die Dienstleistungsfreiheit tritt hinter die Niederlassungsfreiheit zurück, weil sie durch nationalstaatliche Regelungen im Bereich der Medienkonzentration nur mittelbar betroffen ist.
  2. Art. 100a EGV kommt als Rechtsgrundlage für die Vorschriften des Richtlinienvorschlags, die den freien Verkehr mit Tageszeitungen betreffen, nicht in Betracht. Es fehlt an einer nachvollziehbaren Gefährdung des Binnenmarktes in diesem Bereich, da mitgliedstaatliche Regelungen, die den grenzüberschreitenden Verkehr mit Tageszeitungen behindern könnten, nicht ersichtlich sind. Die rein hypothetische Gefahr reicht nicht aus, um eine Handlungsbefugnis der Gemeinschaft nach Art. 100a EGV auszulösen.
  3. Rechtsgrundlage für die Vorschriften des Richtlinienvorschlags, die ausschließlich Unternehmenszusammenschlüsse betreffen, also die 3. Spiegelstriche in den Absätzen 1-3 des Art. 3 des Richtlinienvorschlag, kann - analog zur allgemeinen Fusionskontroll-VO - nur Art. 87 (ggf. i.V.m. Art. 235) EGV sein. Voraussetzung für den Erlaß von Normen auf dieser Grundlage ist jedoch die Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Wettbewerbs. Insbesondere das multimediale Fusionsverbot des Art. 3 Abs. 3 3. Spiegelstrich geht jedoch darüber weit hinaus und betrifft in der Regel Fusionen, denen keinerlei gemeinschaftsweite Bedeutung zukommt. Der Richtlinienvorschlag könnte demnach auch nicht auf diese Rechtsgrundlage gestützt werden.
  4. Art. 235 EGV wurde als Rechtsgrundlage des Richtlinienvorschlag von der Kommission zurecht nicht in Betracht gezogen. Die Pluralismussicherung ist für sich betrachtet, auch nach der richtigen Ansicht der Kommission, kein Gemeinschaftsziel und damit kein Betätigungsfeld der Europäischen Gemeinschaften. Insofern der Richtlinienvorschlag binnenmarktbezogene Ziele befolgt, richtet sich die Kompetenz der Gemeinschaft ausschließlich nach den Art. 57 Abs. 2, 66 EGV. Die nach diesen Vorschriften fehlende Handlungsbefugnis kann nicht durch Rekurs auf Art. 235 EGV umgangen werden. Im übrigen scheitert die Inanspruchnahme des Art. 235 nach der Rechtsprechung des EuGH im Gutachten 2/94 an der Tragweite einer solchen Regelung für das demokratische Gefüge in den Mitgliedstaaten. Medienkonzentrationsrechtliche Regelungen der Gemeinschaft sind kompetenzrechtlich erst nach einer Vertragsänderung möglich.
  5. Selbst wenn man von grundsätzlich bestehenden Kompetenz der Gemeinschaft für diesen Richtlinienvorschlag ausgeht, müßte die Inanspruchnahme dieser Kompetenz an dem Subsidiaritätsprinzip des Art. 3b Abs. 2 EGV scheitern. Die weiterhin national geprägten Medienmärkte, und ihre jeweilige Funktion für den demokratischen Prozeß in den Mitgliedstaaten sind einer einheitlichen Regelung auf Gemeinschaftsebene nicht zugänglich. Unter den gegebenen Bedingungen kann Pluralismussicherung sinnvoll nur auf mitgliedstaatlicher Ebene gestaltet werden.
  6. Überdies verstößt der Richtlinienvorschlag gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip des Art. 3b Abs. 3 EGV, weil die Gemeinschaft anstelle starrer Marktanteilsgrenzen auch flexible Kriterien hätte verwenden können.
  7. Der Richtlinienvorschlag entspricht weiter nicht den Anforderungen des Art. 128 EGV. Folgt man einem weiten Kulturbegriff, der auch die Medien einschließt, ergibt sich dies schon aus dem absoluten Regelungsverbot des Art. 128 Abs. 5 EGV. Folgt man - wie hier vertreten - einem engeren Kulturbegriff, steht der Richtlinienvorschlag dennoch in Konflikt mit der kulturpolitischen Querschnittsklausel, weil medienspezifische Regelungen kulturelle Belange in starkem Maße berühren und daher eine Auseinandersetzung mit den Auswirkungen der geplanten Regelungen hätte stattfinden müssen. Diese ist jedoch unterblieben.
  8. Auch aus dem Demokratieprinzip, welches gemeinschaftsrechtlich von dem Grundsatz der Achtung der Identität der Mitgliedstaaten umfaßt wird, ergibt sich, daß der Gemeinschaft keine Kompetenz zur Regelung der Voraussetzungen des mitgliedstaatlichen Demokratieprozesses, wozu Regelungen der Medienkonzentration in den Mitgliedstaaten gehören, zukommen kann. Der demokratische Prozeß ist immer noch vornehmlich ein mitgliedstaatlicher Prozeß und daher auch von diesen zu regeln. Beim jetzigen Stand der gemeinschaftlichen Integration kommt der Gemeinschaft eine Befugnis zum Handeln mit solcher Tragweite für den demokratischen Prozeß der Mitgliedstaaten nicht zu.
  9. Bedenken gegen den Richtlinienvorschlag können sich auch aus den Anforderungen des europäischen Kommunikationsgrundrechts aus Art. 10 EMRK ergeben, weil sich für die einheitliche Gestaltung der Pluralismussicherung in 15 völlig unterschiedlichen Mitgliedstaaten eine zwingende Notwendigkeit (pressing need) nicht darlegen läßt. Zwar gewährt die EMRK den Vertragsstaaten für diese Einschätzung eine gewisse „margin of appreciation“. Sofern die EG handelt, muß sich ergeben, daß diese Gründe in gleicher Weise für alle Mitgliedstaaten (die für die Einhaltung der EMRK auch im Übertragungsbereich von Kompetenzen auf die EG fortwirkend verantwortlich sind) Relevanz beanspruchen können. Dagegen sprechen eine Reihe von Gründen. Außerdem spricht viel dafür. daß durch die Festschreibung fester Marktanteilsgrenzen für ganz verschiedenartige mitgliedstaatliche Medienmärkte das Verhältnismäßigkeitsgebot verletzt wird.
10. Schließlich sind für die Beurteilung des Richtlinienvorschlags auchverfassungsrechtliche Fragen von Bedeutung. Es ist damit zu rechnen, daß ein Vertreter der Bundesländer die Verhandlungen für die Bundesrepublik Deutschland im Rat führen und die aus der mangelnden Handlungskompetenz der EG herrührenden Bedenken gegen die geplante Richtlinie vortragen wird. Es ist weiter zu erwarten, daß das Bundesverfassungsgericht jede Tendenz zu einer Ausdehnung der Regelungskompetenz, die nicht durch Erfordernisse des Binnenmarkts zwingend geboten und damit gedeckt ist, aus verfassungsrechtlichen Gründen (Überschreitung des durch das Zustimmungsgesetz zum Euv abgedeckten Rahmens) abzuwehren geneigt sein wird, entweder durch eine verfassungskonforme Interpretation des EG-Rechtsakts (wie im Falle der Bananenmarktordnung) oder im Extremfall durch Statuierung einer verfassungsrechtlichen Umsetzungsverweigerungsbefugnis, ggf. sogar -pflicht. Meines Erachtens hätte das Bundesverfassungsgericht vor jeder derartigen aus Verfassungsgründen gezogenen Konsequenz die europarechtlichen Interpretations- und Gültigkeitsfragen nach Art. 177 EGV dem EuGH vorzulegen. Auf jeden Fall wären die Bundesländer - da durch die Richtlinie auch Interessen der Bundesrepublik als Ganzes berührt werden - gegenüber dem Bund verpflichtet, auf ihrer in der Bundesratserklärung eingenommenen Haltung zu beharren und davon nicht ohne Verständigung mit dem Bund abzuweichen. Der Bund wäre umgekehrt verpflichtet, gegen eine Richtlinie zu klagen, um die Rechte der Bundesrepublik - und damit der Bundesländer - zu sichern.







Part 2 / Teil 2

European Community and Media Pluralism



Preface


This study is the result of a legal opinion prepared in English and in German (see Part 1: Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt) for the German Association of Newspaper Publishers (Bundesverband der Deutschen Zeitungsverleger e.V.). The study has been prompted by the EC-Commissions’s endeavours to harmonise existing national provisions in the field of media pluralism. The Commission has submitted proposals for directives to that effect. This study does not primarily deal with the question of whether measures aiming at the protection of pluralism are necessary and prudent. That problem becomes relevant if and where the media sector suffers from heavy concentration and the diversity of opinions is in jeopardy. The Member States have developed differing and more or less sufficient instruments to protect media pluralism. These national instruments are able to take into account the specific legal and other circumstances in the Member States. Rather, this study deals with the question, whether the European Community has the power to act in the field of media pluralism under the EC-Treaty. The Commission derives such powers from Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 EC-Treaty, all provisions which have to do with the completion of the internal market. The study concludes, however, that the EC has no power to regulate media pluralism and restrict access to media ownership. At the present stage of integration, the power to regulate media pluralism remains with the Member States. The EC-Treaty contains no legal basis for such action. The Draft Treaty of Amsterdam has no bearing on this conclusion as no media regulating powers have been added to the EC-Treaty.

Saarbrücken, 21 July 1997
Georg Ress - Jürgen Bröhmer

A. The Problem

In the fall of 1996 the Directorate-General XV presented an unofficial „Draft Directive on Media Pluralism“.[239] This first draft was withdrawn after internal consultations within the Commission and in the light of critical appraisals from within the media, especially from newspaper publishers. In March of 1997 a new unofficial draft was presented, now under the name „Proposal for a European Parliament and Council Directive on Media Ownership in the Internal Market“.[240]
The Draft Proposal’s purpose is to harmonise the law of the Member States in regard to the safeguarding of pluralism. This is to be achieved by setting market-share thresholds for monomedia concentration which apply to radio and television only and for multimedia concentration which also apply to daily newspapers (cross-ownership). It is the view of the Commission that the Community has no power to regulate media pluralism as such. The Commission therefore took recourse to Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT as a legal basis for the Draft Proposal and thus to provisions of the ECT which, under certain conditions, allow for Community legislation aimed at the establishment and functioning of the common market.
This study is concerned only with the second Draft Proposal presented by the Commission in March of 1997 and with the question, whether the European Community has the competence, i.e. the power to pass legislation which is concerned with the safeguarding of pluralism within the European Community.
To this end the study first examines whether the Treaty articles cited by the Commission (Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT) provide a viable legal basis for the Draft Proposal. Secondly, the study looks at other Treaty provisions, namely Arts. 235 and 87 ECT, on which the Draft Proposal could or should have been based. In the light of the fact that the Draft Proposal contains provisions which specifically regulate mergers of media undertakings the question arises whether Art. 87 ECT provides a special and exclusive legal basis, thus precluding recourse to other provisions of the ECT in this respect, even and especially if the requirements for action under Art. 87 ECT are not fulfilled. The study then turns to the limits of exercising powers attributed to the EC as they are provided for in the ECT. These „exercising limits“, of which the principle of subsidiarity is an increasingly prominent example, preclude Community action even if a Treaty provision could be construed so as to give the Community the power to act. Then it is examined, whether the Draft Proposal, if it became law, is compatible with Art. 10 ECHR as part of the body of fundamental rights which are protected under Community law. A final chapter is devoted to constitutional problems which will arise in Germany should the Draft Proposal be enacted.
The study will show, that the Draft Proposal has no legal basis in the ECT whatsoever and that the European Community therefore has no power to enact the proposed directive. The requirements of the provisions cited by the Commission as a legal basis are not fulfilled. The Draft Proposal’s main impetus is not the regulation of fundamental market freedoms (freedom of establishment, freedom to provide services, free movement of goods). Rather the Draft Proposal is primarily concerned with establishing and safeguarding information pluralism, an issue which is one of the fundamental prerequisites of the democratic systems in the Member States. It is inherent in the principle of enumerated powers that competence norms of the ECT must not be construed in such a broad manner as to effectively negate all limitations on the Community’s power to act. It follows that harmonisation legislation concerning the internal market (Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT in this case) cannot be “stockpiled”, i.e. enacted in advance as a preventive measure for some alleged future risk to the functioning of the internal market. Rather, a concrete need for action must be established and the Commission failed to do so in the case of the Draft Proposal. The study will also show that the ECT articles cited as the legal basis for the Draft Proposal are inapt for those provisions of the Draft Proposal concerned with mergers of media undertakings because the ECT contains a special legal basis for action in the field of competition law (Art. 87 ECT). Art. 87 ECT, however, is not a suitable legal basis either because it applies only to mergers with Community-wide significance. The Draft Proposal’s merger provisions contain no such limitation because the Draft Proposal’s objective goes beyond regulating pluralism only on the European level. Recourse to Art. 235 ECT as a legal basis would also be impossible because special Treaty provisions are in principle available. The fact that these provisions cannot carry the Draft Proposal is not a power gap to be filled by Art. 235 ECT, because these provisions were not intended to reach that far – their inaptness in this respect was “planned”. The Member States did not want the Community to have legislative powers in this respect. The study will then demonstrate that, even if one were to contravene these findings and conclude that the ECT contains a viable power basis for the Draft Proposal, the Community could not exercise this power. The first exercising limitation flows from the principle of subsidiarity because not only can the safeguarding of pluralism not be better achieved by the Community it cannot be sensibly achieved by the Community at all due to the still largely national structure of the media markets and the democratic, cultural and social differences between the Member States, which are part of the national identity of the Member States and protected under Art. F TEU. Similar considerations apply to the principle of proportionality, which is another limitation to the exercise of Community power (Art. 3 sec. 3 ECT). Uniform regulation of media pluralism as envisaged in the Draft Proposal is, even in the light of the exceptions and savings clauses contained therein, not an adequate means, considering the vast differences between the Member States in this area. It is impossible to find an adequate solution on the Community level because giving due regard to all these differences between the Member States would render any Community regulation useless. The Draft Proposal is, in addition, not compatible with Art. 128 sec. 4 ECT. Finally, Community action in this area is precluded because media pluralism is a constitutive prerequisite of a democratic state. Media pluralism and any safeguarding systems are therefore part of the democratic national identity of the Member States and consequently outside of the scope of regulatory jurisdiction of the Community in the same way as the national elections to the parliaments of the Member States are outside of the scope of regulatory jurisdiction of the Community even if a connection to the free movement of persons exists. The Draft Proposal is also questionable from the point of view of fundamental rights. The Draft Proposal’s “one-for-all” approach fails to sufficiently take into account the existing differences in the Member States and thus constitutes an inadmissible infringement in the right guaranteed in Art. 10 ECHR.

B. The Development until the Second Draft Proposal and the Green Paper of the EC-Commission on „The Protection of Pluralism and the Control of the Media“

I. The Commission’s Green Paper

The Commission’s Green Paper “Pluralism and Media Concentration in the Internal market – An Assessment of the Need for Community Action”[241] goes back to two resolutions of the European Parliament of 15 February 1990 and 16 September 1992[242] in which the Commission was asked to present proposals for the regulation and limitation of media concentrations in order to maintain and safeguard pluralism.
In its 1992 Green Paper the Commission itself concludes that Community action to safeguard pluralism is not possible:
„The objective of safeguarding pluralism of the media is neither a Community objective nor is it in the Community’s jurisdiction as laid down by the Treaty of Rome and the Treaty of the European Union“[243]
The Commission also concludes, however, that the disparities between national rules on media ownership constitute an obstacle for the functioning of the internal market, because these rules might restrict the freedom of establishment of media undertakings and the freedom to provide media services, and lead to distortions of competition.[244]
The Green Paper first explains the connection between pluralism in the media and concentration and proceeds with a detailed account on the level of concentration and the anti-concentration measures taken by the Member States. Turning to the need for Community action the Green Paper asserts that the specific anti-concentrations measures taken by the Member States in the media sector present a number of difficulties. From the point of view of Community law, discriminating restrictions on the principal market freedoms are prohibited per se. Non-discriminatory measures taken to safeguard pluralism are in principle compatible with the ECT because safeguarding pluralism must be considered a general-interest objective. However, in practice such measures would often have to be considered disproportionate. Member States could, for example, take into account only domestic concentrations and would have to disregard the market power of a media undertaking in other Member States.[245] If Member States were to give regard to the market situation in other Member States they would have the difficult task to provide evidence showing that the media services in question are – objectively and subjectively - provided across the border to circumvent the national rules. The difficulty in bringing such evidence would give rise to considerable legal uncertainty.[246] Sole reliance on competition law could only partially solve the specific problems of media concentrations, because competition law is strictly market oriented and thus unable to take into consideration the concept of pluralism. There are monomedia as well as multimedia mergers conceivable which would pose no problem under competition law but which would be have to be viewed very critical from the point of view of media pluralism.[247]
The Green Paper deals with the print-media only marginally because the print-media were mainly affected by national provisions on multimedia ownership, and less by those addressing monomedia concentration.[248] The Green Paper is completely silent on the issue of “free movement (distribution) of daily newspapers across borders”.

II. The Opinions of the Economic and Social Committee, of the European Parliament and the First Draft Proposal of the Commission

The Economic and Social Committee as well as the European Parliament commented on the Commission’s Green Paper.
In an opinion delivered in 1993 on the Commission’s Green Paper the Economic and Social Committee (ESC) criticised the Commission’s internal market approach to the competence question and presented its own broader view, however, without much legal reasoning:
“b) For the Committee, this conclusion [of the Commission that there is not need for Community legislation to safeguard pluralism and the freedom of opinion since, on the one hand, the EC Treaty makes the Member States responsible for ensuring pluralism and, on the other, the different national rules on this subject ostensibly provide adequate guarantees] represents an oversimplification. The Commission itself acknowledges that, whilst EC competition law can help in maintaining pluralism, it is not the appropriate instrument for this task. Moreover, the mere removal of legal restrictions during the approval procedure for broadcasters could reduce pluralism. [...].
c) Even if the Community’s power is limited to the establishment of the internal market, there can be no doubt that, in the case of the media, such market mechanisms have a major influence on the safeguarding of pluralism in the supply of programmes – and, consequently, the freedom and variety of opinions. The Committee therefore feels it would be wrong for the Community to avoid taking action to maintain pluralism. Such action should, accordingly, define the limits to media concentration, so as to protect pluralism in the EC against media companies which dominate entire sectors of opinion-forming activity in certain regions.” [...][249]
This can only mean that from the point of view of the Economic and Social Committee action to safeguard pluralism on the Community level is as such necessary and legally possible so that any moderation in regard to the competence question, as expressed in the Green Paper by emphasising the internal market relevance of the proposed action, is unnecessary.
The European Parliament is also convinced that Community action to safeguard pluralism (also) on the Community level is necessary and possible. The question of whether the Community has the power to act in this field is not a priority issue.
Instead the EP
“[C]alls on the Commission to submit a proposal for a Directive firstly harmonizing national restrictions on media concentration and secondly enabling the Community to intervene in the event of concentration which endangers pluralism on the European scale; [...].”[250]
In the fall of 1996 the Commission reacted to these requests and presented its first draft proposal under the title “Draft Directive on Media Pluralism”. The title already illustrated, as had been suggested by the Economic and Social Committee and the EP, that the issue was not so much the internal market as it was the regulation of pluralism as such.
The first proposal was ultimately withdrawn and in March 1997 replaced by a new proposal whose title was adapted to better reflect the connection to the internal market. This new Draft Proposal on “Media Ownership in the Internal Market” is the sole object of this study.
This second Draft Proposal might also be revised. The Commission is also considering the option to address the matter in a non-binding recommendation rather than a directive.[251] It should be noted, that the competence of the European Communities to address a matter does not depend on whether the chosen instrument is a non-binding recommendation or a binding directive. Both instruments are legal instruments in the sense of Art. 189 ECT the use of which depends on the existence of a specific competence provision within the ECT.[252]

III. Other Comments

The Commission’s 1992 Green Paper brought about numerous comments by the various industry associations. An official hearing was conducted and in January 1997 the latest questionnaire was issued by the Commission. Many different questions are addressed in these comments; however, the problem of the European Union’s, i.e. the European Community’s power to regulate in this field is only given cursory attention.[253] The comments cited below may serve as illustrating examples.
In a statement issued on 29 January 1997 the Association of German Newspaper Publishers challenged the Draft Proposal on a number of issues and also questioned the Community’s power to act by referring to the principle of subsidiarity.[254]
In a statement from August 1996 concerning the first proposal the European Publishers Council questioned the “need for action”. The Council was also baffled by the fact that the Commission itself had acknowledged the lack of jurisdiction to regulate in the field of media pluralism, only to present a proposal with exactly that intention.[255]
The government of the United Kingdom also seriously doubted the Community’s power to act in this field. It specifically cited the merger control regulation, which explicitly exempts the safeguarding of pluralism from its scope. It also challenged the provisions cited by the Commission as the legal basis for the Draft Proposal as unsuitable for the policy objective of safeguarding pluralism. Finally Art. 128 sec. 2 is brought forward as an obstacle to the Commission’s Draft Proposal.[256]

IV. The Draft Proposal

In the light of the existing national instruments on media concentrations, the Draft Proposal[257] attempts to reconcile the basic freedoms of the internal market (free movement of goods, freedom to provide services and freedom of establishment) with the democratic necessity of a pluralistic media market. Article 3 of the Draft Proposal is the core provision, providing the limits for the level of concentration to be allowed by the authorities of the Member States.
The Commission emphasised again, that the objective of safeguarding pluralism is not a Community objective and could therefore not justify Community action.[258] The disparate national rules would, however, be inconsistent with the objective of the internal market in that they obstruct or make it more difficult to exercise the freedom of establishment, the freedom to provide services and in that they distort and restrict competition.[259]

1. A Survey of the Draft Proposal

The Draft Proposal substantially covers television broadcasting as defined in the broadcasting directive of 1989[260], radio broadcasting, both regardless of the form of transmission (over the air, by wire or satellite) and daily newspapers, i.e. a publication published at least five times a week or more.[261] Not covered are magazines and other print media such as weekly newspapers.[262]
The Draft Proposal is also not applicable to media undertakings situated within the Community whose services or products are exclusively intended for reception or distribution in third countries.[263]
The Draft Proposal allows for Member States to exempt media broadcasting services from the concentration provisions in Art. 3 Draft Proposal if these services are non profit-oriented, possess an effective pluralistic structure and are equally accessible throughout the territory specified in the broadcasting license.[264] In the case of the Federal Republic of Germany this will allow for a general exemption of the broadcasting services established under public law.
Not covered by the Draft Proposal is concentration in the print media sector. In regard to daily newspapers this follows from Art. 1(o) second indent and from Art. 3 Draft Proposal; other press products are – as stated above – outside the scope of the Draft Proposal.
In addition the Draft Proposal contains a number of special exceptions and savings clauses. According to Art. 5 sec. 1 Draft Proposal the concentration provision in Art. 3 shall not be applied if the existing media were to disappear without the new media being set up, provided however, that the media service whose take-over would otherwise be prohibited does not already control a network of local media covering all or the greater part of a national territory. Art. 5 sec. 3 allows for Member States to exempt for a period of ten years concentrations otherwise in violation of Art. 3 if that concentration affects only the territory of that particular Member State and if media pluralism in that country is effectively protected otherwise.
The concentration limits of Art. 3 are the centre-piece of the Draft Proposal. The three sections of Art. 3 provide for maximum limits for concentrations in television broadcasting (sec. 1), radio broadcasting (sec. 2) and for multimedia concentrations (sec. 3). Art. 3 prohibits the exercise of a decisive de jure or de facto influence by a natural or legal person either on a broadcasting service (radio or television) which is being set up or on one whose license is being renewed and it prohibits the acquisition of control of an existing media undertaking if this leads to audience or media consumption shares in excess of the thresholds set in these provisions (an audience share as defined in Art. 1 (k) and (l) of 30% for broadcasters and a 10% share of total media consumption as defined in Art. 1(n) Draft Proposal for multimedia concentrations). Thus the Draft Proposal relies on market share rather than on measuring capital holdings to evaluate the admissibility of concentrations.[265]
Art. 4 Draft Proposal lists some of the factors, subject to specification in accordance with a procedure provided for in Art. 9 Draft Proposal, on the basis of which a media controller, i.e. the exercise of decisive influence by a natural or legal person, may be determined. These factors include capital holdings and voting rights in the decision-making bodies of the undertakings concerned, the extent of participation in the financing of investments, powers over management and editorial staff, and the role played by the undertakings concerned in, for example, the acquisition of programmes and the use of the technical facilities.
Art. 2 sec. 2 Draft Proposal prohibits Member States from establishing requirements different from those in the Draft Proposal. Thus Member States are not allowed to introduce or maintain higher or lower media concentration limits.[266] If the Draft Proposal became law, enormous consequences on the media landscape in Germany could be expected.[267] This is especially true for regional newspapers and radio broadcasters. It is in this sector where many mid-sized newspaper publishers have invested in broadcasting undertakings in order to secure the economic basis for their daily newspapers. The provisions in the Draft Proposal could in effect lead to the disappearance of many daily papers and thus frustrate its very purpose – to preserve and protect plurality in the media.[268] Art. 2 sec. 1 Draft Proposal requires the Member States to ensure for their respective territories that the activities covered by the Draft Proposal, i.e. the setting-up of a broadcasting service, the renewal of the license of a broadcasting service or the acquisition of control of one media undertaking by another, take place in accordance with the relevant domestic provisions as co-ordinated by the Draft Proposal in order to guarantee an equivalent level of protection for the freedom of establishment and the freedom to provide services. Sec. 3 stipulates that the setting-up of a broadcasting service in the sense of sec. 1 shall also apply to the establishment in a Member State of a service which was already received in that Member State but previously established in a third country, or – if the service remains established outside the Community - to administrative acts by a Member State necessary for transmission there, i.e. granting of a frequency, of satellite capacity or of a satellite link-up situated in that Member State. This is to prevent the provisions of the Draft Proposal from being circumvented by broadcasting services established in third countries.[269]
Articles 6 – 8 Draft Proposal contain provisions concerning its administrative implementation, such as the gathering of data from media undertakings and the supply of information between the Member States (Art. 7). Art. 8 requires Member States to institute a system of “effective, proportionate and dissuasive sanctions” in order to effectively enforce the implemented rules of the Draft Proposal. According to Art. 9 Draft Proposal the Commission shall be assisted by an Advisory Committee provided for in Council Decision 93/424/EEC.[270] This Committee will assist the Commission in exercising its implementing powers by submitting opinions on the measures the commission intends to take, of which the Commission shall take “the utmost” account (Art. 9 sec. 4 Draft Proposal).
Art. 10 of the Draft Proposal allows for an implementation period of three years.

2. The Commission’s approach to the competence question in the opening considerations of the Draft Proposal

Articles 57 sec. 2, 66 and 100a ECT are expressly cited as the legal basis for the Draft Proposal. However, there is nothing in the opening considerations of the Draft Proposal explaining any further which provision of the Draft Proposal is based on which provision of the ECT.[271] All of the ECT-provisions cited allow for Community action in pursuit of the Community’s internal market objective. This objective’s relevance for the Draft Proposal is addressed in the 5th consideration, which states that the disparity between national rules concerning access to media ownership is liable to create obstacles for the freedom to provide broadcasting services, for the free movement of newspapers and for the freedom of establishment of media undertakings. In the light of the relationship between the general harmonisation provision of Art. 100a ECT and the specific powers granted by Art. 57 sec. 2 and 66 ECT[272] it can be concluded that
- Art. 100a ECT is the legal basis for those aspects of the Draft Proposal relating to the free movement of daily newspapers[273],
- Art. 66 ECT is the legal basis for those aspects of the Draft Proposal relating to the freedom to provide broadcasting services across the frontiers, and
- Art 57 sec. 2 is the legal basis for those aspects of the Draft Proposal relating to the establishment of and the acquisition of interests in media undertakings in the Member States.
It is interesting to note that in considerations 1, 2 and 11 the Draft Proposal’s objective of safeguarding pluralism is justified by reference to the democratic principle and to the significance of fundamental rights as in Art. F sec. 2 TEU. This is surprising in the view of the ECJ’s recent opinion on the competence of the EC to join the European Convention on Human Rights and Freedoms, in which the Court had held that the protection of human rights is not an objective in the sense of Art. 235 ECT and that the EC therefore lacked the competence to join the Convention.[274]
It follows from the 7th consideration of the draft proposal that limits to access to media ownership based on nationality are outside the scope of the Draft Proposal. As far as they apply to nationals of Member States, they are subject to the directly applicable Art. 52 ECT. Thus the Draft Proposal is concerned with harmonising only non-discriminatory measures of the Member States. According to the 8th consideration, such non-discriminatory measures could withstand scrutiny under Arts. 52 and 59 ECT leaving Community action as the only effective means for achieving the objective of the internal market. However, the freedoms provided for in Arts. 52 and 59 ECT have, through the jurisprudence of the ECJ, evolved into a very complex guarantee, with similarities to the development concerning the free movement of goods after the famous Dassonville and Cassis-de-Dijon decisions of the Court.[275]

C. The European Community’s Competence for a Directive on Media Concentrations

The answer to the question whether the Community has the power to act in regard to media pluralism heavily depends from the answer to the question of whether the competences of the Community concerning the market freedoms must be interpreted narrowly and in a functional manner, i.e. restricted to the establishment and functioning of the single market or whether these Treaty articles empower the Community to pursue the additional objective of realising and safeguarding fundamental rights and freedoms, e.g. by establishing and safeguarding free speech and pluralism. The latter approach seems to be the one adopted by the Economic and Social Committee in its 1993 statement and the Draft Proposal as well is unambiguous in its intention to pursue objectives which transcend the internal market. This study will attempt to provide an answer to this central question.
Especially the German Länder have always disputed the Community’s power to regulate in the field of media concentration. In 1993 the Bundesrat unanimously passed a resolution[276], stating:
“1. [...] The EC does not possess legislative powers for the measures proposed in the Green Paper.
2. The power to regulate the media sector remains - even after the TEU - with the Member States; within the Federal Republic of Germany it remains with the Länder. This allocation of powers must not be circumvented by misusing Treaty provisions which give the Community the power to regulate commercial matters as a legal basis for measures aimed at regulating the media sector.
Safeguarding pluralism in broadcasting is fundamentally important for the free and comprehensive shaping of public opinion. It is thus a constitutive factor for democracy in the Federal Republic of Germany.
The role of broadcasting as one medium and important factor in public opinion shaping is restricted to the level of the Member States only, because it is only on this level where democratic opinion shaping is taking place.
3. In a Europe with differing social structures and different national broadcasting systems the concept of pluralism can only be defined in relation to the Member States. This amplifies the doubts against safeguarding pluralism on the Community level, because such regulation would necessarily transgress into broadcasting’s core social function within the Member States. Community action in this field would also be in violation of the principle of subsidiarity, because the objective of safeguarding pluralism through anti-concentration legislation can only be achieved on the level of the Member States.[...]”[277]
The Bundesrat’s point of view is largely confirmed by this study.
The Commission cited Arts. 57 sec. 2, 66, 100a ECT as the legal basis for the Draft Proposal. The viability of this approach will be addressed in a first step (I. and II.). A third chapter (III.) deals with the question whether Art. 87 ECT could or even should have been added as a legal basis for those parts of the Draft Proposal dealing with mergers and the consequences which must be derived from the fact that, in the final analyses, this provision could not have been a suitable legal basis. The fourth chapter (IV.) will, in the light of the fact that the legislative process is still in a preparatory stage, show that Art. 235 ECT could not carry the Draft Proposal either.

I. Art. 100a ECT as the legal basis for those aspects of the Draft Proposal relating to the free movement of goods

The notion that the free movement of goods could somehow be affected is inconclusive even on first sight. There is nothing in the Draft Proposal itself or the related materials which could explain, how national anti-concentration measures, which are to be harmonised by the Draft Proposal, could have an impact on the sale and distribution of daily newspapers from one Member State to another. The situation is clearly different from that of the Austrian case recently decided by the ECJ. There the question was whether § 9a of the Austrian competition fairness statute, which prescribes an absolute prohibition of free bonus offers and of sweepstakes and lotteries in connection with the sale of periodicals, is in conformity with the free movement of goods guaranteed by the ECT. The Austrian provision made it impossible for a German magazine containing such sweepstakes to be sold in Austria; it directly concerned the product itself.[278]
The Commission added Art. 100 a ECT as an additional legal basis because of Art. 2 sec. 2 second indent of the Draft Proposal. According to this provision Member States may not restrict, inter alia, the distribution of daily newspapers originating in another Member State. The Commission states in the Explanatory Memorandum:
„As for any obstacles to the free movement of goods, i.e. daily newspapers, Article 100a provides for the adoption of measures relating to the approximation of the provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States. Even if the risk of such obstacles arising is hypothetical, the prohibition contained in Article 2(2), second indent, i.e. that Member States may not restrict the distribution of daily newspapers, justifies adding Article 100a as a legal basis.“[279]
This point of view is seriously flawed. The question is not whether a hypothetical future risk, which is to be avoided by a particular norm in a legal instrument, justifies adding an additional legal basis to that legal instrument. Rather, one must ask, whether Art. 100a ECT provides a competence for a prohibitive norm, which is admittedly only concerned with hypothetical incidents.
An answer to this question must begin with the various elements of Art. 100a ECT. This article allows for the approximation of norms on the Community level which have as their object the „establishment and functioning“ of the internal market. Art. 100a ECT is closely related to the older Art. 100 ECT, which also provides for a legal basis for approximation measures and which - like Art. 100a ECT - is aimed at the „establishment and functioning“ of the common market.[280] Art. 100 ECT requires, in contrast to Art. 100a ECT, that the establishment and the functioning of the common market is directly affected[281], which gives the provision in Art. 100a sec. 1 ECT a somewhat broader scope.
Nonetheless, the language of Art. 100a sec. 1 ECT makes it clear that approximation measures, insofar as their object is the establishment and functioning of the internal market, are only possible, if existing national provisions or the lack of national provisions, are the cause of a condition incompatible with the internal market as it is defined in Art. 7a sec. 2 (and Art. 3(c)) ECT. There is no need for approximation measures in areas where the internal market is already established and functioning.
The ECJ has construed the term „functioning of the internal market“ as containing a preventive aspect as well. In its Titanium-Dioxide decision the Court stated:
“[15] In order to give effect to the fundamental freedoms mentioned in Art. 8a, harmonizing measures are necessary to deal with disparities between the laws of the Member States in areas where such disparities are liable to create or maintain distorted conditions of competition. For that reason, Art. 100a empowers the Community to adopt measures for the approximation of provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States and lays down the procedure to be followed for that purpose.“[282]
The question is, how concrete this danger must be. There can be no doubt, however, that more is necessary than just some hypothetical danger however remote it might be. Art. 100a ECT was added to the ECT with the Single European Act and is closely connected to Art. 7a ECT and the so-called internal market program, which aimed at the establishment of the internal market until 31 December 1992. To that end existing obstacles for the internal market had to be removed and Art. 100a is a legal basis for precisely that purpose.[283] The close relationship between Art. 100a and Art. 100 ECT must also be kept in mind. The latter provision is also aimed at the removal of existing obstacles and thus of a repressive nature.[284] This repressive nature cannot be construed so as to prohibit Community action whenever all or some of Member States have themselves not or not yet taken any action in the area concerned. It does mean, however, that in such cases the lack of Member State action must pose a concrete obstacle for the internal (common) market.[285] In other words, there must be objective evidence for the existence of negative effects[286], which is why the mere usefulness of approximation measures is not sufficient.[287]
One might object to this with reference to the more comprehensive language of Art. 100a ECT which - in contrast to Art. 100 ECT - is not limited to the approximation of national laws which directly affect the internal market and that evidence of a negative effect is therefore not necessary.[288] Whereas Art. 100a ECT indeed reaches beyond Art. 100 ECT because it lacks the direct-effect requirement and - even more importantly - because of the reference to the procedure provided for in Art. 189b ECT, it is not completely unconditional. Art. 100a ECT is linked teleologically to the establishment and functioning of the internal market. Measures on the Community level must therefore be precluded when and if the internal market is functioning without problems - as is the case with daily newspapers - and no threats to the internal market are perceivable in that respect. This would also explain why the ECJ in its Titanium-Dioxide decision demanded conditions exist
“which are liable to create or maintain distorted conditions of competition.”[289]
Even national provisions regulating ownership in press undertakings could hardly threaten - and definitively have not threatened in the past - the internal newspaper market, unlike, for example, national provisions prohibiting tobacco advertisements.
It is also important to note that the possibility of decisions by qualified majority provided for in Art. 100a ECT requires a strict interpretation of the article’s preconditions, because the disciplinary function of the unanimity requirement in Art. 100 ECT is missing.[290]
There is, finally, another reason why Art. 100a sec. 1 ECT cannot serve as a legal basis for Community regulation to prevent hypothetical threats to the free movement of daily newspapers in the name of media pluralism. Art. 100a sec. 4 ECT allows the Member States to apply national provisions despite the existence of harmonising EC-legislation, provided that these national provisions are applied
on the grounds of major needs referred to in Art. 36, or relating to the protection of the environment or the working environment [...]”
Art. 100a sec. 1 ECT must be interpreted in the light of Art. 100a sec. 4 ECT. Art. 100a sec. 4 ECT does not refer to the protection of pluralism as a “major need” and the protection of pluralism is not an exception under Art. 36 ECT.[291] The protection of pluralism is, as the Commission has confirmed, not a Community policy objective at all. It follows that Member States could not invoke the exception of Art. 100a sec. 4 and “apply national provisions”. That being so it is only consequent to limit the scope of Art. 100a sec. 1 as a legal basis as well. Art. 100a sec. 1 can only be a viable legal basis if and insofar as Member States could invoke the exception of Art. 100a sec. 4 ECT. Since the protection of pluralism is outside the scope of the exception in Art. 100a sec. 4 it must therefore also be outside the scope of the competence granted by Art. 100a sec. 1 ECT.
The Commission failed to recognise this mechanism. The Commission argues that the Treaty provisions of Arts. 52 and 59 could not provide sufficient protection for the exercise of market freedoms because the safeguarding of pluralism constitutes a general interest objective as recognised by the ECJ.[292] However, Harmonisation legislation passed under these special competence norms, or, as it is formulated in Art. 100a sec. 1, “where otherwise provided in this Treaty”, precludes any further recourse to these general interest objectives by the Member States as far as these objectives are within the scope of the harmonisation legislation. Measures passed under Art. 100a sec. 1 ECT, on the other hand, remain, as shown above, subject to the continued application of national provisions under Art. 100a sec. 4 ECT. This would also have to apply to Community legislation in the field of the protection of pluralism. Art. 100a sec. 1 could only be a legal basis for such measures if the Member States could, if deemed necessary, continue to apply their national rules. Even if the safeguarding of pluralism were a recognised “major need” in the sense of Art. 100a sec. 4 ECT, thus giving the Community the power to act under sec. 1, the possibility and likeliness of Member States continuing to apply deviating national provisions would render Community action inefficient if not useless.

II. The Draft Proposal in the Context of the freedom of establishment and the freedom to provide services

The Commission came to the conclusion that the disparities between the national rules on pluralism and media concentration obstruct the freedom of establishment and are a hindrance to cross-border establishment strategies. The following examples are given[293]:
- different shareholding limits and restrictions on the number of media undertakings[294];
- the legal uncertainty caused by the lack of transparency of the national administrative procedures; discretionary powers, possible derogations, problems of interpretation (e.g. Pluralism) tend to work in favour of national competitors and deter competition from other Member States;
- so-called chain-reaction or rebound effects[295] and the very high costs which are caused by having to deal with several national authorities and a „patchwork of rules“ (e.g. legal research).
As for the freedom to provide services the Commission’s main fear is that Member States might restrict broadcasting services from other Member States if the service provider is in conflict with the receiving state’s anti-concentration rules or that service providers might be inclined to relocate in order to circumvent the legislation in a particular Member State.
The question is whether Art. 57 sec. 2 ECT for the freedom of establishment and Art. 66 in conjunction with Art. 57 sec. 2 ECT for the freedom to provide service provide a sufficient legal basis for a Community directive to counter these obstacles.

1. Art. 57 sec. 2 ECT as a Legal Basis

It is the common view that the competence under Art. 57 sec. 2 ECT is not limited to the regulation of matters with Community-wide, i.e. transfrontier relevance.[296] Therefore coordination measures[297] under Art. 57 sec. 2 ECT are not restricted to merely create a special legal order concerned only with transfrontier activities over and above the national legal order.[298] It is evident that the allocation of competences between the EC and its Member States on the basis of the transfrontier nature of the matter to be addressed would leave more powers with the Member States because all matters with domestic relevance only would be outside the scope of Community competences and Community regulation would only apply to that part of the issue reaching across the border.
The practicability of an approach based on separating the domestic from the Community relevance of every issue is a different question. Where does the Community relevance begin in the media sector? There is hardly a broadcasting service receivable in one Member State only and many print media products are sold in other countries as well. Other criteria would have to be added to determine the transnational character of a matter (e.g. gravity of the transnational impact. Notwithstanding the fact that there are constellations which have no transfrontier effect whatsoever, it must be concluded that Art. 57 sec. 2 ECT grants the Community the power to replace non-discriminating national regulations which restrict the freedom of establishment with uniform Community provisions even and especially when the national regulations are compatible with Community law because they serve some recognised or recognisable general interest objective.[299] Uniform Community provisions facilitate the exercise of the freedom of establishment because one must deal with those provisions only, be it directly or indirectly after transposition of the Community norms into national law.[300] It is evident that differences in the Member States’ national laws pose an obstacle to the exercise of the freedom of establishment, if only because one must, in addition to one’s own law, deal with the law in the country in which establishment is sought.
This leads to the question whether the Community’s competence to legislate in the field of freedom of establishment extends to all matters which in some way or other can be shown to facilitate commercial activities in other Member States by means of getting established there. If that were so it would be tantamount to granting the Community a commercial „omni-competence“ because in the age of comprehensive regulation there are hardly no commercial activities in a broader sense which are not in some way subject to legal regulation so that harmonisation on the Community level would always be admissible because of its facilitating effect on the exercise of the freedom of establishment. Limitations for the exercise of Community powers under Art. 57 sec. 2 could then only flow from Art. 3b sec. 2 and 3 ECT. Claiming such broad harmonisation powers comes close to claiming a „competence-competence“, which is clearly inadmissible in the context of the EC because the power to define the EC’s competences - the „competence-competence“ - lies with the Member States proper and not with the EC or its organs. The German Federal Constitutional Court - before ratification of the TEU - strongly argued against this notion and similar limitless interpretations of ECT-provisions attributing certain powers to the Community.[301] The German Court emphasised the obligation to interpret competence norms restrictively in order to comply with the legislative principle of reasonable determinability and clarity.
This kind of limitless interpretation of competence norms cannot be justified on the basis of a functional or final interpretation. This functional or final interpretation of competence norms is implied by the language of the ECT which, instead of conferring competences for certain subject matters, attributes competences to the EC „for the achievement“ of a certain objectives, e.g. the internal market.[302] This approach has - at least in tendency - fostered the broadening of competences attributed to the EC by the ECT.[303] This is, however, not an inherent result of a functional approach to the interpretation of competence norms. The method of interpretation does not determine the required quality of the relationship between the requirements of the competence provision and the regulated matter. Just as in a system in which competences are attributed on the basis of subject matter the question arises to what degree the subject matter must be affected by the intended norms to justify the exercise of that particular competence, in a system, in which competences are attributed on the basis of functionality (reaching a defined objective), the question arises to what degree the intended norms must serve the defined objective to justify the exercise of that particular competence. However, and this would be a limiting effect of the functionality approach, measures which are neutral or even detrimental to the realisation of the internal market are precluded from the outset.[304]
The Maastricht decision of the German Federal Constitutional Court[305] and some recent decisions of the ECJ[306] point towards a more restrictive approach to the interpretation of competence norms. The dynamic interpretation of these norms, based on the „effet utile“-priniple, is on the decline, if not obsolete. Indeed, it is impossible to reconcile this broad construction of competence norms with the concept of enumerated powers, which is one of the Community’s „constitutional“ pillars.[307] Therefore substantive criteria are needed to distinguish the powers attributed to the Community from those which remained with the Member States and it is in the light of such criteria that the ECT’s competence norms must be construed. The EC rests on the principle of enumerated powers, as expressly stated in Art. 3b sec.1 ECT.[308] This principle requires not only the existence of some remote nexus between a competence norm in the ECT and the subject matter to be addressed on the basis of that provision, it also mandates that these provisions of the ECT must be teleologically interpreted in the light of the subject matter addressed by them. In a recent decision, the ECJ expressly held that measures may be adopted on the basis of Art. 57 sec. 2 only if they „remove obstacles for the freedom of establishment and the freedom to provide services“.[309] The powers enumerated in the ECT are therefore strictly limited and - quite different to the exercise of power by the Member States - their exercise requires legitimation and justification.[310] The Community, for example, has no power to regulate foreign language education in schools, notwithstanding the fact, that profound education in foreign languages would obviously facilitate the exercise of the basic freedoms such as the free movement of persons and the freedom to provide services.[311] The fact that in some areas the ECT expressly prohibits approximation measures cannot be construed as implying that in all other areas any nexus between competence norm and subject matter to be addressed will suffice. A substantial relationship between subject matter and the competence norm must be established and not some remote connection or effect of the intended regulation on the internal market in general or one of the market freedoms in particular.
This sufficient nexus requirement which is necessary for establishing a Community competence to act stands unaffected by the new principles enshrined in Arts. 3b secs. 2 and 3 ECT. Subsidiarity and proportionality place restrictions on the exercise of a competence attributed to the Community by the ECT. Their application is consequently and necessarily preceded by the establishment of a competence on the Community level in the first place. The structure of Art. 3b ECT is ample evidence as the principles of subsidiarity and proportionality in sections 2 and 3 are preceded by the principle of enumerated powers in section 1. The principle of enumerated powers is amplified by subsidiarity and proportionality and not restricted. The proportionality principle has been employed since before the TEU and the introduction of principle of subsidiarity to limit the Community’s power to pass harmonisation measures. Accordingly community action was deemed to be admissible only insofar as it was suitable, necessary and appropriate. The loss of power suffered by the individual Member States had to be offset by a similar – collective - gain on the Community level. That was and is especially true if the subject matter to be regulated by the Community, on top of the economic aspect which is a prerequisite for EC action concerned with the internal market, also or even predominantly possesses a non-economic aspect.[312] The entering into force of the TEU which, cautiously but nonetheless, extended the EC’s powers to act in fields not primarily economically oriented, cannot change this assessment.
The Community’s enumerated competences are additionally limited by Art. 5 ECT from which the obligation is derived that the Member States as well as the Community must pay each other due consideration, i.e. abstain from all action which unnecessarily jeopardises their mutual ability to fulfil constitutional or Treaty obligations.[313] This obligation not only limits the extent of any given competence norm, it may - in special circumstances - also restrict the exercise of a particular power attributed to the EC.
The question arises what those substantive criteria are which allow taking recourse to a Treaty provision on the basis of which coordination legislation may be passed by the Community. One possibility could be to ask whether the Member States have in their legal systems created or maintained direct and considerable obstacles to the exercise of the freedom of establishment in another Member State.[314] If applied to the subject of this study the Commission would have to show that laws and regulations of the Member States pertaining to media concentration effectively make establishment of media undertakings in other Member States impossible or considerably more difficult. Whether that is presently the case is more a question of fact than of law. It the 1992 Green Paper as well as in the Draft Proposal’s Explanatory Memorandum the Commission made an effort to demonstrate the existence of such obstacles by giving examples.[315] However, the Commission’s approach does not recognise the inherent limitations of the Community’s harmonisation powers. The establishment and the functioning of the internal market do not always require uniform (approximated) legislation. A real need for Community action arises only if there is factual discrimination, i.e. if non-discriminatory national treatment is insufficient to create a level playing field, which is, for example, evidently the case in regard to the recognition of educational qualifications which are required for certain professions. There is no need for Community action in regard to mere differences in the legal modalities of establishment which have no disparate impact whatsoever. The freedom of establishment and the freedom to provide services are in no way affected, if, for example, in the United Kingdom one person may operate as many pharmacies as he wishes, whereas he may hold only one in another Member State.[316] Similar considerations apply to the media sector. Safeguarding pluralism is not a Community objective and must not be turned into one by proposing the existence of factual discrimination in regard to the exercise of market freedoms by media enterprises. These considerations are confirmed by a similar development in the field of free movement of goods, where the ECJ decided in the cases of Keck and Hünermund that
“[...] the application to products from other Member States of national provisions restricting or prohibiting certain selling arrangements is not such as to hinder, directly or indirectly, actually or potentially, trade between Member States within the meaning of the Dassonville judgment /Case 8/74 [1974] ECR 837, provided that those provisions apply to all affected traders operating within the national territory and provided that they affect in the same manner, in law and in fact, the marketing of domestic products and of those from other Member States.”[317]
In other words, the so-called “selling arrangements” are not relevant in the context of the prohibition of trade restrictions under Art. 30 ECT because they pose no obstacle to the free movement of goods between the Member States. Examples for such modalities are regulations of store opening hours or advertising bans for pharmacies. It follows that, if trade between the Member States is not affected by such modalities, the Community also has no power to harmonise in the field of these modalities. The same is true for establishment modalities in the media sector. The proposed legislation creates and intends to create uniformity as far as the safeguarding of pluralism is affected. This has nothing to do with facilitating the exercise of the freedom of establishment or the freedom of provide services. Arts. 57 sec. 2, 66 ECT are therefore not a valid legal basis for the Draft Proposal.
The Commission’s view on the existence of obstacles for the exercise of the market freedoms in the media sector are not undisputed. In a response concerning the Draft Proposal the United Kingdom government stated:
„We believe that the lack of cross-frontier investment, and the fragmentation of the European media market, are attributable to cultural and commercial barriers, not different approaches to regulating pluralism, and that harmonising legislation to safeguard pluralism will not remove those barriers“.[318]
Indeed, whereas the Commission cites examples for potential obstacles to the exercise of the freedom of establishment, there is no mention of real practical difficulties, e.g. that a media enterprise willing to get established in another Member State could not do so because of the media concentration law in that country.
The examples listed in Art. 54 sec. 3 ECT also demonstrate that Community action must serve to facilitate establishment in other Member States, e.g. by enabling the acquisition of land in other Member States (Art. 54 sec. 3 lit. e ECT), by effecting the progressive abolition of restrictions for the setting up of agencies, branches or subsidiaries (Art. 54 sec. 3 lit. f) or by coordinating the company law safeguards for the protection of the interests of members and others (Art. 54 sec. 3 lit. g).[319] In all of these cases the protection and facilitation of the freedom of establishment is the predominant objective, unlike in the Draft Proposal, where the objective is the limitation of that freedom by way of legislating percentage limitations. Nor is it the object of the Draft Proposal to avoid a “distortion” of conditions for establishment for which Art. 54 sec. 3 lit. h mentions state aid as one example. The Draft Proposal’s is, by contrast, less concerned with facilitating the exercise of market freedoms and more with creating uniform rules on access to media ownership. The Commission has failed to show, and it is not conceivable how, the different national rules on access to media ownership, which reflect the different national concepts on pluralism, lead - de jure or de facto – to discriminations and therefore to restrictions of the freedom of establishment. It also inconceivable how the pluralism concept of the Commission as expressed in the Draft Proposal facilitates or improves the exercise of the freedom of establishment. It appears from all of this that the freedom of establishment is being used to further a different cause, i.e. to force onto the Member States the Commission’s own media pluralism concept, an objective for which the founding Treaties contain no legal basis.
From the point of view of the Commission the additional question arises whether competence norms such as Art. 57 sec. 2 ECT require that a concrete need for action can be shown and whether that perceived necessity for Community actions defines the extent of possible Community action. It can hardly be disputed that such a connection exists at least in principle. The respective civil law systems of the Member States, for example, have a considerable effect on the freedom of establishment; however, this could not justify a uniform civil code for the Community. The example illustrates that Community competences are subject to substantive restrictions.
Substantive criteria for the determination of the competences flowing from Art. 57 sec. 2 ECT could – as already indicated – be derived from the nature of these powers attributed to the Community. Inherent in these Treaty provisions is the internal market objective. Action based on these provisions must aim at establishing the internal market and thus according to Art. 3 lit. c ECT at
“the abolition, as between Member States, of obstacles to the free movement for persons, services and capital”.
The establishment of the internal market must therefore aim at the removal of obstacles and not at creating new and even bigger ones. This precludes measures which do not contain at least some degree of deregulation. Approximation of the laws of the Member States may in many cases have a deregulatory effect, but not every approximation necessarily leads to the removal of obstacles to the internal market. The Draft Proposal is an example where an approximation measure results in less not more market freedom as compared to the existing situation. If, and this is imminent should the Draft Proposal become law, newspaper publishers in Germany will be forced to give up their holdings in broadcasting services on a large scale because of the Draft Proposal’s inflexible approach, the scope of (market) freedom will have narrowed considerably for these undertakings. This loss of freedom will at the same time not be compensated by a gain for media undertakings from other Member States, as the media market, especially the regional markets in the larger Member States will, because of the social and cultural differences, remain national markets for the most part and for some time to come. It is for this very reason that the freedom of establishment is commonly interpreted more restrictively than the free movement of goods, which was developed under the famous and broad Dassonville-formula.[320] Exercising the freedom of establishment means getting settled in another Member State with a long-term perspective and that entails acceptance of the laws and regulations of the chosen state, at least as long as they are not legally or in fact discriminating.[321] In effect this means that in regard to the freedom of establishment the admissibility of Community action must pass a higher standard. It must be evident, the recognition of foreign diplomas providing an illustrative example, that a lack of Community action and thus reliance on the national treatment afforded directly by the ECT, is not sufficient for exercising this freedom as undisturbed as nationals of the Member State in question. Only this narrow understanding of the freedom of establishment corresponds to the structure of the EC which consists of sovereign Member States[322] and to the principle of subsidiarity because only this understanding ensures that the power balance, carefully crafted in the Treaties, will not silently and at the expense of the Member States shift in favour of the Community.[323]

2. Art. 66 ECT as a Legal Basis

The Commission also refers to Art. 66 ECT as a legal basis for the Draft Proposal, which by way of reference to the provisions in the chapter on establishment, allows Community action in the field of services. This reference from the chapter on services to the one on establishment makes it clear from the outset that Community action to regulate the freedom to provide services cannot go any further than what is possible in the context of Art. 57 sec. 2 ECT.[324]
According to the Commission the various national systems on safeguarding pluralism restrict the freedom to provide services mainly in the broadcasting sector (radio and television). This is due to the fact that broadcasting services can easily be provided across borders without the provider or the receiver of such services having to move. National regulation in this field is therefore necessarily limited because only those present in the territory of that state are directly subject to national legislation. Thus media undertakings could be tempted to circumvent national media concentration rules by providing services from another Member State and the Member States could in turn attempt to subject media undertakings established in another country to their domestic rules in some way or other.[325]
Nonetheless, Art. 66 ECT is not a valid legal basis for the Draft Proposal. A brief look at the EC’s broadcasting directive[326], which was primarily based on Art. 66 ECT yields one reason. The broadcasting directive provides for common standards for transfrontier television broadcasts in the area of, inter alia, advertisement, sponsoring, protection of the youth, i.e. areas which concern the transmissibility of a broadcast as such. As far as the Community’s power to act was concerned it was the so-called quota-provision[327] of the broadcasting directive which was primarily disputed. That provision requires a certain percentage of programming to be of European origin and thus has nothing to do with transmissibility.[328] The same is true for pluralism requirements (be it internal or external pluralism) for broadcasters. Such requirements have nothing to do with the transmissibility of programming. In addition it is important to note that the Broadcasting Directive achieved an almost complete liberalisation concerning transfrontier broadcasting. This shows that the power to regulate the freedom to provide services is, just like Art. 57 sec. 2 ECT and other provisions concerning market freedoms, restricted to measures whose purpose is the facilitation of the exercise of these freedoms.
Even if one were to follow the commission’s broader approach in regard to the freedom to provide services, the following would have to be taken into account. The media concentration laws of the Member States only have a very indirect impact on the freedom to provide services.[329] Member States have only limited options such as the denial of a license or frequency in regard to a foreign service provider which, according to domestic law, has acquired to much market power. However, the impact of these options is actually on the freedom of establishment and not on the freedom to provide services because foreign service providers are in principle not subject to domestic law due to the principle of territoriality.[330] The freedom to provide services is only affected insofar as a service provider who is considering to establish himself in another Member State might be faced with the choice to either adapt his transfrontier broadcasting service to the requirements of the Member State in which he seeks establishment or risk a denial of a broadcasting license required state without which establishment in that state is useless. In other words, national media concentration law directly affects only the freedom of establishment. The freedom to provide services is only indirectly affected and not nearly enough to justify such broad regulation in its name as set out in Art. 3 of the Draft Proposal.

3. Conclusion

It must be concluded from the above that neither Art. 57 sec. 2 ECT nor Art. 66 in conjunction with Art. 57 sec. 2 ECT provides a sufficient legal basis for passage of the Draft Proposal as an EC-directive. Competence norms in the area of freedom of establishment are to be construed narrowly because only that is compatible with the Community’s character as a community of (sovereign) states, whose national identity must be respected (Art. F sec. 1 TEU)[331]. The provisions in the Draft Proposal do little for the establishment or functioning of the internal market, because the level of freedom for media undertakings in the Community would in fact decrease rather than increase. They are not compatible with the internal market objective (Art. 7a ECT). Art. 66 ECT is not a suitable legal basis for the Draft Proposal as the freedom to provide services will usually only be indirectly affected because the principle of territoriality limits the reach of national media concentration norms.

III. Competition Law as the Legal Basis - Art. 87 ECT

It is striking that the Commission does not take recourse to competition law as a possible legal basis for the Draft Proposal. In its Explanatory Memorandum the Commission states that exclusive reliance on competition law was not an alternative because
- competition law could only be a valid alternative it were accompanied by the disappearance of specific national laws which restrict the functioning of the internal market, which, however, would not be justifiable because such rules might even be compatible with the internal market in the light of their objective to safeguard pluralism;
- maintaining competition and maintaining pluralism are two different objectives which must therefore be addressed differently. This difference is illustrated by the fact that many Member States have, outside national competition law, adopted specific rules concerning media concentration (which the Draft Proposal attempts to harmonise) and this is also the reason why Art. 21 sec. 3 of the Community’s merger control regulation[332] contains a savings clause for national rules on pluralism.[333]
The reasons given by the Commission are inconclusive and fail to answer the question, why Art. 87 ECT was not cited as a legal basis at least for those provisions of the Draft Proposal which deal directly with the merger of media undertakings.
The Commission’s assertion that reliance on the application of competition law could only be a valid alternative in terms of the internal market if it were accompanied by the disappearance of the specific national laws that restrict the effective functioning of the latter is hard to follow.[334] Art. 2 sec. 2 first indent explicitly prohibits any deviation by Member States “within the field coordinated by this directive”. In other words, mergers of media undertakings are subject to the rules and procedure of the Draft Proposal only and national law must step back. Thus the Draft Proposal does exactly what the Commission deemed unjustified in the context of competition law.
The second reason given by the Commission pertains to the perceived difference between competition and pluralism. However, in the context of the search for a valid legal basis, which is necessary for the Community to act at all, reference to the differences between the two concepts makes little sense. It is certainly true that the specific significance of the media sector for the democratic structure, the constitutional fundamental freedoms and the cultures of the Member States, which the EU - and thus the EC - is bound to respect according to Art. F secs. 1 and 2 TEU, Art. 128 ECT demands special treatment and prohibits subjecting the media market to the general merger control rules, which are only aimed at preserving a competitive free market economy. However, there is no reason why the specific significance of the media sector could not be taken into account in an action based on competition law. In fact, Art. 128 sec. 4 explicitly demands that cultural aspects be taken into account in actions under other provisions of the ECT and Art. 87 ECT is doubtlessly one of these other provisions. It is inconceivable why the special significance of the media for democracy, freedom and culture should allow Community action to be based on provisions concerning the establishment of the internal market but not on provisions concerning competition.
The Commission’s neglect of competition law as a legal basis is even more surprising in the light of the fact that, for television, radio and multimedia respectively, Art. 3 of the Draft Proposal contains a specific merger clause, prohibiting mergers, i.e. „the acquisition of control“ if certain threshold limits are exceeded. The language and purpose of these passages of the Draft Proposal is almost identical to that Art. 3 secs. 1 and 3 of the merger control regulation. The latter is, however, exclusively based on Arts. 87 and 235 ECT and not on Art. 57 sec. 2, 66 or 100a sec. 1 ECT.[335] Regulating the acquisition of control by one undertaking over another in effect also regulates the conditions of establishment, because one way of getting established in another Member State is to acquire control of another company already operating there. Exercising the freedom of establishment by taking over an already existing business is therefore a matter of competition law and underlies the special regime of the merger control regulation and not special regimes based on internal market provisions in the narrow sense (the basic market freedoms).[336] To argue otherwise is to challenge the legality of the merger control regulation on the grounds that it should have been based on Art. 100a ECT[337], more so because Arts. 87, 235 ECT only demand that European Parliament be consulted, whereas Art. 100a refers to the procedure under Art. 189b ECT.
Disregarding Art. 87 ECT as a legal basis for the Draft Proposal is not just a formality. Action in the context of competition law requires that the practices in question affect trade between Member States. The relevant criterion to determine the transfrontier effect is a threshold limit in company turnover, which, if exceeded, implies the Community-wide effect of the merger.[338] The requirement of Community-wide effect is derived from Arts. 85, 86 ECT. Art. 87 ECT gives the Community the power to adopt regulations and directives to give effect to the principles laid down in Arts. 85, 86, prohibiting certain practices „which affect trade between Member States“.[339] The purpose of the „Community wide effect“ clause is the delineation of the Community competition law from that of the Member States.[340] From the point of view of the Community’s legislative powers this means that the Community has the power to act in the field of competition law only and insofar as distortions of Community-wide competition are at issue.
It follows that those provisions of the Draft Proposal concerned with mergers of media undertakings required the same legal basis as the general merger provisions of Community law.[341] The result is that, notwithstanding other questions and problems, merger control in the media sector could only be possible with regard to media mergers of Community-wide relevance. The merger provisions of the Draft Proposal, however, go beyond such mergers. Especially Art. 3 sec. 3, 3rd indent, which is concerned with multimedia concentrations, will, due to the special situation of the media markets described earlier, in many cases apply in circumstances which have no Community-wide effect whatsoever. This is another reason why the proposed measure is incompatible with the ECT.

IV. Art. 235 ECT as a Legal Basis

The Commission did not consider Art. 235 ECT as a legal basis for the Draft Proposal. However, the proposal has not yet been formally introduced in the legislative process so that recourse to Art. 235 as a legal basis is still an option which might be considered by the Commission.[342] Art. 235 ECT could also gain significance if, as suggested in this study, the other provisions cited as a legal basis for the Draft Proposal are unsuitable. It is against this background that the question of Art. 235 ECT as a legal basis for the Draft Proposal warrants closer attention.
Art. 235 ECT modifies the fundamental Community law principle of enumerated powers insofar, as it confers the power to act despite the lack of any special connection to a substance matter, if
- the Community action is aimed at attaining one of the objectives of the Community and the ECT pertaining to the operation of the Common market;
- such action is necessary and
- the ECT does not otherwise provide for the necessary powers.
The interpretation of these requirements in the past has received harsh criticism.[343] Their broad interpretation[344] leads to ambiguity and can hardly answer the question of whether Art. 235 ECT could carry action to safeguard pluralism. Arts. 2, 3 and 3a ECT do contain objectives which could indeed be associated with the Draft Proposal.[345]
However, Treaty objectives must be interpreted strictly and narrowly. It is necessary that each objective is duly identified. In Opinion 2/94, the ECJ adopted a high standard when the Court concluded that the protection of human rights cannot be regarded as a Treaty objective in the sense of Art. 235 ECT:
“34. Respect for human rights is therefore a condition of the lawfulness of Community acts. Accession to the Convention would, however, entail a substantial change in the present Community system for the protection of human rights in that it would entail the entry of the Community into a distinct international institutional system as well as integration of all the provisions of the Convention into the community legal order.
35. Such a modification of the system for the protection of human rights in the Community, with equally fundamental institutional implications for the Community and for the Member States, would be of constitutional significance and would therefore be such as to go beyond the scope of Article 235. It could be brought about only be way of Treaty amendment.”[346]
This conclusion is surprising, as the protection of human rights is mentioned in the Preamble of the Single European Act and indirectly in Art. F sec. 2 TEU.[347] It is questionable if the Draft Proposal is aimed at attaining Treaty objectives in this strict sense.
The necessity criterion of Art. 235 ECT is regarded as largely discretionary.[348] The subsidiarity criterion of Art. 235 ECT is more relevant for the power balance between the Community institutions than for the balance between Community and Member States.[349]
Until now the ECJ has never annulled a Community act based on Art. 235 ECT on the grounds that the requirements of this article were not fulfilled and the Community therefore had no power to act.[350] Even in Opinion 2/94 the ECJ deals less with the requirements of Art. 235 ECT and rather emphasises the effects of an accession to the ECHR by the EC which it regards as substantial enough to require a Treaty amendment.[351]
In the context of this study the decisive question is to what degree the application of Art. 235 ECT depends on the availability of a special competence norm in the Treaty, regardless of the applicability of that special norm, i.e. to what degree the reasons for the non-applicability of the special norm determine the applicability of Art. 235 ECT.[352] From the perspective of the special competence norms that come into question, in this case Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT, there will be no uniform answer. It is the very purpose of Art. 235 ECT to soften the impact of the principle of enumerated powers by allowing action to attain Treaty objectives under a stricter procedural regime. The relationship of Art. 235 ECT to the implied-powers doctrine of international law and especially of the law of international organisations is evident as is the relationship of the unanimity requirement in Art. 235 ECT with the principle of authentic treaty interpretation.[353] At the same time it is also clear that the express denial of the power to act as for example in Art. 128 sec. 5 ECT cannot be circumvented by resorting to Art. 235 ECT.[354] The distinction to be made evidently depends on the determination of when a competence provision of the ECT is conclusive. Recourse to Art. 235 ECT is only possible if other special competence provisions have not conclusively addressed the matter. The answer to the question of the applicability of Art. 235 ECT in the light of other potential competence provisions can only be obtained from the interpretation of these other provisions and not from an interpretation of Art. 235 ECT and the difficulty lies in the determination of their conclusiveness.
In opinion 2/94 the ECJ resorted to the “fundamental institutional implications” of the action to be based on Art. 235 ECT.[355] This criterion is not particularly distinctive. Nonetheless, the impact of the Draft Proposal on the media structure in the Member States is likewise fundamental in nature because it affects a constitutive element for the functioning of a democratic state. It should also be noted that there is a inherent nexus between the safeguarding of pluralism and the content of programming. The European Commission does not dispute the fact that the Community has no power to regulate the latter. Yet the Draft Proposal’s provisions on safeguarding pluralism will ultimately also affect the content of programming as well.[356]
The findings of this study pertaining to Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT also speak against deriving a Community competence to act from Art. 235 ECT. The Community had no power to regulate pluralism under these provisions primarily because of a lack of internal market relevance of the Draft Proposal and because of a lack of a concrete necessity to act for internal market purposes. Art. 235 ECT also requires the necessity of the action. Thus, if action is not necessary in the context of Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT and if therefore these provisions cannot serve as a legal basis for the unnecessary action, Art. 235 ECT cannot serve as a legal basis either because it also contains a necessity test.
Even if one were to disagree with the findings proposed here, Art. 235 could not be a viable legal basis because of the principle of subsidiarity of Art. 3b sec. 2 ECT.[357] The application of this principle is not precluded in the context of Art. 235 ECT because the principle of subsidiarity would be rendered ineffective if it were only applicable in the context of special competence provisions but not in the context of Art. 235 ECT. This is not only a result of the systematic positioning of this principle within the ECT, i.e. its nature as a general principle formulated in one of the opening Treaty provisions and effective for subsequent articles. It is also the result of a historical interpretation of Art. 3b sec. 2 ECT which was introduced into the Treaty as a reaction to the extensive interpretation and use of Art. 235 as a legal basis for Community action. The ECJ as well has always regarded Art. 235 as an independent competence provision, the use of which is contingent on fulfilling specific prerequisites. Art. 235 ECT was therefore always more than just a Treaty provision which integrates the general international law principle of authentic treaty interpretation into the ECT.[358]
Finally, it should be pointed out that Art. 235 ECT could not carry the Draft Proposal even if one were to regard the protection of pluralism as the sole purpose of the proposed directive.[359] The Commission itself – correctly – declared that
“the objective of safeguarding pluralism is not per se a Community objective”
and therefore not a sufficient justification for Community action.[360] Safeguarding pluralism is not an objective defined by the ECT and has nothing to do with the “common market” (Art. 235 ECT). The predominantly economic orientation of the common market concept has been maintained despite the change from the EEC to the EC and the opening of the Community for non-economic policy fields. On the contrary, the Member States have been cautious in adding these new policy fields to the Treaties and defining their scope and thus the Community’s power to act. The protection of pluralism is not one of these new policy fields. Safeguarding pluralism has thus remained within the realm of the Member States. It is a highly sensitive and area of public policy which is fundamental for the democratic state.
From all this it must be concluded that Art. 235 ECT cannot serve as a legal basis for legal instruments devoted to the regulation of media pluralism.

D. Limitations for the Community’s Exercise of Competences

If one – contrary to the findings of this study – were to assume that the Community has the power to act in the field of media pluralism, one must still answer the question of whether the Community has a right to exercise this power. The ECT contains express and implied limitations for the exercise of powers. One such limitation is embodied in the principle of subsidiarity of Art. 3b sec. 2 ECT, another is contained in the principle of proportionality of Art. 3b sec. 3 ECT. Such limits could also flow from the Art. 128 (culture), from the democratic principle and the related obligation to respect the national identities of the Member States. Some light must also be shed on the meaning of Art. 222 ECT, which might also hinder action in respect to regulating access to media ownership.

I. The Principle of Subsidiarity

The principle of subsidiarity effectively limits the exercise of non-exclusive Community competences.[361] This means that one must ask in a first step whether there is at all a Community competence. Once this question has been affirmatively answered the problem arises whether the Community has the right to act on the basis of this competence or whether such action is precluded by the principle of subsidiarity.
The principle of subsidiarity is applicable only in regard to exclusive Community competences. An authoritative answer to the question of what „exclusive“ competences of the Community are has yet to be given. In any case, the provisions here at issue (Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT) by their nature cannot belong to that category, because they are concerned with the approximation of laws in the context of the internal market.[362]
The Commission, by contrast, maintains, without specification, that the Draft Proposal is based on exclusive competences just because it aims at the realisation of the internal market.[363] This position can already be found in an older document, where the Commission claims that the removal of obstacles for the free movement of goods, persons, services and capital (Art. 7a ECT, which also refers to, inter alia, Art. 57 sec. 2 ECT) falls under the concept of exclusive competences in Art. 3b sec. 2 ECT[364] and seems to be especially prominent in the audio-visual policy sector[365]. It is of course true that only the Community is able to enact approximation legislation, i.e. to replace the many regulations by the Member States by one piece of legislation on the Community level, because the Member States can only legislate for their own territory. However, this does not and cannot mean that every provision of the ECT which gives the Community the power enact harmonising legislation, grants the Community an exclusive competence in the sense of Art. 3b sec. 2 ECT. The principle of subsidiarity would be meaningless if that were the case.[366] An exclusive competence is a competence which can only be exercised by the organ to which it is attributed. Should any other organ act within the scope of such an exclusive competence, such action would be void for lack of jurisdiction.[367] Here at issue are national provisions on media concentration which - in the view of the Commission - need to be harmonised on the Community level. The Commission never challenged the legality of these national provisions for lack of Member State jurisdiction. To the contrary, the Commission’s Draft Proposal is to a large degree motivated by the fact that that the national provisions are compatible with Community law because they pursue a recognised general interest objective.[368] This if the Member States were competent to regulate media pluralism, it is impossible that the same matter can be regarded as an exclusive competence of the Community.
The principle of subsidiarity is therefore applicable[369] and two questions consequently have to be answered:
1. Can the objectives of the Draft Proposal be sufficiently achieved by the Member States?
2. Can these objectives, by reason of their scale or effects, be better achieved by the Community?

It is the purpose of the Draft Proposal to provide uniform, Community-wide rules compatible with the internal market for access to media ownership (radio and television and cross-ownership). Two aspects are at issue, the internal market on the one hand and the specific characteristics of the media market as part of the internal market. The most important specific characteristic of the media market is its relevance for democracy and free speech in the sense of opinion pluralism and the entailing corresponding obligations and responsibilities of the law-making bodies (of the Member States and of the Community) for the protection of these fundamental legal values.
If one takes a closer look at these objectives it becomes evident that the prerequisites of the subsidiarity principle are not satisfied. The objective of safeguarding pluralism in a manner compatible to the internal (media-) market can presently only be achieved on the level of the Member States.[370] This follows from the still largely national structures prevalent in the media sector. Due to cultural and language barriers there are presently hardly any media services (be it television or radio broadcasters or daily newspaper) which could be regarded as relevant beyond a national market.[371] Even the Commission concedes that the media markets are largely national markets.[372] These national media markets are also characterised by very different features. Different market sizes, for instance, make for a different competitive environment and require different approaches for the safeguarding of pluralism. In a large television market, as for example in Germany, where there are more private and public national television networks than national daily newspapers, the large number of competitors is in itself an important element for safeguarding pluralism, so that existing dangers to opinion pluralism can be addressed by general competition law and by media-specific contingency rules. A small media market, on the other hand, and that could also be a small regional market, can carry only a few competitors and the safeguarding of pluralism will have to focus on measures aimed at internal pluralism, i.e. effecting pluralism from within the undertaking. It is very possible in such a small media market, that one undertaking has a combined media market share (broadcasting and newspaper) of 50% or more, if control extends to the dominating television station and the prevailing or even only daily newspaper in the region. Art. 3 sec. 3 c of the Draft Proposal would prohibit such a constellation. Other differences as well can hardly be taken into account in a Community instrument. That is true, for example, for the regional structure of the daily newspaper market in Germany. If a publisher of regional newspapers intends to expand into the briadcasting sector, the threshold in Art. 3 sec. 3 of the Draft Proposal could quickly be exceeded in that regional market, whereas this would be much harder in a country such as the United Kingdom, where the newspaper market is traditionally more a national market. Such differences in the media markets have led to the development and have fostered very different structures and developments.
Only the Member States are in a position to adapt their respective instruments for the protection of pluralism to their respective cultural, social and historical environment. It is evident that in doing so they must take into account their obligations under the Community Treaties. That entails, for example, granting undertakings from other Member States access to their national markets without discrimination. There is no indication that effective pluralism protection by the Member States is necessarily incompatible with Community law. There are, however, many indications that the protection of pluralism cannot be „better achieved“ on the Community level due to the given structure of the media sector in the Community.

II. The Principle of Proportionality

The principle of proportionality of Art. 3b sec. 3 ECT is another limitation for the exercise of Community powers which stands independently from the subsidiarity principle of Art. 3b sec. 2 ECT. Under the principle of proportionality the Community may exercise any powers attributed to it under the principle of enumerated powers only insofar as it is „necessary to achieve the objectives of“ the ECT. In other words, as many decisions as possible are to be left for the Member States[373] and the measures to be taken on the Community level must be “appropriate and necessary for meeting the objectives legitimately pursued by the legislation in question”.[374]
It is questionable whether the inflexible threshold requirements of Art. 3 of the Draft Proposal are compatible with the principle of proportionality. It is inconceivable that only rigid market share limits could safeguard pluralism effectively yet other solutions are precluded by the approach taken in the Draft Proposal.[375]
Art. 4 of the Draft Proposal, however, demonstrates that a more flexible approach could have been taken. Art. 4 sec. 2 of the Draft Proposal lists examples for factors which determine whether somebody must be considered a „media controller“ in the sense of the Draft Proposal. Instead of defining some rigid threshold, e.g. in regard to the amount of shares held in a media undertaking, Art. 4 sec. 2 names a whole array of different criteria all of which are to be taken into account for the determination to be made and the authorities can use other criteria over and above those offered in the directive as well. In the Explanatory Memorandum the Commission states that this approach
„obviates the need for unnecessarily precise and detailed criteria“.
and that
„the Commission will be able to, if necessary [sic!], adopt more specific implementing measures in order to render it more precise“. [376]
This approach could also have been employed in regard to Art. 3 of the Draft Proposal. Instead of providing for rigid market share thresholds one could have, for example, outlined some criteria relevant for the control of media concentration or one could have outlined other criteria which the Member States should not use in their media concentration instruments. Thus one could have specified the prohibition of the discrimination on the grounds of nationality already contained in the Art. 6 ECT. Or one could have included internal pluralism safeguards such as participation in the programming decisions by or broadcasting time for external groups as options for achieving the objective of the Draft Proposal instead of relying on market share criteria only.[377]
A more flexible approach of the Draft Proposal was also required because the rigid market share approach in Art. 3 will shift the emphasis on the flexible criteria for determining a media controller in Art. 4 of the Draft Proposal. Great differences in the interpretation of these criteria are to be expected in the Member States which could render the strict criteria in Art. 3 less effective or even ineffective. It is therefore at least questionable whether in the light of Art. 4 the Draft Proposal’s objective can be reached with the strict market share approach of Art. 3. Unsuitable provisions are unnecessary and therefore disproportionate provisions in the sense of Art. 3b sec. 3 ECT.
Art. 5 of the Draft Proposal cannot change this assessment. Art. 5 sec. 2 exempts public, non-commercial broadcasting services from the scope of the Draft Proposal. This is irrelevant from the point of view of the Community’s competences to act in this field as private media undertakings are mainly affected by the Draft Proposal. The same is true for Art. 5 sec. 3 of the Draft Proposal because it only contains an exception for a specific period of time.
Under Art. 5 sec. 1 of the Draft Proposal the provisions contained in Art. 3 are not to apply if their application would lead to the disappearance of the existing media, which according to Art. 5 sec. 4 would have to be notified to the Commission by the Member States. From the point of view of the Community’s competence to act one could argue that the Draft Proposal loses much of its impact because of this exception, which will probably become extremely important should the proposal become law and which, within its scope, effectively leaves the safeguarding of pluralism to the Member States.
However, it must be kept in mind that Art. 5 sec. 1 does not legally reduce the scope and extent of the Draft Proposal. It merely describes factual circumstances - disappearance of a media service without replacement. From a legal point of view the Member States are not given any leeway in the determination of those facts. Rather, they are obligated to notify to the Commission if such a situation has arisen and that implies the possibility of an action for failure to fulfil Treaty obligations. Thus the burden of proof for the facts justifying the application of the exception is on the Member States.
The evaluation of this exception in the context of the competence related proportionality principle in Art. 3b sec. 3 therefore depends on the extent of control exercised by the Commission in the notification process. If the Commission were to investigate and decide every case in which this exception is invoked one could hardly argue that providing for such an exception has any relevance on the proportionality principle of Art. 3b sec. 3 ECT as it relates to the Community’s power to act.
However, the language of Art. 5 sec. 4 of the Draft Proposal seems to indicate that the decision to apply the exception contained in section 1 is largely one of the Member States and that the Commissions role in the notification process is restricted to avoiding abuse by the Member States. The Member States would thus retain control over an important part of the Draft Proposal which will be especially relevant in regard to cross-ownership (multimedia ownership). That is because in practice it will be very hard to determine whether the application of Art. 3 of the Draft Proposal will lead to the disappearance of a media service, as that determination will necessarily be hypothetical. There will be considerable room for manipulation by the Member States in regard to this factual assessment and it is safe to conclude that in many cases the Member States will be able to provide convincing evidence that the application of Art. 3 of the Draft Proposal will have the undesired effect with the result that application of the concentration provisions of the Draft Proposal can be avoided. This could render the Draft Proposal largely ineffective. An ineffective instrument can hardly be necessary to achieve the objectives of the Treaty.
It must be concluded that the exception in Art. 5 of the Draft Proposal raises additional problems in the context of proportionality and cannot change the assessment that Community action in this field is barred by the principle of proportionality.

III. Art. 128 ECT as a Limitation for the Exercise of Community Competences?

The Commission cites Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT as a legal basis for the Draft Proposal and thus provisions whose objective is the approximation of laws pertaining to the internal market. Recourse to these provisions could be barred if the subject matter of the Draft Proposal were within the scope of what is considered “culture” in the sense of Art. 128 ECT. Art. 128 sec. 5, 1st indent categorically precludes “any harmonization of the laws and regulations of the Member States”.
One can certainly not dispute that “the media” are part of the culture of the Member States. However, as the horizontal clause in Art. 128 sec. 4 ECT demonstrates, the fact a certain subject matter also has cultural aspects cannot render the Community powerless. Rather the Community is called upon to take cultural aspects into account whenever other Treaty provisions give the Community the power to act and that is just as true in the context of harmonisation aimed at the establishment or the functioning of the internal market.
The structure of Art. 128 ECT is therefore dichotomous. As far as “culture” in the narrow sense is concerned, the Community must not harmonise the laws and regulations of the Member States at all. Beyond that, the Community is under an obligation to take cultural aspects (in a broader sense) into account when involved in harmonising legislation. As for the Draft Proposal the question arises, whether the protection of pluralism belongs to the narrow concept of culture in Art. 128 sec. 5 ECT and, should that not be the case, whether cultural aspects have been taken duly into account as required by Art. 128 sec. 4 ECT.

1. Safeguarding Pluralism as Fostering Culture in the Sense of Art. 128 ECT?

If the object of the Draft Proposal, i.e. the broadcasting and print media, or its objective, i.e. the safeguarding of pluralism (in addition to the establishment of the internal market) were to fall within the scope of Art. 128 sec. 5 ECT, any harmonisation and thus the proposed directive would not be possible because Art. 128 sec. 5 ECT absolutely prohibits any and all harmonisation measures.
In the light of the judicature of the German Federal Constitutional Court, such an assessment is not inconceivable.[378] However, in the final analyses such an assessment should not be made. The Treaty does not define what is culture in the sense of Art. 128 ECT and its is questionable whether an adequate definition could be found.[379] However, the following must be noted. If one adheres to a narrow concept of culture in the sense of literature, music, performing arts etc., it is clear that there is no impact of the Draft Proposal in this respect.
However, the power limitation contained in Art. 128 sec. 5 ECT remains inapplicable even if one adheres to a broader concept of culture. Included in such a broader concept of culture are newspapers, magazines and broadcasting.[380] Thus the Draft Proposal would indeed fall within the concept of culture in the sense of Art. 128 sec. 5 ECT. However, the further the concept of culture extends the further must the Community’s power for „negative integration“ measures be extended, i.e. the competence for measures, which have an impact on but are not aimed at cultural aspects in the Member States.[381] Such negative integration measures must remain possible because the establishment and protection of the basic market freedoms by harmonisation legislation will often affect cultural aspects in this broader sense. The EC Broadcasting Directive may serve as an example.[382] Even if one were to regard television as within the scope of the culture-concept, the result could not be the application of Art. 125 sec. 5 and the prohibition to harmonise any and all aspects relating to television, unless the harmonisation measure were primarily or even exclusively concerned with cultural aspects of television. The ECJ has consistently emphasised the service aspect of television[383] and the Federal Constitutional Court in Germany in its decision concerning the EC-Broadcasting Directive also accepted the Community’s reference to Arts. 66 and 57 as a legal basis.[384] A functional interpretation of competence norms leads to the same conclusion. Under that approach a Community competence cannot be denied just because the planned action touches on areas for which the Community actually has no power to act (e.g. culture), if only a sufficient nexus to an area exists for which the Treaties do provide such a power.[385] This result is confirmed in Art. 100a sec. 4, which contains a reference to Art. 36 and thus to „national treasures of artistic, historic or archaeological value“. This reference in Art. 100a sec. 4 ECT means that Member States may apply national measures despite the existence of harmonising legislation and that can only make sense if the harmonising legislation has an effect on these treasures and thus on culture.
Thus it would seem that Art. 128 sec. 5 ECT is not applicable because some obscure connection to cultural aspects can be established just like internal market provisions are not always a sufficient legal basis just because some obscure connection to the internal market exists. Notwithstanding the remaining difficulties for the distinction between cultural aspects which fall under Art. 128 sec. 5 ECT and those which do not, the Draft Proposal touches on cultural aspects only marginally because the cultural dimension of the Draft Proposal is not predominant. However, the cultural aspects of the Draft Proposal are relevant, as will now have to be demonstrated, but insufficient to justify the exclusion of any harmonisation on the basis of Art. 128 sec. 5 ECT.[386]

2. The Draft Proposal and the horizontal clause of Art. 128 sec. 4 ECT

The horizontal clause of Art. 128 works as a corrective for the negative integration measures mentioned above. The Member States are, on the one hand, precluded from applying their own law as far as the Community’s power to enact harmonising legislation ranges and that includes the cultural aspects of that legislation but the Community must, on the other hand, take these cultural aspects into account and adapt its legislation accordingly.
This obligation to take cultural aspects into account is relevant for all Community action, whatever Treaty provision it might be based on. The competences flowing from the ECT must be exercised in a manner which does not unnecessarily restrict the flowering of the cultures of (and in) the Member States. The cultural horizontal clause thus constitutes in effect a specifically cultural principle of proportionality, limiting culturally relevant Community action to what is absolutely necessary.[387]
The application of the cultural horizontal clause is also dependent on the concept of culture which underlies Art. 128 ECT. As shown above, the concept of culture which underlies Art. 128 ECT is not uniform. It follows from the structure of Art. 128 ECT that one must start from a narrow concept of culture or – with a similar effect – downsize its scope by applying a functional interpretation. To hold otherwise would be to jeopardise the acquis communautaire. However, this also means that in regard to the cultural horizontal clause in Art. 128 sec. 4 ECT a broad concept of culture must be employed. It is one thing to define the extent of an absolute prohibition to act (Art. 128 sec. 5 ECT) and another to define the extent of an obligation to take into account an important aspect when exercising a competence (Art. 128 sec. 4 ECT). The cultural horizontal clause in Art. 128 sec. 4 ECT thus is not only a specifically cultural principle of proportionality, it is also a specifically cultural principle of subsidiarity.
The Draft Proposal is not in line with the requirements of the horizontal clause in Art. 128 sec. 4 ECT. The cultural relevance of the proposed instrument is completely ignored in the opening considerations of the Draft Proposal and the various provisions of the Draft Proposal, especially the important Art. 3 sec. 3 (cross-ownership) fail to take into account the cultural aspects in the Member States in general and Germany in particular, where the Draft Proposal will most likely have a considerable impact on a grown and proven media structure.[388]
The German media market is on the one hand characterised by regional one-newspaper markets (due to economic factors) and on the other hand by the fact that newspaper publishers often also have an interest in (regional) broadcasting services (especially radio broadcasting services). The regional structure of radio broadcasting is an inherent consequence of the market-dominance of FM-stations. In addition to public broadcasting services there will regularly only be one or two private stations in a regional market.[389] In many regional markets there will be only one or two newspapers and only one or two private radio broadcasting services. If the regional newspaper publisher also owns all or part of the regional radio broadcaster, which will often be an economic necessity, the threshold provided for in Art. 3 sec. 3 of the Draft Proposal could be exceeded. Thus newspaper publishers will be compelled to give up their interests in broadcasting services on a large scale. These far-reaching effects of the Draft Proposal on the basic structure of the media market go beyond merely setting the framework for the exercise of the freedom of establishment and the freedom to provide services. The restructuring of a media market by an instrument pretending to merely regulate the context for the exercise of market freedoms requires that cultural aspects are at least discussed. Such proposals are untenable and not compatible with the Treaties if they could be replaced by an instrument less burdening on the Member States.[390]

IV. The Democratic Principle as a Limitation for the Community’s Exercise of Competences

The Draft Proposal on media ownership differs from other directives in that democracy-related considerations, despite the fact that they are not openly used as a legal basis for the action, are so paramount for the exercise of the internal market objective emphasised by the Commission as its major motivation can well be questioned.
Notwithstanding the obligation of the Community to take into account the fundamental rights and freedoms when legislating, the Community could be barred from making the protection of democratic principles and the restructuring of preconditions for democracy in the Member States a prime objective of its actions. Within the scope of a global concept of democracy as it is expressed in the Charter of the Council of Europe and in the ECHR, individual constitutional concepts of democracy and freedom have developed in the Member States and in the EC. The various concepts of a pluralistic media structure are constituting elements of the various concepts for a democratic society. Any relinquishing of the power of the Member States to shape their own democratic system and the constituting elements thereof would require a Treaty amendment and cannot be achieved by secondary legal instruments.
There is almost unanimous consent that the European Union is not a federation, neither in a constitutional sense nor from the perspective of international law. It must rather be considered as an association of states which is more than an “entente” or confederacy but less than a federal state. The democratic process in this construct is marked by particular characteristics which, despite the criticism of the still existing democratic deficit of the Community[391], are due to this special status of the EC as an association of states. One of these particularities is reflected in the structure of the law-making bodies of the EC (Council of Ministers and EP), which is quite different from that of the law-making bodies in the Member States. The Council as the main law-making body of the EC consists of members of the governments of the Member States. In other words, the legislative body of the Community is composed of members of the executive branch. The EP is not the representative body of the people in the classical sense but a representation of peoples. Its legislative powers have been strengthened considerably in the TEU, but the EP can still not be compared to a national parliament. From all that the German Constitutional Court concluded in its Maastricht decision that Community actions must be democratically legitimised primarily through the national parliaments and through the (national) parliamentary responsibility of the members of government sitting in the Council of Ministers.[392]
Whatever the future may hold as far as the institutional development, e.g. a further strengthening of the EP is concerned[393], the can be no doubt that the democratic responsibilities, i.e. the establishment and safeguarding of democratic procedures will remain with the Member States. The power to regulate the democratic process cannot be attributed to a level which by itself cannot achieve sufficient democratic legitimisation. Community regulation which is aimed at shaping the fundamental framework of the democratic process or which have a considerable effect on that framework are thus precluded because that pertains to an area where the Member States are exclusively competent.
The Draft Proposal’s intention to restructure the preconditions for democracy is already expressed in the opening considerations. The second considerations provides a accurate analyses of the relevance of media pluralism for the democracies of the Member States. In the eighth consideration all but concedes that a harmonisation of media concentration law is necessary to safeguard the democratic process and its ability to function:
“Whereas, in the light of the case-law relating to Articles 52 and 59 of the Treaty, non-discriminatory obstacles brought about by disparities between these specific national rules cannot be removed by applying the rules of the Treaty alone or by dismantling the protection afforded by those national rules; whereas, therefore, in order to achieve the objectives of the Internal Market, those disparities between national rules should be removed by providing, between Member States, for an equivalent level of protection of pluralism in relation to media concentration; whereas only Community action is in a position to do so effectively“[394]
The significance of democracy related motivations is also apparent in the “exception” provided for in Art. 5 sec. 3 of the Draft Proposal, which allows Member States for a period of ten years to apply their own provisions rather than the limits provided for in Art. 3 of the Draft Proposal, “if pluralism in that Member States is not affected”. It is telling that there is no self-restraint towards a “European” democracy. Instead the power is asserted to tell the Member States how to devise and protect pluralism even internally. Notwithstanding the fact that Art. 5 of the Draft Proposal comes as an exception, it would be for the Commission to decide (see Art. 5 sec. 4 of the Draft Proposal) whether the requirements for its application are fulfilled, i.e. whether the Member State has taken sufficient steps to guarantee that pluralism is not affected by the continued application of the national norms.
This approach does not take into account the continuing democratic deficit of the Community especially in regard to the democratic legitimisation of decisions and it fails to give due respect to the national identities of the Member States.

The existing democratic deficit of the European Community

The German Federal Constitutional Court has always emphasised the significance of media pluralism for individual and public opinion shaping and for a functioning democratic order as such.[395] The Court also pointed to the necessity of a preventive concentration control, because the ex-post facto correction of a developing or established opinion monopoly could prove difficult if not impossible.
The German Federal Constitutional Court has also continuously held that democracy, if it is to be more than a formal principle, is contingent on the existence of certain pre-legal factors, such as the constant and free competition between the various social forces, interests and ideas, a process through which political ideas and objectives are formed and adapted and from which arises the public opinion which then preshapes the political opinion.[396] One of these factors is a certain transparency not only in the decision-making process of the governing organs but also in regard top the goals and political objectives pursued by these organs, which means that these goals and objectives must be communicated and understood by the public. That means, for example, that the citizen must be able to communicate with these organs in his own language. It can hardly be disputed that many of these pre-legal factors are only marginally developed on the supra-national Community level, notwithstanding that the dynamics and the openess of the Community may - and hopefully will - lead to the development or strengthening of these factors on the Community level as well.[397]
The negotiations at the Amsterdam summit, which have led to the Draft Treaty of Amsterdam, provided the first opportunity for amending the Treaties in this direction.[398] In regard to the media, the new Draft Treaty contains a Protocol to the TEC on Public Service Broadcasting, in which the role of public service broadcasting is reaffirmed and its importance for the democratic, social and cultural needs of each society and for the preservation of media pluralism emphasised. This alone is an impressive confirmation of what has been said so far in this study of the role of the Member States in regard to pluralism and democracy.[399] In a way this protocol also confirms that there is still not a living European public whose deliberations need to be protected by measures safeguarding pluralism on the European level. Whereas the development of such a European public is not tied to a common European language[400] - the example of Switzerland being a case in point - the ECT itself acknowledges in some provisions that the transfrontier political society has not yet become a reality. One example is Art. 138a ECT which defines the role of political parties on the European level as being an „important factor“ for integration and as mere contributors to the forming of a European awareness and to expressing the political will of the citizens of the Union“. In other words the „European awareness“ has yet to be formed. The Union citizenship in Art. 8 et seq. is also an instrument for the shaping of a European identity.[401]
The development of the transfrontier democratic society will also depend on how the objectives and decisions and the decision-making process of the Community can be conveyed to the people in the Member States. The role of the media, in addition to that of political parties and associations, cannot be overestimated in this respect.[402]
If the Member States deem it necessary to take steps in regard to the organisational framework of the media, in order to foster the shaping of a European identity and awareness and to improve the flow of information within the Community and from the Community to its citizens, they will have to amend the founding Treaties. There is no foundation in the ECT or in the TEU – nor in the Draft Treaty of Amsterdam for that matter, which would allow for secondary legislation aimed at regulating media pluralism at this state of integration and in the light of the paramount significance of the print and broadcasting media. Resorting to the internal market objective cannot change this assessment, nor must the Community attempt to promote a European democratic structure by harmonising the conditions for media pluralism in the Member States. Such an integrative step would considerably interfere with the democratic societies of the Member States as they have organically grown and developed over a long period of time. The ECT as well as the TEU do not follow a concept of “integration from above” by way of legislative and other action of the Community but regard the possibility of “an ever closer Union” (Art. A sec. 2 TEU) and – eventually perhaps – of a “European people” as the result of a process, which originates in the Member States and from their peoples. The “contribution-powers” of the Community in Arts. 126 sec. 4, 127 sec. 4, 128 sec. 5 and 129 sec. 4 are exclusive and thus in line with the underlying principle of enumerated powers. There is no power “to contribute” to the protection of a free and democratic process of public opinion shaping to be found in the Treaties. Art. F sec. 1 TEU, which requires adherence to the principles of democracy by the Member States not only at the time of accession but during the membership as well, does not warrant a different conclusion. Art. F TEU cannot be construed in a manner that the EU or the EC could take action to safeguard and protect the democratic foundation in one or several Member States, for example by way of regulating pluralism. However, under Community law the power to act does not come with a necessity to act. It should also be noted that the safeguarding of pluralism is nowhere mentioned in the catalogues of Arts. 2 to 3a ECT.
The strengthening of democratic legitimisation and control of the activities of the Community’s organs achieved by the TEU – and very cautiously reinforced in the Draft Treaty of Amsterdam – was not sufficient to overcome the parallelism of direct legitimisation through the EP one the one hand and a predominant indirect legitimisation through the governments and national parliaments on the other hand.[403] Neither the Maastricht-Treaty nor the Draft Treaty of Amsterdam created a “European people” (nor did they attempt to do so), whose opinion shaping process needs protection by way of media concentration control. The peoples of Europe have not yet grown together as a relatively culturally, socially and politically homogeneous unit, at least not to a degree that would justify their qualification as one European people.[404] This is reflected in several provisions of the ECT and TEU, for example in the first consideration of Preamble of the ECT (“Determined to lay the foundations of an ever closer union among the peoples of Europe“), in Art. 137 ECT (“The European Parliament which shall consist of representatives of the peoples of the States brought together in the Community [...]”), in the 4th consideration of the Preamble of the TEU (“Desiring to deepen the solidarity between their peoples while respecting their history, their culture and their traditions”), in the 11th consideration (“Resolved to continue the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe,[...]”), in Art. A sec. 2 TEU (“This Treaty marks a new stage in the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe [...]”) and Art. F sec. 1 (“The Union shall respect the national identities of its Member States, whose systems of government are founded on the principles of democracy”). These examples amply demonstrate that the subject “European people” whose free and democratic opinion shaping process might need to be protected against an alleged transnationally effective media concentration process, does not exist.

2. The obligation of the EU to respect the national identities of its Member States

The obligation to respect the national identities of the Member States under Art. F sec. 1 TEU was introduced to restrict the Community’s powers and thus complements the principle of enumerated powers and the principles of subsidiarity and proportionality as the other fundamental principles of Community law aimed at balancing the powers of the Community with those of the Member States.[405] The obligation to respect the national identities of the Member States emphasis the „federal“ structure of the Union[406], i.e. its structure as an entity of sovereign Member States. One of the characteristics of this federal structure is the diversity of the constitutional systems of the Member States which share a common democratic foundation. This diversity can also be found in the Member States’ approach to the protection of pluralism as a constitutive element of the democratic process. Community legislation such as the Draft Proposal, which attempts to find a uniform solution to the problem of safeguarding pluralism at the expense of the Member States, which are then precluded to a large degree from finding their own solutions, is in violation of the obligation to respect the national identities of the Member States.[407] This would even be true if the Draft Proposal, which is not the case, were to allow the Member States to continue with the application of stricter national provisions. It is part of the national identity of each Member State to find an individual answer to the question, whether (1) pluralism is to be protected primarily by measures aiming at the external („supply-side“ pluralism) or internal (institutionalised pluralism from within the media undertaking) preconditions for pluralism, (2) whether and how public service broadcasting should fit into this system[408], (3) whether and how multimedia concentration should be also be addressed. It is evident that the answer in the various Member States to these questions can hardly be identical. To exclude the Member States from finding the right solution to fit their specific needs is an intrusion in their national (democratic) identity. Art. F sec. 1 does not give absolute, inviolable protection to the national identity of the Member States.[409] It is, however, more than just an obligation to take the Member States’ national identity into account during the legislative process. Rather, this obligation reinforces existing limitations to the legislative powers of the Community, i.e. the principle of enumerated powers, subsidiarity and proportionality. It has already been shown, that the application of each and every one of these principles must lead to the negation of any Community jurisdiction to legislate in the area of safeguarding pluralism.

V. The Impact of Art. 222 ECT

The Commission completely ignored the question whether and to what degree domestic media concentration law, i.e. the law of the Member States regulating access to media ownership, belongs to the system of rules in the Member States governing “property ownership” and would thus be protected under Art. 222 ECT and outside of the scope of approximation measures based on Art. 57 sec. 2 ECT (or other such norms).[410] The question is even more apparent in the light of the new title chosen for the second Draft Proposal: directive on access to media ownership. Art. 222 guarantees that the ECT will not interfere with the property ownership regimes in the Member States. This means in effect that the power to enact rules affecting the system of property ownership remains with the Member States, or, in other words, that the Community has no power to act in this field.[411]
The scope of this provision is somewhat vague. The article’s primary objective is to leave to the Member States the decision to nationalise or privatise economic assets.[412] Art. 222 ECT is insofar similar to Art. 15 of the German Basic Law. Nationalisations can be selective and, for example, be limited to certain sectors of the economy[413] (e.g. banks) or place limits on the privately controlled interests in corporations. It follows, that the general question of how private property should be organised and where the limits of its use set in cannot per se be excluded from the scope of Art. 222 ECT.[414] Organising the system of private property is as important for the social and economic development of the Member States as access to and control of media ownership for their democratic development. From this perspective there is no apparent reason why Art. 222 should reserve for the Member States only the organisation of property in production assets but in regard to media ownership and access thereto.
On the other hand it is equally obvious that the Member States must not use Art. 222 ECT as a pretence for undermining the market freedoms, for example, by introducing discriminatory rules on access to property ownership for foreigners[415]. Art. 6 sec. 1 ECT and the obligation contained therein to abstain from any discrimination on the grounds of nationality remains unaffected by Art. 222 ECT.[416] It would therefore make sense to construe Art. 222 ECT along the lines indicated in Art. F sec. 1 TEU which requires that the national identities of the Member States be respected.[417] To say that nationalisations are within the scope of art. 222 ECT means the same as saying that the constitutive and essential decision should remain with and be an option for the Member States. Art. 222 ECT could thus be restricted to encompass only the constitutive and essential decisions in regard to property ownership, thus decisions which could in the context of Art. F sec. 1 TEU be regarded as affecting the national identity of a Member State. Decisions concerning the organisation of and access to media ownership are essential and constitutive for the democratic process. This would suggest that these decisions are reserved to the Member States under Art. 222 ECT.

VI. Conclusion

Even if the internal market provisions cited by the Community were - contrary to the findings proposed in this study - to be regarded as a possible legal basis for the Draft Proposal, the Commission could not exercise these powers because Community action in the field of media pluralism is barred by the principle of subsidiarity as well as by the principle of proportionality, both of which limit the Community’s power to act on an otherwise viable basis (exercise limitation). Art. 128 sec. 5 ECT on the other hand could not be considered as an obstacle to Community action because it cannot be maintained on the basis of the concept of culture employed there that the subject matter of the Draft Proposal would - exclusively or predominantly - have to be regarded as part of that concept. The most significant objection against Community action in this field must be derived from the principle of democracy. The essential preconditions for the functioning of the democratic order in the Member States are not at the disposal of the Community. The protection of pluralism belongs to these essential preconditions. The intended directive interferes with the social and democratic structure of the Member States and thus with elements which are protected under Art. F sec. 1 TEU as part of the national identity of the Member States.

E. The Draft Proposal in the Light of the Community’s Fundamental Rights

Even from the Commission’s point of view that the Community does have the power to act in this field and that the Community is in no way limited to exercise this power to act, one must ask whether the Draft Proposal is compatible with the fundamental rights and freedoms, which the Community must respect in all its actions. Especially the freedom of expression and the freedom of press could be unjustifiably infringed upon by the rigid market share approach applied in the Draft Proposal.

I. The Protection of Fundamental Rights in the Law of the European Community

The protection of fundamental rights and freedoms under Community law is marked by the absence of a written catalogue of such rights and by the predominantly economic scope of Community action and is therefore much harder to explain than the protection of these rights under the legal order of (most) Member States. The absence of a specific catalogue of rights does not mean that fundamental rights and freedoms remain unprotected under Community law. Early on the ECJ began to recognise these rights as general principles of Community law and the Court has since construed specific rights and freedoms by taking recourse to the constitutional traditions of the Member States and to the European Convention on Human Rights (ECHR), to which all Member States of the EC also belong.[418] This approach to the definition of fundamental rights and freedoms is now explicitly recognised in Art. F sec. 2 TEU. In this context the ECHR is of particular significance.[419]
However, the necessity of taking recourse to the constitutional traditions of the Member States and to the ECHR leads to difficulties and uncertainties in those areas where, due to the predominantly economic character of the Community, the ECJ still has not had the opportunity to affirm the existence or to define the scope of a specific right. Wherever such lacunae exist one would have to analyse the legal order of the Member States and the ECHR in order to infer the applicable level of protection in the European Community.[420] It must also be noted that analyses of the situation under the ECHR cannot yield the final answer either as the EC is not a member of the ECHR[421] and the ECJ is not bound by the decisions of the Strasbourg Court of Human Rights[422]. The ECJ is only very indirectly bound by the judicature of the Strasbourg Court as the Member States of the ECHR cannot circumvent their obligations under the Convention by their membership in another international or supranational organisation. The legal order of the latter must therefore be compatible with that of the ECHR in order to avoid conflicting international obligations.[423]
This structure has already led to differences between the two courts in the area of the communication freedoms[424]and beyond[425] Nonetheless, all action by the organs of the European Community, including legislative action by the Council and the Commission must measure up against the fundamental rights and freedoms of Community law. In the case of the Draft Proposal here at issue the right in question is essentially Art. 10 ECHR which protects the so-called communication freedoms.[426] The ECJ will review only Community measures and will advise the Member States on how such measures can be transferred into national law in a manner compatible with fundamental rights such as spelled out in the ECHR.[427] National measures are subject to review by the national courts.

II. The Protection of the Freedoms of Expression and Press in the Law of the European Communities

The freedom of expression is broadly recognised and protected by the ECJ.[428] In a Dutch preliminary ruling procedure where the issue was whether restrictions to the freedom to provide services in the Netherlands could be justified by cultural policy considerations to safeguard pluralism (protection of freedom of expression of various groups by granting access to the press and broadcasting media) the ECJ expressly held:
“A cultural policy understood in that sense may indeed constitute an overriding requirement relating to the general interest which justifies a restriction on the freedom to provide services. The maintenance of the pluralism which that Dutch policy seeks to safeguard is connected with freedom of expression, as protected by Article 10 of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, which is one of the fundamental rights guaranteed by the Community legal order (Case 4/73 Nold v Commission [1974] ECR 491, paragraph 13).“[429]
Some inferred from this judgment, that Art. 10 contains „an obligation under Community law to establish a system of balanced pluralism with the European communication space“ and „an obligation of all Community organs bound by the Community fundamental rights and freedoms to protect and foster media pluralism“.[430] However, not much is brought forward to sustain this position. The fundamental rights and freedoms themselves, especially those of the ECHR, do not grant additional powers to the Community over and above those attributed to the Community in the Treaties. Even if such protective obligations to act could be derived from Art. 10 ECHR, the measures would still have to be compatible with Art. 10 sec. 2 ECHR[431], i.e. the question has to be raised whether such measures infringe upon the rights granted in Art. 10 sec. 1 (freedom of expression) and, if yes, whether this infringement is justifiable, especially under the principle of proportionality.

III. The Draft Proposal’s Impact on the Exercise of these Rights

In Germany the Draft Proposal’s limitations on multimedia mergers will eventually preclude the print media from participating in the broadcasting sector. In other words, under the Draft Proposal individuals or corporations operating in the press sector will be virtually denied access to the broadcasting media. This denial of access evidently constitutes a restriction of the freedom of expression (or more broadly: the communications freedoms) as it is protected under Art. 10 ECHR. Art. 10 ECHR protects the freedom to express oneself in all conceivable forms of communication.[432] At the same time Art. 10 ECHR also protects against measures which hinder the creation of generally accessible sources of information.[433] The merger provision in Art. 3 sec. 3, 3rd indent creates exactly such obstacles. The withdrawal of press undertakings especially from the radio sector will lead to the disappearance of many such broadcasters[434] and many a newspaper will also encounter economic difficulties, due to the regional market structure and a necessarily limited advertisment market where a parallel existence of newspapers and broadcasters is already only possible as a result of synergetic effects.

IV. The Justification on the Restrictions on the Exercise of these Rights Caused by the Draft Proposal

The Commission does not attempt to justify this restriction of rights caused by the Draft Proposal, most likely because the Commission regards the Draft Proposal more as an internal market measure for which Art. 10 ECHR is relevant because of its relevance to the media market[435] and less as an actual infringement on fundamental rights. Thus the Commission seems to believe that it actually fostered the cause of the communication rights by its attempt to safeguard pluralism in the context of an internal market measure and in the light of the exceptions and savings clauses provided for in, e.g., Art. 5 of the Draft Proposal. The Commission therefore conducts no detailed examination of its Draft Proposal under Art. 10 ECHR.
The Commission fails to demonstrate the „pressing need“ for the infraction on media order of the Member States. The protection of a „European“ democracy over and above the various national democracies can - as has been shown above - hardly justify the proposed measure. The Draft Proposal raises the principal question to what degree a European „democratic society“ - as opposed to the national democratic societies - can be a potential regulatory objective.[436]
Restrictions placed on the communication freedoms of Art. 10 ECHR are only possible within the limits set out by Art. 10 sec. 2 ECHR and to pursue objectives identified in that provision. The protection of pluralism is not one of those objectives. However, it cannot be concluded from the silence of Art. 10 sec. 2 ECHR in regard to pluralism that any and all measures to safeguard pluralism, and such measures inherently restrict the rights under Art. 10 sec. 1 of those against whom the safeguarding measures are directed, are precluded. According to the judicature of the ECHR such restrictions must be seen in the light of Art. 10 sec. 1 3rd sentence according to which
„[T]his Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.“
In its decision on the Austrian public service broadcasting monopoly the ECHR held that - beyond the technical aspects addressed there on first sight - further restrictions may be inferred from this provision which are not listed in Art. 10 sec. 2 ECHR. However, these possible additional restrictions are also subject to the necessity-test prescribed in Art. 10 sec. 2 ECHR, i.e. they must be „necessary in a democratic society“.[437] The same must hold true for measures aimed at safeguarding pluralism: Just as they are in principle admissible in the context of national fundamental rights, e.g. Art. 5 of the German Basic Law, they are in principle compatible with international fundamental rights such as Art. 10 ECHR.[438] Insofar it is also irrelevant that Art. 10 sec. 1 3rd sentence ECHR can only pertain to broadcasting and not to the print media. The significance of the print media for a democratic system has been expressly recognised by the ECHR, even though the press is not mentioned in Art. 10 sec. 1 ECHR. Such measures must therefore be in principle admissible in the context of the press as well. The Strasbourg Commission on Human Rights has held that guarantees of the pluralism of information must in principle be regarded as necessary in a democratic society and therefore respected.[439]
However, this does not say anything for the admissibility of a concrete instrument aimed at safeguarding pluralism. The judicature of the Convention organs reveals very little on this question. However, it can safely be concluded that the ECHR construes the necessity requirement very narrowly.[440] The Straßbourg Court demands a „pressing need“, i.e. the restriction must be in the cogent interest of democracy.[441] This test inherently includes a proportionality test[442], i.e. the restriction must be suitable with respect to safeguarding pluralism, must not go beyond what is necessary to achieve that goal and restrictions must be reasonable in regard to the pursued objective[443].
A good case can be made that the Draft Proposal cannot measure up to these principles. The suitability of Art. 3 of the Draft Proposal for the objective of safeguarding pluralism in the democratic Member States of the Community is questionable, because the rigid market-share approach is not appropriate for smaller Member States where recourse to internally effective safeguarding measures (measures effective from within a media organisation) might be the only appropriate option. In any case the proposed market share approach goes beyond what is necessary in regard to the safeguarding of pluralism because internal measures or a mixed approach could - depending on the circumstances of the individual case- have less restrictive effects for media undertakings.
It should also be noted that the ECHR as the principal interpreter of the Convention does not have to answer the question of how a specific fundamental right can fit into the structure of an organisation pursuing a course of dynamic integration, a question which the ECJ must address whenever it resorts to and defines general principles of Community law.[444] Concerning the compatibility of the Draft Proposal with Art. 10 ECHR the Strasbourg Court would therefore regard as irrelevant the internal market objective allegedly pursued by the Commission and thus the integrative effect of the Draft Proposal. However, due to the fact that the EC is not a member of the Convention, only the ECJ has jurisdiction to decide on the Draft Proposal’s compatibility with the Art. 10 ECHR. The ECJ could not ignore the integrative and internal market effects of the Draft Proposal and would thus face the dilemma of having to decide whether Community fundamental rights precede or succumb to the integration and internal market objectives inherent in the ECT. The ECJ would probably want to avoid that question and in this case the question could indeed easily be avoided because the Community does not even have the power to enact pluralism protecting legislation and because the ECJ has already indicated that it will no longer tolerate an extensive interpretation of competence norms in order to better delineate interpretation and Treaty amendment.

V. Conclusion

It can well be argued that the Draft Proposal is incompatible with Art. 10 ECHR as it is construed by the Strasbourg Court. The ECJ, on the other hand, must, when interpreting the scope of fundamental rights of Community law, also take into account considerations concerning the integration and internal market objectives of the ECT. Thus the Draft Proposal, if it were to become law, could lead to yet another discrepancy between the judicature of the ECJ and ECHR respectively. However, it would indeed be surprising, if the ECJ were to let this conflict arise, because due to the complete lack of Community jurisdiction to legislate in this field there is no need to address the merits of the case. i.e. the compatibility of the Draft Proposal with higher ranking Community law.

F. Constitutional Problems of the Draft Proposal in the Federal Republic of Germany

The German Federal Constitutional Court has consistently held that the German Basic Law has attributed to the Länder the exclusive power to regulate the non-technical aspects of broadcasting in general, and the preconditions for the exercise of the broadcasting freedom in particular. In its decision on the EC-Broadcasting Directive, the German Federal Constitutional Court addressed the question of whether the Federal Government, which had approved the Directive in the Council of Ministers on behalf of the Federal Republic, had given due regard to the constitutional rights of the Länder in the course of the decision making process on the Community level. The Court stated:
„Broadcasting is in any case a cultural phenomenon, at least to some degree. As far as cultural matters are subject to government regulation at all, the competence to do so is, according to Art. 70 et seq. of the Basic Law, attributed to the Länder, unless special provisions of the Basic Law provide for limitations and exceptions in favour of the Federal Government.“[445]
The Broadcasting Directive’s main impetus is to furnish a general regulatory framework for television services. According to the German Federal Constitutional Court the Directive’s subject matter would therefore domestically be part of the exclusive regulatory powers of the Länder. The same is true in regard to the Draft Proposal insofar as its subject-matter, the protection of media pluralism by regulating access to ownership of broadcasting undertakings, also provides a regulatory framework for broadcasting activities.[446] This conclusion is supported by the fact that the Basic Law contains no special provisions on the basis of which the Federal Republic could legislate on the subject matter contained in the Draft Proposal[447] and by the fact that the Länder have addressed the matter amongst themselves in a „State Treaty on Broadcasting Matters“ (Rundfunkstaatsvertrag)[448].
The new State Treaty of the Länder is primarily concerned with media concentration in the private broadcasting sector.[449] The main new feature of the new State Treaty is the audience-share model provided for in § 26 of the State Treaty. Under that concept the number of broadcasting services attributable to one person or corporation is unlimited as long as no predominant position is obtained by the person or corporation, i.e. a position which would have to be regarded as a threat to opinion pluralism.[450] Such a predominant position will be assumed if the broadcasting services attributable to a person or corporation[451] reach, on average for the period of one year, a (combined) audience share of 30% or more.[452] Such a predominant position will even be assumed if the audience share remains slightly below 30%, if the undertaking in question already maintains a dominant position in another media or media related market or if an overall assessment of that undertaking’s activities in the television sector and other media or media related markets[453] reveals that the influence on the opinion shaping process obtained by these activities must be regarded as equal to an audience share of 30% in the television sector[454].
If an undertaking has gained a dominant position in that sense it will not be able to obtain new licenses for additional programmes attributable to it and the acquisition of interests in other broadcasting services cannot be regarded as irrelevant.[455] § 26 sec. 4 of the State Treaty provides for the following measures to remedy the dominant position obtained:
1. The undertaking can give up attributable capital holdings of other broadcasting services so that the audience share attributable to the undertaking in question falls below the 30% threshold or
2. the undertaking can reduce its market presence in other media or media related markets or give up capital holdings of other media services until its position is no longer dominant or
3. the undertaking commences to institute the safeguarding measures referred to in §§ 31 and 32 of the State Treaty in the broadcasting services attributable to it (e.g. granting programming slots to independent third parties, instituting an independent programming council).
The system is based on finding a consensus between the undertaking in question and the media authority of the Bundesland which has jurisdiction. However, if such a consensus cannot be reached, the media authority as a measure of last resort is entitled to revoke the broadcasting licences of as many broadcasters attributable to the undertaking in question as is necessary to break the dominant position of that undertaking.[456]
In addition the State Treaty differentiates between a dominant position of one undertaking reached by its own combined activities and by that of other undertakings attributed to it and a dominant position obtained by one particular broadcasting service or programme. In the latter case the threshold audience share for general programmes or programmes specialising on information is set at 10% on average for the period of one year. If this audience share is exceeded programming slots must be provided for an independent third party according to § 31 of the State Treaty.[457] The respective media authority is required to revoke the broadcasting license if the broadcasting service in question does not take the necessary measures.
According to Art. 23 of the Basic Law if a subject-matter dealt with on the Community level would in the Federal Republic of Germany have be qualified as one which mainly deals with matters falling into the jurisdiction of the Länder, the Länder are entitled to participate in the internal decision-making process on the position of the Federal Republic of Germany to be taken in the EC Council of Ministers and – under certain conditions – they must even participate in the Council of Ministers directly. The Draft Proposal regulates media pluralism and thus a subject matter, whose jurisdictional “centre of gravity” in the sense of Art. 23 sec. 5 of the Basic Law lies in the Länder. Thus Art. 23 sec. 5 1st sentence requires that the position of the Länder as expressed in the Bundesrat, the second chamber of the German federal parliament where the Länder are represented, be “authoritative” (“maßgeblich”) for the position of the Federal Republic of Germany in the Council of Ministers.[458] According to § 5 sec. 2 3rd sentence of the “Statute on the Cooperation Between the Federal Republic and the Länder in Matters of the European Union”[459] if the position of the Federal Government is inconsistent with that of the Bundesrat a consensus is to be found. If such a consensus cannot be reached and if the Bundesrat confirms its position with a two-thirds majority, the position of the Bundesrat will be “authoritative”.[460]
Notwithstanding the constitutional problems which arise in the context of the Cooperation Statute[461], it is evident that the Länder through the Bundesrat are to determine the position of the Federal Republic of Germany on the Community level in matters which would internally fall under their jurisdiction. The Draft Proposal addresses such matters which would internally fall under the exclusive competences of the Länder so that as a consequence and in accordance with Art. 23 sec. 6 of the Basic Law, the rights of the Federal Republic of Germany as a Member State of the EC would be exercised by a representative of the Länder to be nominated in the Bundesrat. These rights, i.e. in effect participation and voting in the Council of Ministers, are to be exercised in cooperation with the Federal Government and the responsibility of the Federal Government for the Federal Republic of Germany as a whole must be observed. However, the Basic Law and Cooperation Statute (§ 6 sec. 2) nonetheless require that as a matter of principle the Federal Republic of Germany will be represented in the Council of Ministers by a representative of the Länder to be appointed by the Bundesrat. Such a procedure is compatible with Community law according to Art. 146 ECT.
Thus it is very probable that in regard to the Draft Proposal the position of the Federal Republic of Germany would be “authoritatively” influenced by the Länder through the Bundesrat and that the voting rights of the Federal Republic of Germany in the Council of Ministers would be exercised by a representative of the Länder.
As far as the position of the Federal Republic of Germany is concerned it is highly improbable that the Länder will agree to a solution which differs from that found in the State Treaty where the formula found for the protection of pluralism reflects a carefully drafted compromise between the them[462] and which will have a negative effect on broadcasting services in Germany whose capital is wholly or partly held by press undertakings because the Draft Proposal’s regulatory approach in regard to multimedia concentration is stricter than that in § 26 sec. 2 2nd sentence of the State Treaty.
Even if the position on the Draft Proposal could find a majority in the Bundesrat, which would entail the consequence of eventually having to amend the State Treaty, the minority in the Bundesrat could see cause to bring a so-called “inter-Länder conflict procedure” (Zwischenländerrechtsstreit) to the German Federal Constitutional Court.[463] An additional conflict potential lies in the fact that the provisions in the Draft Proposal and thus, should the Draft Proposal become law, the implemented national provisions might prove problematic in the light of the fundamental rights of the German Basic Law, especially in regard to the communication freedoms protected in Art. 5 sec. 1 and the freedom of artistic expression protected in Art. 5 sec. 3 of the Basic Law. This could cause the Federal Republic, which still holds the responsibility for the Federal Republic of Germany as a whole according to Art. 23 sec. 5 of the Basic Law in conjunction with § 5 sec. 2 2nd sentence of the Cooperation Statute, to challenge an affirmative position of a majority of the Länder in the Bundesrat. It is evident that these potential constitutional and administrative law problems in Germany will have an effect on the behaviour of the Federal Republic of Germany in the EC Council of Ministers.
In the context of these constitutional law considerations there is another reason which speaks against a uniform European solution for the protection of media pluralism. One could take the position, as many international lawyers have after the signing of the Treaty of Maastricht (TEU)[464], that the necessity for a uniform European solution to the problem and the power necessary to find this solution automatically comes with the evolution of the European Union into a federal state. But even if that were the case and the Union were a federal state, this would say nothing for its power to regulate media pluralism. Notwithstanding the fact that the principle of enumerated powers would become obsolete in a federal state which is characterised by possessing the so-called competence-competence[465], i.e. the power to define its own competences, the question of where, i.e. on what level of the federal European state – and a federal state as opposed to a central state the Union will be if it is ever to be a state at all - this particular competence should be exercised, would still have to be decided. It is highly unlikely that this power would even in that case be attributed to the Union just as in the Federal Republic of Germany it is not attributed to the Union but to the Länder. This principal decision of the Basic Law for a separation of powers in the media sector, as it is reflected in the granting of regulatory powers to the Länder only, flows from the ideal that will be advantageous for a fruitful cultural environment and its development to draw on a plurality of (regional) intellectual centres. Especially in the broadcasting sector it is evident that a centralised system will be more susceptible for undue influence and propaganda measures than a decentralised structure.[466] There are no convincing arguments conceivable which would speak against this model of a vertical separation of powers in regard to the question of media regulation powers and their attribution even in a future European Union as a federal state.
As far as the competences of the EC are concerned the German Federal Constitutional Court has set guidelines which are relevant for the organs of the federal Republic and the Länder as well. Despite the fact that in the decision of the German Federal Constitutional Court on the EC-Broadcasting Directive these guidelines are formulated as obligations of the Federal Republic vis-à-vis its Länder[467], they are at the same time obligations of the Länder vis-à-vis the Federal Republic because they originate in the constitutional principle of good faith which in the Federal Republic of Germany governs the relationship between the whole (the Federal Republic) and its constitutive parts (the Länder). The German Federal Constitutional Court has therefore held in its decision concerning the EC-Broadcasting Directive:
“The principle of good faith as applicable in the relationship between the Federal Republic and its Länder demands that the Federal Republic as well as the Länder exercise their powers with due respect and in due consideration of the interests of the Federal Republic of Germany as a whole and to the interests of its component Länder. In regard to the preparation of legislation on the level of the European Communities, which [internally] concerns legislative powers of the Länder, it follows that the Federal Republic and its Länder must closely cooperate.”[468]
In other words, the German Länder must - together with the Federal Republic - take care that
“the powers determinably attributed to the Community (see BverfGE 89, 155 at 187-8 and 191 et seq.) will not be by their concrete interpretation and exercise lose this determinability and thus their restrictive function. The Federal Government and the Länder may generally rely on the fact that the Community Treaty is governed by the principle of enumerated powers and that not every action with a conceivable economic background becomes subject to regulation under the Treaties, that this principle attributes objectives and powers in a concrete and determinable manner and it will generally be observed.”[469]
The Federal Republic and the Länder are – on the basis of the good faith principle – obligated to resist developments which would lead to a piecemeal reduction of the powers of the Member States – in thus in the Federal Republic of Germany also of the powers of the Länder - by slowly increasing the scope of the powers attributed to the EC. Especially dangerous in this respect are the so-called functional powers of the Community discussed above. Especially in regard to the exercise of powers derived from Arts. 57 sec. 2 and 66 ECT the German Federal Constitutional Court pointed out that such competences must be construed in a manner compatible with the principle of enumerated powers. The exercise of the power to regulate the freedom to provide services in a way
”which attributes the power to regulate all remunerable transborder services to the EC [...] was never claimed or recognised by the Federal Government as a basis for negotiations or decisions.”[470]
The Federal Republic and the Länder must act accordingly on the European level and this is especially true if Community action is based on provisions requiring unanimity such as Arts. 100 and 235 ECT so that the Federal Republic of Germany is in a position to defend its position and the rights of the Länder effectively.
This means that in the context of the exercise of competences based on Arts. 59 et seq. ECT the question on the necessity of the harmonisation measure must be given extensive attention. The German Federal Constitutional Court has made it clear that the necessity for Community action cannot be denied on the basis that a parallel international agreement exists, for example in the framework of the Council of Europe. Such an international agreement cannot replace a Community directive even if it were afforded political priority due to its reach beyond the Community, because the Council of Europe lacks an institution comparable to the ECJ which has the power to enforce the implementation of Community directives.[471]
The German Federal Constitutional Court repeatedly pointed out in this decision that its review of the position and actions taken by the Federal Republic or the Länder with respect to the good faith obligation owed to each other will heavily depend on the answer to the question of whether that position or action was based on the assumption of an existing Community competence for which
“the interpretation of the Treaty of the European Court of Justice can be cited”[472]
The use of the term “treaty interpretation” must be seen in the context of the German Federal Constitutional Court’s decision on the Maastricht-Treaty (TEU).[473] There the Court emphasised that the TEU itself strictly and expressly distinguishes between treaty interpretation on the one hand and treaty amendment (Art. N TEU) or treaty extension (Art. K.9 TEU) and that therefore the TEU prohibits the exercise of legislative powers based on interpretative efforts which go beyond what is reasonably admissible in the framework of treaty interpretation.[474]
Any interpretation of Community law - of Art. 57 sec. 2 and 66 ECT in the case of the Broadcasting Directive - which exceeds the limits of what can still be characterised as interpretation in the legal sense is in reality not interpretation but must rather be considered as a Treaty amendment. Consequently actions taken on the basis of such excessive interpretation are - in the view of the German Federal Constitutional Court - not covered by the principle of enumerated powers. The Community’s action would be ultra vires for lack of a viable competence attributed to it in the Treaties. The German Federal Constitutional Court held that neither the Federal Republic of Germany nor any of ist organs could be bound by such an act; such action would have no binding effect on the Federal Republic of Germany whatsoever.[475]
However, the German Federal Constitutional Court also conceded in its decision on the Broadcasting Directive that the quota requirement contained in that Directive could be binding despite the fact that the Federal Republic of Germany had always maintained that programming quotas concern the content of programming and therefore the cultural and socio-political role of broadcasting for which the Community lacked any power. The Court argued that the quotas are part of a Directive which, according to Art. 189 sec. 3 ECT, is „binding as to result to be achieved“ and whose text does not contain any further limitations in that respect. It seems that the Court did not intend to deny legal acts, which are in excess of a given competence, any obligatory character per se. Rather the Court wanted to constitutionally limit the legal effects of such acts. The consequence would be that - contrary to what some have said[476] - not the ultra-vires doctrine is applicable but rather a purely constitutional restriction of effectivity based on the rule of law and motivated by the fact that under Community law legal acts which are in excess of a given competence are nonetheless valid (Arts. 173 sec. 1 in conjunction with 174 sec. 2 ECT) unless and until the ECJ has annulled them for their incompatibility with the Treaty. It should noted that this construction is not the only one conceivable under the German Basic Law. The denial of any legal effect of Community acts in the sense described above could well be regarded as unconstitutional. However, the German Federal Constitutional Court could be influenced by what it said in its Maastricht decision; in any case, one cannot at this time exclude the possibility that this strict approach of a constitutional restriction of effectivity would indeed be taken.
Thus it must be concluded:
1. The Commission must be aware of the possibility that with respect to the negotiations and the voting on the Draft Proposal in the Council of Ministers the Federal Republic of Germany will be represented by a representative of the German Länder.
2. In all probability it must be assumed that the position taken by the Federal Republic of Germany will be similar to that expressed in the resolution of the Bundesrat of 7 May 1993 on the Commission’s 1992 Green Paper, where the Länder stated that in their view the Community has no power to enact legislation pertaining to a Community-wide system of the protection of pluralism by way of harmonising the conditions for establishment. It must also be assumed that the Länder will not want to move away from the compromise on media concentration which they have found and implemented in the new State Treaty.
3. It is also to be expected that the German Federal Constitutional Court will for constitutional reasons (Community action in excess of the powers attributed to the Union by the German Parliament in the ratification statute) attempt to counter any tendencies to extend the scope of powers attributed to the Community by excessive interpretation, especially if there is no compulsory need to act for the protection of the internal market. The Court could achieve this by either interpreting the EC-Directive respectively the implementing legislation in a manner that would still be compatible with the Basic Law (an example being the common market organization for bananas[477]) or it could carry the matter to the extreme by creating a right or even an obligation for the Federal Republic of Germany not to implement this directive. In my opinion the German Federal Constitutional Court would have to institute a preliminary ruling procedure under Art. 177 ECT before taking such harsh action. In any case the Länder would be forced to maintain their position as expressed in the resolution of the Bundesrat on the Green Paper because the proposed directive concerns the interests of the Federal Republic of Germany as a whole and they could change that position only after consultation with the Federal Government. The Federal Government on the other hand would be obligated to bring action under Art. 173 ECT and have the ECJ review the legality of the directive in order to defend the rights of the Federal Republic of Germany and thus of its Länder.

G. Synopsis

  1. Neither Art.57 sec.2 ECT nor Art.66 in conjunction with Art. 57 sec. 2 ECT provide a sufficient legal basis for passage of the Draft Proposal as an EC-directive. Competence norms in the area of freedom of establishment are to be construed narrowly because only a narrow interpretation is compatible with the Community’s character as a community of (sovereign) states. The provisions in the Draft Proposal do little for the establishment or functioning of the internal market, because the level of freedom for media undertakings in the Community would in many cases decrease rather than increase. Art. 66 ECT is not a suitable legal basis for the Draft Proposal as the freedom to provide services will usually only be indirectly affected because the principle of territoriality limits the reach of national media concentration norms.
  2. The Draft Proposal cannot be based on Art. 100a sec. 1 ECT. There is no conceivable threat to the free movement of newspapers by measures of the Member States. Community action under Art. 100a sec. 1 ECT requires more than merely hypothetical threats for the functioning of the internal market.
  3. Those provisions of the Draft Proposal which are concerned with mergers of media undertakings (the third indents in secs. 1 – 3 of Art. 3) could – in analogy to the general EC- Merger Control Regulation - only have been based on Art. 87 (perhaps in conjunction with Art. 235) ECT. However, Art. 87 ECT allows action only if restrictions of competition affect trade between Member States. Especially the multimedia merger provisions of the Draft Proposal go far beyond that requirement and will often be applicable to mergers which have no transborder effect whatsoever. Thus Art. 87 ECT could not have been a viable legal basis for the Draft Proposal either.
  4. The Commission’s disregard of Art. 235 ECT as a possible legal basis is also correct. The safeguarding of pluralism is, as the Commission has correctly observed, not a Community objective and thus no area of Community action. Arts. 57 sec. 2, 66, 100a sec. 1 ECT are exclusive competence options for the internal market objectives pursued by the Commission. The fact that these provisions do not yield the power to enact an instrument for the protection of media pluralism could not be circumvented by taking recourse to Art. 235 ECT. In addition, Art. 235 ECT could not be a possible legal basis because the regulation of media pluralism on the Community level would have fundamental implications not unlike those which prompted the ECJ in its opinion 2/94 to put such major changes beyond the scope of Art. 235 and subject them to the Treaty amendment procedure. The same must apply for Community regulation of media pluralism.
  5. If – contrary to the findings of this study – one were to assume that the Community has the power to act in the field of media pluralism, the Community could not exercise this power due to the principle of subsidiarity of Art. 3b sec. 2 ECT. The largely national structure of the media markets and the significance of the media for the democratic process in the Member States make it impossible to reach a better or even an adequate solution for this problem on the Community level. The safeguarding of pluralism can – under the given conditions – take place only on the level of the Member States.
  6. The Draft Proposal is also in violation of the principle of proportionality in Art. 3b sec. 3 ECT because other solutions than the rigid market share approach with implications for the Member States are conceivable and necessary for the Draft Proposal to comply with this principle.
  7. The Draft Proposal is not compatible with the requirements of Art. 128 ECT (culture). If one adheres to a broad concept of culture, which would also include the media, harmonisation would be precluded under Art. 128 sec. 5 ECT. If – as in this study - one adheres to a more narrow concept of culture, the Draft Proposal does not meet the requirements of the horizontal clause in Art. 128 sec. 4 ECT because the regulation of media pluralism concerns cultural issues to a degree that would have necessitated a profound discussion of these implications. This discussion did not take place.
  8. The democratic principle and the related obligation to respect the national identities of the Member States also bar Community action to regulate media pluralism. Media pluralism is one of the fundamental preconditions for a democratic society and democracy in the Community still largely depends on the democratic processes in the Member States and can therefore only be regulated there.
  9. The legality of the Draft Proposal must also be questioned in the light of the fundamental freedom of communication protected in Art. 10 ECHR because a “pressing need” for a uniform solution to the protection of pluralism in 15 Member States with considerably different media markets and pluralism problems cannot be established. Under the ECHR the Member States are afforded a “margin of appreciation” for establishing this pressing need. As for the EC this means that the reasons from which the pressing need to act are derived must be valid for all 15 Member States of the EC (which, as members of the ECHR remain responsible for compliance with the ECHR obligations with regard to powers transferred to the EC) and little can be brought forward for this assumption. In addition a uniform solution for considerably different problems in 15 Member States must be inadequate and is therefore incompatible with the principle of proportionality.
  10. There are indications that regulating access to media ownership on the Community level is incompatible with Art. 222 ECT.
  11. Finally, constitutional emanations in Germany should not be discarded in the evaluation of the Draft Proposal. It is probable that in the negotiations and the voting in the Council of Ministers the Federal Republic of Germany would be represented by a representative of the German Länder. This representative will probably voice the Federal Republic of Germany’s objections to the Community’s power to act in this field. It is also to be expected that the German Federal Constitutional Court would, for constitutional reasons (Community action in excess of the powers attributed to the Union by the German Parliament in the ratification statute), attempt to counter any tendencies to extend the scope of powers attributed to the Community by excessive interpretation, especially if there is no compulsory need to act for the protection of the internal market. The Court could achieve this by either interpreting the EC-Directive respectively the implementing legislation in a manner that would still be compatible with the Basic Law or it could carry the matter to the extreme by creating a right or even an obligation for the Federal Republic of Germany not to implement this directive. In my opinion the German Federal Constitutional Court would have to institute a preliminary ruling procedure under Art. 177 ECT before taking such harsh action. In any case the Länder would be forced to maintain their position as expressed in the resolution of the Bundesrat on the Green Paper because the proposed directive concerns the interests of the Federal Republic of Germany as a whole and they could change that position only after consultation with the Federal Government. The Federal Government on the other hand would be obligated to bring action under Art. 173 ECT and have the ECJ review the legality of the directive in order to defend the rights of the Federal Republic of Germany and thus of its Länder.
Die Forschungsstelle für Medienrecht und Medienwirtschaft

Die Forschungsstelle für Medienrecht und Medienwirtschaft wurde in Kooperation der Fachbereiche Rechtswissenschaften und Wirtschaftswissenschaften am Fachbereich Rechtswissenschaften zum Wintersemester 1996/97 errichtet. Sie hat ihren Sitz im Fachbereich Rechtswissenschaften, wo sie dem Institut für Handels- und Wirtschaftsrecht angegliedert ist und im Institut für Rechtsvergleichung eine auf Medienrecht und Medienwirtschaft spezialisierte Bibliothek unterhält.
Die Forschungsstelle Medienrecht und Medienwirtschaft fördert in engem Kontakt mit der Medienpraxis Lehre und Forschung auf den Gebieten des Medienrechts und der Medienwirtschaft an der Philipps-Universität Marburg. Dabei bezieht sie auch die europäische und die globale Entwicklung von Medienrecht und Medienwirtschaft in ihr Wirken ein. Sie macht die Ordnung des Medienrechts in hochentwickelten Ländern, insbesondere in den USA, für die Entwicklung des deutschen und europäischen Medienrechts fruchtbar.
Sie entwickelt die interdisziplinäre Zusammenarbeit mit anderen Fachgebieten, insbesondere den Medien- und Kommunikationswissenschaften, der Soziologie, der Psychologie, der Informatik und der Nachrichtentechnik.
Die wissenschaftliche Leitung der Forschungsstelle obliegt dem Direktorium.
Diesem gehören an:
Professor Dr. Volker Beuthien,
Philipps-Universität Marburg, Fachbereich Rechtswissenschaften,
Savigny-Haus, Universitätsstraße 6, 35032 Marburg,
Tel.: (06421) 281705, Fax: (06421) 287046, e-mail: Fomedien@uni-marburg.de
Professor Dr. Georgios Gounalakis,
Philipps-Universität Marburg, Fachbereich Rechtswissenschaften,
Savigny-Haus, Universitätsstraße 6, 35032 Marburg,
Tel.: (06421) 281714, Fax: (06421) 288957, e-mail: Fomedien@uni-marburg.de
Dr. Frank Meik,
Vorsitzender der Geschäftsführung,
Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH,
Hellerhofstraße 2-4, 60327 Frankfurt am Main,
Tel.: (069) 7591-1200, Fax: (069) 7591-1188, e-mail: f.meik@faz.de

[1] Übersetzung durch den Verfasser. Der englische Titel dieses ersten Entwurfs lautet „Draft Directive on Media Pluralism“.
[2] Übersetzung durch den Verfasser. Der englische Titel lautet „Proposal for a European Parliament and Council Directive on Media Ownership in the Internal Market“.
[3] KOM (92) 480 endg. vom 23. Dezember 1992.
[4] Entschließung des Europäischen Parlaments zur Konzentration im Medienbereich vom 15. Februar 1990, ABl. C 68/137; Entschließung des Europäischen Parlaments zur Medienkonzentration und Meinungsvielfalt vom 16. September 1992, ABl. C 284/44. Teilabdruck auch bei Kloepfer, Michael: „Innere Pressefreiheit“ und Tendenzschutz im Lichte des Artikels 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1996, S. 52 ff.
[5] Grünbuch KOM (92) 480, S. 57.
[6] Vgl. Grünbuch KOM (92) 480, S. 97 f.; Explanatory Memorandum, S. 5-7 (s. Anlage 3).
[7] Vgl. KOM (92) 480, S. 68 f.
[8] Vgl. KOM (92) 480, S. 70 f.
[9] Vgl. KOM (92) 480, S. 81 ff.
[10] Vgl. KOM (92) 480, S. 98.
[11] Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Grünbuch der Kommission „Pluralismus und Medienkonzentration im Binnenmarkt“, ABl. 1993 Nr. C 304/17 (20). S.a. die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses vom 22. Februar 1995, wo der WSA in Punkt 3.1 die Vorgehensweise der Kommission begrüßt: “the Commission’s intention to take action to limit the commercial power of media companies at the European level and thus to ensure a level of protection for pluralism that is the same in all the Member States and essential for the smooth functioning of a frontier-free area”, zitiert nach Explanatory Memorandum, S. 32 f.
[12] Entschließung des EP Nr. A 3-0435/93, ABl. 1994 Nr. C 44/177. Vgl auch die Erwägungsgründe der Entschließung:
E. unter Hinweis darauf, daß eine Harmonisierung der nationalen medienrechtlichen Beschränkungen erforderlich ist, um einerseits deren Unterlaufen zu verhindern und um andererseits das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten, [...].
L. in der Erwägung, daß eine Gesetzgebung zu den Konzentrationen im Medienbereich neben der wirtschaftlichen auch die kulturelle Dimension im gleichen Maße zu beachten hat [...].
[13] In den Verbandsmitteilungen BDZV-intern Nr. 10/97 vom 21. März 1997 wird berichtet, die Kommission habe am 18. März 1997 die Aussprache über den Entwurf einer EU-Medienkonzentrationsrichtlinie von der Tagesordnung genommen. Nunmehr solle eine unverbindliche Empfehlung ausgearbeitet werden.
[14] Vgl. dazu die kürzlich ergangene Entscheidung des EuGH in der Rs. C-57/95, Frankreich/Kommission, noch nicht veröffentlicht. Dort hat der EuGH eine im Amtsblatt veröffentlichte „Mitteilung“ der Kommission, mit der diese im wesentlichen den Inhalt eines mangels Zustimmung im Rat zurückgezogenen Richtlinienentwurfs wiedergab, für nichtig erklärt. Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, Nr. 75, 1997, S. 7 hält es mit Blick auf die Formulierung im Art. 155, 2. Spiegelstrich für möglich, daß die Kommission Empfehlungen und Stellungnahmen ohne spezielle Ermächtigung abgibt.
[15] Wenn von der EU die Rede ist, wird meist undifferenziert damit die EG gemeint. Es ist jedoch genau zu unterscheiden. Die EU ist nur eine Rechtsebene; daneben stehen die drei Europäischen Gemeinschaften (EG, EGKS, EURATOM) als selbständige juristische Personen. Es geht im folgenden um die Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft als eigenständiger Organisation. Zur Frage, ob die EU daneben eine eigene juristische Person ist, vgl. mit positiver Tendenz Ress, Georg: Ist die Europäische Union eine juristische Person, in: Ress, Georg/Schwarze, Jürgen/Stein, Torsten (Hrsg.), Die Organe der Europäischen Union im Spannungsfeld zwischen Gemeinschaft und Zusammenarbeit, Europarecht - Beiheft 2/95, S. 27 ff; a.A. Everling, Ulrich: Reflections on the Structure of the European Union, CMLRev 1992, S. 1053 ff. (1061).
[16] Stellungnahme des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger e.V. (BDZV) zur „Draft EC-Directive on Media Pluralism“ (Stand: 29.1.1997), Anlage 4.
[17] European Publishers Council, Summary of Hydra Research Findings, Anlage 5.
[18] UK Response to EC Questionnaire No. III on Pluralism and Media Concentration in the Internal Market, S. 7 f., Anlage 6.
[19] Siehe Anlage 2.
[20] Explanatory Memorandum, S. 4.
[21] Explanatory Memorandum, S. 5 ff.
[22] RL 89/522, ABl. L 298/23 (1989).
[23] Vgl. (Art. 1 a-e des Richtlinienvorschlags).
[24] Dieser Ausschluß eines gerade für die Meinungsbildung besonders wichtigen Teils der Presse, man denke nur an Titel wie „Der Spiegel“, „Focus“, „Die Zeit“ oder „Die Woche“, überrascht angesichts des im Richtlinienvorschlag verfolgten Ziels der Sicherung der Meinungsvielfalt. Im Explanatory Memorandum, S. 14 begründet die Kommission den Ausschluß von Magazinen mit denm Fehlen von nationalen Konzentrationsvorschriften für dieses Medium, weswegen es in diesem Bereich auch keine Hindernisse für den Binnenmarkt geben könne.
[25] Vgl. Art. 2 Abs. 4 des Richtlinienvorschlags. Eine identische Bestimmung findet sich auch in Art. 2 Abs. 3 der Fernsehrichtlinie 89/552/EWG.
[26] Vgl. Art. 5 Abs. 2 des Richtlinienvorschlags.
[27] Vgl. dazu die 16. Begründungserwägung des Richtlinienvorschlags.
[28] Eine solche Abweichungsmöglichkeit sieht demgegenüber Art. 3 Abs. 1 der EG-Fernsehrichtlinie vor: Danach können die Mitgliedstaaten für Fernsehveranstalter, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, strengere oder ausführlichere Bestimmungen in den von in dieser Richtlinie erfaßten Bereichen vorsehen. Der Ansatz einer abschließenden Regelung des Medienkonzentrationsrechts durch die EG-Richtlinie findet im deutschen Recht ein Pendant in der durch den Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag (veröffentlicht u.a. in Amtsblatt des Saarlandes 1996, S. 13787) in den Rundfunkstaatsvertrag aufgenommenen Regelung des § 39 Satz 2. Danach ist eine abweichende Regelung zu den rundfunkstaatsvertraglichen Bestimmungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt durch Landesrecht nicht zulässig. Die Rechtslage hat sich gegenüber dem § 22 Abs. 1 Satz 2 Rundfunkstaatsvertrag a.F. geändert: danach blieben Bestimmungen des Landes, in dem eine Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunk erteilt wurde, mit weitergehenden Anforderungen an die Sicherung der Meinungsvielfalt unberührt.
[29] Presseunternehmen sind am privaten Rundfunk in Deutschland in folgender Weise beteiligt (Stand: Juli 1995):
Beteiligungsumfang
Rundfunkgattung 0 <25% 25-50% >50% Summe
Fernsehen
- bundesweit 6 3 8 11 28
- landesweit 4 1 1 6 12
- regional 4 1 5
- lokal 19 2 1 4 26
Summe 33 6 10 22 71
Summe in % 46,5 8,5 14 31 100
Hörfunk
- bundesweit 2 1 2 5
- landesweit 1 1 8 8 18
- regional 9 4 1 7 21
- lokal 27 5 27 70 129
Summe 39 11 36 87 173
Summe in % 23 6 21 50 100
Vgl. Böckelmann, Frank/Hesse, Kurt: Wem gehört der private Rundfunk?, Konstanz 1996, Tabelle 13, S. 80.
[30] Die deutschen Zeitungsverleger haben in einem Schreiben an den Präsidenten der Europäischen Kommission darauf hingewiesen, daß die Existenzgrundlage der Tageszeitungsverlage in Käufer-/Leser- und im Werbemarkt durch die konkurrierenden elektronischen Medien und die neuen digitalen Mediendienste in zunehmendem Maße bedroht würden. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, „warum den Tageszeitungsverlagen in dem vorgesehenen Umfang die Beteiligung im Rundfunkbereich verwehrt werden soll“ (zitiert in BDZV intern v. 6. Februar 1997, S. 2).
[31] Zur Umgehungsproblematik im europäischen Rundfunkrecht vgl. Rs. C-23/93, TV 10 SA/Commissariaat voor de Media, Urteil vom 5.10.1994, Slg. 1994, I-4795.
[32] Beschluß des Rates vom 22. Juli 1993 über einen Aktionsplan zur Einführung fortgeschrittener Fernsehdienste in Europa, ABl. L 196/48 (1993).
[33] Damit werden Probleme wiederholt, die schon beim Bundesverfassungsgericht und bei den deutschen Bundesländern im Rechtsstreit über die EG-Fernsehrichtlinie erhebliche Verständnisfragen aufwarfen; vgl. BVerfGE 92, 203 (240 f.).
[34] Vgl. Langeheine, in: Grabitz/Hilf, Art. 100a EGV Rn. 95, Art. 100 EGV, Rn. 74 ff.
[35] Davon geht auch die Kommission aus, vgl. „Explanatory Memorandum“, S. 13.
[36] Vgl. Gutachten 2/94 des EUGH vom 28.3.1996, Slg. 1996, I-1759; vgl. auch unten Fn. 116 ff. und dazugehöriger Text.
[37] Vgl. hierzu z.B. Ress, Georg/Ukrow, Jörg: Niederlassungsrecht von Apothekern in Europa, Stuttgart 1991, S. 17 ff.
[38] BR-Drs. 77/93 (Beschluß).
[39] Der Bundesrat hat diese Stellungnahme in seiner Stellungnahme vom 17. Februar 1995 über Reaktionen auf den Konsultationsprozeß zum Grünbuch bekräftigt, BR-Drs. 1049/94 (Beschluß).
[40] Dazu näher unten S. 27.
[41] In der Rs. C-368/95, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und Vertriebs GmbH/Heinrich Bauer Verlag, Urteil vom 26. Juni 1997 hat der EuGH entschieden, daß die genannte Vorschrift mit Art.30 EGV vereinbar ist, wenn und soweit sie notwendig und angemessen ist, um das Ziel der Pluralismussicherung zu verfolgen und weniger einschneidende Maßnahmen nicht ersichtlich sind (vgl. Nr. 34). Damit hat der EuGH zum ersten Mal den Schutz der Medienvielfalt (Pluralismus) als zwingendes Allgemeininteresse im Sinne seiner Cassis-Rechtssprechung anerkannt (s. dort Nr. 18). In der Cassis-Entscheidung (Rs. 120/78, Rewe, Urteil vom 20. Februar 1979, Slg. 1979, S. 649) hat der EuGH die Reichweite des in Art.30 EGV enthaltenen Verbots eingegrenzt und in Nr. 8 des Urteils festgestellt, daß „Hemmnisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen über die Vermarktung dieser Erzeugnisse ergeben, [müssen] hingenommen werden, soweit diese Bestimmungen notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, insbesondere den Erfordernissen einer wirksamen steuerlichen Kontrolle, des Schutzes der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes.“ Solche zwingenden Erfordernisse rechtfertigen nationale Maßnahmen, die ansonsten als Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne des Art. 30 EGV verboten wären.
[42] Explanatory Memorandum, S. 13.
[43] Die Frage, ob zwischen dem Begriff des Gemeinsamen Marktes in Art. 100 EGV und dem Begriff des Binnenmarktes in Art. 100a EGV ein Unterschied besteht, spielt im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle.
[44] Zum Unterschied zwischen Art. 100 und 100a EGV vgl. Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100 EGV Rn. 31 ff.; Art. 100a EGV Rn. 42 ff.
[45] Rs. C-300/89, Titandioxid (Kommission/Rat), Urteil vom 11.6.1991, Slg. I-2867 [Hervorhebungen durch Verfasser].
[46] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100a, Rn. 20.
[47] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, Rn. 4.
[48] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, Rn. 21. Vgl. auch Oppermann, Europarecht, 1991, S. 417, Rn. 1073. Oppermann spricht von „rechtsschöpferischer Rechtsangleichung“ und hält diese bei „konkret absehbaren Funktionsstörungen des Gemeinsamen Marktes“ für möglich, weil die Einstimmigkeitsvoraussetzung des Art. 100 insoweit vor Exzessen schütze.
[49] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, Rn. 32.
[50] Groeben/Thiesing/Ehlermann-Taschner, EWGV-Kommentar, 4. Auflage,Art. 100, Rn. 29.
[51] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, Rn. 32.
[52] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, Rn. 36.
[53] Vgl. Oppermann , aaO Fn. 48.
[54] Der EuGH hat erstmals 1991 (Rs. C-288/89, Stichting Collectieve Antennenvoorziening Gouda, Slg. 1991, I-4007 [I-4043 f.] entschieden, daß ein zwingender Grund des Allgemeininteresses auch die Aufrechterhaltung eines pluralistischen Rundfunksystems sei; dies könne eine Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen. Der EuGH bringt diese Aussage in Verbindung mit der Meinungsäußerungsfreiheit nach Art. 10 EMRK, indem er dem Konventionsgrundrecht, über die bisherige Rechtsprechung des EGMR hinaus, eine objektive Rechtsschicht abgewinnt, vgl. Gersdorf, Hubertus: Rundfunkfreiheit ohne Ausgestaltungsvorbehalt, München 1996, S. 59 ff.; Stettner, Rudolf: Der Kabelengpaß, München 1997, S. 127 f. Vgl. auch die Entscheidungen Rs. C-353/89, Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-4069 [I-4097 f.]; Rs. C-148/91, Vereniging Veronica Omroep Organisatie/Commissariaat voor de Media, Urteil vom 3. Februar 1993, Slg. 1993, I-487; Rs. C-23/93, TV 10 S.A./Commissariaat voor de Media, Urteil vom 5. Oktober 1994, Slg. 1994, I-4795.
[55] EuGH, Rs. 120/78, Cassis de Dijon, Urteil vom 20. Februar 1979, Slg. 79, S. 649. In diesem Urteil hat der EuGH den Tatbestand des Art. 30 EGV, der von dem weiten Verständnis des Begriffs der Maßnahmen gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung geprägt war, eingeschränkt. Mitgliedstaatliche Regelungen, die den innerstaatlichen Handel beeinträchtigen, unterfallen nicht dem Verbot des Art. 30 EGV „soweit diese Bestimmungen notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, insbesondere den Erfordernissen einer wirksamen steuerlichen Kontrolle, des Schutzes der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes“, aaO Rn. 8.
[56] Vgl. Explanatory Memorandum zum Richtlinienvorschlag, S. 5 f.
[57] Die Kommission nennt zwei Beispiele. Einmal könnten grenzüberschreitende Medienstrategien an prozentualen Beteiligungshöchstgrenzen in den Mitgliedstaaten scheitern. So sei ein Unternehmen, welches in mehreren Mitgliedstaaten im Medienmarkt investieren wolle dadaurch beeinträchtigt, daß in Spanien, Griechenland und Portugal eine Beteiligungshöchstgrenze von 25% bestehe, in Deutschland und Frankreich in Höhe von 49%. Auch Begrenzungen in der Anzahl der gehaltenen Medienunternehmen bedeuteten Einschränkungen. So könne z.B. ein auf bestimmte Zielgruppen gerichtetes Radioprogrammkonzept (z.B. allgemein, musikalisch, Jugendliche) nicht umgesetzt werden, wenn, wie in Griechenland und Schweden, eine Person nur eine Radiolizenz oder, wie in Deutschland und Spanien, nur zwei Radiolizenzen besitzen darf.
[58] Die Kommission spricht von „chain-reaction or rebound effect“ und meint damit, daß bei auf die Kapitalbeteiligung abstellenden Konzentrationsvorschriften ein Inlandsunternehmen dadurch in Konflikt mit der Höchstgrenze geraten kann, daß ausländische Muttergesellschaften fusionieren, vgl. Explanatory Memorandum S. 6.
[59] Roth, Wulf-Henning: Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, in: Dauses, Manfred (Hrsg.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, E I - Grundregeln, Rn. 146; Streinz, Rudolf: Mindestharmonisierung im Binnenmarkt, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, Nr. 68, 1996, S. 80 f.
[60] Nach ganz h.M. sind die Begriffe „Angleichung“, „Harmonisierung“ und „Koordinierung“ insofern deckungsgleich, als daraus keine unterschiedlichen Befugnisse folgen, vgl. Groeben/Thiesing/Ehlermann-Troberg, Art. 57 Rn. 1; Bleckmann, Albert: Europarecht, 5. Auflage 1990, Rn. 1510.
[61] Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Auflage 1991, Art. 57, Rn. 28: „Ablehnung der Theorie von der „vocation européenne“.
[62] Vgl. Lenz, Carl Otto: Immanente Grenzen des Gemeinschaftsrechts, in: EuGRZ 1993, 57 (60f.).
[63] Vgl. dazu auch Liehr, Jürgen: Die Niederlassungsfreiheit zum Zwecke der Rundfunkveranstaltung und ihre Auswirkungen auf die deutsche Rundfunkordnung, 1995, S. 249 ff.
[64] Vgl. dazu BVerfGE 89, 155, 191 ff.
[65] So z.B. im Art. 100a Abs. 1 EGV, der auf die Verwirklichung der Ziele im Art. 7a EGV verweist.
[66] Dies hat, auch wegen einiger mißverständlicher Formulierungen des EuGH (vgl. verb. Rs. 281, 283-285, 287/85, Deutschland u.a./Kommission, Urteil vom 9. Juli 1987, Slg. 1987, S. 3203 ff., 3253, Rn. 28), zur - schon immer falschen - These geführt, man könne im Gemeinschaftsrecht von der Aufgabe auf die Befugnis schließen. Diese unhaltbare These hat das BVerfG scharf zurückgewiesen (E 89, 155, 192). Ebenso Grabitz/Hilf - v. Bogdandy/Nettesheim, EUV-Kommentar (1995), Art. 3b Rn. 6; GTE-Zuleeg, EWG-Kommentar, 4. Aufl. 1991, Art. 2 Rn. 6.
[67] Vgl. Jarass, Hans D.: Europäisches Energierecht, 1996, S. 83 f.
[68] BVerfGE 89, 155.
[69] Gutachten 2/94 vom 28.3.1996, EMRK, Slg. 1996, I-1759, Rn. 30; vgl. auch Gutachten 1/94, WTO/GATS/TRIPS, Slg. 1994, I-5267 Rn. 89; Gutachten 2/92 vom 24. März 1995, OECD, Slg. 1995, I-52, Rn. 36.
[70] Zur Vorsicht mahnt auch Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, Nr. 75, 1997, S. 17.
[71] Dazu umfassend z.B. Kraußer, Hans P.: Das Prinzip begrenzter Einzelermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, 1991.
[72] EuGH, Rs. C-233/94, Deutschland/EP, Urteil vom 13. Mai 1997, Rn. 19, vgl. auch Rn. 15.
[73] Vgl. Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, Nr. 75, 1997, S. 6.
[74] Vgl. zur Rechtslage, wie sie durch Art. 126 Abs. 1 EGV („strikte Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems“) und Art. 126 Abs. 4 („Ausschluß jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“) bestätigt worden ist, vgl. Dittmann/Fehrenbacher: Die bildungsrechtlichen Harmonisierungsverbote (Art. 126 Abs. 4, 127 Abs. 4 EGV) und ihre Bedeutung für die nationale „Bildungshoheit“, RdJB 1992, 478
[75] Jarass, Hans D.: EG-Recht und nationales Rundfunkrecht - Zugleich ein Beitrag zur Reichweite der Dienstleistungsfreiheit, in: EuR 1986, S. 75 (93).
[76] Groeben/Thiesing/Ehlermann - Zuleeg, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Auflage 1991, Art. 5, Rn. 1, 12 m.w.N. aus der Rechtsprechung des EuGH. Vgl. dazu auch Ress, Georg: Die neue Kulturkompetenz der EG, in: DÖV 1992, S. 944 (947 ff.)
[77] Vgl. Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Auflage 1991, Art. 57, Rn. 29. Dabei kann es sich sowohl um Vorschriften des Sitzstaates (z.B. Steuervorschriften des Sitzstaates Großbritannien, die die Sitzverlegung verhindern, s. EuGH Rs. 81/87, Daily Mail, Urteil vom 27. September 1988, Slg. 1988, S. 5483)) als auch des Niederlassungsstaates handeln.
[78] Vgl. z.B. Explanatory Memorandum, S. 5 ff.
[79] Vgl. z.B. Ress, Georg/Ukrow, Jörg, Die Niederlassungsfreiheit von Apothekern, 1991, S. 42 ff.
[80] Vgl. dazu Ress, Georg/Ukrow, Jörg, Die Niederlassungsfreiheit von Apothekern, 1991.
[81] Verb. Rs. C-267 und 268/91, Keck, Urteil vom 24. November 1993, Slg. 1993, I-6097, Rn. 16; Rs. 292/92, Hünermund, Urteil vom 15. Dezember 1993, Slg. 1993, I-6787, Rn. 21 ff.
[82] United Kingdom submission to DG-XV on a possible EC Directive on Media Pluralism, Dezember 1996, S. 4, s. Anlage 7.
[83] Vgl. dazu die entsprechenden gesellschaftsrechtlichen Richtlinien. Überblick bei Behrens, Peter: Gesellschaftsrecht, in: Dauses, Manfred (Hrsg.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, E. III, Rn. 18 (1995).
[84] Siehe oben Fußnote 72.
[85] In der Rs. 8/74, Dassonville, Urteil vom 11. Juli 1974, Slg. 1974, S. 837, Rn. 5 hatte der EuGH den Begriff der grundsätzlich verbotenen Maßnahmen gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung sehr weitgehend definiert als „jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern“.
[86] Eberhartinger, Michael: Konvergenz und Neustrukturierung der Grundfreiheiten, in: EWS 1997, S. 43, 46.
[87] Art. 23 Abs. 1 GG spricht insofern davon, daß die EU dem „föderativen“ Grundsatz verpflichtet sein muß, d.h. der Achtung der unterschiedlichen nationalen Identität der Mitgliedstaaten, die in den grundliegenden Eigenarten der nationalen Rechtsordnung zum Ausdruck kommt. Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen decken sich mit Art. F Abs. 1 EUV, in dessen Licht auch das Binnenmarktkonzept auszulegen ist.
[88] Eberhartinger, aaO; Hailbronner, Kay/Nachbaur, Andreas: Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit in der EG, in: Wirtschaft und Verwaltung 2/1992, S. 81; Everling, Ulrich: Der Gegenstand des Niederlassungsrechts in der EG, in: Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-Institut, Nr. 208, 1990, S. 26.
[89] Dies gilt unbeschadet der Tatsache, daß die Dienstleistungsfreiheit primärrechtlich breiter abgesichert und stark der Warenverkehrsfreiheit angenähert ist, vgl. EuGH, Rs. 76/90, Säger/Dennemeyer, Urteil vom 25. Juli 1991, Slg. 1991, 4221 ff. Rn. 12 wo der Gerichtshof in Annäherung an seine Dassonville-Rechtsprechung feststellte, „daß Art. 59 EWG-Vertrag nicht nur die Beseitigung sämtlicher Diskriminierungen des Dienstleistungserbringers aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen – selbst wenn sie unterschiedslos für einheimische Dienstleistende wie für Dienstleistende anderer Mitgliedstaaten gelten – verlangt, wenn sie geeignet sind, die Tätigkeit des Dienstleisters, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden oder zu behindern.“
[90] Vgl. Grünbuch KOM (92) 480 endg., S. 61 ff. Zum Umgehungsverbot allgemein vgl. EuGH, Rs. 33/74, van Binsbergen, Urteil vom 3. Dezember 1974, Slg. 1974, 1299 ff., Rn. 13 und für den Rundfunkbereich EuGH, RS. C-23/93, TV 10 SA/Commissariat voor de Media, Urteil vom 5. Oktober 1994, Slg. 1994, I-4795.
[91] Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit, ABl. L 298, S. 23 (1989).
[92] Vgl. BVerfGE 92, 203, 242 f. Das BVerfG hat die Auffassung vertreten, daß die Bundesregierung den mit den Ländern gemeinsam festgelegten Rechtsstandpunkt, daß die Quotenregelung europarechtswidrig sei, nicht konsequent vertreten und deshalb verfassungsrechtliche Positionen der Länder verletzt habe. Mittelbar wird damit deutlich, daß auch das BVerfG der Auffassung ist, daß die Quotenregelung „vom Umfang der Art. 59, 60 EGV nicht gedeckt“ sei, denn die inhaltliche Gestaltung von Rundfunkprogramms betreffen den „Rundfunk als eine überwiegend kulturelle und gesellschaftspolitische Angelegenheit“. Dafür habe die EG keine Regelungskompetenz.
[93] Die Fernsehrichtlinie war auf Art. 66, 57 Abs. 2 EGV gestützt. Dies war aber höchst zweifelhaft, ging es doch bei der dort enthaltenen Quotenregelung um die Abwehr amerikanischer Konkurrenz, also um Außenhandelspolitik. In der Literatur ist daher auf die Art. 110, 113 als richtige Rechtsgrundlage hingewiesen worden (vgl. Grabitz/v. Bogdandy/Nettesheim (Hrsg.), Europäisches Außenwirtschaftsrecht, 1994, S. 584 f.), einen Kompetenztitel, den die EG wegen der seinerzeit laufenden GATT-Runde und des dort erhobenen Protektionismusvorwurfs nicht ausdrücklich einführen wollte. Es ist eine ganz andere Frage, ob die Art. 110, 113 EGV für die Art der Regelungen überhaupt geeignet wären.
[94] Eine Ausnahme ist insoweit die Einspeisung ausländischer Programme in die inländischen Kabelnetze. Die Verweigerung der Einspeisung könnte als unmittelbarer Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit gewertet werden.
[95] Aus dem Territorialitätsprinzip folgt, daß die Gesetze eines Landes jedenfalls nur im Inland durchgesetzt werden können. Ein Staat (oder eine supranationale Gemeinschaft wie die EG) kann der eigenen Rechtsordnung (oder Teilen davon) auch außerhalb des eigenen Territoriums Geltung verschaffen wollen. Das ist z.B. oft im Wettbewerbsrecht (Kartellrecht, Beihilfenrecht) der Fall. Zur Durchsetzung muß aber ein inländischer und tragfähiger Anknüpfungspunkt bestehen, z.B. Vermögen auf das man zugreifen kann oder eine Marktpräsenz, die man behindern kann. Weder das Recht der Bundesrepublik Deutschland noch das Recht der EG böten jedoch eine Handhabe, wenn ohne weiteren Inlandsbezug z.B. vom polnischen Territorium aus Rundfunksendungen ausgestrahlt würden, die gegen die geltenden Werbebeschränkungen verstoßen.
[96] Vgl. dazu unten S. 68 ff.
[97] Verordnung Nr. 4064/89/EWG über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen vom 21. Dezember 1989, ABl. L 257/13 (im folgenden Fusionskontroll-VO).
[98] Explanatory Memorandum, S. 8 f.
[99] Vgl. Explanatory Memorandum S. 8: „Exclusive reliance on the application of competition law would therefore only be a valid alternative in terms of the Internal Market if it were accompanied by the disappearance of the specific national laws that restrict the effective functioning of the latter. Given the importance of safeguarding pluralism, however, it would not be justifiable to propose their dismantling“.
[100] Gemäß der 8. Begründungserwägung zur Fusionskontroll-VO ist die VO sogar „vor allem“ auf Art. 235 EWGV gestützt.
[101] Beim Erlaß der Fusionskontrollverordnung wurde, soweit ersichtlich, an Rechtsgrundlagen aus dem Bereich der Grundfreiheiten nicht gedacht. Im Vordergrund stand der Streit, ob Art. 87 mit seinem engen Bezug zu Art. 85, 86 EGV als Rechtsgrundlage ausreichte oder nicht, vgl. dazu Bos, Pierre u.a., Concentration Control in the European Economic Community, 1992, Nr. 5-004 ff. (S. 396 ff.).
[102] Art. 57 Abs. 2, 66 EGV wären als Rechtsgrundlage gleichfalls nicht in Betracht gekommen, weil danach nur Richtlinien ergehen können.
[103] Vgl. Art. 1 Abs. 2 Fusionskontroll-VO.
[104] Auf Zusammenschlüsse, die die Schwellenwerte in Art. 1 Fusionskontroll-VO nicht erreichen und daher keine gemeinschaftsweite Bedeutung haben, wendet die Kommission zwar auf der Grundlage der Art. 88, 89 EGV die Art. 85, 86 EGV an, allerdings nur bei Überschreitung von bestimmten Schwellenwerten (Umsatz 2 Milliarden ECU weltweit/100 Mio. ECU gemeinschaftsweit). Darunter werde der Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht nennenswert beeinträchtigt, vgl. Erklärung für das Ratsprotokoll vom 19. Dezember 1989, WuW 1990, 240, 243, vgl. auch Sedemund/Montag in: Dauses, Manfred (Hrsg.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, 3. Lieferung 1996, H.I - Kartellrecht (10. Fusionskontrolle), Rn. 331.
[105] Emmerich in: Dauses, Manfred (Hrsg.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, 3. Lieferung 1996, H.I - Kartellrecht (1. Einleitung), Rn. 22.
[106] So auch Liehr, Jürgen: Die Niederlassungsfreiheit zum Zwecke der Rundfunkveranstaltung und ihre Auswirkungen auf die deutsche Rundfunkordnung, 1995, S. 254 f.: „Zu bedenken ist, daß eine gemeinschaftsrechtliche Medienkonzentrationskontrolle eine Spezialregelung der Fusionskontrolle für Rundfunkveranstalter darstellt“.
[107] Wegen der teilweise ausschließlichen fusionsrechtlichen Tatbestände liegt die Heranziehung der Art. 87, 235 EGV sogar nahe, s.o. S. 44 ff.
[108] Vgl. BVerfGE 89, 155, 210: „Wenn eine dynamische Erweiterung der bestehenden Verträge sich bisher auf eine großzügige Handhabung des Art. 235 EWGV im Sinne einer "Vertragsabrundungskompetenz", auf den Gedanken der inhärenten Zuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaften ("implied powers") und auf eine Vertragsauslegung im Sinne einer größtmöglichen Ausschöpfung der Gemeinschaftsbefugnisse ("effet utile") gestützt hat (vgl. Zuleeg, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWG-Vertrag, 4. Aufl. 1991, Art. 2 Rn. 3), so wird in Zukunft bei der Auslegung von Befugnisnormen durch Einrichtungen und Organe der Gemeinschaften zu beachten sein, daß der EUV grundsätzlich zwischen der Wahrnehmung einer begrenzt eingeräumten Hoheitsbefugnis und der Vertragsänderung unterscheidet, seine Auslegung deshalb in ihrem Ergebnis nicht einer Vertragserweiterung gleichkommen darf; eine solche Auslegung von Befugnisnormen würde für Deutschland keine Bindungswirkung entfalten.“
[109] Vgl. z.B. Oppermann, Thomas, Europarecht, 1991, S. 169 ff (Rn. 437 ff.).
[110] Z.B. Art. 3 c (Binnenmarkt), g (Wettbewerb), h (Rechtsangleichung).
[111] Gutachten 2/94 des Gerichtshofs vom 28. März 1996 "Beitritt der Gemeinschaft zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten" Slg. 1996, I-1759.
[112] Dazu Ress, Georg: Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: Festschrift für Günther Winkler (erscheint demnächst); Editorial Comments on "Fundamental Rights and Common European Values", in: Common Market Law Review (CMLR), 33 (1996), S. 215 ff.
[113] Häde, Ulrich/Puttler, Adelheid: Zur Abgrenzung des Art. 235 EGV von der Vertragsänderung - Neue Erkenntnisse durch das Gutachten 2/94 des EuGH vom 28. 3.1996, in: EuZW 1997, S. 13 (15) m.w.N.
[114] Art. 235 EGV verlangt Einstimmigkeit im Rat und beschränkt die Beteiligung des EP auf die bloße Anhörung. Der EuGH hat entschieden, daß bei mehreren in Frage kommenden Rechtsgrundlagen anhand „objektiver, gerichtlich nachprüfbarer Umstände zu prüfen ist, ob die Maßnahme nicht auf eine spezielle Rechtsgrundlage gestützt werden kann, vgl. Rs. 68/86, UK/Rat (Hormone), Urteil vom 23. Februar 1988, Slg. 1988, S. 855 ff. , Rn. 24. Dies gilt umsomehr, wenn sich die Beteiligungsrechte des Parlaments durch die Wahl der Rechtsgrundlage ändern, vgl. Rs. C- 300/89, Kommission/Rat (Titandioxid), Urteil vom 11. Juni 1991, Slg. 1991, S. I-2867 ff., Rn. 20 f.; Vgl. auch EuGH, Rs. C-233/94, Bundesrepublik Deutschland/EP, Urteil vom 13. Mai 1997, Rn. 12; Rs. C-268/94, Portugal/Rat, Urteil vom 3. Dezember 1996, Rn. 22.
[115] Die Richtlinie 90/366/EWG über das Aufenthaltsrecht der Studenten, die auf Art. 235 EWGV gestützt war, hat der EuGH in der Rs. C-295/90, Parlament/Rat (Slg. 1992, I-4193) nicht deshalb für nichtig erklärt, weil eine Gemeinschaftskompetenz fehlte, sondern weil der Rat nach Art. 7 Abs. 2 EWGV (jetzt Art. 6 Abs. 2 EGV) für den Erlaß dieser Richtlinie zuständig war. Der Rückgriff auf Art. 235 EGV als Rechtsgrundlage war daher nicht gerechtfertigt, da eine andere Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlaß dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verlieh (a.a.O., S. I-4233 ff.). Vgl. auch Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, Nr. 75, 1997, S. 1. Danach gibt es überhaupt nur eine Entscheidung, in der der EuGH einen Kompetenzverstoß angenommen hat: EuGH, verb. Rs. 281, 283-285, 287/85, Deutschland u.a./Kommission, Urteil vom 9. Juli 1987, Slg. 1987, S. 3203 ff., 3255, Rn. 34 f.
[116] EuGH, Gutachen 2/94, Slg. 1996, I-1759; inwieweit der EuGH damit auf die Kritik des BVerfG in E 89, 155 ff. reagiert hat, kann hier dahingestellt bleiben.
[117] Für einen weiten Anwendungsbereich des Art. 235 Schwartz, Ivo E.: Artikel 235 EG-Vertrag nach „Maastricht“, in: Immenga/Möschel/Reuter (Hrsg.), Festschrift für Ernst-Joachim Mestmäcker, 1996, S. 467 ff., 476 ff.; für einen in diesem Sinne engen Anwendungsbereich dagegen Steindorff, Ernst: Grenzen der EG-Kompetenzen, 1990, S. 120, wonach Art. 235 nicht zum Zuge kommen könne, „wo Spezialkompetenzen der Gemeinschaft bestehen“ und insbesondere wo das Handlungsinstrument von den Spezialkompetenzen vorgegeben sei.
[118] Der Rückgriff auf Art. 235 sei daher nur ausgeschlossen, wenn die Spezialkompetenz weitere Befugnisse ausdrücklich ausschließe, nicht aber, wenn sie sie nur nicht vorsehe, denn gerade für diesen Fall sei Art. 235 EGV geschaffen; in diesem Sinne Schwartz, Ivo E., aaO (FUßNOTE 117), S. 478; Klein, Eckart, Handkommentar zum EU-Vertrag, Lfg. April 1995, Art. 235 Rn. 3. Vgl. auch Jacobs, Francis G.: The protection of the environment under the Single European Act, in: Schwarze/Schermers (Hrsg.), Structure and Dimensions of European Community Policy, 1988, S. 117 (121 f.): „In the writer’s view, the mere fact that the field is brought within the Treaty cannot of itself exclude resort to Article 235, which is clearly designed to be used, and has regularly been used, in fields which are regulated by the Treaty but for which the powers conferred by the Treaty have proved inadequate.“ Auch der EuGH neigt zumindest in diese Richtung, vgl. Rs. 8/73, Hauptzollamt Bremerhaven/Massey-Ferguson, Slg. 1973, 897; s. insbesondere auch die Schlußanträge S. 911 f.; EuGH, Gutachten 1/94 vom 15. November 1994, GATS und TRIPs, Slg. 1994, I-5267, 5414, Rn. 89; Gutachten 2/92 vom 24. März 1995, OECD, Slg. 1995, I-521, 560, Rn. 36.
[119] Vgl. auch Art. 126 Abs. 4, 127 Abs. 4, 129 Abs. 4; s.a. Häde, Ulrich/Puttler, Adelheid: Zur Abgrenzung des Art 235 EGV von der Vertragsänderung - Neue Erkenntnisse durch das Gutachten 2/94 des EuGH vom 28.3.1996?, in: EuZW 1997, 13 ff. (15).
[120] Vgl. Petersen, Nikolaus: Rundfunkfreiheit und EG-Vertrag, Baden-Baden 1994, S. 103.
[121] Vgl. Rs. 45/86, Kommission/Rat (APS), Urteil vom 26. März 1987, Slg. 1987, S. 1493, Rn. 11-13; Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 ff., Rn. 30.
[122] Dazu auch Liehr, Jürgen: Die Niederlassungsfreiheit zum Zwecke der Rundfunkveranstaltung und ihre Auswirkungen auf die deutsche Rundfunkordnung, 1995, S. 254 f., der Art. 235 als „einzig denkbare Vorschrift“ ansieht, „die die Kompetenz zur Schaffung eines solchen Gemeinschaftssystems der Vielfaltsicherung verleihen könnte.“
[123] Vgl. die 9. Begründungserwägung des Richtlinienvorschlags; s.a. Grünbuch KOM(92) 480 endg. vom 23. Dezember 1992, S. 57.
[124] Lit. zum Subsidiaritätsprinzip: Pieper, Stefan Ulrich, Subsidiarität, 1992, insb. S. 247 ff.; Jickeli, Joachim: Der Binnenmarkt im Schatten des Subsidiaritätsprinzips - Erste Weichenstellungen in der Rechtsprechung, in: JZ 1995, 57 ff.; Müller-Graff, Peter-Christian: Binnenmarktauftrag und Subsidiaritätsprinzip?, in: ZHR 159, 34 ff. (1995); Scholz, Rupert: Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht - ein tragfähiger Maßstab zur Kompetenzabgrenzung? in: Für Recht und Staat 1994, S. 411 ff.; Grimm, Dieter: Effektivität und Effektivierung des Subsidiaritätsprinzips, in: KritV 1994, 6 ff.; Bernard, Nicolas: The Future of European Economic Law in the Light of the Principle of Subsidiarity, in: 33 Common Market Law Review (CMLR) 1996, S. 633 ff.; vgl. auch Nörr,Knut Wolfgang/Oppermann, Thomas (Hrsg.), Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit - Zur Reichweite eines Prinzips in Deutschland und Europa, 1997 und darin insbesondere die Beiträge von Oppermann, Thomas: Subsidiarität im Sinne des Deutschen Grundgesetzes - Einige grundsätzliche Bemerkungen, S. 215 ff. und Bieber, Roland: Subsidiarität im Sinne des Vertrages über die Europäische Union, S. 165 ff.
[125] Dazu ausführlich Calliess, Christian: Der Schlüsselbegriff der "ausschließlichen Zuständigkeit" im Subsidiaritätsprinzip des Art 3b II EGV, in: EuZW 1995, 693 ff. m.w.N.; Ress, Georg: Die neue Kulturkompetenz der EG, in: DÖV 1992, S. 944 (948).
[126] Explanatory Memorandum, S. 12: „Responsibility for the planned measure falls under the exclusive competence of the Community (Article 7a).“
[127] Vgl. SEK (92) 1990 endg., S. 5 ff., abgedruckt in: Merten, Die Subsidiarität Europas, 1993, S. 112 ff (117 ff.).
[128] Vgl. z.B. Schwartz, Ivo E.: Europäische Medienpolitik im Lichte der Maastricht - Entscheidung, in: Bohr, Kurt u.a.: Europäische Medienpolitik im Lichte der Maastricht - Entscheidung, EMR-Dialog, Bd. 12, 1995, S. 19 ff. (27).
[129] So auch Calliess, Christian: Der Schlüsselbegriff der "ausschließlichen Zuständigkeit" im Subsidiaritätsprinzip des Art 3b II EGV, in: EuZW 1995, 693 (695); Stein, Torsten: Subsidiarität als Rechtsprinzip?, in: Merten, D. (Hrsg.), Die Subsidiarität Europas, 1993, S. 33 f.; Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, Nr. 75, 1997, S. 24 ff.; dazu auch Ress, Georg: Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: Festschrift für Günther Winkler (erscheint demnächst).
[130] So wäre es z.B. einem Mitgliedstaat verwehrt, einen neuen Zolltarif einzuführen oder einen bestehenden zu ändern und zwar nicht nur, weil dies dem bestehenden Zollkodex widerspräche (Vorrang des Gemeinschaftsrecht), sondern schon deshalb, weil der Mitgliedstaat keine Kompetenz zum Erlaß solcher Regelungen mehr besitzt.
[131] Daß in Abwesenheit einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung die Regelungsbefugnis bei den Mitgliedstaaten verbleibt, ergibt sich auch aus der Cassis-Rechtsprechung des EuGH.
[132] Speziell zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auf das Vorhaben einer europäischen Medienkonzentrationskontrolle vgl. Schellenberg, Martin: Europäische Konzentrationskontrolle im Medienbereich - Ein Anwendungsfall des Subsidiaritätsprinzips?, in: DZWir 1994, 410 ff.; Schwartz, Ivo E.: Subsidiarität und EG-Kompetenzen - der neue Titel "Kultur" - Medienvielfalt und Binnenmarkt, in: AfP, 409 (418 ff.).
[133] In der Bundesrepublik Deutschland ist zum 1. Januar 1997 ein neuer Rundfunkstaatsvertrag in Kraft getreten, in welchem u.a. das Medienkonzentrationsrecht neu geregelt wird. Kernstück der neuen Regelung ist der Übergang zum Marktanteilsmodell (Schwellenwert ist ein Zuschauermarktanteil von 30%) und die Einrichtung einer „Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich“ (KEK), die die Einheitlichkeit bei der Anwendung dieser Konzentrationsregelen im Bundesgebiet sicherstellen soll. Zur Begrenzung der Marktmacht stehen verschiedene Instrumentarien zur Verfügung, die vom Verkauf von Unternehmensanteilen bis hin zu binnenpluralistisch wirkenden Maßnahmen, wie die Gewährung von Sendezeit an unabhängige Dritte (Fensterprogramme) oder die Einrichtung eines Programmbeirats. Vgl. dazu Kreile, Johannes: Die Reform des Rundfunkstaatsvertrags - Neue Wege bei der Vielfaltsicherung im privaten Rundfunk, in: NJW 1997, 1329 ff.
[134] Ausnahmen könnten sich z.B. in Luxemburg oder Österreich nachweisen lassen, weil in diesen Märkten französisch- und/oder deutschsprachige und aus diesen Ländern stammende Medienprodukte einen nennenswerten Markt finden.
[135] Vgl. Stellungnahme von Ulf Brühann in: Bohr, Kurt u.a.: Europäische Medienpolitik im Lichte der Maastricht - Entscheidung, EMR-Dialog, Bd. 12, 1995, S.78
[136] Languth in: Lenz (Hrsg.), EGV-Kommentar, 1. Auflage 1994, Art. 3b Rn. 25.
[137] vgl. Schweitzer/Hummer, Europarecht, 5. Auflage 1996, § 12 Rn. 897 (S. 281); EuGH, Rs. 265/87, Schräder/Hauptzollamt Gronau, Slg. 1989, S. 2237 (2269).
[138] S.o. die Neuregelung im deutschen Rundfunkstaatsvertrag, Fn. 133.
[139] Vgl. z.B. den jüngsten Entwurf zur Änderung des Bayerischen Mediengesetzes (Zweites Gesetz zur Änderung des Bayerischen Mediengesetzes), der im Art. 27 Abs. 5 und 6 Vorschriften zur Medienkonzentration enthält (Anlage 8). Gemäß Art. 27 Abs. 5 Nr. 2 kann danach im Rundfunkbereich eine unzulässige Konzentration dadurch vermieden werden, daß „durch Gesellschafterstruktur, durch Stimmrechtsbeschränkungen bei der Abstimmung in Programmfragen, durch Programmschema und Programmrichtlinien des Anbieters oder durch einen Programmbeirat ausreichende Vorkehrungen gegen das Entstehen vorherrschender Meinungsmacht im Verbreitungsgebiet“ getroffen wird. Bei diesen Kriterien handelt es sich um solche, die die Sicherung der Meinungsvielfalt durch unternehmensinterne Maßnahmen erreichen wollen (Meinungsvielfalt durch Binnenpluralismus). Ist dies der Fall kann sich, gemäß Art. 27 Abs. 6, an einem solchen Rundfunksender auch Presseunternehmen beteiligen, welches im Versorgungsgebiet mehr als 50 v.H. der Gesamtauflage der periodisch erscheinenden Druckwerke mit meinungsrelevantem Inhalt verbreitet.
[140] Das BVerfG hat in seinen Rundfunkurteilen die kulturelle und gesellschaftspolitische Dimension des Rundfunks dem Kompetenzbereich der Länder zugeordnet. Pluralismussicherung wäre daher ein erstrangiger Kulturfaktor und gleichzeitig ein Element der inhaltlichen Staatsgestaltung. Diese Sicht könnte dafür sprechen, diesen Bereich zum Aufgaben- und damit Gestaltungsbereich der „Kultur der Mitgliedstaaten“ zuzurechnen.
[141] Ress, Georg: Kultur und Europäischer Binnenmarkt - Rechtliche Auswirkungen des Europäischen Binnenmarktes auf die Kulturpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 25 ff.
[142] Vgl. Ress/Ukrow in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EGV-Kommentar, Art. 128, Rn. 13 (Neulieferung, erscheint demnächst).
[143] Vgl. Ress, Georg, Kultur und Europäischer Binnenmarkt ... (vgl. Fn 141), 1991, S. 33; de Witte: Cultural Policy: The Complementarity of Negative and Positive Integration, in: Schwarze/Schermers (Hrsg.), Structure and Dimension of Community Policy, 1988, S. 195 (196 ff.) und de Witte: The Cultural Dimension of Community Law, in: Academy of European Law (Hrsg.), Collected Courses of the Academy of European Law, Vol. IV, Book I, 1995, S. 229 ff (244 f.). Vgl. auch Ress/Ukrow, in Grabitz: EGV-Kommentar, Art. 128 Rn. 5.
[144] Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit, ABl. L 298, S. 23.
[145] Vgl. EuGH, Rs. 155/73, Sacchi, Slg. 1974, 409 (428); Rs. 52/79, Debauve, Slg. 1980, 833 (855); Rs. 62/79, Coditel/Ciné Vog Films, Slg. 1980, 881 (902 ff.); Rs. 352/85, Bond van Adverteerders, Slg. 1988, 2085 (2130 f.); Rs. C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Slg. 1991, I-4007 (4040 ff.).
[146] BVerfGE 92, 203 (241).
[147] Vgl. Ress/Ukrow in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EGV-Kommentar, Art. 128, Rn. 8 m.w.N.
[148] Vgl. Ress/Ukrow in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EGV-Kommentar, Art. 128, Rn. 74.
[149] Vgl. Ress/Ukrow in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EGV-Kommentar, Art. 128, Rn. 61.
[150] Im Rundfunkbereich gilt dies wegen der Möglichkeit der Kabelweiterverbreitung jedoch nur eingeschränkt, da via Kabel auch an sich regionale Programme einem breiteren Publikum zugänglich gemacht werden.
[151] Siehe dazu oben die Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit S. 56 ff.
[152] Dazu grundlegend Ress, Georg: The Constitution and the Maastricht Treaty: Between Co-operation and Conflict, in: Goetz/Cullen (Hrsg.), German Politics - Special Issue on Constitutional Policy in Unified Germany, Dezember 1994, S. 47 ff., 61 ff. Siehe auch Ress, Georg: Über die Notwendigkeit der parlamentarischen Legitimierung der Rechtsetzung der Europäischen Gemeinschaften, in: Fiedler/Ress (Hrsg.), Verfassungsrecht und Völkerrecht, Gedächtnisschrift für Wilhelm Karl Geck, 1989, S. 625 ff.
[153] BVerfGE 89, 155 (184 ff.).
[154] Die 2. Begründungserwägung lautet: „Whereas pluralism in the media is essential to the working of democracies; whereas Member States have accordingly adopted specific national rules on access to media ownership that are aimed in particular at limiting media concentration“.
[155] Hervorhebung durch den Verf.
[156] BVerfG ZUM 1997, S. 202; NJW 1997, S. 1147.
[157] Vgl. BVerfGE 5, 85 (135, 198, 205); 69, 315 (344 ff.), 89, 155 (185)
[158] Vgl. BVerfGE 89, 155 (185).
[159] Die Vorschläge reichen von institutionellen Änderungen, z.B. betreffend die Stellung des EP im Gesetzgebungsverfahren, die Zusammensetzung und Wahl des EP, die Stärkung der „parlamentarischen Verantwortlichkeit“ der Kommission bis zu materiellen Regelungen, etwa die Suspension von Mitgliedschaftsrechten bei grundlegenden und andauernden Verstößen gegen Rechtsstaatlichkeit und Demokratie (Vorschlag eines neuen Art. F a EUV), Stärkung der Transparenz (Vorschlag eines neuen Art. 192a EGV - Recht der Bürger auf Zugang zu Dokumenten, Verringerung der Rechtsetzungsverfahren), die Neugewichtung der Stimmen im Rat, z.B. durch Berücksichtigung der Bevölkerungszahl der Mitgliedstaaten oder einer doppelten Mehrheit. Vgl. dazu das Paper der irischen Ratspräsidentschaft vom 5. Dezember 1996, Die Europäische Union heute und morgen - Anpassung der Europäischen Union zum Nutzen ihrer Bürger und Vorbereitung der Europäischen Union auf die Zukunft - Allgemeiner Rahmen für einen Entwurf zur Revision der Verträge, CONF/2500/96.
[160] So Grimm, Dieter: Der Mangel an europäischer Demokratie, in: Der Spiegel Nr. 43/1992, S. 59.
[161] Vgl. Läufer, in: Grabitz/Hilf, Art. 138a EGV, RN 1.
[162] Vgl. BVerfGE 89, 155 (185).
[163] Vgl. Pernice, Ingolf: Maastricht, Staat und Demokratie, Die Verwaltung 26 (1993), S. 449 ff. (465 ff.).
[164] Vgl. Ipsen, Hans Peter: Zehn Glossen zum Maastricht-Urteil, EuR 1994, S. 1 ff. (6).
[165] Vgl. auch Dörr, Dieter: Die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Europa, Beiträge zum Rundfunkrecht, Band 48, 1997, S. 25.
[166] Vgl. Hilf, in: Grabitz/Hilf, Art. F EUV, RN 4.
[167] Vgl. Doehring, Karl: Die nationale „Identität“ der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, in: Due/Lutter/Schwarze (Hrsg.), Festschrift für Ulrich Everling, Band I, 1995, S. 263 ff.
[168] Dazu umfassend Dörr, Dieter, aaO (Fußnote 165).
[169] Vgl. Hilf, in: Grabitz/Hilf, Art. F EUV RN 11.
[170] Art. 222 EGV enthält einen Vorbehalt zugunsten der Eigentumsordnung in den Mitgliedstaaten, d.h. die Gestaltung der Eigentumsordnung soll weiterhin Sache der Mitgliedstaaten bleiben, cgl. Grabitz/Hilf-Schweitzer, Art. 222, Rn. 1 f. Art. 222 EGV zielt primär auf Verstaatlichungen ab. Allerdings ist der konkrete Anwendungsbereich der Vorschrift ungeklärt.
[171] Vgl. Hochbaum, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Aufl. Baden-Baden 1991, Art. 222 RN 6.
[172] Hahn, Hugo J.: Verstaatlichung und Gemeinsamer Markt - Die französischen Nationalisierungsvorhaben aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts, in: Langer/Hahn/Minet, Europäische und marktwirtschaftliche Aspekte der französischen Verstaatlichung (FIW-Schriftenreihe, Heft 101), 1982, S. 15 ff., 15. Vgl. auch Hochbaum, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Aufl. Baden-Baden 1991, Art. 222 RN 5; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EGV-Kommentar, Art. 222 EGV Rn. 4.
[173] Roth in: Dauses, Manfred (Hrsg.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, E.I. (Niederlassungsfreiheit), Rn. 88; vgl. auch Wölker, Ulrich: Die Nationalisierungen in Frankreich 1981/82 - Darstellung und juristische Untersuchung der dritten Verstaatlichungswelle, in: 43 ZaöRV 1983, S. 213 ff., 266 wonach die Grenze bei einer „völligen Aushöhlung“ der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit liegen soll. Vgl. auch Langer, Jörg: Die Nationalisierungen in Frankreich, in: Langer/Hahn/Minet, Europäische und marktwirtschaftliche Aspekte der französischen Verstaatlichung (FIW-Schriftenreihe, Heft 101), 1982, S. 1 ff.
[174] Vgl. auch Schlußanträge des Generalanwalts Capotorti in der Rs. 44/79, Hauer/Rheinland-Pfalz, Slg. 1979, 3727 (3759 f.); Schweitzer, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EGV-Kommentar, Art. 222 EGV Rn 3.
[175] So ausdrücklich der EuGH, Rs. 182/83, Fearon/Irish Land Commission, Urteil vom 6. November 1984, Slg. 1984, 3677, 3685, Rn. 7.
[176] Vgl. dazu die Ausführungen auf S. 68 ff.
[177] Vgl. die leading cases Rs. 29/69, Stauder, Urteil vom 12. November 1969, Slg. 1969, S. 419; Rs. 4/73, Nold, Urteil vom 14. Mai 1974, Slg. 74, 491; Rs. 44/79, Hauer, Urteil vom 13. Dezember 1979, Slg. 1979, S. 3727. Vgl. auch die Übersicht über die Rechtsprechung des EuGH zum Grundrechtsschutz in Hummer/Simma/Vedder/Emmert, Europarecht in Fällen, 2. Auflage 1994, S. 342 ff.; Rengeling, Hans-Werner: Grundrechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1993; Ress, Georg/Ukrow, Jörg: Neue Aspekte des Grundrechtsschutzes in der Europäischen Gemeinschaft, in: EuZW 1990, S. 499 ff.
[178] EuGH, Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, Slg. I-1759; EuGH, Rs. C-299/95, Kremzow/Österreich, Urteil vom 29. Mai 1997, Rn. 14 (noch nicht veröffentlicht).
[179] Zum Pluralismuskonzept als medienrechtlichem Leitkonzept in Europa und zur Pluralismusdogmatik in Frankreich, Italien, Portugal, Spanien und Österreich, s. Dörr, Dieter, aaO (Fußnote 165), S. 38 ff.; vgl. auch Petersen, Nikolaus, Rundfunkfreiheit und EG-Vertrag, 1994, S. 191-298;
[180] Im Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 hat der EuGH entschieden, daß eine solche Mitgliedschaft mangels einer vertraglichen Ermächtigung über eine Änderung der Gemeinschaftsverträge möglich ist.
[181] Das vom EuGH gewährte Schutzniveau muß aber dem EMRK-Schutzniveau qualitativ entsprechen, weil nur dann sichergestellt ist, daß die Mitgliedstaaten der EMRK sich ihren Konventionspflichten nicht dadurch entziehen, daß sie Hoheitsrechte auf eine internationale Organisation übertragen, vgl. dazu den „Solange-Beschluß“ der EMR-Kommission im Fall Melchers, Entscheidung Nr. 13258/87 vom 9.2.1990, DR 64, S. 138, auch abgedruckt bei Giegerich, Thomas: Luxemburg, Karlsruhe, Straßburg – Dreistufiger Grundrechtsschutz in Europa?, in: ZaöRV 50 (1990), S. 836, 867.
[182] Jacqué, Jean-Paul: Communauté européenne et Convention européenne des droits de l’homme, in: Pettiti/Decaux/Imbert (Hrsg.), La Convention Européenne des droits de l’homme, Commentaire article par article, 1995, S. 83 ff., 93.
[183] Auch in anderen Bereichen sind Widersprüche aufgetreten, vgl. EuGH Verb. Rs. 46/87 u. 227/88, Hoechst/Kommission, Slg. 1989, 2859 und EGMR, Niemitz/Deutschland, EuGRZ 1993, 65, 66 und zuvor schon der EGMR im Fall Huvig/Frankreich, Revue Universelle des Droits de l’Homme (RUDH) 1989, 214 sowie der Fall Chappell/Vereinigtes Königreich, RUDH 1990, 172 (zur Frage, ob Geschäftsräume zu den durch Art. 8 EMRK geschützten Wohnräumen gehören); EuGH, Orkem/Kommission, Rs. 347/87, Slg. 1989, 3283 und EGMR, Funke, Crémieux u. Miailhe/Frankreich (zu Art. 6 EMRK).
[184] EuGH, Rs. 43 u. 63/82, VBVB und VBBB, Urteil vom 17. Januar 1984, Slg. 1984, S. 19, 62, Rn. 34; Rs. C-260/89, ERT, Urteil vom 18. Juni 1991, Slg. 1991, I-2925, 2964, Rn. 42; vgl. auch Kloepfer, Michael: „Innere Pressefreiheit“ und Tendenzschutz im Lichte des Artikels 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1996, S. 87 f.
[185] EuGH, Rs. C-299/95, Kremzow/Österreich, Urteil vom 29. Mai 1997, Rn. 14 (noch nicht veröffentlicht).
[186] Vgl. dazu die in der Tendenz unterschiedlichen Ansätze in EuGH, Rs. C-260/89, ERT, Slg. 1991, I-2925, RN 41 und EGMR, Informationsverein Lentia, Urteil vom 24. November 1993, Série A-276 = EuGRZ 1994, S. 549 ff. zur Zulässigkeit von Rundfunkmonopolen im Rahmen von Art. 10 EMRK.
[187] Vgl. EuGH, Verb. Rs. 43 u. 63/82, „Flämische Bücher“ - VBVB u. VBBB/Kommission, Urteil vom 17. Januar 1984, Slg. 1984, S. 19.
[188] EuGH, Rs. C-288/89, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda u.a./Commissariaat voor de Media, Urteil vom 25.7.1991, Slg. 1991, I-4007, 4043, Rn. 23; s.a. Rs. C-353/89, Urteil vom 25.7.1991, Slg. 1991, I-4069, 4097, Rn. 30; Rs. C-148/91, Vereniging Veronica Omroep Organisitie/Commissariaat vor de Media, EuZW 1993, 251, 252.
[189] So Gersdorf, Hubertus: Funktionen der Gemeinschaftsgrundrechte im Lichte des Solange II-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts, in: AöR 1994, 400, 414.
[190] So auch Kloepfer, Michael: "Innere Pressefreiheit" und Tendenzschutz im Lichte des Artikels 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1996, S. 107.
[191] Vgl. Kloepfer, aaO, S. 91.
[192] Kloepfer, aaO, S. 97.
[193] Zur Ausnahmeregelung des Art. 5 Abs. 1 Richtlinienvorschlag s. 57 ff.
[194] Vgl. die 11. Begründungserwägung des Richtlinienvorschlags. Die Kommission geht allerdings von einem falschen Grundrechtsverständnis aus, wenn sie meint, der freie Zugang zu Medienaktivitäten stünde unter dem einschränkenden Vorbehalt von Art. 10 Abs. 2 EMR und Art. 56 Abs. 1 EGV. Der grundrechtliche Vorbehalt ergibt sich vielmehr ausschließlich aus Art. 10 Abs. 2 EMRK und auch alle einschränkenden Maßnahmen aus Art. 56 Abs. 1 EGV müssen sich im Rahmen der dort definierten Einschränkungsparameter halten. Vgl. dagegen das Grünbuch KOM (92) 480 endg., S. 63 f.
[195] S. auch oben S. 64 zu Art. 5 Abs. 3 des Richtlinienvorschlags.
[196] Informationsverein Lentia, Serie A 278, Ziff. 32 = EuGRZ 1994, 552 ff.
[197] Vgl. dazu auch Ress, Georg: Die Rundfunkfreiheit als Problem der europäischen Integration, ZfRV 1992, S. 434, 441 ff. (442).
[198] DR 62, 247 (250); vgl. auch DR 8, 5 (14) und Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage 1996, Art. 10 Rn. 16, 17.
[199] Vgl. auch die Fälle Autronic, EuGRZ 1990, 261 ff. und Groppera, EuGRZ 1990, 255 ff.
[200] Vgl. dazu EGMR, Urteil vom 25.3.1985, Serie A 90, § 55 = EuGRZ 1985, 171, 175 f. (Fall Barthold).
[201] Zur Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen der EMRK vgl. Kloepfer, Michael: „Innere Pressefreiheit“ und Tendenzschutz im Lichte des Artikels 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1996, S. 121 ff.
[202] Die Streitfrage, ob die EMRK-Dogmatik der Verhältnismäßigkeit der des GG entspricht kann hier dahingestellt bleiben. Eine genaue Entsprechung scheidet schon wegen der unterschiedlichen Rechtssystematik von EMRK und GG aus. Das Grundkonzept ist jedenfalls weitgehend identisch. Vgl. zu dieser Frage Kloepfer, aaO und die Nachweise dort in Fn. 337-346.
[203] Vgl. dazu Ress, Georg: Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: Festschrift für Günther Winkler (erscheint demnächst); Editorial Comments on "Fundamental Rights and Common European Values", in: Common Market Law Review (CMLR), 33 (1996), S. 215 ff. Zur Methodik s.a. Ress, Georg: Die Bedeutung der Rechtsvergleichung für das Recht internationaler Organisationen, ZaöRV Bd. 36 (1976), S.227 ff., 232.
[204] BVerfGE 92, 203 (238).
[205] Die eminente kulturelle Bedeutung von Maßnahmen zur Sicherung von Meinungsvielfalt hat der europäische Gesetzgeber bereits in dem 13. Erwägungsgrund der Präambel der Fernsehrichtlinie selbst betont, wenn er dort darauf abstellt, daß die Richtlinie nur das notwendige Mindestmaß regele, um den freien Sendeverkehr zu verwirklichen: "Sie berührt daher nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und ihrer Untergliederungen für die Organisation - einschließlich der gesetzlichen oder behördlichen Zulassungen oder der Besteuerung - und die Finanzierung der Sendungen sowie die Programminhalte. Eigenständige kulturelle Entwicklungen in den Mitgliedstaaten und die Bewahrung der kulturellen Vielfalt in der Gemeinschaft bleiben deshalb wie bisher möglich" (Hervorhebung d. Verf.).
[206] Eine Rahmenkompetenz des Bundes für den Rundfunk fehlt - im Unterschied zu der für "die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse" nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 2 GG. Zu den beschränkten Zuständigkeiten des Bundes mit Rundfunkbezug vgl. Herrmann, Günter: Rundfunkrecht, München 1994, S. 146 ff.
[207] Abgedruckt z.B. in Amtsblatt des Saarlandes vom 27.11.1996, S. 1378.
[208] Zur Novelle des Rundfunkstaatsvertrages vgl. Kreile, Johannes: Die Reform des Rundfunkstaatsvertrages - Neue Wege bei der Vielfaltssicherung im privaten Rundfunk, NJW 1997, S. 1329 ff.
[209] § 26 Abs. 1 RStV.
[210] Zur Frage der Zurechnung der Programme vgl. § 28 RStV: Einem Unternehmen sind danach sämtliche Programme zuzurechnen, die es selbst veranstaltet oder die von einem anderen Unternehmen veranstaltet werden, an dem es unmittelbar mit 25 % oder mehr an dem Kapital oder an den Stimmrechten beteiligt ist. Ihm sind ferner alle Programme von Unternehmen zuzurechnen, an denen es mittelbar beteiligt ist, sofern diese Unternehmen zu ihm im Verhältnis eines verbundenen Unternehmens im Sinne von § 15 Aktiengesetz stehen und diese Unternehmen am Kapital oder an den Stimmrechten eines Veranstalters mit 25 % oder mehr beteiligt sind. Einer Beteiligung steht gleich, wenn ein Unternehmen allein oder gemeinsam mit anderen auf einen Veranstalter einen vergleichbaren Einfluß ausüben kann. Als vergleichbarer Einfluß gilt auch, wenn ein Unternehmen zurechenbares Unternehmen
1. regelmäßig einen wesentlichen Teil der Sendezeit eines Veranstalters mit von ihm zugelieferten Programmteilen gestaltet oder
2. aufgrund vertraglicher Vereinbarungen, satzungsrechtlicher Bestimmungen oder in sonstiger Weise eine Stellung innehat, die wesentliche Entscheidungen eines Veranstalters über die Programmgestaltung, den Programmeinkauf oder die Programmproduktion von seiner Zustimmung abhängig macht.
Bei der Zurechnung sind auch Unternehmen einzubeziehen, die ihren Sitz außerhalb des Geltungsbereichs des Rundfunkstaatsvertrages haben.
[211] Die Zuschaueranteile der jeweiligen Programme werden unter Einbeziehung aller deutschsprachigen Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und des bundesweit empfangbaren privaten Rundfunks ermittelt; vgl. § 27 Abs. 1 Satz 1 RStV.
[212] Als Indikatoren hierfür sind nach der Begründung zu § 26 RStV Werbung, Hörfunk, Presse, Rechte, Produktion und andere medienrelevante verwandte Märkte einzubeziehen.
[213] § 26 Abs. 2 RStV.
[214] § 26 Abs. 3 RStV.
[215] § 26 Abs. 4 Satz 3 RStV.
[216] Ein Fensterprogramm, das aufgrund der Verpflichtung zur Einräumung von Sendezeit ausgestrahlt wird, muß unter Wahrung der Programmautonomie des Hauptveranstalters einen zusätzlichen Beitrag zur Vielfalt in dessen Programm, insbesondere in den Bereichen Kultur, Bildung und Information, leisten. Die Gestaltung des Fensterprogramms hat in redaktioneller Unabhängigkeit vom Hauptprogramm zu erfolgen. Die Dauer des Fensterprogramms muß wöchentlich mindestens 260 Minuten, davon mindestens 75 Minuten in der Sendezeit von 19.00 Uhr bis 23.30 Uhr betragen. Der Fensterprogrammanbieter darf nicht in einem rechtlichen Abhängigkeitsverhältnis zum Hauptprogrammveranstalter stehen. Rechtliche Abhängigkeit in diesem Sinne liegt vor, wenn das Hauptprogramm und das Fensterprogramm demselben Unternehmen zugerechnet werden können.
[217] Von einer solchen maßgeblichen Berücksichtigung ging der Bundesrat bereits bei seiner Stellungnahme zum Grünbuch der EG-Kommission aus; vgl. Beschluß in der BR-Drs. 77/93.
[218] Vom 12. März 1993, BGBl. I S. 313.
[219] Die Zustimmung der Bundesregierung ist nach § 5 Abs. 2 Satz 6 EuZBLG nur erforderlich, wenn Entscheidungen zu Ausgabenerhöhungen oder Einnahmeminderungen für den Bund führen.
[220] Vgl. Rojahn, in: von Münch, Ingo/Kunig, Philip (Hg.): Grundgesetz. Kommentar, 3. Aufl., Bd. 2, München 1995, Art. 23 RN 72; Streinz, in: Sachs, Michael (Hg.): Grundgesetz. Kommentar, München 1996, Art. 23 RN 110.
[221] Vgl. § 6 Abs. 2 EuZBLG.
[222] Zum Kompromißcharakter der rundfunkstaatsvertraglichen Regelung vgl. Ukrow, Jörg: Entstehungsgeschichte des Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrages, in: Hartstein, Reinhard u.a.: Kommentar zum Rundfunkstaatsvertrag, München Stand Februar 1997, C-0.3, RN 106 ff.
[223] Vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 7, 68 - 70 BVerfGG. Vorgetragen werden könnte von einem Land die Verletzung seiner rundfunkrechtlichen Regelungskompetenz durch das Abstimmungsverhalten des Ländervertreters im Ministerrat.
Dies folgt insbesondere aus der Verständigung sämtlicher Länder darauf, den Kompromiß des Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrages zumindest bis zum 31.12.2000 unangetastet zu lassen, wie sie sich aus der Kündigungsregelung des § 54 RStV ergibt. Es müßte von einzelnen Ländern als - vor dem Bundesverwaltungsgericht als nach §50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO angreifbare - Umgehung dieser Kündigungsregelung verstanden werden, wenn einzelne Elemente dieses Kompromißpaketes kraft des Anwendungsvorranges des EG-Rechts durch eine Richtlinienregelung vor dem 31.12.2000 außer Anwendung treten würden, an deren Zustandekommen die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch einen Ländervertreter, positiv beteiligt wäre.
[224] Vgl. Delbrück, Jost: Regionale Zusammenschlüsse und ihre Auswirkungen auf die Souveränität der Staaten, in: Picht, G./Eisenbank, C. (Hg.): Frieden und Völkerrecht, 1973, 484; Doehring, Karl: Staat und Verfassung in einem zusammenwachsenden Europa, ZRP 1993, 98 (102 f.); Scholz, Rupert: Europäische Union - Voraussetzungen einer institutionellen Verfassungsordnung, in: Gerken, Lüder (Hg.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, Berlin 1995, 113 (115 ff.).
[225] Vgl. Ress, Georg: Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: Haller, Herbert u.a. (Hg.): Staat und Recht - Beiträge zu einer Konzeption der inhaltlichen Rechtsbetrachtung -. Festschrift für Günther Winkler, Wien/New York 1997, 897 (906 f.).
[226] Vgl. Herrmann, Günter: Rundfunkrecht, München 1994, S. 151 f.
[227] BVerfGE 92, 203 (238 ff.).
[228] BVerfGE 92, 203 (230 f.).
[229] BVerfGE 92, 203 (238 f.).
[230] BVerfGE 92, 203 (241).
[231] Vgl. BVerfGE 92, 203 (242).
[232] BVerfGE 92, 203 (242); an anderer Stelle spricht das Bundesverfassungsgericht davon, daß die Bundesregierung sich auf eine "gefestigte Vertragsauslegung des Europäischen Gerichtshofs" stützen konnte (ibidem, S. 241).
[233] BVerfGE 89, 155, 187 f., 191 ff.
[234] Vgl. BVerfGE 89, 155 (209).
[235] BVerfGE 89, 155 (210).
[236] Vgl. BVerfGE 89, 1155 (188, 210).
[237] Vgl. BVerfGE 92, 203 (244).
[238] Vgl. Kokott, Juliane: Deutschland im Rahmen der Europäischen Union - Zum Vertrag von Maastricht, AöR 119 (1994), 207 (217).
[* Abbreviations: AfP - Archiv für Presserecht (journal); BVerfGE - Official Court Reporter for the German Federal Constitutional Court; BDZV - Bundesverband Deutscher Zeitung]sverleger e.V. (Association of German Newspaper Publishers); BR-Drs. – Bundesrats-Drucksache (printed records of the Bundesrat) DÖV – Die öffentliche Verwaltung (journal); ECHR - European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, also European Court of Human Rights; EGV = ECT - European Community Treaty; EuGRZ - Europäische Grundrechte Zeitschrift (journal); EuR – Europarecht (journal); EWS – Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (journal); EWGV = EECT - European Economic Community Treaty; NJW - Neue Juristische Wochenschrift (journal); RdJB - Recht der Jugend und des Bildungswesens (journal); ZaöRV - Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (journal); ZfRV - Zeitschrift für Rechtsvergleichung (journal); ZRP – Zeitschrift für Rechtspolitik (journal);
** Some of the materials referred to in this study cannot be annexed to the printed version for technical reasons. They are therefore cited as „available from the BDZV“ where they can be obtained if necessary. The mailing address of the BDZV is P.O. Box 20 50 02, 53170 Bonn, Germany.
239 Text available from BDZV.
[240] See Annex.
[241] COM (92) 480 final of 23 December 1992.
[242] Resolution of the European Parliament on Media Concentration of 15 February 1990, OJ C 68/137 (1990); Resolution of the European Parliament on media concentration and diversity of opinions of 16 September 1992, OJ C 284/44 (1992).
[243] Green Paper COM (92) 480, p. 59.
[244] Cf. Green Paper COM (92) 480, p. 97-8; Explanatory Memorandum, p. 5-7.
[245] Green Paper COM (92) 480, p. 68-9.
[246] Green Paper COM (92) 480, p. 70-1.
[247] Green Paper COM (92) 480, p. 81 et seq.
[248] Green Paper COM (92) 480, p. 98.
[249] Opinion of the Economic and Social Committee on the Commission Green Paper on pluralism and media concentration in the internal market – an assessment of the need for Community action (93/c 304/07), OJ C 304/17 at p. 20 (1993); see also the Committee’s opinion of 22 February 1995 where it states that it welcomed “the Commission’s intention to take action to limit the commercial power of media companies at the European level and thus to ensure a level of protection for pluralism that is the same in all the Member States and essential for the smooth functioning of a frontier-free area”, cited after Explanatory Memorandum, p. 32-3.
[250] Resolution A3-0435/93 on the Commission Green Paper “Pluralism and media concentration in the internal market”, OJ C 44/177 at 178 (1994). See also lit. E and L of the opening considerations:
“E. [w]hereas there is a need to harmonise national legislation which imposes restrictions on the media in order firstly to prevent them being evaded and secondly to safeguard the operation of the internal market, thereby at the same time increasing the competitiveness of the European media,
[...]
L. bearing in mind that legislation on media concentration must take into account not only the economic dimension but also, and to an equal degree, the cultural dimension, and that strengthening the overall competitiveness of European media must be accompanied by strengthening of economic and cultural pluralism in this sector, [...].”
[251] “BDZV-Intern” (a publication by the Association of German newspaper publishers), No. 10/97 of 21 March 1997, reported, that the Commission withdrew deliberations on the media concentration directive from its agenda on 18 March 1997 on the grounds that a non-binding recommendation is to be drafted.
[252] See the recent decision of the ECJ in case C-57/95, France/Commission, not yet published. The ECJ annulled a “communication” by the Commission which had been published in the official journal and which in essence repeated the language of a draft-directive which had been tabled in the Council for lack of support.
[253] The European Union must be distinguished from the European Community. The latter is often meant when is former is referred to. However, the European Union is only one legal entity which exists next to the three European Communities (EC, ECSC, EURATOM) with independent legal personalities. This study is concerned with the powers of the European Community. For the question of whether the European Union also is an independent legal entity with its own legal personality see Ress, Georg: Ist die Europäische Union eine juristische Person, in: Ress, Georg/Schwarze, Jürgen/Stein, Torsten (Eds.), Die Organe der Europäischen Union im Spannungsfeld zwischen Gemeinschaft und Zusammenarbeit, Europarecht - Beiheft 2/95, p.. 27 et seq. but also Everling, Ulrich: Reflections on the Structure of the European Union, CMLRev 1992, p. 1053 at 1061.
[254] Statement of the BDZV concerning the “Draft EC-Directive on Media-Pluralism” (as of 29 January 1997), Annex 4.
[255] European Publishers Council, Summary of Hydra Research, Annex 5.
[256] United Kingdom Response to EC Questionnaire No. III on Pluralism and Media Concentration in the Internal Market, p. 7, 8, Annex 6.
[257] See Annex 2.
[258] Explanatory Memorandum, p. 4.
[259] Explanatory Memorandum, p. 5 et seq.
[260] Council Directive 89/552 of 3 October 1989 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the pursuit of television broadcasting activities, OJ L 298/23 (1989).
[261] See Art. 1 a-e Draft Proposal.
[262] From the point of view of the German press market, where magazines like “Der Spiegel” and “Focus” and weekly newspapers such as “Die Zeit” or “Die Woche” are pivotal in the political opinion shaping process, and considering the Draft Proposal’s purpose to safeguard opinion pluralism, it is somewhat surprising that such important sectors of the print media should be exempt. On p. 14 of the Explanatory Memorandum the Commission explains the exemption for magazines with the lack of media-ownership rules concerning magazines in the Member States and – consequently – the lack of obstacles to the internal market in this particular product sector.
[263] See Art. 2 sec. 4 Draft Proposal; Art. 2 sec. 3 of the Broadcasting Directive 89/552/EEC contains an identical provision.
[264] See Art. 5 sec. 2 Draft Proposal.
[265] See the 16th consideration of the Draft Proposal.
[266] Insofar the Draft Proposal stands in contrast to Art. 3 sec. 1 of the Broadcasting Directive, which gives Member States some leeway: “Member States shall remain free to require television broadcasters under their jurisdiction to lay down more detailed or stricter rules in the areas covered by this Directive.”
The exclusivity approach of the Draft Proposal can also be found in the latest media concentration instrument in the Federal Republic of Germany, the „Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrags“ (amending treaty between the Länder on broadcasting matters, see OJ Saarland 1996, p. 13787). The new § 39 second clause of this treaty also disallows deviating provisions of the Länder for safeguarding pluralism. Under § 22 sec. 1 second clause of the old Treaty stricter pluralism provisions of a Land in which a broadcasting license was sought, remained unaffected.
[267] The following table illustrates the extent of capital interests held by press undertakings in the private broadcasting sector (as of July 1995):
percentage of capital interest
Type of broadcasting 0 <25% 25-50% >50% Total
Television
- country wide 6 3 8 11 28
- state wide 4 1 1 6 12
- regional 4 1 5
- local 19 2 1 4 26
Total 33 6 10 22 71
Total in % 46,5 8,5 14 31 100
Radio
- country wide 2 1 2 5
- state wide 1 1 8 8 18
- regional 9 4 1 7 21
- local 27 5 27 70 129
Total 39 11 36 87 173
Total in % 23 6 21 50 100
Cf. Böckelmann, Frank/Hesse, Kurt: Wem gehört der private Rundfunk?, Konstanz 1996, Table 13, p. 80.
[268] In a letter to the President of the European Commission, the German newspaper publishers emphasised that their economic existence, i.e. reader share and access to the advertisement market, is increasingly threatened by competition from electronic media and the new digital media services. In the light of this the publishers find it impossible to understand „why newspaper pubishers should be denied the possibility to participate in the broadcasting sector“ as prescribed by the Draft Proposal (cited after “BDZV-Intern” (a publication by the Association of German newspaper publishers) of 6 February 1997, p.2.
[269] Cf. Explanatory Memorandum, p. 30; On the problem of circumvention in European broadcasting law see ECJ, case C-23/93, TV 10 SA/Commissariat voor de Media, Urteil vom 5.10.1994, [1994] ECR I-4795.
[270] Council Decision of 22 July 1993 on an Action Plan for the Introduction of Advanced Television Services in Europe, OJ L 196/48 (1993).
[271] Thus giving rise to the same questions, which had troubled the German Federal Constitutional Court and the German Länder in the proceedings concerning the EC-Broadcasting Directive, cf. BverfGE 92, 203 (240 f.)
[272] Cf. Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100a EGV, No. 74 et seq.
[273] See also p. 13 of the Commission’s Explanatory Memorandum.
[274] Cf. ECJ, Opinion 2/94 of 28 March 1996, [1996] ECR I-1759, see also infra p. 128 et seq.
[275] See e.g. Ress, Georg/Ukrow, Jörg: Niederlassungsrecht von Apothekern in Europa, Stuttgart 1991, p. 17 et seq.
[276] Br-Drs. 77/93 (Beschluß).
[277] The Bundesrat has confirmed its view in an opinion of 17 February 1995 on the reactions to the consultation process after the Green Paper, see BR-Drs. 1049/94 (Beschluß).
[278] In Case 368/95, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH/Heinrich Bauer Verlag, Decision of 26 June 1997 (not yet published) the ECJ held that this provision of the Austrian law is compatible with Art. 30 ECT as long as the measure is appropriate and necessary for meeting the pluralism objectives legitimately pursued and lesser restrictions to the free movement of goods are not available (see para. 34). For the first time he ECJ recognised the protection of media pluralism as a “mandatory requirement” in the sense of the Court’s Cassis-de-Dijon decision (see para. 18). In the Cassis decision (Case 120/78, Rewe, Decision of 20 February 1979, [1979] ECR 649) the Court had limited the scope of the prohibition contained in Art. 30 ECT by holding in para. 8 that “[O]bstacles to movement within the Community resulting from disparities between the national laws relating to the marketing of the products in question must be accepted in so far as those provisions may be recognised as being necessary in order to satisfy mandatory requirements relating in particular to the effectiveness of fiscal supervision, the protection of public health, the fairness of commercial transactions and the defence of the consumer”. Such mandatory requirements exempt certain national measures from what would otherwise be considered as a prohibited measure having an equivalent effect (as quantitative restrictions) under Art. 30 ECT.
[279] Explanatory Memorandum, p. 13.
[280] The question of whether there is a difference between the concepts of a „common market“ in Art. 100 ECT and a „internal market“ in Art. 100a ECT is irrelevant in the context of this study.
[281] On the difference between Art. 100 and 100a ECT see Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100 EGV No. 31 et seq.; Art. 100a EGV No. 42 et seq.
[282] Case C-300/89, Commission/Council (Titanium-Dioxide), Decision of 11 June 1991, [1991] ECR I-2867 at 2899, para. 15 [emphasis added].
[283] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100a EGV No. 20.
[284] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100a EGV No. 4.
[285] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, No. 21. Cf. also Oppermann, Europarecht, 1991, p. 417, No. 1073. Oppermann uses the term „creative approximation“(„rechtsschöpferischer Rechtsangleichung“) which he thinks is admissible in the case of „concretely foreseeable obstacles to the functioning of the internal market“ („konkret absehbaren Funktionsstörungen des Gemeinsamen Marktes“). According to Oppermann the unanimity requirement in Art. 100 provides adequate protection against abuses of this legal basis.
[286] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, No. 32; Groeben/Thiesing/Ehlermann-Taschner, EWGV-Kommentar, 4th ed. 1991, Art. 100, No. 29.
[287] Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, No. 32.
[288] In this direction Grabitz/Hilf-Langeheine, Art. 100, No. 36.
[289] Case C-300/89, Commission/Council (Titanium-Dioxide), Decision of 11 June 1991, [1991] ECR I-2867 at 2899, para. 15.
[290] See Oppermann, Europarecht, 1991, p. 417.
[291] Case C-368/95, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und Vertriebs GmbH/Heinrich Bauer Verlag, Decision of 26 June 1997 is relevant not in the context of Arts. 100a sec. 4, 36 ECT but in the context of Art. 30 ECT, see supra footnote 40. The “mandatory requirements” in Art. 30 ECT must be distinguished from the “major needs” referred to in Art. 100a sec. 4 ECT. The former apply only if there is no harmonisation legislation on the Community level. The latter apply only, if such legislation is in place and only in the context of Art. 36 ECT which is to be construed narrowly, see Weatherill, Stephen/Beaumont, Paul, EC Law, 2nd ed., 1996, p. 453. Art. 100a sec. 4 ECT in effect allows Member States to disregard Community legislation under certain conditions and must evidently also be interpreted narrowly.
[292] In Case 288/89, Stichting Collectieve Antennenvoorziening Gouda, [1991] ECR I-4007 at 4043 para. 23, the ECJ decided for the first time that pluralism in a broadcasting system is a general-interest objective which could justify restrictions to the freedom to provide services. The Court also took recourse to Art. 10 ECHR, from which it derived objective principles thus going beyond even the jurisprudence of the European Court of Human Rights in Strasbourg, see Gersdorf, Hubertus: Rundfunkfreiheit ohne Ausgestaltungsvorbehalt, Munich 1996, p. 59 et seq.; Stettner, Rudolf: Der Kabelengpaß, Munich 1997, p. 127-8; see also Case C-353/89, Commission/Netherlands, [1991] ECR p. I-4069 at 4097-8; Case C-148/91 Vereniging Veronica Omroep Organisatie/Commissariaat voor de Media, Decision of 3 February 1993, [1993] ECR I-487; Case C-23/93, TV 10 S.A./Commissariaat voor de Media, Decision of 5 October 1994, [1994] ECR, I-4795.
[293] See Explanatory Memorandum, p. 5-6.
[294] The Commission cites two examples. A media operator whose strategy is to invest in the media sector in several Member States could not hold a mjority of shares in a television boradcasting corporation in Spain, Greece or Portugal, where the maximum limit is set at 25% or in Germany or France which have limits of 49%. Restrictions are also caused by limits on the number of media which can be held by one operator. Thus a concept of three complementary radio services (e.g. one general, one musical, and one for young people) could not be exported to a Member State where ownership is restricted to one station (as in Greece or Sweden) or two stations (as in Germany or Spain).
[295] In the Commission’s terminology a rebound-effect or chain reaction is the effect on certain limits set in one country by facts taking place somewhere else. The example given is that an existing broadcasting service provider may find itself breaching a 49% shareholding limit in one Member States as a result of the merger between parent companies in another country which would turn two previously autonomous shareholdings which were each below the 49% threshold into one which surpasses that limit, see Explanatory Memorandum, p. 6.
[296] Roth, Wulf-Henning: Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, in: Dauses, Manfred (Ed.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, E.I - Grundregeln, No. 146; Streinz, Rudolf: Mindestharmonisierung im Binnenmarkt, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, No. 68, 1996, p. 80-1.
[297] It is commonly thought that the terms „approximation“, „harmonization“ and „coordination“ are identical in that the difference in terminology does not imply a difference in competences attributed to the Community, cf. Groeben/Thiesing/Ehlermann-Troberg, 4th edition 1991, Art. 57 No. 1; Bleckmann, Albert: Europarecht, 5th edition 1990, No. 1510.
[298] Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4th edition 1991, Art. 57, No. 28: „Rejection of the notion of a „vocation européenne“ [translation by author].
[299] Cf. Lenz, Carl Otto: Immanente Grenzen des Gemeinschaftsrechts, in: EuGRZ 1993, p. 57 (60-1).
[300] See also Liehr, Jürgen: Die Niederlassungsfreiheit zum Zwecke der Rundfunkveranstaltung und ihre Auswirkungen auf die deutsche Rundfunkordnung, 1995, p. 249 et seq.
[301] Cf. BVerfGE 89, 155, 191 et seq.
[302] Art. 100a sec. 1 ECT attributes to the Council the power to adopt aaproximation measures „which have as their object the establishment and the functioning of the internal market“.
[303] This, together with some misleading formulations of the ECJ (see joined cases 281, 283-285, 287/85, Germany et al./Commission, Decision of 9 July 1987, [1987] ECR 3203 at 3253, para. 28), has given rise to the misconception, that in Community law competences to act could be derived from objectives to be pursued, a notion which was strongly rejected by the BVerfG (BVerfGE 89, 155, 192). See also Grabitz/Hilf-v. Bogdandy/Nettesheim, EUV-Kommentar (1995), Art. 3b No. 6; Groeben/Thiesing/Ehlermann-Zuleeg, EWG-Kommentar, 4th edition 1991, Art. 2 No. 6.
[304] Cf. Jarass, Hans D.: Europäisches Energierecht, 1996, p. 83-4.
[305] BVerfGE 89, 155 et seq.
[306] Opinion 2/94 of 28 March 1996, ECHR, [1996] ECR I-1759; cf. also Opinion 1/94, WTO/GATS/TRIPS, [1994] ECR I-5267 para. 89; Opinion 2/92 of 24 March 1995, OECD, [1995] ECR I-52, para. 36.
[307] Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, No. 75, 1997, p. 17 also argues in favor of a more cautious approach.
[308] On this principle see the comprehensive study of Kraußer, Hans P.: Das Prinzip begrenzter Einzelermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, 1991.
[309] ECJ, Case C-233/94, Germany/EP, Decision of 13 May 1997, para. 19; see also para. 15.
[310] Cf. Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, No. 75, 1997, p. 6.
[311] On the EC’s inability to act in this field see Dittmann/Fehrenbacher: Die bildungsrechtlichen Harmonisierungsverbote (Art. 126 Abs. 4, 127 Abs. 4 EGV) und ihre Bedeutung für die nationale „Bildungshoheit“, in: RdJB 1992, 478. The TEU expressly confirmed this by amending the ECT with a new Art. 126 sec. 1 („while fully respecting the responsibility of the Member States for the content of teaching and the organization of education systems“) and Art. 126 sec. 4 („excluding any harmonization of the laws and regulations of the Member States“).
[312] Cf. Jarass, Hans D.: EG-Recht und nationales Rundfunkrecht - Zugleich ein Beitrag zur Reichweite der Dienstleistungsfreiheit, in: EuR 1986, p. 75 (93). The non-economic aspect is crucially important when asking the question whether the rates charged from viewers by broadcasting services operating under public law in Germany may be qualified as state aid in the sense of Art. 92 ECT, if these broadcasters are legally (even constitutionally) obligated to provide and secure a basic level of politically-culturally relevant information for society as a whole.
[313] Groeben/Thiesing/Ehlermann - Zuleeg, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4th ed. 1991, Art. 5, No. 1, 12 with further references to the ECJ’s jurisprudence. Cf. also Ress, Georg: Die neue Kulturkompetenz der EG, in: DÖV 1992, p. 944 at 947 et seq.
[314] Cf. Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Auflage 1991, Art. 57, No. 29. See also for example ECJ Case 81/87, Daily Mail, Decision of 27 September 1988, [1988] ECR 5483 where the obstacle to the freedom of establishment was part of the law of the company’s home state but such obstacles may as well flow from the law of the state where establishment is sought.
[315] See e.g. Explanatory Memorandum, p. 5 et seq.
[316] See Ress, Georg/Ukrow, Jörg, Die Niederlassungsfreiheit von Apothekern, 1991.
[317] Joined Cases C-267 and 268/91, Keck, Decision of 24 November 1993, [1993] ECR I-6097, para. 16; See also Case 292/92, Hünermund, Decision of 15 december 1993, [1993] ECR I-6787, paras. 21 et seq.
[318] United Kingdom submission to DG-XV on a possible EC Directive on Media Pluralism, December 1996, p. 4.
[319] See, for example, the various company law directives. For an overview see Behrens, Peter: Gesellschaftsrecht, in: Dauses, Manfred (Hrsg.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, E. III, No. 18 (1995).
[320] In case 8/74, Dassonville, [1974] ECR 837. para. 5 the ECJ broadly defined the term „measures having equivalent effect“ in Art. 30 ECT as measures which „hinder, directly or indirectly, actually or potentially, trade between Member States“.
[321] Eberhartinger, Michael: Konvergenz und Neustrukturierung der Grundfreiheiten, in: EWS 1997, p. 43 at 46.
[322] Art. 23 sec. 1 of the German Basic Law demands that the EU must adhere to the „federal“ principle, i.e the national idendities of the Member States, which find one expression in the principles of their respective legal systems, must be respected. These constitutional requirements are identical to what Art. F sec. 1 TEU demands on the level of the EU, and it is in this light that the internal market concept must be seen.
[323] Eberhartinger, op. cit. (fn. 81); Hailbronner, Kay/Nachbaur, Andreas: Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit in der EG, in: Wirtschaft und Verwaltung 2/1992, p. 81; Everling, Ulrich: Der Gegenstand des Niederlassungsrechts in der EG, in: Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-Institut, No. 208, 1990, p. 26.
[324] This is true notwithstanding the fact that, on the Treaty level, the freedom to provide service has been construed somewhat broader and that it developed similar to the free movement of goods, see ECJ, Case 76/90, Säger/Dennemeyer, [1991] ECR 4221 para. 12 where the Court’s language is very similar to that in the Dassonville case, which concerned the free movement of goods: “It should first be pointed out that Art. 59 of the Treaty requires not only the elimination of all discrimination against a person providing services on the ground of his nationality but also the abolition of any restriction, even if it applies without distinction to national providers of services and to those of other Member States, when it is liable to prohibit or otherwise impede the activities of a provider of services established in another Member States where he lawfully provides similar services.” [emphasis added].
[325] See Green Paper KOM (92) 480 final, p. 61 et seq.; Community law does not prohibit Member State action against circumvention of national rules, see generally ECJ Case 33/74, van Binsbergen, Decision of 3 December 1974, [1974] ECR 1299 and especially for the broadcasting sector Case C-23/93, TV 10 SA/Commissariat voor de Media, Decision of 5 October 1994, [1994] ECR I-4795.
[326] Council Directive 89/552/EEC of 3 October 1989 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the pursuit of television broadcasting activities, OJ L 298, p. 23 (1989).
[327] Cf. BverfGE 92, 203 at 242-3. In that decision the German Federal Constitutional Court held that the Federal Government had violated constitutional rights of the Länder by failing to consequently defend in the Council their common position that the quota-provision in the broadcasting directive was incompatible with Community law for lack of a valid legal basis. The Court said that provisions concerning the content of programming are primarily aimed at „broadcasting as a cultural and socio-political phenomenon“ and that this „is not within the scope of Art. 59, 60 ECT“ so that the Community had no power to act.
[328] The broadcasting directive cited Art. 66, 57 sec. 2 as its legal basis. However, this is questionable because the quotas are primarily concerned with protecting the European programming market from American competition. They are really a matter of foreign trade so that Art. 110, 113 ECT should have been considered as a legal basis as some authors did indeed propose (see Grabitz/v. Bogdandy/Nettesheim (Eds.), Europäisches Außenwirtschaftsrecht, 1994, p. 584-5). However, it seemed inopportune at the time to introduce the foreign trade provisions of the ECT because of the GATT-negotiations which were conducted at the same time and in which the USA had brought up the issue of protectionism. It is a different question whether Art. 110, 113 are really a suitable legal basis for this kind of quota.
[329] There is an exception in the area of cable broadcasting. A foreign broadcasting service (radio or television) might be denied access to domestic cable systems. This denial could well be qualified as a direct infringement of the freedom to provide services.
[330] One effect of the territoriality principle is that the laws of one state can only be enforced domestically. A state (or a supranational organisation such as the EC) might want to give its legal order or parts thereof extraterritorial effect. That is, for example, often the case in competition law (anti-trust law, state aid law, dumping). However, to enforce these norms, some connection to the forum must exist, if only the presence of assets or market presence in which to interfere. Neither the law of the Federal Republic of Germany nor the law of the European Community could hinder a broadcasting operation in Poland, for example, to provide broadcasting services from Poland which are incompatible with the advertisement rules of the EC-Broadcasting Directive.
[331] Cf. infra p. 148 et seq.
[332] Council Regulation 4064/89/EEC of 21 December 1989 on the Control of Concentrations between Undertakings, OJ L 395/1 (1989), corrected version publsihed OJ L 257/14 (1990).
[333] Explanatory Memorandum p. 8-9.
[334] See Explanatory Memorandum p. 8: “Exclusive reliance on the application of competition law would therefore only be a valid alternative in terms of the Internal Market if it were accompanied by the disappearance of the specific national laws that restrict the effective functioning of the latter. Given the importance of safeguarding pluralism, however, it would not be justifiable to propose their dismantling”.
[335] According to the 8th consideration the merger control regulation is based “not only on Art. 87 but, principally, on Article 235 of the Treaty”.
[336] It appears that internal market respectively market freedom provisions were not discussed during the drafting of the merger control regulation. There was, however, a dispute on whether Art. 87 provided a sufficient legal base or not. For more information see Bos, Pierre et al., Concentration Control in the European Economic Community, 1992, No. 5-004 et seq. (p. 396 et seq.).
[337] The merger control regulation could not have been based on Arts. 57 sec. 2, 66 because these provisions only provide for directives but not for regulations.
[338] See Art. 1 sec. 2 of the Merger Control Regulation.
[339] Mergers which do not reach the threshold limit of Art. 1 of the Merger Control Regulation and which therefore have no Community-wide relevance are, on the basis of Arts. 88, 89 subject to Arts. 85, 86 ECT, provided however, they exceed other threshold limits (turnover ECU 2 billion worldwide/100 million EC). Below these threshold limits, trade between Member States is deemed to remain unaffected, see Sedemund/Montag in: Dauses, Manfred (ed.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, 3rd instalment 1996, H.I - Kartellrecht (10. Fusionskontrolle), No. 331.
[340] Emmerich in: Dauses, Manfred (ed.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, 3rd instalment 1996, H.I - Kartellrecht (1. Einleitung), No. 22.
[341] See also Liehr, Jürgen: Die Niederlassungsfreiheit zum Zwecke der Rundfunkveranstaltung und ihre Auswirkungen auf die deutsche Rundfunkordnung, 1995, p. 254-5: “It should be noted that media concentration control by the Community is tantamount to merger control for broadcasters” [translation by author].
[342] In the light of the fact that, as shown above, some provisions of the Draft Proposal address merger situations, Arts. 87, 235 ECT prima facie appear as a plausible option.
[343] Cf. BVerfGE 89, 155, 210: “As in the past the dynamic extension of the scope of the Treaties has been based on a broad interpretation of Art. 235 E(E)CT in the sense of a “treaty-completion-provision”, on the “implied-powers” concept and on an interpretation guided by the “effet utile” principle, i.e. the broadest possible interpretation of Community powers (see Zuleeg, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWG-Vertrag, 4. Ed. 1991, Art. 2 No. 3), in the future the interpretation of Treaty clauses granting institutions and organs of the Community the power to act will have to take into account that there is a principle distinction between acting on the basis of an enumerated power attributed in the Treaties and Treaty amendments and that any interpretative effort must not effectively amount to an extension of the Treaties; such interpretation of competence clauses in the Treaty would have no binding effect on the Federal Republic of Germany.”
[344] Cf. e.g. Oppermann, Thomas, Europarecht, 1991, p. 169 et seq. (no. 437 et seq.).
[345] For exampel Art. 3 lit. c (internal market/market freedoms), lit. g (competition) and lit. h (approximation).
346 ECJ, Opinion 2/94 of 28 March 1996 (Accession by the Community to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms), [1996] ECR I-1759 at 1789.
[347] See Ress, Georg: Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: Haller, Herbert et al. (eds.), Staat und Recht, Festschrift für Günther Winkler, 1997, p. 897 at 913 et seq.; see also Editorial Comments on “Fundamental Rights and Common European Values”, in: Common Market Law Review (CLMR), 33 (1996). P. 215 et seq.
[348] Häde, Ulrich/Puttler, Adelheid: Zur Abgrenzung des Art. 235 EGV von der Vertragsänderung – Neue Erkenntnisse durch das Gutachten 2/94 des EuGH vom 28.3.1996, in: EuZW 1997, p. 13 (15) with further references.
[349] Art. 235 requires unanimity in the Council and limits the EP’s participation to being consulted. The ECJ has decided that in cases in which an action could be based on several Treaty provisions, “the choice of the legal basis for a measure must be based on objective factors which are amenable to judicial review”, see Case 68/86, United Kingdom/Council (Hormons), Decision of 23 February 1988, [1988] ECR 855 at 898, para. 24. This is even more true if the choice of legal basis has an impact on the level of participation of the EP, cf. Case C-300/89, Commission/Council (Titanium-Dioxide), Decision of 11 June 1991, [1991] ECR I- 2867. paras. 20-1; cf. also Case C-233/94, Federal Republic of Germany/EP, Decision of 13 May 1997, para. 12; Case C-268/94, Portugal/Council, Decision of 3 December 1996, para. 22 (not yet published).
[350] Directive 90/336/EEC of 28 June 1990 on the right of residence for students, OJ L 180/30 (1990), which had been based on Art. 235 ECT was not annulled because of a lack of Community competence but because of the Council’s jurisdiction under Art. 7 sec 2 EECT (now Art. 6 sec. 2 ECT) for its adoption, see Case C-295/90, EP/Council, [1992] ECR I-4193. Recourse to Art. 235 ECT was not possible because another Treaty provision already provided the power for the adoption of the directive, see [1992] ECR I-4233 et seq.). See also Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, No. 75, 1997, p. 1, according to whom there is but one decision in which the ECJ denied the existence of a Community competence: ECJ, joined Cases 281, 283-285, 287/85, Federal Republic of Germany/Commission, Decision of 9 July 1987, [1987] ECR 3203 at 3255, paras. 34-5.
[351] ECJ, Opinion 2/94, [1996] ECR I-1759 at 1789, para. 35; the question whether the ECJ in this opinion reacted to the criticism of the BVerfG need not be pursued in this context.
[352] Schwartz, Ivo E.: Artikel 235 EG-Vertrag nach “Maastricht”, in: Immenga/Möschel/Reuter (eds.), Festschrift für Ernst-Joachim Mestmäcker, 1996, p. 467 et seq., 476 et seq. argues for a broad application of Art. 235; but see also Steindorff, Ernst: Grenzen der EG-Kompetenzen, 1990, p. 120 who argues that Art. 235 could not be applied, if there are special powers available, and especially not if these special powers prescribed a specific instrument for action.
[353] Thus it is argued that recourse to Art. 235 ECT is precluded only if a special norm of the ECT explicitly precludes the exercise of power on the Community level and that it is precisely the purpose of Art. 235 ECT to make action possible in all other cases, cf. Schwartz, op. cit. (footnote 117), p. 478; Klein, Eckart, Handkommentar zum EU-Vertrag, Lfg. April 1995, Art. 235, No. 3. See also Jacobs, Francis G.: The protection of the environment under the Single European Act, in: Schwarze/Schermers (eds.), Structure and Dimensions of European Community Policy, 1988, p. 117 (121-2): “In the writer’s view, the mere fact that the field is brought within the Treaty cannot of itself exclude resort to Art. 235, which is clearly designed to be used, and has regularly been used, in fields which are regulated by the Treaty but for which the powers conferred by the Treaty have proved inadequate”. The ECJ also seems to favour this approach, see Case 8/73, Hauptzollamt Bremerhaven/Massey-Ferguson, 1973 ECR 897 and the opinion of the Advocate-General p. 911-2; Opinion 1/94 of 15 November 1994, GATS and TRIPs, [1994] ECR I-5267 at 5414, para. 89; Opinion 2/92 of 24 March 1995, OECD, [1995] ECR I-521 at 560, para. 36.
[354] See also Arts. 126 sec. 4, 127 sec. 4, 129 sec. 4 ECT; Häde, Ulrich/Puttler, Adelheid: Zur Abgrenzung des Art. 235 EGV von der Vertragsänderung – Neue Erkenntnisse durch das Gutachten 2/94 des EuGH vom 28.3.1996, in: EuZW 1997, p. 13 at 15.
[355] ECJ, Opinion 2/94, [1996] ECR I-1759 at 1789, para. 35.
[356] Cf. Petersen, Nikolaus: Rundfunkfreiheit und EG-Vertrag, Baden-Baden 1994, p. 103.
[357] Which is discussed in more detail infra at p. 132.
[358] cf. Case 45/86, Commission/Council, Decision of 26 March 1987, [1987] ECR 1493, para. 11-13; Opinion 2/94, [1996] ECR I-1759 at 1787-8, Nos. 28-30.
[359] See also Liehr, Jürgen: Die Niederlassungsfreiheit zum Zwecke der Rundfunkveranstaltung und ihre Auswirkungen auf die deutsche Rundfunkordnung, 1995, p. 254-5, who regards Art. 235 as “the only conceivable provision, which could give the Community the competence for the creation of a system for the protection of pluralism”. [translation by the author].
[360] Cf. 9th opening consideration of the Draft Proposal; see also Green Paper KOM(92) 480 fin. Of 23 december 1992, p. 57; Explanatory Memorandum p. 4.
[361] On the prinicple of subsidiarity see Pieper, Stefan Ulrich, Subsidiarity, 1992, especially p. 247 et seq.; Jickeli, Joachim: Der Binnenmarkt im Schatten des Subsidiaritätsprinzips - Erste Weichenstellungen in der Rechtsprechung, in: JZ 1995, p. 57 et seq.; Müller-Graff, Peter-Christian: Binnenmarktauftrag und Subsidiaritätsprinzip?, in: ZHR 159, p. 34 et seq. (1995); Scholz, Rupert: Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Gemeinschaftsrecht - ein tragfähiger Maßstab zur Kompetenzabgrenzung? in: Für Recht und Staat 1994, p. 411 et seq.; Grimm, Dieter: Effektivität und Effektivierung des Subsidiaritätsprinzips, in: KritV 1994, p. 6 et seq.; Bernard, Nicolas: The Future of European Economic Law in the Light of the Principle of Subsidiarity, in: 33 Common Market Law Review (CMLR) 1996, p. 633 et seq.
[362] On the concept of exclusive ompetences see Calliess, Christian: Der Schlüsselbegriff der "ausschließlichen Zuständigkeit" im Subsidiaritätsprinzip des Art 3b II EGV, in: EuZW 1995, p. 693 et seq. with further references; Ress, Georg: Die neue Kulturkompetenz der EG, in: DÖV 1992, p. 944 at 948.
[363] Explanatory Memorandum, p. 12: „Responsibility for the planned measure falls under the exclusive competence of the Community (Article 7a)“.
[364] Vgl. SEC (92) 1990 endg., p. 5 et seq. (Documents of the Secretariat of the Commission).
[365] See e.g. Schwartz, Ivo E.: Teil 1: Europäische Medienpolitik im Lichte der Maastricht - Entscheidung, in: Bohr, Kurt et al. (eds.), Europäische Medienpolitik im Lichte der Maastricht - Entscheidung, EMR-Dialog, Vol. 12, 1995, p. 19 at 27.
[366] See also Calliess, Christian: Der Schlüsselbegriff der "ausschließlichen Zuständigkeit" im Subsidiaritätsprinzip des Art 3b II EGV, in: EuZW 1995, p. 693 at 695; Stein, Torsten: Subsidiarität als Rechtsprinzip?, in: Merten, D. (ed.), Die Subsidiarität Europas, 1993, p. 33-4; Jarass, Hans D.: Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und die Folgen für die Mitgliedstaaten, in: Vorträge und Berichte des Zentrums für Europäisches Wirtschaftsrecht, No. 75, 1997, p. 24 et seq.; Ress, Georg: Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: Haller, Herbert et al. (eds.), Staat und Recht, Festschrift für Günther Winkler, 1997, p. 897 at 908-9.
[367] Thus a Member State could, for exampel, not introduce a new customs tariff system or change the existing one, not only because this would contradict the supremacy of Community law, but already because Member States are not competent to legislate in the area of customs tariffs.
[368] That the Member States remain competent to act as long as there is no action on the Community level also follows from the Cassis-de-Dijon decision of the ECJ (Case 120/78, Rewe, Decision of 20 February 1979, 1979 ECR 649).
[369] On the application of the principle of subsidiarity to proposed media concentration legislation by the Community see Schellenberg, Martin: Europäische Konzentrationskontrolle im Medienbereich - Ein Anwendungsfall des Subsidiaritätsprinzips?, in: DZWir 1994, p. 410 et seq.; Schwartz, Ivo E.: Subsidiarität und EG-Kompetenzen - der neue Titel "Kultur" - Medienvielfalt und Binnenmarkt, in: AfP, 409 at 418 et seq.
[370] On 1 January 1997, the new Treaty between the Länder on Broadcasting matters“ (Rundfunkstaatsvertrag) became effective, which also provides for new media concentration rules. The main feature of the new instrument is the change towards a merket share model (threshold at 30%) and the institution of a „Commission for the Determination of Concentration in the Media Sector“, whose task it is to guarantee uniform application in the Federal Republic of Germany of the concentration rules. Several instruments are availbale to check undue market power reaching from the sale of all or parts of a media undertaking to measures aimed at internal pluralism, such as obligations to give away broadcasting time to interested third parties (so-called window-programming) or the institution of a programming council. Cf. Kreile, Johannes: Die Reform des Rundfunkstaatsvertrags - Neue Wege bei der Vielfaltsicherung im privaten Rundfunk, in: NJW 1997, p. 1329 et seq.
[371] Luxembourg and Austria, for example, could be exceptions because French and/or German language products from other countries could gain market shares worth mentioning. There are also a small number of media products which are targeted at an international audience and which could be regarded as exceptions to the national structure of media markets. Examples are the International Herald Tribune as a daily newspaper and CNN-television.
[372] Cf. statement by Ulf Brühann in: Bohr, Kurt u.a.: Europäische Medienpolitik im Lichte der Maastricht-Entscheidung, EMR-Dialog, Vol. 12, 1995, p. 78.
[373] Languth in Lenz (ed.), EGV-Kommentar, 1st ed. 1994, Art. 3b No. 25.
[374] Cf. Schweitzer/Hummer, Europarecht, 5th ed. 1996, § 12 No. 897 (p. 281); ECJ, Case 265/87, Schräder/Hauptzollamt Gronau, [1989] ECR 2237 at 2269, para. 21.
[375] The above cited (footnote 132) new approach in the Treaty between the German Länder on Broadcasting Matters (Rundfunkstaatsvertrag) are an example for other available options.
[376] Explanatory Memorandum p. 18.
[377] See for example the latest draft for an amendment to the Bavarian Media Statute (Zweites Gesetz zur Änderung des Bayerisches Mediengesetzes), which contains media concentration provisions in Art. 27 sec. 5 and 6 (reproduced in Landtags-Drucksache 13/8840 of 20.6.1997, available from the BDZV). According to Art. 27 sec. 5 No. 2 inadmissible media concentration in the broadcasting sector can be avoided by taking preventive measures against the threat of a dominating influence, such as changes in the pool of shareholders, voting restrictions in programming questions, programming changes and guidelines, or the institution of a programming council. All of these criteria are aimed at safeguarding pluralism from within the the media organisation (internal pluralism). According to Art. 27 sec. 5 of the Bavarian Draft a print media undertaking, which controls more than 50% of the opinion relevant print media in a given area can only acquire an interest in a broadcasting service which has instituted such internal safeguarding measures.
[378] The BVerfG has, on several occasions, emphasised the cultural and socio-political dimension of broadcasting and consequently denied the possibility of any federal regulation of this matter. Only the Länder are competent to act in regard to broadcasting. From this point of view pluralism is primarily a cultural matter and at the same time a constitutive element of a democratic state. From this perspective pluralism could well be regarded as a cultural matter which falls in the realm of the Member States only.
[379] Cf. Ress, Georg: Kultur und Europäischer Binnenmarkt - Rechtliche Auswirkungen des Europäischen Binnenmarktes auf die Kulturpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, 1991, p. 25 et seq.
[380] Cf. Ress/Ukrow in Grabitz/Hilf (eds.), EGV-Kommentar, Art. 128 No. 13 (not yet publsihed).
[381] Cf. Ress, Georg, Kultur und Europäischer Binnenmarkt ... (op. cit. footnote 141), 1991, p. 33; de Witte: Cultural Policy: The Complementarity of Negative and Positive Integration, in: Schwarze/Schermers (eds.), Structure and Dimension of Community Policy, 1988, p. 195 (196 et seq.); de Witte: The Cultural Dimension of Community Law, in: Academy of European Law (ed.), Collected Courses of the Academy of European Law, Vol. IV, Book I, 1995, p. 229 at 244-5. Cf. also Ress/Ukrow in Grabitz/Hilf (eds.), EGV-Kommentar, Art. 128 No. 5.
[382] Council Directive 89/552/EEC of 3 October 1989 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the pursuit of television broadcasting activities, OJ L 298/23.
[383] See EuGH, Case 155/73, Sacchi, 1974 ECR 409 at 428; Case 52/79, Debauve, 1980 ECR 833 at 855; Case 62/79, Coditel/Ciné Vog Films, 1980 ECR 881 at 902; Case 352/85, Bond van Adverteerders, [1988] ECR 2085 at 2130-1; Case C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, [1991] ECR I-4007 at 4040 et seq.
[384] BVerfGE 92, 203 at 241.
[385] See Ress/Ukrow in Grabitz/Hilf (eds.), EGV-Kommentar, Art. 128, No. 8 with further references.
[386] Vgl. Ress/Ukrow in Grabitz/Hilf (eds.), EGV-Kommentar, Art. 128, No. 74.
[387] vgl. Ress/Ukrow in Grabitz/Hilf (eds.), EGV-Kommentar, Art. 128, No. 61.
[388] In the draft Treaty of Amsterdam Art. 128 sec. 4 has been amended to include a defined objective for the obligation to take cultural aspects into account: „in particular in order to respect and to promote the diversity of its cultures“, see Draft Treaty of Amsterdam, CONF/4001/97, Brussels, 19 June 1997, p. 77.
[389] The situation differs a little where cable is available. Cable systems also carry radio and thus make what were originally regional radio services available to a broader public.
[390] See supra the deliberations on the principle of proportionality, p. 136 et seq.
[391] See Ress, Georg: The Constitution and the Maastricht Treaty: Between Co-operation and Conflict, in: Goetz/Cullen (eds.), German Politics - Special Issue on Constitutional Policy in Unified Germany, Dezember 1994, p. 47 at 61 et seq. See also Ress, Georg: Über die Notwendigkeit der parlamentarischen Legitimierung der Rechtsetzung der Europäischen Gemeinschaften, in: Fiedler/Ress (eds.), Verfassungsrecht und Völkerrecht, Gedächtnisschrift für Wilhelm Karl Geck, 1989, p. 625 et seq.
[392] BverfGE 89, 155 at 184 et seq.
[393] See infra footnote 160.
[394] Emphasis added.
[395] The most recent decision of 18 December 1996 concerned the German Sports Television (DSF - Deutsches Sportfernsehen), see BVerfGE NJW 1997, p. 1147.
[396] Cf. BVerfGE 5, 85 at 135, 198, 205; 69, 315 at 344 et seq.; 89, 155 at 189.
[397] Cf. BVerfGE 89, 155 at 185.
[398] The Draft Treaty of Amsterdam has brought a number of changes, even though it could not satisfy all expectations. The co-decision procedure has been simplified, qualified majority voting in the Council has been extended, Art. 158 sec. 2 has been amended and now provides for the EP’s approval of the nomination by the Member States of a person as President of the Commission, the role of the Commission’s President has been strengthened in Art. 163 („The Commission shall work under the political guidance of its President“) and the workings of the Community are to become more transparent by granting Union citizens a right of access to documents in a new Art. 191a. Also introduced was a new Art. Fa, which provides for sanctions including the suspension of Treaty rights in case of „a serious and persistant breach by a Member State of principles mentioned in Art. F sec. 1“, i.e. liberty, democracy, respect for human rights and fundamental freedoms and the rule of law.
[399] The Protocol reads as follows:
„The High Contracting Parties
Considering that the system of public broadcasting in the Member States is directly related to the democratic, social and cultural needs of each society and to the need to preserve media pluralism
Have agreed upon the following interpretative provisions, which shall be annexed to the Treaty establishing the European Community:
The provisions of this Treaty shall be without prejudice to the competence of Member States to provide for the funding of public service broadcasting in so far as such funding is granted to broadcasting organizations for the fulfilment of the public service remit as conferred, defined and organized by each Member State, and that such funding does not affect trading conditions and competition in the Community to an extent which would be contrary to the common interest, while the realization of the remit of that public service shall be taken into account.“ See Draft Treaty of Amsterdam, CONF/4001/97, p. 84.
[400] But see Grimm, Dieter: Der Mangel an europäischer Demokratie, in: Der Spiegel Nrt. 43/1992, p. 59.
[401] Cf. Läufer, in: Grabitz/Hilf (eds.), Art. 138a EGV, No. 1.
[402] Cf. BVerfGE 89, 155 (185).
[403] Cf. Pernice, Ingolf: Maastricht, Staat und Demokratie, in: Die Verwaltung 26 (1993), p. 449 at 465 et seq.
[404] Cf. Ipsen, Hans-Peter: Zehn Glossen zum Maastricht-Urteil, EuR 1994, p. 1 at 6.
[405] Cf. Dörr, Dieter: Die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Europa, Beiträge zum Rundfunkrecht, Volume 48, 1997, p. 25.
[406] Cf. Hilf, in: Grabitz/Hilf (eds.), Art. F EUV, No. 4.
[407] On this obligation see Doehring, Karl: Die nationale „Identität“ der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, in: Due/Lutter/Schwarze (eds.), Festschrift für Ulrich Everling, Vol. I, 1995, p. 263 et seq.
[408] See the comprehensive study by Dörr, Dieter, op. cit. supra (note 167).
[409] Cf. Hilf, in: Grabitz/Hilf (eds.), Art. F EUV No. 11.
[410] Art. 222 ECT contains a savings clause for „the rules in the Member States governing the system of property ownership“, a subject which is to remain in the realm of the Member States, cf. Grabitz/Hilf-Schweitzer, Art. 222, No. 1-2. Apparently Art. 222 ECT is primarily a savings clause for nationalisations in the Member States. However, the concrete sope of the provision is unclear.
[411] Cf. Hochbaum, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4th ed. 1991, Art. 222 No. 6.
[412] Hahn, Hugo J.: Verstaatlichung und Gemeinsamer Markt - Die französischen Nationalisierungsvorhaben aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts, in: Langer/Hahn/Minet (eds.), Europäische und marktwirtschaftliche Aspekte der französischen Verstaatlichung (FIW-Schriftenreihe, Heft 101), 1982, p. 15 at 15. See also Hochbaum, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4th ed. 1991, Art. 222 No. 5; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf (eds.), EGV-Kommentar, Art. 222 EGV No. 4.
[413] Roth in: Dauses, Manfred (ed.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, E.I. (Niederlassungsfreiheit), No. 88; see also Wölker, Ulrich: Die Nationalisierungen in Frankreich 1981/82 - Darstellung und juristische Untersuchung der dritten Verstaatlichungswelle, in: 43 ZaöRV 1983, p. 213 at 266 according to whom the reservation in Art. 222 ECT ends where its application would completely undermine („völligen Aushöhlung“) the freedom of establishment and the freedom to provide services. See also Langer, Jörg: Die Nationalisierungen in Frankreich, in: Langer/Hahn/Minet, Europäische und marktwirtschaftliche Aspekte der französischen Verstaatlichung (FIW-Schriftenreihe, Heft 101), 1982, p. 1 et seq.
[414] See the opinion of Advocate-General Capotorti in Case 44/79, Hauer/Rheinland-Pfalz, 1979 ECR 3727 at 3759-60; Schweitzer, in: Grabitz/Hilf (eds.), EGV-Kommentar, Art. 222 EGV No. 3.
[415] That is essentially why the Danish insisted on the „Protocol on the Acquisition of Property in Denmark“ which is annexed to the TEU and which states that „notwithstanding the provisions of this Treaty, Denmark may maintain the existing legislation on the acquisition of second homes“.
[416] Expressly held by the ECJ in Case 182/83, Fearon/Irish Land Commission, Decision of 6 November 1984, 1984 ECR 3677 at 3685, para. 7.
[417] See supra p. 148 et seq.
[418] See the lead decisions in Case 29/69, Stauder, Decision of 12 November 1969, ECR 1969, p. 419; Case 4/73, Nold, Decision of 14 May 1974, 1974 ECR 491; Case 44/79, Hauer, Decision of 13 December 1979, 1979 ECR 3727. For a more comprehensive overview on the judicature of the Court regarding the protection of fundamental rights and freedoms see Hummer/Simma/Vedder/Emmert, Europarecht in Fällen, 2nd ed. 1994, p. 342 et seq.; Rengeling, Hans-Werner: Grundrechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1993; Ress, Georg/Ukrow, Jörg: Neue Aspekte des Grundrechtsschutzes in der Europäischen Gemeinschaft, in: EuZW 1990, p. 499 et seq.
[419] EuGH, Opinion 2/94 of 28 March 1996, [1996] ECR I-1759 at 1788, para. 32; Case C-299/95, Kremzow/Österreich, Decision of 29 May 1997, para. 14 (not yet published).
[420] On the significance of pluralism in Europe and in the domestic media order of France, Italy, Portugal, Spain and Austria respectively, see Dörr, Dieter, op. cit. supra (note 167); see also Petersen, Nikolaus, Rundfunkfreiheit und EG-Vertrag, 1994, p. 191-298.
[421] In opinion 2/94, [1996] ECR I-1759 at 1789, para. 35 the ECJ decided that the ECT does not provide a legal basis for the EC to become a member of the ECHR so that such membership is contingent upon a respective Treaty amendment. The Draft Treaty of Amsterdam contains no such amendment.
[422] The level of protection under the ECT must be qualitatively equal to that afforded by the ECHR, because that is the only way to ensure that the Member States cannot circumvent their obligations under the ECHR by transferring powers to an international organisation, see the „as long as-decision“ of the European Commission of Human Rights in the Melchers-case, Application No. 13258/87, Decision of 9 February 1990, DR 64, p. 138, reproduiced in Giegerich, Thomas: Luxemburg, Karlsruhe, Straßburg – Dreistufiger Grundrechtsschutz in Europa?, in: ZaöRV 50 (1990), p. 836 at 867.
[423] Jacqué, Jean-Paul: Communauté européenne et Convention européenne des droits de l’homme, in: Pettiti/Decaux/Imbert (eds.), La Convention Européenne des droits de l’homme, Commentaire article par article, 1995, p. 83 at 93.
[424] See the differing approaches of the ECJ, Case C-260/89, ERT, [1991] ECR I-2925, para. 41 and of the ECHR, Informationsverein Lentia, Decision of 24 November 1993, Série A-276 = EuGRZ 1994, p. 549 et seq. on the admissibility of (public service) broadcasting monopolies in the context of Art. 10 ECHR.
[425] See ECJ joined Cases 46/87 and 227/88, Hoechst/Commission, [1989] ECR 2859 and ECHR, Niemitz/Germany, EuGRZ 1993, p. 65 at 66 and earlier EGMR, Huvig/Frankreich, Revue Universelle des Droits de l’Homme (RUDH) 1989, 214 and Chappell/Vereinigtes Königreich, RUDH 1990, 172 (on the question whether business facilities are „home“ in the sense of Art. 8 ECHR; ECJ, Case 347/87,Orkem/Commission, [1989] ECR 3283 and EGMR, Funke, Crémieux and Miailhe/France (on Art. 6 ECHR).
[426] ECJ, joined Cases 43 and 63/82, VBVB and VBBB, Decision of 17 January 1984, [1984] ECR p. 19 at 62, para. 34; Case C-260/89, ERT, Decision of 18 June 1991, [1991] ECR I-2925 at 2964, para. 42; see also Kloepfer, Michael: „Innere Pressefreiheit“ und Tendenzschutz im Lichte des Artikels 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1996, p. 87-8.
[427] ECJ, Case C-299/95, Kremzow/Austria, Decision of 29 May 1997, para. 14 (not yet published).
[428] See ECJ, joined Cases 43 and 63/82, VBVB and VBBB/Commission, Decision of 17 January 1984, [1984] ECR 19 at 62, paras. 33-4.
[429] ECJ, Case C-288/89, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda et al./Commissariaat voor de Media, Decision of 25 July 1991, [1991] ECR I-4007 at 4043, para. 23; see also Case C-353/89, Decision of 25 July 1991, [1991] ECR I-4069 at 4097, para. 30; Case C-148/91, Vereniging Veronica Omroep Organisitie/Commissariaat vor de Media, [1994] ECR I-4795.
[430] Gersdorf, Hubertus: Funktionen der Gemeinschaftsgrundrechte im Lichte des Solange II-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts, in: AöR 1994, 400 at 414.
[431] See Kloepfer, Michael: "Innere Pressefreiheit" und Tendenzschutz im Lichte des Artikels 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1996, p. 107.
[432] Kloepfer, op. cit., p. 91.
[433] Kloepfer, op. cit., p. 97.
[434] On the savings clause in Art. 5 sec. 1 of the Draft Proposal see supra p. 137.
[435] See the 11th opening consideration to the Draft Proposal. However, the Commission misreads the structure of fundamental rights when it claims that access to media activity is subject to the restrictions contained in Art. 10 sec. 2 ECHR and 56 sec. 1 ECT. Fundamental rights such as the communication rights protected by Art. 10 ECHR can only be restricted to the degree allowed for in Art. 10 sec. 2 ECHR and any restrictions enacted under Art. 56 sec. 1 must be measured against what is allowed under Art. 10 sec. 2 ECHR, see Green Paper KOM(92) 480 final, p. 63-4.
[436] See also supra p. 137 et seq. in regard to Art. 5 sec. 3 of the Draft Proposal.
[437] ECHR, Informationsverein Lentia, Serie A 278, para. 32.
[438] See also Ress, Georg: Die Rundfunkfreiheit als Problem der europäischen Integration, ZfRV 1992, p. 434 at 441-2.
[439] DR 62, 247 at 253 in regard to the right of reply which was challenged by a publisher; cf. also DR 8, 5 at 14 and Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2nd ed. 1996, Art. 10 paras. 16, 17.
[440] See the decisions in the cases Autronic, EuGRZ 1990, 261 et seq. and Groppera, EuGRZ 1990, 255 et seq.
[441] Cf. ECHR, Decision of 25 March 1985, Serie A-90, § 55 = EuGRZ 1985, 171 at 175-6 (Barthold).
[442] On the proportionality test in the context of the ECHR see Kloepfer, Michael: „Innere Pressefreiheit“ und Tendenzschutz im Lichte des Artikels 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1996, p. 121 et seq.
[443] It is irrelvant in the context of this study to address the question whether the proportionality test as it is applied in the context of the German Basic Law is identical to that applied in the context of the ECHR. It is evident that there must be some degree of difference if only because of the different structure and background of the two instruments. However, the basic concept is the same. On this problem see Kloepfer, op. cit. and further references cited there in footnotes 337-346.
[444] Ress, Georg: Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: Haller, Herbert et al. (eds.), Staat und Recht, Festschrift für Günther Winkler, 1997, p. 897 at 916; Editorial Comments on "Fundamental Rights and Common European Values", in: Common Market Law Review (CMLR), 33 (1996), p. 215 et seq.; on the methodology see Ress, Georg: Die Bedeutung der Rechtsvergleichung für das Recht internationaler Organisationen, 36 ZaöRV (1976), p. 227 at 232.
[445] BVerfGE 92, 203 at 238 [translation by the author].
[446] The cultural relevance of safeguarding pluralism has been recognised on the Community level as well. The 13th opening consideration of the EC-Broadcasting Directive states: „Whereas this Directive lays down the minimum rules needed to guarantee freedom of transmission in broadcasting; [...] whereas the independence of cultural developments in the Member States and the preservation of cultural diversity in the Community therefore remain unaffected;“.
[447] The broadcasting sector differs from the press insofar as Art. 75 sec. 1 No. 2 of the Basic Law attributes to the Federal level the power to provide a general regulatory framework for the press media (Rahmenkompetenz). A Rahmenkompetenz (framework competence) is a type of competence which allows legislation to be enacted on the Federal level in certain areas under the condition that enough leeway is left for substantial regulation by the Länder themselves in that same field. See Herrmann, Günther, Rundfunkrecht, 1994, p. 146 et seq. on the remaining powers of the Federal Republic in the area of broadcasting.
[448] Henceforth referred to as State Treaty. The latest amendments to that State Treaty came with the „Third State Treaty Amending Treaty“ which became effective on 1 January 1997 and is reproduced e.g. in the OJ of the Saarland of 27 November 1996, p. 1378.
[449] On the new State Treaty see Kreile, Johannes: Die Reform des Rundfunkstaatsvertrages - Neue Wege bei der Vielfaltssicherung im privaten Rundfunk, in: NJW 1997, p. 1329 et seq.
[450] See Art. 26 sec. of the State Treaty.
[451] The question of attribution of broadcasting services to a particular person or corporation is addressed in § 28 of the State Treaty. Attributable to a undertaking is all programming broadcast by that undertaking or by another undertaking in which the undertaking in question directly holds 25% or more of the capital or controls 25% or more of the voting rights. Also attributable is all programming broadcast by undertakings, in which the undertaking in question possesses indirect interests, insofar as these other undertakings and the undertakings in question are to be considered as „joined ventures“ („verbundene Unternehmen“) in the sense of § 15 of the German Public Corporations Act (Aktiengesetz) and these undertakings individually or together with others hold 25% or more of the capital of or voting rights in the decision-making bodies of the broadcasting service or if one undertaking, individually or with others is in a position to exercise control over the broadcaster to a similar degree. The exercise of such similar control is assumed if one undertaking
1. regularly contributes a substantial part of the programming to the undertaking in question or
2. is, on the basis of contractual agreements or obligations contained in corporate charters or in some other way, required to seek the consent of another undertaking in essential decisions concerning the content or format of broadcasts, the acquisition of programmes or the production of programmes.
Undertakings which have their seat outside the scope of the State Treaty (i.e. outside the territory of the Federal Republic of Germany) must also be taken into account.
[452] The audience share of the various broadcasting services is calculated on the basis of all German language programmes of public service broadcasters and of private broadcasters which can be received throughout the territory of the Federal Republic of Germany, see § 27 sec. 1 1st sentence of the State Treaty.
[453] § 26 of the State Treaty lists the advertising, radio, print and production sectors as examples of such other media or media related markets.
[454] § 26 sec. 2 of the State Treaty.
[455] § 26 sec. 3 of the State Treaty.
[456] § 26 sec. 4 3rd sentence of the State Treaty.
[457] Such a so-called „window-programme“, which is broadcast because of the obligation to give away programming slots to independent third parties, must meet certain requirements. It must respect the programming autonomy of the broadcasting service within which it is broadcast yet it must add to the diversity of that programme especially in regard to culture, education and information. The window-programme must be independent from the main programme especially with regard to content. The programming time for the window-programme must be at least 260 minutes per week, with prime time slots of at least 75 (between 19:00 and 23:30 hrs.). The broadcasting service offering the window-programme must in no way be legally connected to the broadcaster offering the main programme, i.e the window-programme must not be attributable to the main programme in the sense described above.
[458] That its position would have to be rgarded as “authoritative” was already assumed by the Bundesrat in its statement to the 1992 Green Paper of the Commission, see resolution reproduced in BR-Drs. 77/93.
[459] Of 12 March 1993, OJ of the Federal Republic of Germany, Part I (BGBl. I), p. 313 (“Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union); henceforth referred to as Cooperation-Statute.
[460] According to § 5 sec. 2 6th sentence of the Cooperation Statute the assent of the Federal Government is necessary only if the decisions will lead to an increase or decrease in revenues for the Federal Republic.
[461] See Rojahn, in: von Münch, Ingo/Kunig, Philip (eds.), Grundgesetz, Kommentar, 3rd ed., Vol. 2, 1995, Art. 23 No. 72; Streinz, in: Sachs, Michael (ed.), Grundgesetz, Kommentar, 1996, Art. 23 No. 110.
[462] On the difficulties of reaching this compromise see Ukrow, Jörg: Entstehungsgeschichte des Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrages, in: Hartstein, Reinhard et. al. (ed.): Kommentar zum Rundfunkstaatsvertrag, February 1997, C-0.3, No. 106 et seq.
[463] See Art. 93 sec. 1 No. 3 of the Basic Law in conjunction with §§ 13 No. 7, 68 – 70 of the “Statute on the Organisation of and the Procedures before the German Federal Constitutional Court” (Bundesverfassungsgerichtesgesetz – BVerfGG). The minority Länder could claim that the majority Länder, by having decided on an affirmative position towards the Draft Proposal and by instructing their representative to vote accordingly in the EC Council of Ministers, have violated the constitutional rights of the Länder, i.e. their power to regulate broadcasting.
It should be noted in this context that the Länder have agreed in the termination clause of § 54 of the State Treaty not to challenge the new State Treaty and the difficult compromises embodied therein until 31 December 2000. The Länder could hardly circumvent this obligation by taking a different position in the Bundesrat and by having their representative vote in favour of the Draft Proposal in the Council of Ministers in order to be able to implement the Community’s concentration directive and to sway from the compromise found. Such behaviour could be actionable before the Federal Administrative Court (Bundesverwaltungsgericht) under § 50 sec. 1 No. 1 of the Administrative Courts Procedure Statute (Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
[464] Cf. Delbrück, Jost: Regionale Zusammenschlüsse und ihre Auswirkungen auf die Souveränität der Staaten, in: Picht, G./Eisenbank, C. (eds.): Frieden und Völkerrecht, 1973, 484; Doehring, Karl: Staat und Verfassung in einem zusammenwachsenden Europa, ZRP 1993, p. 98 at 102-3; Scholz, Rupert: Europäische Union - Voraussetzungen einer institutionellen Verfassungsordnung, in: Gerken, Lüder (ed.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, Berlin 1995, p. 113 at 115 st seq.).
[465] See Ress, Georg: Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: Haller, Herbert et al. (ed.): Staat und Recht - Beiträge zu einer Konzeption der inhaltlichen Rechtsbetrachtung - Festschrift für Günther Winkler, 1997, p. 897 at 906-7.
[466] Cf. Herrmann, Günter: Rundfunkrecht, 1994, p. 151-2.
[467] BVerfGE 92, 203 at 238 et seq.
[468] BVerfGE 92, 203 at 230-1 [translation by the author].
[469] BVerfGE 92, 203 at 238-9 [translation by the author].
[470] BVerfGE 92, 203 at 241 [translation by the author].
[471] Cf. BVerfGE 92, 203 at 242.
[472] BVerfGE 92, 203 at 242; on p. 241 the Court uses similar language, and requires that the Federal Government must be able to rely "on a consistent interpretation of the Treaty be the European Court of Justice” [translation by the author].
[473] BVerfGE 89, 155 at 187-8 and at p. 191 et seq.
[474] Cf. BVerfGE 89, 155 at 209-10.
[475] See BVerfGE 89, 155 at 188 and 210.
[476] See Kokott, Juliane: Deutschland im Rahmen der Europäischen Union - Zum Vertrag von Maastricht, AöR 119 (1994), p. 207 at 217.
[477] Council Regulation N0. 404/93 of 13 February 1993 on the common organization of the market in bananas, OJ L 47/1; on that Regulation see also Case 280/93, Germany/Council, [1994] ECR I-4973.

 


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