Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
M. Fromont (Hrsg), Paris: Publications de la Sorbonne, 2000,
Les cinquante ans de la République fédérale d'Allemagne,
Vortrag in Paris , am 28 Oktober 1999


CHRISTIAN AUTEXIER

L'EXÉCUTION DES LOIS FÉDÉRALES PAR LES LÄNDER

- aspects administratifs et financiers -




Après l'intervention du professeur Hans-Peter Schneider, il est difficile au rapporteur français de revenir sur le thème des aspects juridiques et financiers de l'exécution des lois fédérales par les Länder, tout - ou du moins l'essentiel - ayant été dit par le rapporteur allemand.


La tâche est d'autant plus malaisée que l'énoncé même du sujet, combiné avec le donné constitutionnel de la Loi fondamentale, impose pratiquement une seule séquence logique dans la présentation du thème :


Elle consiste ... replacer le sujet dans le contexte du fédéralisme allemand, avec sa règle générale de répartition des compétences posée ... l'article 30 LF :

- compétence de droit commun pour les Länder
  pour l'exercice des compétences étatiques
   et l'accomplissement des missions de l'Etat,    

- compétence d'exception pour la Fédération.

Appliquée ... l'activité législative par les articles 70 et s., il est bien connu que cette règle qui paraît favoriser le pouvoir de législation des Länder recouvre une réalité bien différente, puisque l'évolution des trois cas de figure de la compétence législative de la Fédération a eu pour effet d'ouvrir ... des degrés divers cette compétence législative, A en sorte que les domaines de véritable autonomie des Länder se sont réduits comme une peau de chagrin et ne concernent plus guère que l'enseignement scolaire (et universitaire dans une mesure limitée), le droit des collectivités locales, le développement économique régional, la police et les affaires culturelles.

En matière juridictionnelle, la répartition des compétences n'est guère plus favorable aux Länder. Certes la répartition prévue ... l'article 92 réserve aux tribunaux des Länder l'essentiel de l'activité de justice (avec la conséquence budgétaire que c'est ... ce niveau que sont dépensés environ 96,5 % des crédits budgétaires affectés ... la fonction justice[1], mais qualitativement, c'est bien au niveau de la Fédération que l'on trouve les juridictions qui comptent : la Cour constitutionnelle fédérale (art. 93 et s.), les Cours suprêmes dans les cinq ordres de juridiction ordinaire, administrative, financière, travail et contentieux social (art. 95), plus quelques autres tribunaux fédéraux (art. 96).

En matière exécutive, la concrétisation de la règle de l'article 30 par les articles 83 et suivants, paraît donner une image plus équilibrée. La compétence fédérale est bien l'exception. Non seulement les Länder sont-- logiquement-- chargés de l'exécution de leurs propres législations, mais ils disposent également de la compétence de principe pour l'exécution des lois fédérales, et s'il reste quelque place pour une administration fédérale---qui peut en théorie prendre en charge aussi bien des tâches d'administration non directement liées ... l'exécution des lois que des tâches liées ... l'exécution des lois---, le système est manifestement centré sur les exécutifs des Länder-: L'art. 83 LF est clair-: Sauf disposition contraire prévue ou admise par la Loi fondamentale, les Länder exécutent les lois fédérales ... titre de compétence propre.

Si Hans-Peter Schneider avait fait son apprentissage juridique sur les bancs d'une Faculté française, il aurait donc probablement distingué successivement deux parties, l'une sur l'exécution des lois fédérales par les administrations des Länder (A: le cas général de l'exécution ... titre de compétence propre, art. 84 LF ; B: le cas particulier de l'exécution par délégation, art 85 LF), l'autre partie portant sur la dimension financière du sujet (A: La règle de connexité de l'article 104a I dans le cas de l'art. 84, c.....d. que celui qui a la charge administrative - Aufgaben - supporte aussi la charge financière --Ausgaben---; B: La prise en charge par la Fédération des dépenses afférentes ... l'exécution par les Länder des lois fédérales par délégation de la Fédération, art. 104a II).

Cette introduction d'un plan ... la française n'aurait guère entraîné de modifications du contenu. Les développements se seraient alors succédés selon une démarche quasiment identique, et le rapporteur français n'aurait plus grand chose ... dire, sauf ... souligner que le plan présente l'inconvénient de conduire ... traiter un peu rapidement du point II B.

Que faire dans ces conditions, sinon adopter un angle d'approche délibérément différent, pour essayer d'éviter de multiplier les redites et pour lancer la discussion-?

L'angle d'approche m'est suggéré par une formule de la Cour constitutionnelle fédérale, que j'utilise volontiers pour faire comprendre ... mes étudiants français la dialectique fédérative permanente entre l'unité et la diversité, dans le système fédéral allemand-:
"Ce qui est caractéristique de la structure fédérale de l'Etat, c'est que l'Etat global a la qualité d'Etat et que les Etats membres ont la qualité d'Etat" (BVerfGE 36, 342 [360] II).


Si l'on accepte la prémisse de la Cour constitutionnelle que les Etats membres , c'est-...-dire que les Länder, ont bien la qualité d'Etat, et si l'on admet que cette qualité d'Etat ne paraît pas constitutionnellement incompatible avec la faiblesse des compétences que le Loi fondamentale leur concède dans les secteurs législatif et juridictionnel, il devient intéressant de s'interroger sur la réalité de leur liberté dans le dernier secteur, celui de l'exécutif. Comment les Länder arrivent-ils ... marquer leur diversité, au milieu des évolutions et réformes qui ne font qu'enregistrer les variations du champ de forces entre la Fédération et les Länder (ces derniers en bloc, ou en ordre dispersé), en fonction des variables et aléas que constituent par exemple,

  1. la situation générale de l'économie et de l'emploi,
  2. les évolutions économiques non homogènes selon les Länder, des régions privilégiées comme la Ruhr ou la Sarre étant menacées de passer en voie de sous-développement avec la plongée des industries lourdes traditionnelles liées au charbon et ... l'acier, tandis que des régions traditionnellement assistées deviennent des locomotives économiques,
  3. le choc de la réunification et le défi de la mise ... niveau économique des nouveaux Länder, enfin
  4. le déplacement des centres de décision non pas tellement de Bonn vers Berlin, que de Berlin vers Bruxelles, selon un mouvement qui s'inscrit dans la prégnance croissante de l'Union européenne.

Rapporté aux deux questions

1) de l'aménagement des relations entre les Exécutifs de la Fédération et ceux des Länder et
2) des contraintes financières susceptibles de réduire la marge de liberté des Länder,

notre thème éclate alors en deux questions :


  1. Dans l'exécution des lois fédérales, le rapport entre l'administration d'un Land et la Fédération relève-t-il du modèle de l'autonomie ou de celui de la dépendance hiérarchique, du contrôle de légalité ou de celui de la tutelle ?
  2. Le principe de connexité au sens de l'article 104a I ne génère-t-il pas une dépendance financière des Länder susceptible de mettre en péril la qualité d'Etat des Länder allemands-?


1ÈRE PARTIE-: QUEL EST LE DEGRÉ D'AUTONOMIE DES LÄNDER DANS L'EXÉCUTION ADMINISTRATIVE DES LOIS FÉDÉRALES ?


On retrouve inévitablement ici la dualité des situations, selon que l'on se trouve dans le cas de l'article 84 (exécution ... titre de compétence propre des Länder) ou dans celui de l'article 85 (exécution par délégation de la Fédération).


I. -   Exécution ... titre de compétence propre-: le rôle du Bundesrat

A. - (Résumé de l'article 84)

Le bilan du contenu de l'art. 84 peut se résumer dans les propositions suivantes-:

Proposition 1-: Les Länder conservent en la matière la liberté d'organisation, c'est-...-dire de décider quel ou quel segment de leur Administration sera compétent pour la mise en oeuvre de la loi fédérale[2]. Cette liberté d'organisation inclut l'aménagement de la procédure administrative non-contentieuse. L'organe législatif fédéral, c'est-...-dire le Bundestag, ne peut normalement pas interférer dans cette liberté, ni directement par voie législative, ni indirectement en habilitant ... cet effet le pouvoir réglementaire fédéral.

Après la règle, l'exception-: Dans le cadre d'une loi adoptée avec l'approbation du Bundesrat, le Bundestag est habilité ... se méler de l'organisation et de la procédure administrative des Länder. L'habilitation n'est fondée que dans la mesure où elle assure l'effectivité de l'exécution de la loi-; la simple recherche de l'uniformité de mise en oeuvre ne suffit pas. L'intervention du Bundesrat est requise dès qu'une seule disposition isolée au sein d'une loi fédérale porte directement ou indirectement (notamment par un renvoi ... un règlement fédéral) ... la liberté d'organisation administrative des Länder dans la mise en oeuvre de cette loi fédérale[3].

Proposition 2-: La Fédération peut influer ex ante sur le fond, le contenu matériel, des décisions de l'administration des Länder mettant en oeuvre les lois générales.

Le gouvernement fédéral peut le faire par voie de prescriptions administratives fédérales, instructions ... caractère général et abstrait destinées ... assurer une mise en oeuvre uniforme de la loi fédérale dans l'ensemble des Länder. L'accord du Bundesrat est alors indispensable. La jurisprudence constitutionnelle admet depuis un arrêt du 15.06.1969 que l'auteur de la prescription administrative générale puisse dans le cadre de l'art. 84 être aussi bien le Gouvernement pris collectivement, qu'un ministre fédéral, dès lors que l'accord du Bundesrat est obtenu[4].

Le gouvernement fédéral peut également recevoir d'un loi soumise ... l'approbation du Bundesrat, le pouvoir d'adresser des instructions spéciales pour des cas particuliers. Seul le gouvernement fédéral, et non l'un de ses membres, peut bénéficier de ce pouvoir d'instruction. Sauf urgence, le destinataire en est une autorité administrative suprême des Länder. Les lois fédérales faisant usage de cette habilitation constitutionnelle sont rares.

Proposition 3-: La Fédération peut intervenir ex post, pour contrôler la mise en oeuvre des lois fédérales par les Länder.

Ce contrôle fédéral est fondamentalement un contrôle de la légalité des actes des Länder relatifs ... la mise en oeuvre des lois fédérales. Les normes de référence du contrôle sont non seulement les lois fédérales et les textes réglementaires pris pour leur application, mais aussi les instructions générales ou spéciales qui viennent d'être évoquées, ainsi que les normes internationales et européennes directement applicables par les autorités administratives des Länder.

Il n'y a pas lieu d'exposer ici les modalités pratiques d'exercice de ce contrôle de la légalité. On retiendra simplement qu'il s'exerce sous le contrôle du Bundesrat, dès lors qu'un différend apparaît entre la Fédération et un Land sur la possibilité d'envoyer les contrôleurs auprès des autorités administratives subordonnées ou sur la correction des carences dans le rétablissement de la légalité. Dans ce dernier cas, la décision du Bundesrat peut faire l'objet d'un recours devant la Cour constitutionnelle fédérale.

B. - Le Bundesrat comme régulateur de l'intervention de la Fédération dans la mise en oeuvre des lois fédérales.

Chacun des 5 alinéas de l'article 84 fait intervenir le Bundesrat comme instance régulatrice. Dans la mesure où le Bundesrat est précisément l'organe dont la fonction constitutionnelle est d'assurer la représentation des gouvernements des Länder au niveau de l'Etat global, la solution est parfaitement conforme ... l'esprit du fédéralisme allemand, qui est de ne pas chercher ... opposer les deux niveaux du système fédératif, mais de rechercher la solution de conflits d'intérêts dans la mise en place de mécanismes concrets de coopération, générateurs de consensus.

La fonction positive de l'intervention du Bundesrat étant bien établie, il est clair qu'elle peut aussi présenter des effets pervers ou paradoxaux.

Le premier effet est fréquemment relevé-: dans la mesure où le Gouvernement fédéral et le Bundestag sont légitimement intéressés ... une bonne mise en oeuvre des lois fédérales par les administrations des Länder, il paraît souvent indispensable d'introduire dans une loi quelques dispositions relatives ... sa mise en oeuvre. Or, dès qu'une seule disposition du texte exige l'approbation du Bundesrat par application de l'art. 84, c'est toute la loi qui va pouvoir faire l'objet d'un marchandage entre le Bundestag ... la légitimation démocratique directe, et le Bundesrat représentant des exécutifs des Länder. Le résultat est que l'article 84 est l'un des plus efficace facteur d'accroissement du groupe des lois soumises ... approbation du Bundesrat, qui constitue désormais la règle dans deux cas sur trois. Une manière critique de présenter ce fait insistera sur ses aspects négatifs en terme d'efficacité et de démocratie.

Le second effet de l'article 84 est de faciliter l'instrumentalisation du Bundesrat ... des fins d'opposition plus inspirées par l'esprit de parti que par celui de la défense des intérêts des Länder. L'adoption de la loi fédérale peut devenir d'autant plus difficilement contrôlable qu'entre les Länder du groupe A et ceux du groupe B, pour reprendre une terminologie usuelle, les marchandages et les retours d'ascenseur sur des critères dans lesquels il est parfois difficile de distinguer ce qui relève du patriotisme de Land, seul constitutionnellement légitime, et du para-constitutionnel patriotisme de parti.

II. -   Exécution par délégation de la Fédération (art. 85)

A. - Le système de l'article 85.

Par rapport ... l'article 84, l'article 85 présente une similitude et une différence.

La similitude réside dans le fait que l'exécution de la loi fédérale par délégation de la Fédération est ici encore l'affaire de l'appareil d'administration des Länder.

La différence est qu'aussi bien en matière d'organisation et de procédure, qu'en ce qui concerne le contenu de l'action administrative, l'exécution de la loi fédérale est de multiples manières conditionnée par la volonté discrétionnaire des organes fédéraux. Les éléments de dépendance l'emportent sur ceux de l'autonomie, même si les Länder restent en principe libres dans l'aménagement de leurs structures administratives, dans leur équipement et le choix des personnels-:

Trois points retiennent l'attention-:

- Le gouvernement fédéral peut réglementer de façon uniforme la formation des fonctionnaires et agents intervenant dans l'administration par délégation. Il doit donner son accord ... la nomination des autorités administratives de niveau intermédiaire chargées de ce secteur.
- Les administrations des Länder sont soumises aux instructions des autorités administratives fédérales.
- Le contrôle fédéral porte sur la légalité et sur l'opportunité.

Ce système de l'administration par délégation est resté inchangé depuis 1949. Il ne trouve ... s'appliquer que dans les cas limitativement énumérés par la Loi fondamentale, soit que celle-ci le prévoit expressément (par ex. routes et autoroutes fédérales), soit qu'elle ouvre cette option au Bundestag législateur, avec l'approbation du Bundesrat ( par ex. en matière d'administration de la défense, en matière d'utilisation civile de l'énergie nucléaire ou en matière de navigation aérienne, ...).

B. - Faut-il modifier l'article 85-?

La question est débattue depuis une dizaine d'année ... propos de la justiciabilité des instructions données aux Länder par les autorités fédérales suprêmes compétentes. A l'origine de la question, on trouve la réponse donnée par la Cour constitutionnelle fédérale ... un recours du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie dans le cadre d'un litige entre la Fédération et un Land sur leurs droits et obligations (art. 93 I 3 LF) a propos de la sécurité de la centrale nucléaire de Kalkar. Dans le contexte de l'après Tschernobyl, un ministre du Land voulait soumettre ... l'examen d'une nouvelle commission d'experts le concept de sécurité des centrales du type de celle qui fonctionnait ... Kalkar. Par une instruction du 27 avril 1988, le ministre fédéral compétent lui a interdit de faire procéder ... une telle nouvelle expertise, compte-tenu des rapports déj... réalisés.

Le recours du Land contre cette instruction du ministre fédéral fut déclaré recevable et rejeté au fond[5]. Mais la Cour a délibérément mis le doigt sur la lacune du système de l'art. 85-: "Un Land n'a aucun droit justiciable opposable ... la Fédération, ... ce que celle-ci exerce conformément au droit son pouvoir d'instruction, en s'abstenant de violer la constitution et notamment de violer un droit fondamental."

Ainsi donc, l'administration du Land se trouve non seulement en situation de subordination hiérarchique, mais elle ne peut même pas contester en justice la légalité des instructions données par les autorités fédérales. Faut-il donc réviser l'art. 85-III-LF-? Le Land de Basse-Saxe le pensait, qui proposa en 1993 devant la Commission mixte de révision de la constitution d'ouvrir un contrôle de l'excès de pouvoir contre les instructions illégales. Lors de sa session du 1er juillet 1993, la commission rejeta la proposition par 33 voix contre 8.

Très récemment, un arrêt du 2 mars 1999 a manifesté ... nouveau l'attention particulière portée par la Cour Constitutionnelle Fédérale depuis la décision Kalkar II aux modalités de mise en ouvre de la compétence déléguée dans le secteur sensible de la sécurité des réacteurs nucléaires. La seconde Chambre a annulé pour défaut d'approbation du Bundesrat une prescription administrative fédérale édictée par un ministre fédéral, et non par le gouvernement tout entier (CCF 2.3.1999, 2-BvF 1/94, BGBl 1999, 1237). L'arrêt est d'autant plus significatif, qu'il rompt ostensiblement dans le secteur de l'art. 85-II-1 avec la jurisprudence du 15 juillet 1969 (BVerfGE 26, 338 [399] II). Il manifeste bien la volonté de la Cour de contrôler strictement les risques d'abus dans le rapport de type hiérarchique prévu par l'art. 85.

Après le risque de dépendance hiérarchique, celui de la dépendance financière-:


2ÈME PARTIE-: LE PRINCIPE DE CONNEXITÉ DE L'ART. 104A-I NE MET-IL PAS EN PÉRIL LA QUALITÉ D'ETAT DES LÄNDER ALLEMANDS-?

Le principe de connexité a été posé comme principe général de répartition des charges financières entre la Fédération et les Länder lors de la réforme du 12 mai 1969 qui a introduit l'art. 104a en tête du titre X de la Loi Fondamentale-: la charge financière incombe ... celui, Fédération ou Land, qui porte la responsabilité de la mise en ouvre administrative de la mission. Dans le système des art. 83 et suivants, le principe conduit inévitablement ... charger la barque des Länder d'une manière qui paraît parfois défier le bon sens. On relèvera ainsi deux exemples symptomatiques dans des articles de la doctrine récente.

1) Qui supporte la charge de l'hébergement en zone de transit aéroportuaire d'un demandeur d'asile issu d'un pays réputé sûr, ou d'un demandeur d'asile dépourvu de documents d'identité, pendant les dix-neuf jours que peut durer la rétention dans ces zones de transit-? Les sociétés de gestion des trois aéroports concernés, Berlin, Munich et, au premier chef, Francfort, tendent actuellement d'obtenir le remboursement des frais exposés pour le fonctionnement de ces zones de transit. En l'absence de dispositions relatives ... la charge financière dans la législation sur l'asile, et ... défaut de pouvoir découvrir une compétence administrative fédérale au moins implicite, il est possible de soutenir de manière plausible la thèse selon laquelle il incombe aux trois Länder ayant la malchance d'héberger un grand aéroport, de rembourser aux sociétés aéroportuaires les coûts de la rétention.[6]

2) Mon second exemple présente la particularité de se situer dans le domaine de l'art.-85-; il s'agit du stockage intermédiaire de déchets radioactifs des centrales nucléaires, et donc d'une activité d'exécution par délégation de la Fédération. A ce titre, l'article 104a-II fait sans conteste supporter ... celle-ci les dépenses résultant d'un tel stockage. Mais la Fédération ne peut-elle pas s'exonérer d'une partie de sa dette en alléguant qu'une partie des dépenses résulte d'un dysfonctionnement de l'administration du Land-? L'article 104a-V pourrait le laisser penser, et il ne faut pas moins de 20 pages ... notre collègue H. J. Papier dans les mélanges Blümel pour dissuader la Fédération de s'engager dans cette voie[7].

Ces deux exemples n'avaient pour objet que de suggérer que la réforme de 1969 qui a généralisé le principe de connexité est loin d'être unanimement approuvée. Dans un entretien télévisé d'août 1994, le Président Herzog n'hésitait pas ... appeler en termes très imagés ... remettre ... plat le système de l'art. 104a-:

"La règle qui prévaut entre gens normaux, et dans notre vie privée est la suivante-: celui qui paye, achète-; et celui qui veut acheter, doit payer. Chez nous, il y a de nombreux secteurs dans lesquels la Fédération achète, et les Länder et collectivités locales doivent payer. C'est un des graves vices structurels de notre constitution et il faudra bien un jour s'y attaquer"[8].

Le diagnostic paraît clair. Les voies divergent. Les uns sont partisans d'une réforme radicale, les autres se veulent plus pragmatiques, en raison de l'enchaînement difficilement prévisible des conséquences de toute remise en cause du système allemand des financements publics.


I. -   La réforme radicale-: F. Kirchhof

C'est lors du 61 Congrès du deutscher Juristentag en 1996 que Ferdinand Kirchhof est apparu comme l'un des partisans les plus décidés d'une réforme radicale de l'article 104a LF. Il n'était pas le premier, puisque diverses initiatives s'étaient manifestées depuis les années 70, dans une commission de réforme constitutionnelle du Bundestag et dans une commission parallèle des Länder, tendant ... modifier cet article et ... le corriger ou compléter par un article 104b, jusqu'au refus de la commission de réforme commune au Bundestag et au Bundesrat après la réunification[9], de réorganiser les relations financières entre la Fédération et les Länder-;

L'intervention de F. Kirchhof pourrait bien avoir été provoquée par l'intensification du transfert de charges dans le secteur de l'aide sociale. Il dénonce en tous cas ... diverses reprises dans le rapport d'une centaine de pages qu'il présenta en septembre 1996, le transfert des charges de l'assurance sociale, y compris l'assurance chômage et l'assistance chômage, mis ... la charge de la Fédération par l'art. 120-I-4 LF, vers le secteur de l'aide sociale, relevant de la compétence financière des Länder[10]. Il y revient une quinzaine de pages plus loin-: "La pratique montre que le système permet ... la Fédération de répartir ses bienfaits normatifs au dépens des Länder (...). L'aide sociale a connu les transferts les plus importants. Elle est assumée pour l'essentiel par les collectivités locales. Conçue ... l'origine comme une des prestations élémentaires de l'Etat social, ponctuelle et de courte durée, c'est-...-dire comme un filet de sauvetage, elle est dorénavant devenue une prestation essentielle et durable, remplissant désormais une fonction de garantie de revenus. Les coûts ont grimpé plus que proportionnellement, du fait de l'inflation, des migrations, de l'augmentation des divorces et du nombre des familles monoparentales, de la montée des loyers, de l'augmentation des risques de dépendance ou de chômage de longue durée[11] (...). Les coûts de l'aide sociale ont littérallement explosé au cours des 30 dernières années, de 1,86 Mrd. DM en 1963, ... 20 Mrd. DM en 1985, 31,8 Mrd. DM en 1990, pour atteindre 55,1 Mrd. DM en 1994 - y compris les prestations aux demandeurs d'asile".

Si l'aide sociale pèse sur leurs collectivités locales, les Länder ne sont guère mieux lotis-: ... eux de faire face ... l'obligation posée par le 24 SGB VIII de fournir des places de jardin d'enfants-: un investissement de 20 Mrd. DM, suivi chaque année de 4 ... 7 Mrd. DM de dépenses de fonctionnement.

Autre exemple pointé par F. Kirchhof pour sa valeur symbolique-: la redevance exigible par les communes pour délivrer une carte d'identité était en 1996 plafonnée ... 10,- DM, alors que l'imprimerie fédérale en facturait la livraison ... 13,- DM...-!

La proposition alternative de F. Kirchhof est simple-: il suffit de remplacer le principe de connexité par celui de la causalité législative, en liant la charge de la dépense ... la compétence législative. En d'autres termes, il incombe ... la Fédération de porter la charge financière découlant de ses lois.

La proposition est certainement révolutionnaire au regard des dosages et équilibres de la répartition des compétences dans le fédéralisme allemand. Elle a le mérite de souligner le lien entre réforme des finances et réforme du système législatif. Mais alors, la réforme prend vite une ampleur telle que la majorité de la doctrine conseille prudence et pragmatisme-!

Telle est ainsi la démarche de Hans-Peter Schneider, dans sa contribution liminaire au numéro du cinquantenaire de la Loi Fondamentale, ... la NJW du 25 mai 1999. C'est donc par une longue citation de mon co-rapporteur d'aujourd'hui que j'achèverai ma propre intervention.


II. -   La voie du pragmatisme et de la modération[12]

"Un autre domaine qui requiert une réforme ... plus ou moins longue échéance est celui de l'ordonnancement fédéral. C'est au plus tard ... la fin de l'année 2004 que prendra fin le pacte de solidarité sur lequel repose actuellement l'aide financière massive aux nouveaux Länder, afin que leur capacité fiscale atteigne progressivement le niveau de l'ouest. Il nous faut donc au minimum réorganiser le système de la péréquation financière. Si l'on fait droit de surcroît aux revendications de la Bavière, du Bade-Wurtemberg et de la Hesse de susciter une plus grande concurrence entre les Länder, alors le besoin de réforme du système fédéral s'étend ... l'ensemble de la constitution financière. Mais puisque le principe de connexité de l'art.-104a-I-LF fait que la responsabilité des dépenses suit la compétence pour l'accomplissement des tâches, c'est l'ensemble de la répartition des compétences entre la Fédération et les Länder qu'il faut placer sous examen. On verra alors que des petits pas limités, tel que celui de l'art. 125a-II-2-LF, qui prend la forme d'une possibilité de restitution aux Länder de compétences législatives de la Fédération, ne peuvent pas avoir de grands effets. Il n'y a pourtant pas d'alternative, car les grandes solutions, comme celle que l'on pourrait espérer d'une redécoupage du territoire fédéral, doivent être actuellement écartées a limine, car elles relèvent indubitablement du domaine de l'illusion."

*

Cinquante années après l'entrée en vigueur de la Loi Fondamentale, les aspects juridiques et financiers de l'exécution des lois fédérales par les Länder continuent donc ... rester, au choix,

- soit une question de cours d'une relative simplicité,
- soit l'illustration complexe de la variante fédérative des défis contemporains qui assaillent aujourd'hui nos deux nations.


[1] Chiffres de 1996.

[2] Il peut s'agir aussi bien de segments de l'administration d'Etat des Länder, que d'unités décentralisées, communes ou groupements de communes (BVerfGE 22, 180 ; 77, 288.

[3] Thèse dite de l'unité de chaque loi.

[4]-BverfGE 26, 338 [399] II.

[5] BVerfGE 81, 310, Kalkar II [Leitsatz 2b]-II. Jurisprudence confirmée par BVerfGE 84, 25, puits Konrad.

[6] Hain, Zur Frage der Kostentragung fr die Unterbringung von Asylbewerbern im Flughafenverfahren, JZ 14/1998, p. 693.

[7] , Duncker & Humblot, Berlin 1999, S. 421/441.

[8] Cité d'après F. Kirchhof, op. Cit. P. D43.

[9] On soulignera que ce dernier refus n'est pas fondé sur des arguments de fond, mais uniquement sur les considérations d'opportunité et de rapidité.

[10] Bericht, p. D 43.

[11] Ibid, page D 57.

[12] NJW 1999, p. 1497 [1504].

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