S a a r b r ü c k e r B i b l i o t h e k
(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)
M. Fromont (Hrsg), Paris: Publications de la Sorbonne, 2000,
Les cinquante ans de la République fédérale d'Allemagne,
Vortrag in Paris , am 28 Oktober 1999
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S a a r b r ü c k e r B i b l i o t h e k (http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek) | Erstveröffentlichung: M. Fromont (Hrsg), Paris: Publications de la Sorbonne, 2000, Les cinquante ans de la République fédérale d'Allemagne, Vortrag in Paris , am 28 Oktober 1999 |
CHRISTIAN AUTEXIERL'EXÉCUTION DES LOIS FÉDÉRALES PAR LES LÄNDER- aspects administratifs et financiers -Après l'intervention du
professeur Hans-Peter Schneider, il est difficile au rapporteur français
de revenir sur le thème des aspects juridiques et financiers de
l'exécution des lois fédérales par les Länder, tout - ou
du moins l'essentiel - ayant été dit par le rapporteur
allemand.
La tâche est d'autant plus
malaisée que l'énoncé même du sujet, combiné avec
le donné constitutionnel de la Loi fondamentale, impose pratiquement une
seule séquence logique dans la présentation du thème
:
Elle consiste ... replacer le
sujet dans le contexte du fédéralisme allemand, avec sa règle
générale de répartition des compétences posée ...
l'article 30 LF :
Appliquée ...
l'activité législative par les articles 70 et s., il est bien
connu que cette règle qui paraît favoriser le pouvoir de
législation des Länder recouvre une réalité bien
différente, puisque l'évolution des trois cas de figure de la
compétence législative de la Fédération a eu pour effet
d'ouvrir ... des degrés divers cette compétence législative,
A
en sorte que les domaines de véritable autonomie des Länder se sont
réduits comme une peau de chagrin et ne concernent plus guère que
l'enseignement scolaire (et universitaire dans une mesure limitée), le
droit des collectivités locales, le développement économique
régional, la police et les affaires culturelles.
En matière
juridictionnelle, la répartition des compétences n'est
guère plus favorable aux Länder. Certes la répartition
prévue ... l'article 92 réserve aux tribunaux des Länder
l'essentiel de l'activité de justice (avec la conséquence
budgétaire que c'est ... ce niveau que sont dépensés environ
96,5 % des crédits budgétaires affectés ... la fonction
justice[1],
mais qualitativement, c'est bien au niveau de la Fédération que l'on
trouve les juridictions qui comptent : la Cour constitutionnelle
fédérale (art. 93 et s.), les Cours suprêmes dans les cinq
ordres de juridiction ordinaire, administrative, financière, travail et
contentieux social (art. 95), plus quelques autres tribunaux
fédéraux (art. 96).
En matière
exécutive, la concrétisation de la règle de l'article 30
par les articles 83 et suivants, paraît donner une image plus
équilibrée. La compétence fédérale est bien
l'exception. Non seulement les Länder sont-- logiquement--
chargés de l'exécution de leurs propres législations, mais ils
disposent également de la compétence de principe pour
l'exécution des lois fédérales, et s'il reste quelque place
pour une administration fédérale---qui peut en
théorie prendre en charge aussi bien des tâches d'administration non
directement liées ... l'exécution des lois que des tâches
liées ... l'exécution des lois---, le système est
manifestement centré sur les exécutifs des Länder-:
L'art. 83 LF est clair-: Sauf disposition contraire prévue ou admise
par la Loi fondamentale, les Länder exécutent les lois
fédérales ... titre de compétence propre.
Si Hans-Peter Schneider avait fait
son apprentissage juridique sur les bancs d'une Faculté française,
il aurait donc probablement distingué successivement deux parties, l'une
sur l'exécution des lois fédérales par les administrations des
Länder (A: le cas général de l'exécution ... titre de
compétence propre, art. 84 LF ; B: le cas particulier de l'exécution
par délégation, art 85 LF), l'autre partie portant sur la dimension
financière du sujet (A: La règle de connexité de l'article 104a
I dans le cas de l'art. 84, c.....d. que celui qui a la charge administrative -
Aufgaben - supporte aussi la charge financière
--Ausgaben---;
B: La prise en charge par la Fédération des dépenses
afférentes ... l'exécution par les Länder des lois
fédérales par délégation de la Fédération,
art. 104a II).
Cette introduction d'un plan ...
la française n'aurait guère entraîné de modifications du
contenu. Les développements se seraient alors succédés selon
une démarche quasiment identique, et le rapporteur français n'aurait
plus grand chose ... dire, sauf ... souligner que le plan présente
l'inconvénient de conduire ... traiter un peu rapidement du point II
B.
Que faire dans ces conditions,
sinon adopter un angle d'approche délibérément
différent, pour essayer d'éviter de multiplier les redites et pour
lancer la discussion-?
L'angle d'approche m'est
suggéré par une formule de la Cour constitutionnelle
fédérale, que j'utilise volontiers pour faire comprendre ... mes
étudiants français la dialectique fédérative permanente
entre l'unité et la diversité, dans le système
fédéral allemand-:
"Ce qui est caractéristique
de la structure fédérale de l'Etat, c'est que l'Etat global a la
qualité d'Etat et que les Etats membres ont la qualité d'Etat"
(BVerfGE 36, 342 [360] II).
Si l'on accepte la prémisse
de la Cour constitutionnelle que les Etats membres , c'est-...-dire que les
Länder, ont bien la qualité d'Etat, et si l'on admet que cette
qualité d'Etat ne paraît pas constitutionnellement incompatible avec
la faiblesse des compétences que le Loi fondamentale leur concède
dans les secteurs législatif et juridictionnel, il devient
intéressant de s'interroger sur la réalité de leur
liberté dans le dernier secteur, celui de l'exécutif. Comment les
Länder arrivent-ils ... marquer leur diversité, au milieu des
évolutions et réformes qui ne font qu'enregistrer les variations du
champ de forces entre la Fédération et les Länder (ces
derniers en bloc, ou en ordre dispersé), en fonction des variables et
aléas que constituent par exemple,
Rapporté aux deux questions
1) de l'aménagement des
relations entre les Exécutifs de la Fédération et ceux des
Länder et
2) des contraintes
financières susceptibles de réduire la marge de liberté des
Länder,
notre thème éclate
alors en deux questions :
1ÈRE PARTIE-: QUEL
EST LE DEGRÉ D'AUTONOMIE DES LÄNDER DANS L'EXÉCUTION
ADMINISTRATIVE DES LOIS FÉDÉRALES ?
On retrouve inévitablement
ici la dualité des situations, selon que l'on se trouve dans le cas de
l'article 84 (exécution ... titre de compétence propre des
Länder) ou dans celui de l'article 85 (exécution par
délégation de la Fédération).
I. - Exécution ...
titre de compétence propre-: le rôle du
Bundesrat
A. - (Résumé
de l'article 84)
Le bilan du contenu de l'art. 84
peut se résumer dans les propositions suivantes-:
Proposition 1-: Les
Länder conservent en la matière la liberté d'organisation,
c'est-...-dire de décider quel ou quel segment de leur Administration sera
compétent pour la mise en oeuvre de la loi
fédérale[2].
Cette liberté d'organisation inclut l'aménagement de la
procédure administrative non-contentieuse. L'organe législatif
fédéral, c'est-...-dire le Bundestag, ne peut normalement pas
interférer dans cette liberté, ni directement par voie
législative, ni indirectement en habilitant ... cet effet le pouvoir
réglementaire fédéral.
Après la règle,
l'exception-: Dans le cadre d'une loi adoptée avec l'approbation du
Bundesrat, le Bundestag est habilité ... se méler de l'organisation
et de la procédure administrative des Länder. L'habilitation n'est
fondée que dans la mesure où elle assure l'effectivité de
l'exécution de la loi-; la simple recherche de l'uniformité de
mise en oeuvre ne suffit pas. L'intervention du Bundesrat est requise dès
qu'une seule disposition isolée au sein d'une loi fédérale
porte directement ou indirectement (notamment par un renvoi ... un
règlement fédéral) ... la liberté d'organisation
administrative des Länder dans la mise en oeuvre de cette loi
fédérale[3].
Proposition 2-: La
Fédération peut influer ex ante sur le fond, le contenu
matériel, des décisions de l'administration des Länder mettant
en oeuvre les lois générales.
Le gouvernement
fédéral peut le faire par voie de prescriptions administratives
fédérales, instructions ... caractère général et
abstrait destinées ... assurer une mise en oeuvre uniforme de la loi
fédérale dans l'ensemble des Länder. L'accord du Bundesrat est
alors indispensable. La jurisprudence constitutionnelle admet depuis un
arrêt du 15.06.1969 que l'auteur de la prescription administrative
générale puisse dans le cadre de l'art. 84 être aussi bien le
Gouvernement pris collectivement, qu'un ministre fédéral, dès
lors que l'accord du Bundesrat est
obtenu[4].
Le gouvernement
fédéral peut également recevoir d'un loi soumise ...
l'approbation du Bundesrat, le pouvoir d'adresser des instructions
spéciales pour des cas particuliers. Seul le gouvernement
fédéral, et non l'un de ses membres, peut bénéficier de
ce pouvoir d'instruction. Sauf urgence, le destinataire en est une
autorité administrative suprême des Länder. Les lois
fédérales faisant usage de cette habilitation constitutionnelle sont
rares.
Proposition 3-: La
Fédération peut intervenir ex post, pour contrôler la mise en
oeuvre des lois fédérales par les Länder.
Ce contrôle
fédéral est fondamentalement un contrôle de la
légalité des actes des Länder relatifs ... la mise en oeuvre
des lois fédérales. Les normes de référence du
contrôle sont non seulement les lois fédérales et les textes
réglementaires pris pour leur application, mais aussi les instructions
générales ou spéciales qui viennent d'être
évoquées, ainsi que les normes internationales et européennes
directement applicables par les autorités administratives des
Länder.
Il n'y a pas lieu d'exposer ici
les modalités pratiques d'exercice de ce contrôle de la
légalité. On retiendra simplement qu'il s'exerce sous le
contrôle du Bundesrat, dès lors qu'un différend apparaît
entre la Fédération et un Land sur la possibilité d'envoyer
les contrôleurs auprès des autorités administratives
subordonnées ou sur la correction des carences dans le
rétablissement de la légalité. Dans ce dernier cas, la
décision du Bundesrat peut faire l'objet d'un recours devant la Cour
constitutionnelle fédérale.
B. - Le Bundesrat comme
régulateur de l'intervention de la Fédération dans la mise en
oeuvre des lois fédérales.
Chacun des 5 alinéas de
l'article 84 fait intervenir le Bundesrat comme instance régulatrice. Dans
la mesure où le Bundesrat est précisément l'organe dont la
fonction constitutionnelle est d'assurer la représentation des
gouvernements des Länder au niveau de l'Etat global, la solution est
parfaitement conforme ... l'esprit du fédéralisme allemand, qui est
de ne pas chercher ... opposer les deux niveaux du système
fédératif, mais de rechercher la solution de conflits
d'intérêts dans la mise en place de mécanismes concrets de
coopération, générateurs de consensus.
La fonction positive de
l'intervention du Bundesrat étant bien établie, il est clair qu'elle
peut aussi présenter des effets pervers ou paradoxaux.
Le premier effet est
fréquemment relevé-: dans la mesure où le Gouvernement
fédéral et le Bundestag sont légitimement
intéressés ... une bonne mise en oeuvre des lois
fédérales par les administrations des Länder, il paraît
souvent indispensable d'introduire dans une loi quelques dispositions relatives
... sa mise en oeuvre. Or, dès qu'une seule disposition du texte exige
l'approbation du Bundesrat par application de l'art. 84, c'est toute la loi qui
va pouvoir faire l'objet d'un marchandage entre le Bundestag ... la
légitimation démocratique directe, et le Bundesrat
représentant des exécutifs des Länder. Le résultat est
que l'article 84 est l'un des plus efficace facteur d'accroissement du groupe
des lois soumises ... approbation du Bundesrat, qui constitue désormais la
règle dans deux cas sur trois. Une manière critique de présenter
ce fait insistera sur ses aspects négatifs en terme d'efficacité et
de démocratie.
Le second effet de l'article 84
est de faciliter l'instrumentalisation du Bundesrat ... des fins d'opposition
plus inspirées par l'esprit de parti que par celui de la défense des
intérêts des Länder. L'adoption de la loi fédérale
peut devenir d'autant plus difficilement contrôlable qu'entre les
Länder du groupe A et ceux du groupe B, pour reprendre une terminologie
usuelle, les marchandages et les retours d'ascenseur sur des critères dans
lesquels il est parfois difficile de distinguer ce qui relève du
patriotisme de Land, seul constitutionnellement légitime, et du
para-constitutionnel patriotisme de parti.
II. - Exécution par
délégation de la Fédération (art.
85)
A. - Le système de
l'article 85.
Par rapport ... l'article 84,
l'article 85 présente une similitude et une
différence.
La similitude réside dans le
fait que l'exécution de la loi fédérale par
délégation de la Fédération est ici encore l'affaire de
l'appareil d'administration des Länder.
La différence est qu'aussi
bien en matière d'organisation et de procédure, qu'en ce qui concerne
le contenu de l'action administrative, l'exécution de la loi
fédérale est de multiples manières conditionnée par la
volonté discrétionnaire des organes fédéraux. Les
éléments de dépendance l'emportent sur ceux de l'autonomie,
même si les Länder restent en principe libres dans
l'aménagement de leurs structures administratives, dans leur
équipement et le choix des personnels-:
Ce système de
l'administration
par délégation est resté inchangé
depuis 1949. Il ne trouve ... s'appliquer que dans les cas limitativement
énumérés par la Loi fondamentale, soit que celle-ci le
prévoit expressément (par ex. routes et autoroutes
fédérales), soit qu'elle ouvre cette option au Bundestag
législateur, avec l'approbation du Bundesrat ( par ex. en matière
d'administration de la défense, en matière d'utilisation civile de
l'énergie nucléaire ou en matière de navigation aérienne,
...).
B. - Faut-il modifier l'article
85-?
La question est débattue
depuis une dizaine d'année ... propos de la justiciabilité des
instructions données aux Länder par les autorités
fédérales suprêmes compétentes. A l'origine de la
question, on trouve la réponse donnée par la Cour constitutionnelle
fédérale ... un recours du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie
dans le cadre d'un litige entre la Fédération et un Land sur leurs
droits et obligations (art. 93 I 3 LF) a propos de la sécurité de la
centrale nucléaire de Kalkar. Dans le contexte de l'après
Tschernobyl, un ministre du Land voulait soumettre ... l'examen d'une nouvelle
commission d'experts le concept de sécurité des centrales du type de
celle qui fonctionnait ... Kalkar. Par une instruction du 27 avril 1988, le
ministre fédéral compétent lui a interdit de faire
procéder ... une telle nouvelle expertise, compte-tenu des rapports
déj... réalisés.
Le recours du Land contre cette
instruction du ministre fédéral fut déclaré recevable et
rejeté au
fond[5]. Mais
la Cour a délibérément mis le doigt sur la lacune du
système de l'art. 85-: "Un Land n'a aucun droit justiciable opposable
... la Fédération, ... ce que celle-ci exerce conformément au
droit son pouvoir d'instruction, en s'abstenant de violer la constitution et
notamment de violer un droit fondamental."
Ainsi donc, l'administration du
Land se trouve non seulement en situation de subordination hiérarchique,
mais elle ne peut même pas contester en justice la légalité des
instructions données par les autorités fédérales.
Faut-il donc réviser l'art. 85-III-LF-? Le Land de
Basse-Saxe le pensait, qui proposa en 1993 devant la Commission mixte de
révision de la constitution d'ouvrir un contrôle de l'excès de
pouvoir contre les instructions illégales. Lors de sa session du
1er juillet 1993, la commission rejeta la proposition par 33 voix
contre 8.
Très récemment, un
arrêt du 2 mars 1999 a manifesté ... nouveau l'attention
particulière portée par la Cour Constitutionnelle
Fédérale depuis la décision Kalkar II aux modalités de
mise en ouvre de la compétence déléguée dans le secteur
sensible de la sécurité des réacteurs nucléaires. La
seconde Chambre a annulé pour défaut d'approbation du Bundesrat une
prescription administrative fédérale édictée par un
ministre fédéral, et non par le gouvernement tout entier (CCF
2.3.1999, 2-BvF 1/94, BGBl 1999, 1237). L'arrêt est d'autant plus
significatif, qu'il rompt ostensiblement dans le secteur de l'art.
85-II-1 avec la jurisprudence du 15 juillet 1969 (BVerfGE 26, 338
[399] II). Il manifeste bien la volonté de la Cour de contrôler
strictement les risques d'abus dans le rapport de type hiérarchique
prévu par l'art. 85.
Après le risque de
dépendance hiérarchique, celui de la dépendance
financière-:
2ÈME PARTIE-: LE
PRINCIPE DE CONNEXITÉ DE L'ART. 104A-I NE MET-IL PAS EN PÉRIL
LA QUALITÉ D'ETAT DES LÄNDER ALLEMANDS-?
Le principe de connexité a
été posé comme principe général de
répartition des charges financières entre la Fédération
et les Länder lors de la réforme du 12 mai 1969 qui a introduit
l'art. 104a en tête du titre X de la Loi Fondamentale-: la charge
financière incombe ... celui, Fédération ou Land, qui porte la
responsabilité de la mise en ouvre administrative de la mission. Dans le
système des art. 83 et suivants, le principe conduit inévitablement
... charger la barque des Länder d'une manière qui paraît
parfois défier le bon sens. On relèvera ainsi deux exemples
symptomatiques dans des articles de la doctrine récente.
1) Qui supporte la charge de
l'hébergement en zone de transit aéroportuaire d'un demandeur
d'asile issu d'un pays réputé sûr, ou d'un demandeur d'asile
dépourvu de documents d'identité, pendant les dix-neuf jours que
peut durer la rétention dans ces zones de transit-? Les
sociétés de gestion des trois aéroports concernés,
Berlin, Munich et, au premier chef, Francfort, tendent actuellement d'obtenir le
remboursement des frais exposés pour le fonctionnement de ces zones de
transit. En l'absence de dispositions relatives ... la charge financière
dans la législation sur l'asile, et ... défaut de pouvoir
découvrir une compétence administrative fédérale au
moins implicite, il est possible de soutenir de manière plausible la
thèse selon laquelle il incombe aux trois Länder ayant la malchance
d'héberger un grand aéroport, de rembourser aux sociétés
aéroportuaires les coûts de la
rétention.[6]
2) Mon second exemple
présente la particularité de se situer dans le domaine de
l'art.-85-; il s'agit du stockage intermédiaire de déchets
radioactifs des centrales nucléaires, et donc d'une activité
d'exécution par délégation de la Fédération. A ce
titre, l'article 104a-II fait sans conteste supporter ... celle-ci les
dépenses résultant d'un tel stockage. Mais la Fédération
ne peut-elle pas s'exonérer d'une partie de sa dette en alléguant
qu'une partie des dépenses résulte d'un dysfonctionnement de
l'administration du Land-? L'article 104a-V pourrait le laisser
penser, et il ne faut pas moins de 20 pages ... notre collègue H. J. Papier
dans les mélanges Blümel pour dissuader la Fédération de
s'engager dans cette
voie[7].
Ces deux exemples n'avaient pour
objet que de suggérer que la réforme de 1969 qui a
généralisé le principe de connexité est loin d'être
unanimement approuvée. Dans un entretien télévisé
d'août 1994, le Président Herzog n'hésitait pas ... appeler en
termes très imagés ... remettre ... plat le système de l'art.
104a-:
"La règle qui prévaut
entre gens normaux, et dans notre vie privée est la suivante-: celui
qui paye, achète-; et celui qui veut acheter, doit payer. Chez nous,
il y a de nombreux secteurs dans lesquels la Fédération achète,
et les Länder et collectivités locales doivent payer. C'est un des
graves vices structurels de notre constitution et il faudra bien un jour s'y
attaquer"[8].
Le diagnostic paraît clair.
Les voies divergent. Les uns sont partisans d'une réforme radicale, les
autres se veulent plus pragmatiques, en raison de l'enchaînement
difficilement prévisible des conséquences de toute remise en cause
du système allemand des financements publics.
I. - La réforme
radicale-: F. Kirchhof
C'est lors du 61 Congrès du
deutscher Juristentag en 1996 que Ferdinand Kirchhof est apparu comme
l'un des partisans les plus décidés d'une réforme radicale de
l'article 104a LF. Il n'était pas le premier, puisque diverses initiatives
s'étaient manifestées depuis les années 70, dans une
commission de réforme constitutionnelle du Bundestag et dans une
commission parallèle des Länder, tendant ... modifier cet article et
... le corriger ou compléter par un article 104b, jusqu'au refus de la
commission de réforme commune au Bundestag et au Bundesrat après la
réunification[9],
de réorganiser les relations financières entre la
Fédération et les Länder-;
L'intervention de F. Kirchhof
pourrait bien avoir été provoquée par l'intensification du
transfert de charges dans le secteur de l'aide sociale. Il dénonce en tous
cas ... diverses reprises dans le rapport d'une centaine de pages qu'il
présenta en septembre 1996, le transfert des charges de l'assurance
sociale, y compris l'assurance chômage et l'assistance chômage, mis
... la charge de la Fédération par l'art. 120-I-4 LF, vers
le secteur de l'aide sociale, relevant de la compétence financière
des
Länder[10].
Il y revient une quinzaine de pages plus loin-: "La pratique montre que le
système permet ... la Fédération de répartir ses
bienfaits normatifs au dépens des Länder (...). L'aide sociale a
connu les transferts les plus importants. Elle est assumée pour
l'essentiel par les collectivités locales. Conçue ... l'origine
comme une des prestations élémentaires de l'Etat social, ponctuelle
et de courte durée, c'est-...-dire comme un filet de sauvetage, elle est
dorénavant devenue une prestation essentielle et durable, remplissant
désormais une fonction de garantie de revenus. Les coûts ont
grimpé plus que proportionnellement, du fait de l'inflation, des
migrations, de l'augmentation des divorces et du nombre des familles
monoparentales, de la montée des loyers, de l'augmentation des risques de
dépendance ou de chômage de longue
durée[11]
(...). Les coûts de l'aide sociale ont littérallement explosé
au cours des 30 dernières années, de 1,86 Mrd. DM en 1963, ... 20
Mrd. DM en 1985, 31,8 Mrd. DM en 1990, pour atteindre 55,1 Mrd. DM en 1994 - y
compris les prestations aux demandeurs d'asile".
Si l'aide sociale pèse sur
leurs collectivités locales, les Länder ne sont guère mieux
lotis-: ... eux de faire face ... l'obligation posée par le 24 SGB
VIII de fournir des places de jardin d'enfants-: un investissement de 20
Mrd. DM, suivi chaque année de 4 ... 7 Mrd. DM de dépenses de
fonctionnement.
Autre exemple pointé par F.
Kirchhof pour sa valeur symbolique-: la redevance exigible par les communes
pour délivrer une carte d'identité était en 1996
plafonnée ... 10,- DM, alors que l'imprimerie fédérale en
facturait la livraison ... 13,- DM...-!
La proposition alternative de F.
Kirchhof est simple-: il suffit de remplacer le principe de connexité
par celui de la causalité législative, en liant la charge de la
dépense ... la compétence législative. En d'autres termes, il
incombe ... la Fédération de porter la charge financière
découlant de ses lois.
La proposition est certainement
révolutionnaire au regard des dosages et équilibres de la
répartition des compétences dans le fédéralisme
allemand. Elle a le mérite de souligner le lien entre réforme des
finances et réforme du système législatif. Mais alors, la
réforme prend vite une ampleur telle que la majorité de la doctrine
conseille prudence et pragmatisme-!
Telle est ainsi la démarche
de Hans-Peter Schneider, dans sa contribution liminaire au numéro du
cinquantenaire de la Loi Fondamentale, ... la NJW du 25 mai 1999. C'est donc par
une longue citation de mon co-rapporteur d'aujourd'hui que j'achèverai ma
propre intervention.
II. - La voie du pragmatisme et
de la modération[12]
"Un autre domaine qui requiert une
réforme ... plus ou moins longue échéance est celui de
l'ordonnancement fédéral. C'est au plus tard ... la fin de
l'année 2004 que prendra fin le pacte de solidarité sur lequel
repose actuellement l'aide financière massive aux nouveaux Länder,
afin que leur capacité fiscale atteigne progressivement le niveau de
l'ouest. Il nous faut donc au minimum réorganiser le système de la
péréquation financière. Si l'on fait droit de surcroît aux
revendications de la Bavière, du Bade-Wurtemberg et de la Hesse de susciter
une plus grande concurrence entre les Länder, alors le besoin de
réforme du système fédéral s'étend ... l'ensemble
de la constitution financière. Mais puisque le principe de connexité
de l'art.-104a-I-LF fait que la responsabilité des
dépenses suit la compétence pour l'accomplissement des tâches,
c'est l'ensemble de la répartition des compétences entre la
Fédération et les Länder qu'il faut placer sous examen. On
verra alors que des petits pas limités, tel que celui de l'art.
125a-II-2-LF, qui prend la forme d'une possibilité de
restitution aux Länder de compétences législatives de la
Fédération, ne peuvent pas avoir de grands effets. Il n'y a pourtant
pas d'alternative, car les grandes solutions, comme celle que l'on pourrait
espérer d'une redécoupage du territoire fédéral, doivent
être actuellement écartées a limine, car elles relèvent
indubitablement du domaine de l'illusion."
*
Cinquante années après
l'entrée en vigueur de la Loi Fondamentale, les aspects juridiques et
financiers de l'exécution des lois fédérales par les
Länder continuent donc ... rester, au choix,
- soit une question de cours d'une
relative simplicité,
- soit l'illustration complexe de la
variante fédérative des défis contemporains qui assaillent
aujourd'hui nos deux nations.
[1]
Chiffres de 1996.
[2]
Il peut s'agir aussi bien de segments de l'administration d'Etat des
Länder, que d'unités décentralisées, communes ou
groupements de communes (BVerfGE 22, 180 ; 77, 288.
[3]
Thèse dite de l'unité de chaque loi.
[4]-BverfGE
26, 338 [399] II.
[5]
BVerfGE 81, 310, Kalkar II [Leitsatz 2b]-II.
Jurisprudence confirmée par BVerfGE 84, 25, puits Konrad.
[6]
Hain, Zur Frage der Kostentragung fr die Unterbringung von Asylbewerbern im
Flughafenverfahren, JZ 14/1998, p. 693.
[7] ,
Duncker & Humblot, Berlin 1999, S. 421/441.
[8]
Cité d'après F. Kirchhof, op. Cit. P. D43.
[9]
On soulignera que ce dernier refus n'est pas fondé sur des arguments de
fond, mais uniquement sur les considérations d'opportunité et de
rapidité.
[10]
Bericht, p. D 43.
[11]
Ibid, page D 57.
[12]
NJW 1999, p. 1497 [1504].
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