Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)





Christine Langenfeld

ZUR NEUORDNUNG DES JUGENDSCHUTZES IM INTERNET



Zur Gliederung

A. Einleitung


In seiner Cyberspace Declaration of Independence schleudert John Perry Barlow, der Gründer der bedeutsamen Electronic Foundation den Regierungen der Welt entgegen: „Governments of the Industrial World, you weary giants of flesh and steel, I come from cyberspace, the new home of Mind. On behalf of the future, I ask you of the past to leave us alone. You are not welcome among us (...). Your legal concepts of property, expression, identity, movement and context do not apply to us (...). You are terrified of your own children, since they are natives in a world where you will always be immigrants. Because you fear them, you entrust your bureaucracies with the parental responsibilities you are too cowardly to confront yourselves (...).[1]
Soweit also der enthusiastische Aufruf eines Amerikaners für ungehinderte Freiheit im Netz.
Wie anders nimmt sich vor diesem Hintergrund der in Deutschland geführte Prozess gegen den Geschäftsführer der Provider-Firma Compuserve, Felix Somm aus.[2] Somm wurde in erster Instanz zu einer Haftstrafe verurteilt[3], weil die Mutterfirma es unterlassen hatte, kinderpornografisches Material in von der Polizei kenntlich gemachten Newsgroups im Internet zu beseitigen. Seine Verurteilung führte zu internationalen Protesten gegen das zuständige Münchener Amtsgericht, insbesondere in den USA und wurde im Berufungsverfahren aufgehoben.[4]
Die hierin zum Ausdruck kommenden Unterschiede in der Mentalität wie auch in den Erwartungen an die Rechtsordnung sind Resultat unterschiedlicher Verfassungstraditionen und dementsprechend auch unterschiedlicher Vorverständnisse des Grundrechts auf Meinungsfreiheit.[5] Entsprechend dem amerikanischen Vorverständnis ist die Meinungsfreiheit der Garant des freien Marktplatzes der Ideen. Dies hat jedenfalls aus der europäischen Perspektive zu einem geradezu rigiden Schutz volksverhetzender Äußerungen geführt. Der amerikanische Supreme Court hat allen Bestrebungen, diese Art der Meinungsäußerung durch Strafgesetze oder in sonstiger Weise einzuschränken, eine Absage erteilt.[6] Mit dieser Position nehmen die USA im internationalen Vergleich eine Sonderstellung ein. Etwas anders verhält es sich da beim Jugendschutz: Sowohl in den USA wie auch in Deutschland kommt dem Jugendschutz ein hoher Stellenwert zu. Staatliche Schutzmaßnahmen werden beiderseits für legitim gehalten. Freilich schlagen bei der Ausgestaltung im Einzelnen wieder die beschriebenen unterschiedlichen Rechtstraditionen durch. Insgesamt lässt sich sagen, dass das U.S.-amerikanische System eher auf den Selbstschutz der Nutzer wie etwa den Einsatz von Filtersoftware sowie auf die Selbstkontrolle der Internetanbieter setzt.[7] Demgegenüber setzt der deutsche Normgeber sehr viel stärker auf die hoheitlichen Instrumente von staatlicher Regulierung in Verbindung mit administrativer Aufsicht sowie auf das Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht.

B. Jugendschutz als Verfassungsauftrag


Im Gegensatz zu den USA ist die Vereinbarkeit derartigen staatlichen Vorgehens mit dem Grundgesetz niemals ernstlich in Zweifel gezogen worden. Der Jugendschutz ist Rechtsgut mit Verfassungsrang.[8] Kinder und Jugendliche haben ein Recht auf „Person-Werden“.[9] Dieses Recht wird durch das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit in Art. 2 Abs. 1 GG und die Menschenwürde-Garantie in Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistet. Das Recht auf Person-Werden ist nicht nur Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe, sondern hat auch einen objektiv-rechtlichen Gehalt. Dem Staat ist danach die Aufgabe zugewiesen, dieses Recht der Minderjährigen zu schützen bzw. zu verwirklichen.[10] Das Grundgesetz gibt dem Staat als Ziel vor, dem jungen Menschen die Möglichkeit zu verschaffen, sich in körperlicher, geistiger und seelischer Hinsicht zu selbstbestimmten und selbstverantwortlichen Menschen zu entwickeln. Hierzu gehört auch die Befähigung des Jugendlichen zum selbständigen Umgang mit den Medien.
Das Elternrecht betrifft das Verhältnis von Eltern und Staat bei der Wahrnehmung der geschilderten Schutzaufgabe.[11] Grundsätzlich nehmen die Eltern das Recht auf Person-Werden des Kindes nach Art. 6 Abs. 2 GG wahr. Das Elternrecht erweist sich mithin als Schranke für staatlichen Jugendschutz. Jugendschutz darf nicht zum Bevormundungsinstrument für Eltern werden. Der Staat muss aber dort, wo Eltern aus vielfältigen Gründen versagen oder aber schlicht nicht in der Lage sind, ihre Kinder vor jugendgefährdenden Medieninhalten zu schützen, eingreifen. In einer Zeit zurückgehenden Einflusses des Elternhauses und zunehmenden Einflusses wie auch immer leichterer Verfügbarkeit medialer Informationen stellt sich die Schutzaufgabe für den Staat in drängenderer Weise als noch vor Jahren.
Die Konkretisierung des grundrechtlichen Schutzauftrages obliegt dem Gesetzgeber. Hierbei genießt er den üblichen gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum in Hinblick auf das Lösungsmodell, welches er in einer gegebenen Situation für das Angemessene hält.[12] Die verfassungsrechtliche Grenze liegt allerdings dort, wo der Gesetzgeber erkennbar ineffektive Mittel ergreift oder gänzlich untätig bleibt.[13]



C. Zum bisherigen und zum neuen Konzept des Jugendmedienschutzes

Auf welchem Wege ist der Gesetzgeber seiner Schutzaufgabe im Bereich des Jugendmedienschutzes bislang nachgekommen und welche neuen Wege möchte er in Zukunft beschreiten?

I. Das bisherige System des Jugendmedienschutzes und seine Defizite

1. Ein wichtiges Instrument des Jugendschutzes im Internet bietet bislang und auch in Zukunft das Strafrecht. Die dem Jugendschutz dienenden Straftatbestände sanktionieren zu einen die Verbreitung radikal-politischer Inhalte (sog. Hate speech) sowie die Verbreitung pornographischer und gewaltverherrlichender Medien.[14]

2. Der spezialgesetzliche Jugendmedienschutz gründet bislang auf einer ganzen Reihe von Rechtsgrundlagen. Zu nennen ist hier zunächst das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte (GjSM).[15] Gemäß § 1 werden Schriften und Medien, die geeignet sind, Minderjährige sittlich zu gefährden, von der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften in eine Liste, den sogenannten Index, aufgenommen. Indiziert werden auch Schriften, deren Verbreitung nicht strafbar ist. Erfasst werden alle unsittlich oder verrohend wirkenden Angebote, die Minderjährige in ihrer Entwicklung gefährden können.[16] Die in den Index aufgenommenen Schriften unterliegen umfassenden strafbewehrten Werbe- und Verbreitungsbeschränkungen. Über das Internet dürfen sie nur verbreitet werden, wenn durch technische Vorkehrungen, d.h. sogenannten Zugangsverifikationssysteme seitens des Anbieters sichergestellt ist, dass das Angebot nur durch volljährige Nutzer wahrgenommen werden kann (sog. geschlossene Benutzergruppen - § 3 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 Satz 2 GjSM).[17]
Der Anwendungsbereich des GjSM umfasst ausdrücklich auch elektronische Informations- und Kommunikationsdienste, allerdings nur einen Teil von ihnen und zwar die sogenannten Teledienste. Hiervon sind die Mediendienste zu unterscheiden, die ausdrücklich vom Anwendungsbereich des GjSM ausgeschlossen sind. Die Abgrenzung zwischen Mediendienst und Teledienst ist nicht leicht zu treffen.[18] Als Faustregel kann gelten, dass es sich bei Mediendiensten um solche Angebote handelt, die sich mit einem Beitrag zur Meinungsbildung an die Allgemeinheit richten, wie z.B. nicht-kommerzielle Informationsangebote.[19] Teledienste hingegen sind zum individuellen Abruf von Kommunikations- und Informationsangeboten durch den Nutzer bestimmt wie etwa das Internet-Banking oder elektronische Warenkataloge.[20]
Da Mediendienste ebenso wie der Rundfunk an die Allgemeinheit gerichtet sind, und ihnen von daher meinungsbildende Wirkung zugeschrieben wird, reklamieren die Bundesländer die Zuständigkeit der Regulierung der Mediendienste einschließlich des Jugendschutzes in diesem Bereich für sich. Nach § 12 MDStV[21] unterliegen schwer jugendgefährdende Inhalte einem absoluten Verbreitungsverbot. Jugendbeeinträchtigende Angebote dürfen hingegen grundsätzlich verbreitet werden; jedoch muss sichergestellt sein, dass ausschließlich Volljährige den Zugriff auf die entsprechenden Seiten erhalten. Demgegenüber verlangt das für Teledienste geltende GjSM entsprechende Schutzvorkehrungen erst bei jugendgefährdenden Inhalten. Als Sanktionen bei Verstößen gegen den MDStV ist die Untersagung bzw. Sperrung der Verbreitung der jugendschutzwidrigen Inhalte gegenüber den Anbietern möglich. Zuständig für die Überwachung der Einhaltung des MDStV sind die in den Ländern für den gesetzlichen Jugendschutz zuständigen Stellen (§ 22 Abs. 1 Satz 1 MDStV).

3. Selbstkontrolleinrichtungen der Internet-Anbieter
In der jüngeren Zeit hat die Selbstkontrolle der Internet-Anbieter an Bedeutung gewonnen. Dies ist zu begrüßen, da eine rein hoheitliche Kontrolle der international operierenden Datennetze rasch an ihre Grenzen stößt. Die wichtigste Einrichtung der Selbstkontrolle stellt bislang die freiwillige Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter (FSM) dar, in deren Rahmen sich die Provider verpflichtet haben, bestimmte Inhalte gar nicht oder nicht gegenüber Kinder und Jugendlichen anzubieten.[22] Ob die FSM effektiv arbeitet, darf indes bezweifelt werden. Die Maßstäbe, die von ihr angelegt werden in Hinblick auf jugendgefährdende Angebote, gehen kaum über die strafrechtlichen Anforderungen an Medieninhalte hinaus. Es gibt von daher Stimmen, die die FSM weniger als Einrichtung zum Schutz der Jugend denn als Selbstschutzeinrichtung für die Internetwirtschaft bezeichnen.[23] Es kommt hinzu, dass auch im Bereich der Selbstkontrolle die Entwicklung der internationalern Zusammenarbeit unerlässlich ist, um Anbieter zu erreichen, die im Ausland ansässig sind und von dort ihre Inhalte in deutsche Kinderzimmer transportieren.

4. Technische Sperrsysteme
Um das Bild des Jugendmedienschutzes zu vervollständigen, ist schließlich noch auf die vieldiskutierten Möglichkeiten technischer Sperrsysteme[24] hinzuweisen. Sie können sowohl vom Dienste-Anbieter als auch vom Benutzer eingesetzt werden. Auf eine Möglichkeit technischer Sperrung wurde bereits hingewiesen, nämlich auf die Zugangsverifikationssysteme (Adult check).[25] Diese beruhen auf dem Prinzip, dass bestimmte Inhalte erst nach einem Altersnachweis – etwa durch Eingabe eines Passwortes oder einer Kreditkartennummer, abrufbar sind. Dieses Passwortsystem wird von Dritten angeboten und bietet für den Nutzer den Vorteil, auf ganz unterschiedliche gesperrte Angebote zugreifen zu können, ohne jeweils mit dem Anbieter in Kontakt treten zu müssen. Allerdings findet vor dem Zugriff auf gesperrte Angebote keine valide Alterskontrolle statt. Eine Umgehung des Systems ist leicht möglich, so dass davon gesprochen wird, dass den Kindern und Jugendlichen der Zugang zu den verbotenen Inhalten allenfalls erschwert, nicht aber unmöglich gemacht wird.[26] Auch wird Adult Check nur von seriösen Anbietern genutzt werden, die keine absolut verbotenen Inhalte verbreiten. Eine effektiven Jugendschutz gegen Inhalte, die weder Minderjährigen noch Erwachsenen zugänglich gemacht werden dürfen, bietet dieses System nicht.[27]
Bei den derzeit gängigen Filtersystemen, die sowohl vom Anbieter wie auch vom Nutzer eingesetzt werden können, sind im Wesentlichen drei Filtertechniken zu unterscheiden: Die erste Methode – das sogenannte Keyword-Blocking scannt die jeweiligen Seiten auf bestimmte Schlüsselbegriffe oder Bildelemente. Tauchen diese auf, wird die Seite nicht angezeigt. Dieses System gilt nach allgemeiner Ansicht als zu ungenau und grob.[28] Beim sogenannten Site-Blocking wird eine zuvor eingegebenen Liste mit unerwünschten Netzadressen ausgefiltert. Diese Seiten müssen zuvor eingegeben werden. Eine ganze Reihe führender Firmen im Internet setzten mittlerweile auf das PICS[29]-basierte Page-Labelling. PICS sieht vor, dass jeder Anbieter seine Seiten selbst klassifiziert mit der Folge, dass diese Seiten nicht eingesehen werden können. PICS ist nur eine leere Hülle, die mit unterschiedlichen Kennzeichnungssystemen inhaltlich gefüllt werden kann. Durch den Einsatz unterschiedlicher Bewertungssysteme können verschiedene moralische, politische und religiöse Vorstellungen weltweit berücksichtigt werden. Der Nutzer kann sich je nach seinen Vorstellungen ein bestimmtes Nutzerprofil wählen. Je nach Filterkonfiguration werden nur diejenigen Seiten vom Browser gesperrt, deren Label auf problematische Inhalte hinweist, oder zusätzlich auf alle Seiten, die nicht klassifiziert sind. Problematisch an dem Ansatz von PICS ist vor allen Dingen die notwendige Mitwirkung der Anbieter. Aus welchem Grunde sollten Porno-Anbieter plötzlich ihre Angebote wahrheitsgetreu kennzeichnen? Massenhafte Falsch-Klassifizierungen sind hier an der Tagesordnung.[30] Dies trägt zur gegenwärtigen Wirkungslosigkeit des Systems (in der Praxis) bei wie im Übrigen auch der Umstand, dass bislang nur ein geringer Bruchteil der Seiten nach dem PICS-System überhaupt geratet ist. Dies führt je nach Filtereinstellung dazu, dass der Nutzer selbst auf harmlose Seiten, die aber nicht geratet sind, nicht mehr ohne weiteres zugreifen kann.
Es kommen noch weitere Nachteile hinzu. Ein flächendeckendes Labelling nach dem PICS-System ermöglicht den weltweiten Zugriff auf die gekennzeichneten Seiten. Auf diese Weise können unliebsame Inhalte schnell und problemlos von staatlichen Instanzen entdeckt und ausgeschaltet werden. Insofern kann PICS, das ursprünglich einen möglichst weitgehenden Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz garantieren sollte, gerade das Gegenteil bewirken. Schließlich gilt für alle Filtersysteme einschließlich PICS, dass es gemeinsame Filter-Kriterien bislang nicht gibt. Mit finanzieller Unterstützung durch die EG-Kommission arbeitet die Internet Content Rating Alliance gegenwärtig an einem neuen Kategoriensystem für PICS, welches auch verstärkt europäische Vorstellungen berücksichtigt. Bei aller Offenheit für die unterschiedlichsten moralischen, religiösen etc. Vorstellungen bedarf es einer gemeinsamen Festlegung auf eine Wertesystem, welches den Ausgangspunkt der Klassifizierung bildet.
Und schlussendlich sind die Filtersysteme auch leicht zu umgehen. Ihre Wirksamkeit steht und fällt mit der Kompetenz von Eltern und Pädagogen, diese Programme auf dem Computer richtig zu installieren und Vorkehrungen gegen ihre Deaktivierung durch technisch versierte Minderjährige zu treffen.[31] Auch die Vorinstallation beim Kauf des PC löst das Problem nicht, da sich die Einstellung der Programme bis hin zur Deaktivierung verändern lässt. Außerdem liegt es in der Natur von Filtersoftware, soweit sie sich auf Angebote bezieht, die nicht illegal sind, mithin Erwachsenen zugänglich gemacht werden können, dass sie auch abzuschalten sind. Mit Hilfe entsprechender ebenfalls im Netz verfügbarer Unterstützung werden Kinder und Jugendliche nicht selten dazu in der Lage sein.
Insgesamt ist danach festzustellen, dass Filtersysteme zwar durchaus in der Lage sind, einen Beitrag zum Jugendmedienschutz zu leisten, wegen der im Vorangegangenen geschilderten Probleme kann ihr Einsatz allein allerdings nicht als zielführend gelten. Auch kann man sich der Erkenntnis nicht verschließen, dass Filtersysteme, die Seiten mit illegalen Inhalten systematisch erfassen und blockieren, nicht zu einer Beseitigung der Inhalte, sondern nur zu einer – für den technisch Versierten regelmäßig überwindbaren - Sperrung der Wahrnehmung für (bestimmte) Internet-Nutzer führen. Die Angebote selbst bleiben bestehen[32] und werden dementsprechend auch hergestellt. Soll das Internet nicht die Marktmöglichkeiten unzulässiger Angebote (um ein Vielfaches) erweitern, ist Vorsorge dagegen zu treffen, dass derartige Inhalte ganz aus dem Netz verschwinden. Auch insoweit bedarf es also weiterer Instrumente zur Gewährleistung eines effektiven Jugendschutzes.

Diese Darstellung des bisherigen Systems des Jugendschutzes im Internet hat die bestehenden Defizite deutlich gemacht: Diese liegen zum einen in der Zersplitterung der Schutzstandards und der Aufsichtsstruktur. Das Nebeneinander der Vorschriften des GjSM und des MDStV führt dazu, dass oftmals nur schwer auszumachen ist, welche Bestimmungen im konkreten Fall zur Anwendung kommen und welche Behörden zur Beseitigung jugendschutzwidriger Inhalte im Internet zuständig sind. Dieses Regelungswirrwarr führt bei den Anbietern ganz zwangsläufig zu erheblicher Rechtsunsicherheit. Zur weiteren Verkomplizierung der Rechtslage trägt schließlich auch der Umstand bei, dass der Rundfunkstaatsvertrag für den Rundfunk ebenfalls spezifische Jugendschutzbestimmungen enthält, deren Einhaltung von den Landesmedienanstalten bei den privaten Rundfunkanstalten bzw. von den internen Kontrollgremien beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk überwacht wird. In welchen Fällen ein Mediendienst dem Rundfunk zuzuordnen ist und dementsprechend einer rundfunkrechtlichen Zulassung bedarf, ist indes ebenfalls hoch umstritten. Auch an dieser Stelle treten also Abgrenzungsprobleme auf.

II. Das künftige System des Jugendmedienschutzes im Internet

Vor dem Hintergrund der aufgezeigten Defizite und des sich daraus ergebenden drängenden Handlungsbedarfes haben sich Bund und Länder über eine Reform des Jugendmedienschutzes verständigt.[33] Ziel der Neuregelung ist es, die Unüberschaubarkeit des geltenden materiellen Jugendschutzrechts und die Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu überwinden. Zur Umsetzung der Reform haben die Ministerpräsidenten im August den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV)[34] unterzeichnet, der nach Ratifizierung durch die Länderparlamente im April 2003 in Kraft treten soll.
Die Eckpunkte des Staatsvertrages sind die Folgenden: Für den Jugendschutz wird die im geltenden Recht vorgenommene Unterscheidung zwischen Telediensten und Mediendiensten aufgegeben. Unter dem Oberbegriff Telemedien werden für sämtliche elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste und darüber hinaus für den Rundfunk einheitliche Schutzstandards festgeschrieben.[35] Das Schutzsystem wird künftig dreistufig aufgebaut sein: Einem absoluten Verbreitungsverbot unterliegen solche Telemedien und Rundfunksendungen, die gegen einen der bereits genannten Straftatbestände verstoßen oder die Menschenwürde verletzen (§ 4 Abs. 1 JMStV). Auf der zweiten Stufe werden die schwer jugendgefährdenden Inhalte erfasst (§ 4 Abs. 2 JMStV) Diese dürfen über Telemedien nur im Rahmen der bereits erwähnten sogenannten geschlossenen Erwachsenengruppen verbreitet werden.[36] An dieser Stelle kommen die bereits oben erwähnten Zugangsverifikationssysteme zum Einsatz. Die dritte Stufe schließlich meint solche Angebote, die geeignet sind, Minderjährige in ihrer Entwicklung zu beeinträchtigen. Bei der Verbreitung derartiger Inhalte hat der Anbieter sicherzustellen, etwa durch zeitliche Beschränkungen bei der Ausstrahlung, dass Kinder und Jugendliche diese Angebote üblicherweise nicht wahrnehmen können. Anbieter von Telemedien kommen dieser Pflicht durch den Einsatz technischer oder sonstiger Mittel nach, die eine Wahrnehmung des Angebotes durch Minderjährige unmöglich macht oder wesentlich erschwert.(sog. Safe-Harbour-Klausel)[37] Diese sogenannten Jugendschutzprogramme werden gemäß § 11 Abs. 1 JMStV entweder durch den Anbieter vorgeschaltet (anbieterseitige Sperrung) oder aber zur Klassifizierung der Angebote eingesetzt. Im letzteren Fall bedarf es einer Aktivierung der Sperre durch schutzkundige- und willige Eltern. Die Jugendschutzprogramme bedürfen der Zertifizierung seitens der Aufsichtsbehörde (§ 11 Abs. 2 JMStV).
Des weiteren sieht der Staatsvertrag eine Vereinheitlichung der Aufsicht für die Anbieter von Telemedien und den privaten Rundfunk vor, die künftig durch die Bundesländer wahrgenommen werden wird. Diese richten als zentrales Aufsichtsorgan eine gemeinsame Kommission für den Jugendmedienschutz ein, die KJM. Dem zwölfköpfigen Sachverständigengremium werden neben den von den Landesmedienanstalten im Einvernehmen benannten Direktoren von sechs Landesmedienanstalten vier von den Ländern und zwei vom Bund entsandte Sachverständige angehören. Die Amtsperiode beträgt 5 Jahre. Rechtlich dient die KJM gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 Staatsvertrag der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt als Organ bei der Erfüllung ihrer jugendschutzrechtlichen Aufgaben. Zuständig ist die Landesmedienanstalt des Landes, in dem die Zulassung des Veranstalters erteilt wurde oder der Anbieter von Telemedien seinen Sitz hat. Nach § 17 Abs. 1 Satz 5 JMStV sind die Beschlüsse der KJM gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend. Stellt die KJM einen Verstoß gegen die Jugendschutzbestimmungen fest, so kann sie gemäß § 20 JMStV alle zur Beseitigung des Verstoßes erforderlichen Maßnahmen treffen. Des weiteren wird die KJM für die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten zuständig sein und Geldbußen bis zur Höhe von 500.000 Euro verhängen. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bleibt es bei den bisherigen Aufsichtsregelungen, d.h. der anstaltsinternen Kontrolle.
Jede Form von hoheitlicher Aufsicht wäre allein überfordert, das Internet von jugendschutzgefährdenden Inhalten frei zu halten. Aus diesem Grunde sieht der Staatsvertrag eine Aufwertung der Selbstkontrollorganisationen durch die enge Verzahnung hoheitlicher Aufsicht mit der Tätigkeit der Selbstkontrollinstanzen vor.[38]

Der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag wird ergänzt durch das novellierte Jugendschutzgesetz, das im Juni dieses Jahres vom Bundestag verabschiedet wurde und zusammen mit dem Staatsvertrag im April nächsten Jahres in Kraft treten soll.[39] Gleichzeitig wird das GjSM außer Kraft treten. Das JSchG regelt das sogenannte Indizierungsverfahren bei der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften und Medien[40] für die Telemedien neu. Die Bundesprüfstelle wird künftig nicht nur für die Indizierung von Telediensten, sondern auch für die Indizierung von Mediendiensten zuständig sein. Auch hier wird also die in der Praxis nur schwer durchführbare Unterscheidung zwischen Telediensten und Mediendiensten aufgegeben. Die Verzahnung der bundesrechtlichen Regelungen mit dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag erfolgt in der Weise, dass das Indizierungsverfahren für jugendgefährdende Medien bundesrechtlich geregelt ist, die Regelung der Indizierungsfolgen für Telemedien hingegen den Ländern vorbehalten bleibt. Zugleich wird Sorge dafür getragen, dass widersprüchliche Entscheidungen der Bundesprüfstelle und der KJM vermieden werden. So hat die Bundesprüfstelle der KJM vor einer Indizierungsentscheidung unverzüglich Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben; diese ist bei der Indizierungsentscheidung „maßgeblich“ zu berücksichtigen (§ 21 Abs. 6). Auf entsprechenden Antrag der KJM hat die Bundesprüfstelle ein bestimmtes Telemedium zu indizieren, es sei denn, der Antrag ist offensichtlich unbegründet oder in Hinblick auf die Spruchpraxis der Bundesprüfstelle unvertretbar; andererseits kommt eine Indizierung nicht in Betracht, wenn die KJM ein Telemedium als nicht jugendgefährdend eingestuft hat. Umgekehrt bedeutet die Indizierung durch die Bundesprüfstelle zugleich ein Verbreitungsverbot für das betreffende Telemedium oder für im Wesentlichen inhaltsgleiche Darbietungen nach Maßgabe des Staatsvertrages.

D. Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Jugendmedienschutzes

Von der Frage der bereits zu Beginn festgestellten verfassungsrechtlichen Verankerung des Jugendschutzes ist die Kompetenzfrage zu unterscheiden. Wem - Bund oder Ländern – ist die Aufgabe des Jugendschutzes und hier konkret des Jugendmedienschutzes zugewiesen? Der Jugendmedienschutz fällt, soweit er sich auf den Rundfunk bezieht, in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Diese sind gemäß Art. 30, 70 GG zuständig für die Regulierung des Rundfunks. Kraft Sachzusammenhangs sind sie auch zur Regelung des Jugendschutz berufen. Programmbezogene Regelungen müssen zusammenhängend getroffen werden.
Wie aber steht es mit den Multimedia-Diensten im Internet? In der Begründung zum neuen Jugendschutzgesetz beruft sich der Bund insoweit auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 – das ist die „öffentliche Fürsorge“ sowie auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG – das ist das „Recht der Wirtschaft“. Diese Kompetenz, so heißt es weiter in der Gesetzesbegründung, nehme der Bund mit dem Erlass des Gesetzes nur eingeschränkt wahr.[41]
Die Zurückhaltung des Bundes beruht auf einer Absprache zwischen Bund und Ländern mit dem Ziel, die jeweils im Bereich des Jugendmedienschutzes für die elektronischen Medien zu treffenden Regelungen aufeinander abzustimmen.[42] Dementsprechend regelt das Jugendschutzgesetz nur die Indizierung von Telemedien; die Regelungen zu den Indizierungsfolgen wie auch die Fragen der Aufsicht sind Gegenstand des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages der Länder. Nun ist die grundgesetzliche Kompetenzordnung nicht disponibel; sie kann durch Absprachen nicht ausgehebelt werden. Für unseren Zusammenhang kommt es also darauf an, ob der Bund tatsächlich einen Kompetenztitel für den Bereich des Jugendschutzes im Internet hat.
Hinsichtlich des Anwendungsbereiches des Jugendschutzgesetzes hat der Gesetzgeber eine klare Abgrenzung getroffen: Gemäß § 2 Abs. 3 gilt das Gesetz nicht für Rundfunk iS von § 2 Rundfunkstaatsvertrag (RfStV)[43]. Hierbei handelt es sich freilich um eine Abgrenzung auf der einfachgesetzlichen Ebene, die das grundgesetzliche Kompetenzgefüge nicht berühren kann. Inhaltlich ist der Rundfunk ein zentrales Element der politischen und kulturellen Eigenständigkeit der Länder. Er ist „kulturelles Phänomen“ – so das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Deutschland-Fernsehen[44] – und unterfällt damit ihrer Kulturhoheit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist Rundfunk dadurch gekennzeichnet, dass er sich an eine unbestimmte Vielzahl von Empfängern richtet und dass er geeignet ist, die freie öffentliche Meinungsbildung zu beeinflussen.[45] Das Bundesverfassungsgericht hat darüber hinaus deutlich gemacht, dass der Rundfunkbegriff nicht nur auf die traditionellen Formen des Rundfunks zu erstrecken ist, sondern auch auf die sogenannten rundfunkähnlichen Dienste, sofern sie dem herkömmlichen Rundfunk vergleichbare massenkommunikative Wirkungen erzeugen.[46] Für die gesetzliche Regulierung der Multimedia-Dienste stellt sich dementsprechend die Frage, ob ihr Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung und ihre kulturelle Relevanz dem traditionellen Rundfunk in einer Weise vergleichbar ist, dass die wirtschafts- und jugendschutzrechtlichen Kompetenzvorschriften zugunsten des Bundes als unwesentlich zurücktreten. Das Bundesverfassungsgericht betont in seiner Rechtsprechung drei Elemente, die für den Rundfunk konstitutiv sind: „Aktualität, Breitenwirkung, Suggestivkraft“.[47] Bereits die erstgenannte Aussage gilt für weite Teile der Online-Dienste nicht. Demgegenüber sind Online-Dienste durchaus geeignet, Breitenwirkung zu entfalten, da sie von jedermann empfangen werden können, der Zugang zum Netz besitzt. Für die Wirkung einer Sendung kann aber nicht allein auf die Zahl der potentiellen Empfänger, d.h. eine rein quantitative Größe abgestellt werden.[48] Für die geforderte Breitenwirkung kommt es auch auf die Gleichzeitigkeit des Empfangszeitpunktes[49] und die Stellung des Rezipienten im Kommunikationsprozess an.[50] Eine dem Rundfunk vergleichbare Breitenwirkung wird nicht schon dadurch erzeugt, dass die Nutzer das jeweilige Angebot individuell, jeder für sich, wahrnehmen, wie dies im Online-Bereich geschieht. Der traditionelle Rundfunkveranstalter sucht durch ein Gesamtprogramm, das redaktionell gestaltet nach einem bestimmten Schema abläuft, das Publikum an sich zu binden und zu beeinflussen.[51] Online-Dienste dagegen stellen typischerweise gestückelt einzelne Informationen einzelnen Interessenten zu individueller, nicht gesteuerter Auswahl zur Verfügung. Der Rezipient von Online-Angeboten kann nicht nur darüber entscheiden, wann er ein bestimmtes Angebot wahrnimmt; er kann angesichts der typischen Struktur der Informationsangebote im Internet auch darüber befinden, welche Teile eines Angebotes er wahrnimmt und ob er daneben weitere, vertiefende Informationsangebote, die per Hyperlink regelmäßig vorgehalten werden, einsieht[52]; der Nutzer hat also erweiterte Auswahlmöglichkeiten nicht nur in zeitlicher, sondern auch in inhaltlicher Hinsicht.[53] Dieser Vorgang steht mithin eher dem individuellen Zugriff auf gespeicherte Informationen nahe. Eine dem Rundfunk vergleichbare Eignung, einen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung zu leisten, kommt derartigen Angeboten nicht zu. Insoweit unterscheidet sich die Situation nicht maßgeblich von derjenigen der Presse[54], die dem Anwendungsbereich des vom Bund geschaffenen Jugendschutzrechtes unterfällt. Sind Angebote auf den wirtschaftlichen Austausch von Gütern gerichtet, so tritt der kulturelle und meinungsbildende Aspekt in noch deutlicher Weise gegenüber dem erwerbswirtschaftlich-wettbewerblichen Element zurück. Und was schließlich den dritten Aspekt angeht, die Suggestivkraft, so kann diese vielen Internet-Angeboten sicher nicht abgesprochen werden. Dieser Gesichtspunkt alleine vermag allerdings eine Zuordnung zum Rundfunk nicht zu tragen. Suggestivkraft kann z.B. anderen medialen Angeboten ebenso stark zukommen.[55] Man denke nur an bestimmte Kinofilme. Für die Einordnung von Multimedia-Diensten kommt es also insgesamt darauf an, wo das prägende Element eines multimedialen Angebotes liegt.
Und die Kompetenzordnung des Grundgesetzes geht nicht von einem grundsätzlichen Vorrang der Länderkompetenz im Medienrecht aus.[56] Vor dem Hintergrund der nahezu unüberwindbaren Schwierigkeiten bei der Abgrenzung der Multimediadienste sind typisierende Unterscheidungen unvermeidlich, um Rechtssicherheit für Anbieter und vor allen Dingen auch Investoren zu schaffen. Dies heißt also im Ergebnis, dass hinsichtlich der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern zwischen Rundfunk einerseits – vielleicht könnte man hier von Rundfunk im engeren oder traditionellen Sinne sprechen - und sonstigen elektronischen Diensten zu unterscheiden ist, die eine dem traditionellen Rundfunk vergleichbare Breiten- und damit meinungsbildende Wirkung nicht besitzen. Verfahrensrechtlich wird diese Differenzierung dadurch abgesichert, dass gemäß § 20 RStV ein Anbieter von der zuständigen Landesmedienanstalt feststellen lassen kann, ob sein Dienst dem Rundfunk zuzuordnen ist oder nicht. Die hier vorgeschlagene Vorgehensweise hat vor allen Dingen den Vorteil der Klarheit für sich.
In einer Situation sich überschneidender Kompetenzen sind Bund und Länder darüber hinaus gehalten, ihre Zuständigkeiten so aufeinander abzustimmen, dass Schutzlücken nicht entstehen und vor allen Dingen die gestellte Aufgabe effektiv wahrgenommen werden kann. In diesem Sinne formuliert Walter Rudolf im Handbuch des Staatsrechts: „Angesichts der verfassungsrechtlich bestehenden Verzahnung von Bund und Ländern ist deren Kooperation trotz der im GG vorgenommenen normierten Kompetenzabscheidungen in einer Reihe von Situationen für das Funktionieren des Staatsapparats unerlässlich. Der verfassungsrechtliche Auftrag an die staatlichen Organe zur Normsetzung und zum Normvollzug ist auf Kooperation angelegt.“[57] Dies gilt gerade und auch für den Bereich rechtlich umstrittener Zuständigkeiten wie im vorliegenden Fall. Hier bedarf es der Kooperation, um die sich stellenden Aufgaben durch aufeinander abgestimmte Rechtsetzung erledigen zu können. Wenn es aber nun so ist, dass bei der überwiegenden Zahl der Online-Angebote der ökonomische Aspekt bzw. der Aspekt individueller Informationsbeschaffung im Vordergrund steht und zugleich eine Abgrenzung zwischen Mediendiensten und Telediensten, deren Regulierung ganz unstreitig dem Bund offen steht, nur schwer durchführbar ist, dann zieht ein Insistieren auf starren Trennungen der Kompetenzbereiche Regulierungen nach sich, die dem betroffenen Sachbereich nicht gerecht werden.
Die Regelungen des Jugendschutzgesetzes zu den Voraussetzungen einer Indizierung von Telemedien nehmen schließlich auch die Hürde des Art. 72 Abs. 2 GG, d.h. des bundesstaatlichen Subsidiaritätsprinzips. Eine bundeseinheitliche Regelung der Voraussetzungen für eine Indizierung von Telemedien ist zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Sie dient der Beseitigung und Vermeidung erheblicher Rechtsunsicherheiten in Bereich der elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, die an Landesgrenzen nicht gebunden sind. Diese Feststellung gilt auch in Ansehung der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Altenpflegegesetz[58], die die Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG an das Vorliegen einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Hinblick auf die 1994 erfolgte Verfassungsänderung im Sinne einer deutlichen Verschärfung zugunsten der Länder präzisiert hat.
Geht man also mit der hier vertretenen Ansicht davon aus, dass der Bund eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus den genannten Kompetenztiteln für den Jugendschutz im gesamten Bereich der Telemedien hat, so kann er allerdings sagen: Von dieser Kompetenz mache ich nur teilweise Gebrauch. Qui peut plus peut moins. Die Kompetenznormen des Grundgesetzes allein begründen keine Gesetzgebungspflichten. Inwieweit sich eine Gesetzgebungspflicht des Bundes aus anderen Bestimmungen der Verfassung, hier der grundrechtlich begründeten Schutzaufgabe im Bereich des Jugendschutzes ergeben kann, mag an dieser Stelle dahin stehen.

E. Neuordnung der Aufsichtsstruktur im Bereich des Jugendmedienschutzes

I. Bundesstaatsrechtlich bedingte Kooperation und Koordination

Für den Bereich des Jugendmedienschutzes ist die Vereinheitlichung der Aufsichtsstruktur nunmehr erfolgt. Zuständig für die Jugendschutzaufsicht sowohl über den privaten Rundfunk wie auch für den Online-Bereich wird die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) sein. Als Vorbild für die KJM diente erkennbar das Modell der KEK, der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich.[59] Ebenso wie die KEK dient die KJM der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt als Organ bei der Erfüllung ihrer aufsichtsrechtlichen Funktionen (§ 35 Abs. 2 Satz 2 RStV).[60] Wie im Bereich der Konzentrationskontrolle wird danach im Bereich des Jugendschutzes für bundesweite Anbieter de facto eine Gemeinschaftsstelle der Länder zuständig sein.[61] Grundsätzlich bestehen gegen eine Verrechtlichung der Verwaltungskooperation der Länder keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken.[62] Es besteht heute Einigkeit, dass Mehrländereinrichtungen grundsätzlich möglich sind.[63] Bei bundesweiten Sachverhalten können daher länderübergreifende Behörden aus Gründen der Verwaltungseffektivität, ein Gesichtspunkt, der gerade vorliegend mit Blick auf die grundrechtlich begründete Schutzaufgabe besonderer Beachtung bedarf, eingerichtet werden.[64] Notwendig ist lediglich, dass die Gemeinschaftsbehörde in Hinblick auf einen länderübergreifenden Abstimmungsbedarf sachdienlich ist.[65] Diese Voraussetzungen sind bei länderübergreifenden Kommunikationsangeboten gegeben.
Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Scheidung der Kompetenzräume von Bund und Ländern[66] liegt hierin ebenfalls nicht, da der KJM keine Verwaltungskompetenzen des Bundes zugewiesen werden. Ebenso wenig liegt in der personellen Zusammensetzung der KJM, der neben sechs Mitgliedern aus dem Kreise der Direktoren der Landesmedienanstalten weitere sechs Mitglieder der für den Jugendschutz zuständigen Behörden des Bundes und der Länder angehören, ein Anwendungsfall von Mischverwaltung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt eine verbotene Mischverwaltung dann vor, wenn ein Mitentscheiden oder Zusammenwirken bundeseigener und landeseigener Verwaltung gegeben ist.[67] Hiervon kann vorliegend nicht die Rede sein. Formal fungiert die KJM als Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt; sie ist mithin in die Verwaltungsstruktur des jeweiligen Bundeslandes eingegliedert.[68] Die Entscheidungen der KJM werden rechtlich der zuständigen Landesmedienanstalt zugerechnet. Eine Vermischung der Verantwortlichkeiten findet daher nicht statt. Auch mittelbar nimmt der Bund keinen Einfluss auf die Tätigkeit der KJM, da die Mitglieder der KJM keinerlei Weisungen unterliegen. Fraglich ist, ob durch die Verpflichtung der Bundesprüfstelle[69] wie auch der KJM, die Stellungnahmen der jeweils anderen Behörde bei den eigenen Entscheidungen zu berücksichtigen, die kritische Grenze zwischen zulässiger Kooperation und unzulässiger Kompetenzverschiebung zwischen Bund und Ländern erreicht wird. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit maßgeblich darauf abgestellt, ob ein wesentlicher Einfluss des an sich unzuständigen Kompetenzträgers gegeben ist.[70] Ein unzulässiges Zusammenwirken jenseits des ohnehin verbotenen Mitentscheidens liegt danach erst dann vor, wenn ein wesentlicher Einfluss, der über intensive Koordination hinausgeht, gegeben ist. Bei der im Bereich des Jugendmedienschutzes vorgesehenen materiellen wie auch personellen Verzahnung der Entscheidungen der KJM und der Bundesprüfstelle handelt es sich m.E. nicht um einen Fall unzulässiger Kompetenzverschiebung oder –vermischung, sondern um einen Anwendungsfall struktureller Zusammenarbeit im kooperativen Bundesstaat und zwar in einem Bereich, der eine Bündelung des zur Verfügung stehenden Sachverstandes auf Bund- und Länderebene wie auch eine enge Abstimmung der jeweils zu treffenden Verwaltungsentscheidungen erfordert. Insofern ist es richtig und unterfällt nicht dem Verdikt verbotener Mischverwaltung, dass Jugendschutzentscheidungen der Bundesprüfstelle und der KJM jeweils an die Entscheidungen der anderen Stelle anknüpfen.[71] Entscheidend ist, dass es sich hierbei nicht um Zustimmungsvorbehalte o.ä. handelt, sondern dass die jeweilige Verwaltungsentscheidung autonom getroffen wird. Dies wird auch dadurch gesichert, dass die Mitglieder der KJM wie auch der Bundesprüfstelle als Sachverständige weisungsfrei agieren und insofern eine rechtliche Einflussnahme des entsendenden Kompetenzträgers ausgeschlossen ist.

II. Staatsferne Aufsicht über Telemedien?

Dass die Aufsicht über den Rundfunk staatsfern auszugestalten ist, ist unbestritten. Die Staatsfreiheit des Rundfunks reibt sich mit der Errichtung staatlicher Kontrollinstanzen. Die für die Aufsicht über den privaten Rundfunk zuständigen Landesmedienanstalten sind juristische Personen des öffentlichen Rechts, nicht aber Bestandteil der Staatsverwaltung. Sie sind binnenpluralistisch strukturiert und verfügen über das Recht auf Selbstverwaltung. Über die KJM werden die Landesmedienanstalten nunmehr auch die Jugendschutzaufsicht über Medien- und Teledienste ausüben. Staatsfern – wohlgemerkt. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass die Kommission nur zur Hälfte mit Vertretern der Landesmedienanstalten und zur anderen Hälfte mit Vertretern staatlicher Behörden besetzt ist, da die Stimme des Vorsitzenden, der stets ein Direktor einer Landesmedienanstalt sein muss, den Ausschlag bei knappen Entscheidungen gibt. Insofern ist auch gesichert, dass staatlicher Einfluss nicht die Überhand gewinnen kann. Hinzu kommt die Weisungsfreiheit der Mitglieder der KJM.[72]
Im Bereich der Telemedien, d.h. der Tele- und Mediendienste obliegt die Aufgabe der Jugendschutzaufsicht bislang den allgemeinen Jugendschutzbehörden, die der umfassenden Fach- und Rechtsaufsicht des jeweils zuständigen Ministers unterlagen. Ministerialfreie Räume gibt es da nicht. Schließlich geht es hier um die Ausübung von Hoheitsgewalt, die bis zum Erlass von Untersagungs- und Sperrungsverfügungen für jugendschutzgefährdende Medieninhalte reichen kann. Die mangelnde demokratische Rückkoppelung der so ausgeübten Hoheitsgewalt lässt sich in Hinblick auf Online-Dienste nicht mit der Staatsferne der Rundfunkaufsicht begründen, da es sich bei der Aufsicht über Telemedien gerade nicht um Rundfunkaufsicht handelt. Allerdings geht es auch hier um den Schutz freier Kommunikation; es geht um durchaus wertende Entscheidungen, die in einer pluralistischen Gesellschaft stets einer besonderen Legitimation bedürfen, wenn hierdurch Freiheitsräume beschnitten werden. Die Kontrolle der Einhaltung jugendschutzrechtlicher Standards im Internet ist immer auch Inhaltskontrolle. Auch wenn bei einer Vielzahl von Online-Angeboten der ökonomische Aspekt, d.h. der beabsichtigte Austausch von Waren und Dienstleistungen im Vordergrund steht, so geht es doch bei Maßnahmen hoheitlicher Kontrollinstanzen stets auch um die Reglementierung von mit der wirtschaftlichen Transaktion notwendig verbundenen jugendgefährdenden Inhalten. Die angeführten Gesichtspunkte legen eine Erstreckung der staatsfernen Aufsicht über den Rundfunk hinaus auf den gesamten Bereich der Telemedien durchaus nahe.[73] Auch wird auf diesem Wege die Zuständigkeitszersplitterung bei der Behördenaufsicht über den Jugendmedienschutz vermieden, die wegen der im Einzelfall sehr schwierigen Abgrenzung von Telemedien einerseits und Rundfunk andererseits zu erheblicher Rechtsunsicherheit geführt hat.

F. Aufgaben und verwaltungsorganisatorische Stellung der KJM

Welche Möglichkeiten aufsichtsrechtlichen Vorgehens gegenüber den Anbietern von Telemedien sind der KJM eingeräumt? Der Staatsvertrag verweist hier auf die in § 22 MDStV vorgesehenen Maßnahmen, die bis hin zur Untersagung und Sperrung eines Angebotes reichen können.[74] Adressat aufsichtsrechtlicher Maßnahmen ist in erster Linie der sogenannte Content-Provider, d.h. derjenige Anbieter, der eigene Inhalte zur Nutzung im Netz bereit hält. Maßnahmen zur Sperrung von Angeboten gegen die Host-Provider, die fremde Inhalte anbieten und schließlich die sogenannten Access-Provider, die lediglich den Zugang der Endnutzer zum Internet vermitteln, kommen nur in Betracht, wenn ein Vorgehen gegen den Content-Provider keinen Erfolg verspricht und eine Sperrung des Angebotes technisch möglich und zumutbar ist (§ 22 Abs. 3 MDStV). Insofern bleibt es bei den im MDStV verankerten Pflichten der Diensteanbieter bei Nichtverantwortlichkeit für die Inhalte. Bei den genannten aufsichtsrechtlichen Maßnahmen handelt es sich durchweg um Verwaltungsakte, die im Wege einer gegen die zuständige Landesmedienanstalt gerichteten Anfechtungsklage angegriffen werden können.
Die KJM verfügt also über eigenständige Exekutivbefugnisse. Hier liegt der entscheidende Unterschied zur KEK, die durch die zuständige Landesmedienanstalt vollständig mediatisiert ist.[75] Dies hat seinen Grund darin, dass die durch die KEK vorzunehmende Konzentrationskontrolle nur einen Teil des von der Landesmedienanstalt durchzuführenden Zulassungsverfahrens darstellt. Die KJM wird demgegenüber unmittelbar gegenüber den betroffenen Anbietern tätig. Dies ist auch sinnvoll, da es bei ihren Entscheidungen allein um Fragen des Jugendschutzes geht, die abschließend von der KJM beurteilt werden können. Dennoch handelt es sich bei Entscheidungen der KJM um Maßnahmen der Landesmedienanstalt. Letztere trifft durch die KJM nach Maßgabe des Staatsvertrages (§ 20 Abs. 2 bzw. 4) die jeweiligen Entscheidungen. Dementsprechend hat die Landesmedienanstalt für die Rechtsansicht der KJM einzustehen und zwar selbst dann, wenn sie deren Vorgehen im Einzelfall nicht für richtig hält. Der hieran anknüpfenden Frage nach der Möglichkeit eines Vorgehens der Landesmedienanstalt gegen eine von der KJM im Einzelfall getroffene Entscheidung kann an dieser Stelle nicht vertieft werden. Nur so viel: Ob eine derartige Möglichkeit der Austragung „organschaftlicher Interessengegensätze“[76] einzuräumen ist, ist zweifelhaft. Selbst für den Bereich der Konzentrationskontrolle ist durchaus umstritten, ob die Organe der für die Zulassung jeweils zuständigen Landesmedienanstalt im Wege des Organstreits gegen eine Entscheidung der KEK vorgehen können.[77] Insoweit könnte man allerdings noch darauf verweisen, dass die organschaftliche Kompetenz des Hauptorgans der zuständigen Landesmedienanstalt in dem Recht besteht, arbeitsteilig an der Genehmigung des Zulassungsantrages mitzuwirken.[78] Welche organschaftlichen Rechte aber sollten denn die anderen Organe der betroffenen Landesmedienanstalt, d.h. der Direktor und der Rundfunkrat im Verhältnis zur KJM geltend machen können? Nach Maßgabe des Staatsvertrages ist die KJM zwar zur regelmäßigen Unterrichtung der Gremien der Landesmedienanstalten verpflichtet; darüber hinaus gehende Mitwirkungsrechte im Einzelfall sind demgegenüber nicht vorgesehen. Denkbar wäre allerdings, einen Organstreit dann zuzulassen, wenn die KJM ihre Zuständigkeiten im Verhältnis zu den anderen Organen der jeweiligen Landesmedienanstalt überschreiten sollte, d.h. im Namen des Jugendschutzes aufsichtsrechtliche Maßnahmen treffen sollte, die außerhalb ihres Zuständigkeitsbereiches liegen.
Schließlich stellt sich noch die Frage, ob und inwieweit sich eine im konkreten Fall unzuständige Landesmedienanstalt gegen ein Vorgehen oder auch die Untätigkeit der zuständigen Landesmedienanstalt zur Wehr setzen kann. Für den Bereich der Rundfunkaufsicht, die bekanntlich in den Händen der Landesmedienanstalten liegt, sieht § 38 Abs. 3 RStV ausdrücklich eine entsprechende Beanstandungsmöglichkeit vor. Über diesen Weg wird jede Landesmedienanstalt in die Lage versetzt, Verstöße gegen den Rundfunkstaatsvertrag seitens eines privaten Rundfunkveranstalters zu rügen. Die Vorschriften über die Verfahrensbeteiligung bei der Aufsicht über den privaten Rundfunk verleihen insoweit unabhängig von der Frage der Grundrechtsfähigkeit der Landesmedienanstalten[79] ein subjektiv-öffentliches Recht, das gerichtlich geltend gemacht werden kann.[80] Der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag sieht eine entsprechende Beanstandungsmöglichkeit nicht vor. Durch die Schaffung der KJM wird vielmehr ein Mechanismus geschaffen, mit dessen Hilfe eine supraföderale Konzentration im Bereich des Jugendmedienschutzes gewährleistet werden soll. Es spricht insofern einiges dafür, anzunehmen, dass nach der Intention des Normgebers Konflikte der Landesmedienanstalten im Bereich des Jugendmedienschutzes nicht mehr untereinander ausgetragen, sondern durch die Zwischenschaltung der KJM bewältigt werden sollen. Die Entscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt durch die KJM wird auf diesem Wege im Verhältnis zu den anderen Landesmedienanstalten letztverbindlich.[81]

G. Verzahnung von Selbstkontrolle der Anbieter und hoheitlicher Aufsicht

Der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag stärkt die Stellung der Selbstkontrolle der Medien.[82] Er bindet sie in die öffentlich-rechtliche Kontrolle ein. In diesem Sinne bestimmt § 20 Abs. 3 JMStV, dass ein Einschreiten der KJM gegen einen Anbieter, der einer Selbstkontrolleinrichtung angehört und deren Vorgaben beachtet hat, nur zulässig ist, sofern die Entscheidung der Freiwilligen Selbstkontrolle „die rechtlichen Grenzen des Beurteilungsspielraums überschreitet.“ Voraussetzung für die Einbindung in die jugendschutzrechtliche Aufsicht ist allerdings eine Zertifizierung der Selbstkontrollorganisationen durch die KJM. Hierfür muss diese eine ordnungsgemäße Finanzierung, Spruchpraxis und Organisationsstruktur nachweisen. Der Einsatz des Instruments der „regulierten Selbstregulierung“ ist im vorliegenden Zusammenhang sinnvoll, da angesichts der Überfülle der Internet-Angebote eine rein hoheitliche Kontrolle ganz zwangsläufig versagen muss. Es stellt sich allerdings die Frage, ob die Beschränkung hoheitlichen Eingreifens auf die Fälle rechtlicher Unvertretbarkeit der Entscheidung einer Selbstkontrolleinrichtung den Anforderungen effektiven Jugendschutzes gerecht werden kann. Insoweit bestehen doch erhebliche Zweifel. Die Reduzierung der hoheitlichen Aufsicht auf eine Vertretbarkeitskontrolle legt die Medienaufsicht letztlich in die Hände der Selbstkontrolleinrichtungen.[83] Bislang erschöpfte sich die Aufsicht der Landesmedienanstalten über die privaten Rundfunkanstalten durchaus nicht nur in einer Rechtsaufsicht, sondern die Aufsichtsinstanzen verfügten auch über eine eigene Beurteilungskompetenz in inhaltlichen Fragen. Dies galt auch für die Aufsicht über Medien- und Teledienste. Der Verzicht auf eine effektive ordnungspolitische Absicherung der freiwilligen Selbstkontrolle birgt die Gefahr einer verfassungsrechtlich bedenklichen Verwässerung jugendschutzrechtlicher Standards. Die wünschenswerte Disziplinierung der Anbieter bereits im Vorfeld hoheitlicher Kontrolle kann auf diesem Wege kaum erreicht werden. Vielmehr steht zu befürchten, dass sich die Landesmedienanstalten und die privaten Anbieter in langwierigen Gerichtsverfahren um die Grenzen der rechtlichen Vertretbarkeitskontrolle auseinandersetzen werden. Ein effektiver Jugendmedienschutz bleibt dabei auf der Strecke. Dem kann auch nicht dadurch abgeholfen werden, dass die Selbstkontrolleinrichtungen einer Zertifizierung durch die KJM bedürfen. Unter welchen Voraussetzungen eine solche Zertifizierung im Einzelnen in Betracht kommt, bedarf im Übrigen auch noch der genaueren Klärung. Insoweit bleibt der Staatsvertrag lückenhaft.
In einem Bereich, der notwendigerweise mit einer Fülle von unbestimmten Rechtsbegriffen operiert, bedarf es eines Korrektivs durch eine veranstalterunabhängige hoheitliche Kontrolle. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund der nicht gerade ermutigenden Erfahrungen mit den bestehenden Selbstkontrolleinrichtungen in der Vergangenheit. Es stellt sich hier in der Tat die Frage, ob sich der Staat nicht in verfassungswidriger Weise – und zwar entgegen dem nahezu übereinstimmenden Rat der Sachverständigen – seiner Verpflichtung zur effektiven Gewährleistung des Jugendmedienschutzes entzogen hat.

H. Schlussbewertung

Die Neuregelung des Jugendmedienschutzes enthält eine ganze Reihe positiver Ansätze. So ist grundsätzlich zu begrüßen, dass der Normgeber sich von einem vorwiegend ordnungsrechtlichen Ansatz verabschiedet hat und auf die Verschränkung von hoheitlicher Kontrolle und Selbstkontrolle des Internets setzt. Positiv hervorzuheben ist auch, dass die in der Praxis nahezu undurchführbare Trennung zwischen Medien- und Telediensten für den Bereich des Jugendschutzes aufgegeben und damit eine Vereinheitlichung der Aufsicht in der Hand der KJM ermöglicht wurde. Von daher ist die Neuregelung ein gelungenes Stück „kooperativer Föderalismus“.
Viele Probleme des Jugendmedienschutzes, insbesondere die Grundrechtsfragen wurden im Vorangegangenen nicht angesprochen; es sollten vielmehr diejenigen speziellen rechtlichen Aspekte untersucht werden, die sich aus der Neuregelung des Jugendmedienschutzes ergeben. Erwägungen, die die Rechtswissenschaft in diesem Zusammenhang schon von jeher bewegen, nämlich die Frage der Grenzen des Jugendschutzes als Schranke der Kommunikationsfreiheiten insbesondere mit Blick auf das Verhältnismäßigkeitsprinzip, wurden von daher nicht thematisiert.
Bei allen Bemühungen sollte man sich allerdings vor der Illusion hüten, angesichts globalisierter Kommunikationswege einen lückenlosen Jugendschutz gewährleisten zu können. Internationale Zusammenarbeit ist hier dringend vonnöten. Aber auch insoweit sollte man nicht die Erwartung hegen, auf dieser Ebene werde man schnell zu einer Einigung kommen. Die langwierigen Verhandlungen zum Abschluss der Cyberspace-Konvention des Europarates[84], die allerdings noch nicht in Kraft ist, endeten vor kurzem mit dem sehr bescheidenen Ergebnis einer Bestätigung des ohnehin seit langem bestehenden Konsenses über strafrechtliche Ächtung des Umgang mit kinderpornographischem Material. Allzu viele Erwartungen sollte man in den Fortschritt der Entwicklung gemeinsamer, global akzeptierter Standards für den Jugendmedienschutz nicht haben[85], auch wenn die Bemühungen auf diesem Feld, insbesondere im Rahmen der Europäischen Union, selbstverständlich weiter verstärkt werden müssen. Vor diesem Hintergrund wird die grundsätzliche Frage aufgeworfen, ob denn ein isoliertes Vorgehen auf der nationalen Ebene angesichts der Globalisierung der Datennetze und der Möglichkeit der Verlagerung jugendgefährdender Inhalte auf ausländische Server überhaupt sinnvoll ist. Insofern könnte man sich auf den Standpunkt stellen, dass jede Schaffung und Durchsetzung jugendschutzrechtlicher Standards auf der nationalen Ebene allein nicht zielführend und damit in Hinblick auf die damit verbundenen Einschränkungen grundrechtlicher Freiheit unverhältnismäßig, weil ungeeignet ist.[86] Eine solche Sichtweise würde den international vernetzten Staat freilich zur Untätigkeit verdammen. Träte man dieser These ernsthaft näher, so müsste man konsequenterweise auch in anderen Bereichen, in denen grenzüberschreitende Gefahren ebenso gegeben sind wie etwa auf dem Feld des Umweltschutzes - gesundheitsschädliche Emissionen kennen bekanntlich auch keine Grenzen - den Staat zur Zurückhaltung mahnen. Indessen ist bislang nicht ernsthaft gefordert worden, nationale Bemühungen um die Verbesserung der Umwelt vor dem Hintergrund fehlender internationaler Kooperation und Gemeinsamkeit einzustellen. Das Gegenteil ist vielmehr richtig. An dieser Stelle besteht der Verdacht, dass das Globalisierungsargument zur Befreiung von lästigen Vorgaben für diejenigen dient, die mit jugendschutzgefährdenden Inhalten Geld verdienen.[87] Auch wenn die Globalisierung die Kontrollmöglichkeiten im Internet stark reduziert und die englische Sprache als die lingua franca immer mehr an Bedeutung auch für Jugendliche gewinnt, so darf doch nicht übersehen werden, dass die Sprache immer noch eine der entscheidenden Barrieren für Zugriffe auf Medien darstellt. Die weitaus größte Zahl der Anbieter deutschsprachiger medialer Angebote hat auch ihren Sitz im deutschen Sprachraum, mithin auch in Deutschland. Im letzteren Fall aber ist der Zugriff auf die Anbieter durchaus möglich.
Da die Durchsetzung jugendschutzrechtlicher Standards immer auch gleichbedeutend ist mit der Einschränkung der Freiheit von Anbietern und Nutzern, stellt sich nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darüber hinaus die Frage nach einem milderen, ebenso effektiven Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels. An dieser Stelle wird der Einsatz von Filter- und Ratingsystemen ins Spiel gebracht. In den USA spielen diese Systeme eine vorrangige Rolle. Allerdings stagnierte ihre Fortentwicklung mit der Aufhebung des Communications Decency Act[88] durch den Supreme Court.[89] Der Grund lag darin, dass die Anbieter mangels hoheitlicher Kontrolle Sanktionen nicht fürchten mussten und deswegen von weiteren Investitionen in die Entwicklung entsprechender Software absahen. Insgesamt ist zum Einsatz technischer Sperren im vorliegenden Zusammenhang – jedenfalls gegenwärtig - zweierlei festzustellen: Erstens ist der Einsatz von Filtersoftware nach dem heutigen Stand der Technik allein nicht geeignet, Jugendschutz im Internet zu gewährleisten. Es kann sich stets nur um begleitende Maßnahmen handeln. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.[90] Notwendig sind zweitens Maßnahmen, die für die Weiterentwicklung der Möglichkeiten des technischen Selbstschutzes im Sinne größtmöglicher Sicherheit und Vereinfachung in der praktischen Handhabung wie auch den Einsatz derselben Anreize setzen. Die rein theoretische vorhandener Nutzungsmöglichkeiten genügt insoweit nicht. Es kommt vielmehr darauf an, ob die vorhandenen technischen Möglichkeiten so gestaltet sind, dass ihre Nutzung durch Eltern und Jugendliche auch hinreichend wahrscheinlich ist. Staatliche Jugendschutzaktivitäten müssen dazu beitragen, dass sich technische Selbstschutzsysteme tatsächlich etablieren können. Hierzu kann etwa gehören, dass generelle Verbreitungsverbote in Hinblick auf jugendschutzgefährdende Inhalte entfallen, sofern über den Einsatz entsprechender technischer Zugangssperren durch den Anbieter gewährleistet ist, dass ein Verbreitung an Kinder und Jugendliche ausgeschlossen ist (Safe-Harbour-Klausel). Diesen Weg geht, wie bereits oben ausgeführt, der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag. Gleichzeitig muss aber gewährleistet sein, dass die eingesetzten Sperr-, Rating- und Filtering-Systeme auch tatsächlich funktionieren, also geeignet sind, ihr Ziel zu erreichen. Insoweit bedarf es einer entsprechenden Zertifizierung durch möglichst unabhängige Stellen. Der Jugendmedienstaatsvertrag überträgt diese Aufgabe der KJM. Nur für den Fall des Einsatzes eines solchermaßen anerkannten Jugendschutzprogrammes werden Verbreitungsverbote gelockert (vgl. § 11 i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 JMStV). Der Staat kann und darf sich angesichts der unübersehbaren Fülle der Internetangebote, die aus aller Welt nach Deutschland schwappen, nicht allein oder nicht einmal vorrangig auf den Einsatz ordnungsrechtlicher Maßnahmen verlassen. Aber auch der Einsatz technischer Schutzsysteme wie auch des Instrumentariums der freiwilligen Selbstkontrolle versprechen nicht den gewünschten Erfolg. Einen „Königsweg“ für einen effektiven Jugendmedienschutz gibt es jedenfalls bislang nicht.[91] In dieser Situation kann auf keines der beschriebenen Instrumente verzichtet werden. Entscheidend ist die möglichst intelligente Verknüpfung unterschiedlicher Kontrollmechanismen verbunden mit einer ernsthaften begleitenden Evaluierung der getroffenen Maßnahmen in Hinblick auf ihre Effektivität. Es ist vor diesem Hintergrund zu begrüßen, dass sich Bund und Länder auf eine umfassende Überprüfung der Neuregelung und Neustrukturierung des Jugendschutzes innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren nach Inkrafttreten verständigt haben.[92] In diesem Zusammenhang sollten auch Untersuchungen zur Praxistauglichkeit technischer Schutzsysteme angestrengt werden, deren Ergebnisse dann in die Evaluierung einbezogen werden könnten. Einer vorgezogenen Bewertung nach Ablauf von nur drei Jahren unterliegt die Umsetzung der Bestimmungen zur Verzahnung der hoheitlichen Kontrolle mit der Tätigkeit der Selbstkontrolleinrichtungen. Insoweit sollen die Erfahrungen mit der Einhaltung des Beurteilungsspielraums durch die Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle und die Auswirkungen der eingeschränkten Ahndungsmöglichkeit der Landesmedienanstalten gewürdigt werden. Dies ist zu begrüßen, da die gegenwärtige Regelung kaum erfolgversprechend sein dürfte.[93]
Insgesamt sollte allerdings allen Verantwortlichen deutlich sein, dass die potentiellen Opfer, die Kinder und Jugendlichen, in die Lage zu versetzen sind, sich selbst zu schützen. Hierzu gehört vor allen Dingen die Förderung der Medienkompetenz von Kindern und Eltern, die diese in den Stand versetzt, die positiven Seiten des Internet als weltumspannendes Forum für Information und Kommunikation zu erkennen und zu nutzen, aber auch seine Gefahren zu erkennen. Und letztendlich gilt auch, dass staatliche Regulierung und Kontrolle elterliche Verantwortung nicht ersetzen kann.

Prof. Dr. Christine Langenfeld
Lehrstuhl für öffentliches Recht
Georg-August-Universität Göttingen
Platz der Göttinger Sieben 6
37073 Göttingen



  F u ß n o t e n


[1] http://www.eff.org/Publications/John_Perry_Barlow/barlow_0296.declaration.
[2] Auf diesen Gegensatz weist namentlich Bernd Holznagel, Meinungsfreiheit oder Free Speech im Internet, AfP 2002, S. 128, 129, hin.
[3] AG München, MMR 1998, S. 429 ff. mit Anmerkung von Ulrich Sieber, aaO., S. 438 ff.
[4] LG München, MMR 2000, S. 171.
[5] Holznagel (Anm. 2), S. 130 f.
[6] Holznagel, aaO., S. 129 f. m.Nw. zur Rspr.; Martin Schulz, Jugendschutz bei Tele- und Mediendiensten, MMR 1998, S. 185, 186.
[7] Holznagel, aaO., S. 130 f.; Bernd Grzeszick, Neue Medienfreiheit zwischen staatlicher und gesellschaftlicher Ordnung. Das Beispiel des Internets, AöR 123 (1998), S. 173, 193 f.
[8] BVerfGE 30, 336, 347 f.; 77, 345, 356; 83, 130, 139 ff.
[9] Stefan Engel, Kinder- und Jugendschutz in der Verfassung, AöR 1997, S. 212, 219 ff., 226 ff..
[10] BVerfGE 30, 336; Josef Isensee/Peter Axer, Jugendschutz im Fernsehen, 1998, S. 69; Engel, aaO.
[11] Engel, aaO., S. 242 f.
[12] Std. Rspr. - BVerfGE 88, 203, 262; 96, 56, 64; 97, 169, 176.
[13] Std. Rspr. – BVerfGE 92, 26, 46.
[14] Anzuführen sind hier § 184 Abs. 1 Nr. 1 StGB (Verbreitung pornographischer Medien an Minderjährige); § 131 Abs. 1 Nr. 3 StGB (Verbreitung gewaltverherrlichender Inhalte an Minderjährige), § 130 StGB (Volksverhetzung) und § 86a StGB (Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen wie z.B. der NSDAP).
[15] In der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 1985, BGBl. I 1985, S. 1502, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.7.1997, BGBl. I 1997, S. 1870, 1876.
[16] Z.B. Medien, die sich gegen bestimmte Minderheitengruppen richten oder auch solche Darstellungen, die die NS-Diktatur aufwerten oder glorifizieren.
[17] Dies kann etwa dadurch geschehen, dass der Zugang zu dem betreffenden Angebot nur nach Vergabe eines Passwortes erfolgt, das erst nach Vorlage einer Personalausweiskopie vergeben wird. Vgl. zu den Zugangsverifikationssystemen Schulz (Anm. 6), S. 185 f.; Karin Vielhaber, Jugendschutz im Internet, MMR Beilage 9/2001, S. 16,18.
[18] Folgendes Beispiel mag dies verdeutlichen: Ein Online-Dienst bietet die technische Verbindung zum Internet, einen e-mail Dienst, das Hosting einer Homepage des Nutzers sowie Wetter- und Börsennachrichten und einen Nachrichtendienst über das aktuelle Geschehen in Politik und Wirtschaft an. Dieser Anbieter erbringt damit Telekommunikationsleistungen und bietet sowohl Teledienste als auch Mediendienste an (Beispiel nach Joachim Scherer/Frank Hölscher, Gestaltungsräume für eine Reform der Organisation der Telekommunikations- und Medienaufsicht unter dem Grundgesetz, Rechtsgutachten im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung, Juni 1999, abrufbar im Internet unter http//www.ko2010.de/deutsch/download/reguta.pdf.), S. 14. Zur Schwierigkeit der Abgrenzung von Medien- und Telediensten vgl. auch Georgios Gounalakis, Konvergenz der Medien – Sollte das Recht der Medien harmonisiert werden?, Vortrag auf dem Deutschen Juristentag 2002, Manuskript, S. 42; Marian Paschke, Medienrecht, 2001, Rdnr. 36; Bernd Holznagel/Stephanie Kussel, Jugendmedienschutz und Selbstregulierung im Internet, RdJB 2003, S. 295, 298 m.w.Nw. zur Lit.
[19] Mediendienste fallen in den Anwendungsbereich des von den Ländern abgeschlossenen Staatsvertrages über Mediendienste (MDStV) vom 20.1. bis 10.4.1997, zuletzt geändert durch den 6. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 20.12.2001. Der Mediendienste-Staatsvertrag ist in seiner aktuellen Version im Internet abrufbar unter http://beckmannundnorda.de/mdstv.html. Nach der in § 2 MDStV enthaltenen Legaldefinition sind Mediendienste das Angebot und die Nutzung von an die Allgemeinheit gerichteten Informations- und Kommunikationsdiensten, die in Text, Ton oder Bild und unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen oder längs oder mittels eines Leiters verbreitet werden. § 2 Abs. 2 MDStV nennt als Regelbeispiele insbesondere bestimmte Verteildienste. Abrufdienste, bei denen Daten auf individuelle Anfrage hin übertragen werden, sind gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV nur dann als Mediendienste anzusehen, wenn sie nicht in erster Linie auf einen individuellen Leistungsaustausch gerichtet sind.
[20] Nach § 2 Teledienstegesetz (TDG) vom 22.7.1997, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.12.2001, BGBl. I 2001, S. 3721, zählen Multimediadienste, die nicht auf die Verbreitung massenkommunikativer Inhalte gerichtet, sondern für eine individuelle Nutzung von kombinierbaren Daten wie Zeichen, Bilder und Töne bestimmt sind und mittels Telekommunikation übertragen werden, zu den Telediensten.
[21] Vgl. Anm. 16.
[22] Vgl. zur FSK Dieter Dörr/Mark D. Cole, Jugendschutz in den elektronischen Medien – Bestandsaufnahme und Reformabsichten, 2001, S. 100 ff.; Vielhaber (Anm. 14), S. 18.
[23] So Holznagel/Kussel (Anm. 15), S. 303 unter Berufung auf Weinrich, Jugendschutz im World Wide Web – wirkungslos? JMS-Report 3/2001, S. 5 f.; in diese Richtung auch Vielhaber, aaO.
[24] Vgl. dazu insbesondere die Informationen von Jugendschutz.net, die durch die obersten Landesjugendbehörden eingerichtete gemeinsame Stelle Jugendschutz, abrufbar unter http://www.jugendschutz.net/ unter der Rubrik „Rating und Filtering“.
[25] Vgl. oben bei Anm. 18.
[26] Vgl. dazu die Informationen von Jugendschutz.net, aaO.; ebenso Mischa Dippelhofer, Jugendschutz im Internet, RdJB 2000, S. 52, 57.
[27] Vielhaber (Anm. 14), S. 18.
[28] Vgl. nur Holznagel/Kussel (Anm. 15), S. 301, 303.
[29] PICS steht für Platform of Internet Content Selection.
[30] Vielhaber (Anm. 14), S. 19; vgl. auch http://www.jugendschutz.net/filtering/rating-tvdiskurs.html.
[31] Vgl. dazu die Nw. in Anm. 25.
[32] Hierauf weisen auch Holznagel/Kussel (Anm. 15), S. 303, hin.
[33] Vgl. dazu die Eckwertevereinbarung zwischen Bund und Ländern vom 8.3.2002 zur Neuausgestaltung des Jugendmedienschutzes, abgedruckt in der Begründung des Gesetzentwurfs zum neuen Jugendschutzgesetz des Bundes (JSchG) in Btags-Drs. 14/9013, S. 24. Das JSchG ergänzt die Regelungen des JMStV entsprechend den Vorgaben der Vereinbarung (vgl. zum JSchG sogleich unten bei Anm. 33).
[34] Staatsvertrag über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien – Jugendmedienschutz-Staatsvertrag – JMStV, abrufbar unter http://www.artikel5.de/gesetze/jmstv-e_090802.html.
[35] Trotz des in der E-Commerce-Richtlinie (Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8.6.2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt, ABl. EG L 178/1) verankerten Herkunftslandprinzips, wonach die Anbieter von Multimediadiensten nur die rechtlichen Vorgaben ihres Sitzstaates zu beachten haben, können jugendschutzrechtliche Standards gegenüber Diensteanbietern, die eine Wirtschaftstätigkeit ausüben, also ihren Dienst mit Gewinnerzielungsabsicht betreiben, zur Geltung gebracht werden. Vgl. dazu jetzt § 4 Abs. 5 TDG. Der Mediendienste-Staatsvertrag wurde ebenfalls entsprechend abgeändert (§ 5 Abs. 5 MDStV).
[36] Verstöße gegen § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 (Verbreitung offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte) können mit einer Gefängnisstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe geahndet werden (§ 23 JMStV).
[37] Die Safe-Harbour-Klausel stellt einen Anreiz zum Einsatz technischer Schutzmechanismen dar. Die straf- oder bußgeldbewehrte Verbreitung jugendgefährdender bzw. jugendbeeinträchtigender Angebote ist dann zulässig, wenn dafür Sorge getragen wird, dass nur Erwachsene die Angebote wahrnehmen können (vgl. §§ 4 Abs. 2 Satz 2 und § 5 Abs. 3 JMStV). Zu Safe-Harbour-Klauseln vgl. Bernd Holznagel, Regulierte Selbstregulierung im Medienrecht, Verwaltung 2001, Beiheft 4, S. 81, 98 m.w.Nw.
[38] Vgl. dazu näher unter G.
[39] BGBl. I 2002, S. 2730.
[40] Die Bundesprüfstelle wird in Zukunft nur noch Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien heißen. Der Zusatz „und Schriften“ entfällt.
[41] Btags-Drs. 14/9013, S. 17.
[42] AaO. (Anm. 29).
[43] Rundfunkstaatsvertrag vom 31.8.1991 in der Fassung des 6. Rundfunkänderungsstaatsvertrages, in Kraft getreten am 1.7.2002, in konsolidierter Fassung abrufbar im Internet unter http://www.alm.de/bibliothek/rstv.pdf.
[44] BVerfGE 12, 205, 229.
[45] Std. Rspr.; grundlegend insoweit BVerfGE 12, 205, 260; 31, 314, 325; 90, 60, 87.
[46] BVerfGE 73, 118, 154 – Baden-Württemberg-Beschluss.
[47] BVerfGE 90, 60, 87. 64 f unter Hinweis auf die std. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Anm. 37).
[48] Claus Dieter Classen, Der Rundfunk zwischen Wirtschaft und Kultur, in: Armin Dittmann/Frank Fechner/Gerald G. Sander, Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.53, 65.
[49] AaO., S. 65; Christoph Degenhart, Rundfunk und Internet, ZUM 1998, S. 333, 341; Martin Bullinger/Ernst-Joachim Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 57 f.; für Unbeachtlichkeit diesen Kriteriums Dieter Dörr, „Multimedia“ und der Rundfunkbegriff, in: Armin Dittmann/Frank Fechner/Gerald G. Sander, Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 125; Hubertus Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 134 ff.; Wolfgang Hoffmann-Riem, Pay-TV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk 1996, S. 58 f.
[50] Besonders deutlich in diese Richtung Degenhart, aaO., S. 341; aA Gersdorf, S. 137 ff. und Hoffmann-Riem, S. 56 ff.
[51] So auch dezidiert Martin Bullinger, Der Rundfunkbegriff in der Differenzierung kommunikativer Dienste, AfP 1996, S. 1, 7, der den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff auf den „klassischen“ Rundfunk begrenzen möchte.
[52] Degenhart (Anm. 47), S. 342.
[53] Dies wird auch auch von Gounalakis (Anm. 15), S. 39, betont. Im Ergebnis differenziert er dann aber in Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz doch wieder unter Rückgriff auf die Meinungsrelevanz eines Dienstes. Sofern diese gegeben sei, seien die Länder zuständig, aaO., S. 39 f.
[54] Classen (Anm. 46), S. 64; Degenhart (Anm. 47), S. 342.
[55] So zutreffend Classen, aaO., S. 65.
[56] Armin Dittmann, in: ders./Frank Fechner/Gerald G. Sander, Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 19, 38.
[57] Kooperation im Bundesstaat, in: Paul Kirchhof/Josef Isensee, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 105, Rdnr. 17.
[58] Urteil vom 24.10.2002 – Az: 2 BvF 1/01, Rdnr. 286 ff.
[59] Vgl. § 35 Abs. 1 und 2 RStV. Neben der KEK steht die Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM), die ebenfalls als Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt fungiert. Die KDLM wird angerufen, wenn die zuständige Landesmedienanstalt von einem Beschluss der KEK abweichen möchte (§ 37 Abs. 2 RStV).
[60] Die KEK wurde mit dem 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der am 1.1.1997 in Kraft getreten ist, geschaffen.
[61] Die Zusammenarbeit der Landesmedienanstalten bei der Ausübung ihrer Aufsichtsbefugnisse ist in § 38 Abs. 2 und 3 RStV geregelt. Danach haben sich die Landesmedienanstalten mit dem Ziel einer ländereinheitlichen Verfahrensweise hinsichtlich der Aufsicht untereinander abzustimmen. Zu diesem Zweck sollen sie sowie auch zur Vorbereitung von Einzelfallentscheidungen gemeinsame Stellen bilden. Die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland (ALM) hat derartige Stellen und Arbeitskreise gebildet. Auch auf dem Gebiet des Jugendschutzes wurde ein Arbeitskreis eingesetzt. Im Rahmen der ALM sind drei Ebenen der Abstimmung vorgesehen und zwar die Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten, die Konferenz der Vorsitzenden der Beschlussgremien und eine Gesamtkonferenz aus Direktoren und Gremienvorsitzenden. Diese Gremien werden zur Vorbereitung von Einzelfallentscheidungen tätig. Sie sprechen mit Zwei-Drittel-Mehrheit eine Empfehlung für eine Vorgehen der zuständigen Landesmedienanstalt aus. Diese ist an die Empfehlung allerdings nicht gebunden.
[62] Heute werden grundsätzliche Einwendungen gegen Gemeinschaftseinrichtungen der Länder nicht mehr erhoben; vgl. dazu Jost Pietzcker, in: Christian Starck (Hrsg.), Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstatt, 1988, S. 19, 60 ff. m.w.Nw. zu den bis in die 60er Jahre hinein kritischen Stimmen in der Literatur.
[63] Ausführlich zu den Möglichkeiten der Verwaltungskooperation der Länder im Bereich der Medienaufsicht Scherer/Hölscher (Anm. 15), S. 57 ff. Im Ergebnis gehen die Autoren davon aus, dass die Errichtung einer gemeinsamen Länderanstalt für Medienaufsicht verfassungsrechtlich zulässig wäre.
[64] BVerfGE 33, 303, 356 ff. – ZVS. In dieser Entscheidung ging es um eine kooperative Verwirklichung von Freiheits- und Teilhaberechten; beim Jugendschutz geht es um die Verwirklichung einer grundrechtlichen Schutzaufgabe, deren tieferer Grund ebenfalls die Freiheitssicherung ist.
[65] BVerwGE 22, 299, 307 ff. – ZDF. Weniger weitgehend forderte das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zur Filmbewertungsstelle Wiesbaden, es sei ausreichend, wenn gemeinsame Anstalten der Länder sich innerhalb der ausschließlichen Kompetenz der Länder halten und die im GG verankerten Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung nicht beeinträchtigen.
[66] Vgl. zur im GG angelegten Unterscheidung zwischen Bundes- und Landesverwaltung BVerfGE 63, 1, 39 - Schornsteinfegergesetz.
[67] AaO., S. 42.
[68] In der Entscheidung zum Schornsteinfegergesetz, aaO. stellte das Gericht maßgeblich darauf ab, dass die an sich unzuständige Behörde in die Verwaltungsstruktur des zuständigen Verwaltungsträgers eingeordnet ist mit der Folge, dass die jeweilige Verwaltungsaufgabe entweder in Form der Bundesverwaltung oder der Landesverwaltung wahrgenommen wird. Es ging dort um die Frage, inwieweit sich eine Einrichtung des Bundes – hier die Versorgungsanstalt der Schornsteinfeger als Körperschaft des öffentlichen Rechts – für die Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben einer Landesbehörde bedienen kann. Im konkreten Fall war die Geschäftsführung der Versorgungsanstalt der Schornsteinfeger einer Landesversicherungskammer übertragen worden. Diese Konstellation entscheidet sich maßgeblich von der vorliegenden Konstruktion der KJM, die eine landesübergreifende Einrichtung darstellt und der Verwaltungsstruktur des jeweiligen Bundeslandes eingegliedert ist. Insofern liegt ohnehin kein Fall verbotener Mischverwaltung vor.
[69] Bei der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien handelt es sich um eine Bundesoberbehörde ohne entsprechenden Verwaltungsunterbau gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG. Eine solche Bundesoberbehörde für Angelegenheiten, für die dem Bund die ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zusteht, kann durch Bundesgesetz errichtet werden. Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes vgl. oben D. Wird für Bereiche, für die dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zusteht, eine selbständige Bundesoberbehörde errichtet, so braucht für die Errichtung als solche die Voraussetzung des Art. 72 Abs. 2 GG – das Erfordernis einer bundeseinheitlichen Regelung -, die für die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz notwendig ist, nicht vorzuliegen, BVerfGE 14, 197, 214.
[70] BVerfGE 63, 1, ???
[71] So knüpft § 4 des Staatsvertrages an die Indizierungsentscheidung der Bundesprüfstelle an. Andererseits wird die Bundesprüfstelle nicht tätig, sofern die KJM bereits entschieden hat, dass die Voraussetzungen für eine Indizierung nicht gegeben sind; umgekehrt ist die Bundesprüfstelle – jedenfalls im Grundsatz - zur Aufnahme eines Telemediums in den Index verpflichtet, wenn die KJM dies beantragt. Wie hier Herbert Bethge, Medienrechtliche Befugnisse und Instrumente zur Gewährleistung des Jugendschutzes nach BayMG und RStV, in: BLM Symposion Medienrecht 2001. Zwischen Intendantenbefugnis und Zensurverbot: Jugendschutz in privaten Rundfunkangeboten in Bayern, 2002, S. 61, 74.
[72] Da die Entscheidungen der KJM an die Entscheidungen der BPS, einer staatlichen Behörde, anknüpfen, wird umgekehrt die für die Rundfunkaufsicht notwendige Staatsferne in Zweifel gezogen, Bethge, aaO., S. 74. Insofern wird man allerdings darauf hinweisen, dass die Mitglieder der Bundesprüfstelle mehrheitlich gesellschaftlichen Gruppen entstammen und im Übrigen weisungsfrei tätig sind (§ 19 Abs. 4 neues JSchG). Auch sichert das gesetzlich vorgesehene Abstimmungsverfahren den Vertretern der gesellschaftlichen Gruppen die Mehrheit (§ 19 Abs. 5 neues JSchG).
[73] In diesem Sinne soll die maßgebliche Einbeziehung gesellschaftlicher Repräsentanz in die Entscheidungen der Bundesprüfstelle gewährleisten, dass bei der Entscheidung über die Indizierung einer Schrift oder eines Telemediums die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen mitwirken. Insofern ist auch entscheidend, dass sämtliche Mitglieder der Bundesprüfstelle, d.h. auch die Repräsentanten des Staates, weisungsfrei tätig sind.
[74] Ausführlich dazu Ausführlich zum Problem der Verhältnismäßigkeit ordnungsrechtlichen Vorgehens gegen Anbieter im Internet Andreas Zimmermann, Polizeiliche Gefahrenabwehr und das Internet, NJW 1999, S. 3145.
[75] Vgl. § 37 RStV. Zur mediatisierten Stellung der KEK Martha Renck-Laufke, Was ist und was kann die KEK?, ZUM 2000, S. 369, 370.
[76] Vgl. insoweit Stefan Hepach, Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich: Verselbständigungstendenzen eines Organs unter Berufung auf das rundfunkspezifische Gebot einer effzienten Konzentrationskontrolle?, ZUM 1999, S. 603, 605, allerdings im Zusammenhang mit der Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen der KEK und der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt, als dessen Organ die KEK ebenso wie die KJM fungiert.
[77] Dafür Hepach, aaO., S. 611; eher ablehnend wohl Renck-Laufke (Anm. 65), S. 371.
[78] Hierauf stellt Hepach, aaO., ab („Verletzung des „Rechts auf ein funktionsfähiges kooperatives Zusammenwirken“).
[79] Befürwortend Ulrike Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 230 ff., 235 ff.; Hubertus Gersdorf, Landesmedienanstalten als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit, in: Haratsch/Kugelmann/Repkewitz, Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 163, 188 ff.; Hoffmann-Riem, Personalrecht der Rundfunkaufsicht, 1991, S. 73 ff., 117 ff.; aA Herbert Bethge, Zur Funktion und Relevanz eines Medienverwaltungsrechts, Die Verwaltung 1994, S. 433, 440; Stefan Hepach, Der Grundrechtsstatus der Landesmedienanstalten, 1997, S. 168 ff.
[80] Vgl. nur Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Aufl., 1999, S. 218.
[81] Parallele Erwägungen wurden nach Errichtung der KEK in Hinblick auf eine Klagebefugnis der unzuständigen Landesmedienanstalt gegen die Zulassungsentscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt angestellt. Vor der Errichtung der KEK wurde eine solche Klagemöglichkeit bejaht; vgl. BVerwG AfP 1997, S. 742; BayVGH ZUM 1996, S. 326 (Deutsches Sportfernsehen); dazu Ulrike Bumke, Klagebefugnis der Landesmedienanstalten im Streit um rundfunkrechtliche Zulassungsentscheidungen?, ZUM 1995, S. 360 ff.; dies., Die Klagebefugnis der Landesmedienanstalten und das Gebot der präventiven Konzentrationskontrolle, ZUM 1998, S. 121. Mit Schaffung der KEK ist eine solche Klagemöglichkeit entfallen; Bumke, ZUM 1998, S. 121, 128; Hesse, aaO., S. 218. Die allgemeine Regelung des § 38 Abs. 3 RStV wurde durch das spezielle Verfahren der Konzentrationskontrolle in § 37 RStV ersetzt (vgl. insbesondere § 37 Abs. 4 RStV).
[82] Zur sogenannten „regulierten Selbstregulierung“ im Internet ausführlich Holznagel (Anm. 31), S. 86 ff.
[83] Kritisch insoweit auch Dörr/Cole (Anm. 19), S. 106 ff.; Bethge (Anm. 63), S. 79 f.
[84] Text der Konvention abrufbar unter http://conventions.coe.int/treaty/en/projects/FinalCybercrime.htm (Stand: 21.1.2001)
[85] Skeptisch auch Holznagel (Anm. 2), S. 133; ebenso in Bezug auf radikal-politische Inhalte im Netz Karsten Bremer, Radikal-politische Inhalte im Internet – Ist ein Umdenken erforderlich?, MMR 2002, S. 147, S. 148 f.
[86] Allgemein zur „Naivität“ von Vorstellungen, die Nutzung von Online-Systemen bedürfe keinerlei staatlicher Regulierung, weil die „netizens“ im herrschaftsfreien Diskurs ihre eigenen Regelungen, ihre „netiquette“ fänden, Joachim Scherer, „Online“ zwischen Telekommunikation und Medienrecht – Regulierungsprobleme von Online-Systemen im Internet und außerhalb - , AfP 1996, S. 213, 214 m. Nw. aus der us-amerikanischen Debatte.
[87] Nach der Einschätzung von jugendschutz.net wird 20 % des Umsatzes im Internet mit pornographischen Angeboten erzielt.
[88] Der CDA sah eine Bestrafung jeder Person vor, die sich im Wege der Telekommunikation wissentlich an einer Kommunikation beteiligte, „which is obscene or indecent, knowing that the recipient of the communication is under 18 years of age.“ Als Sanktion war eine Geldstrafe oder Gefängnisstrafe bis zu zwei Jahren vorgesehen.
[89] 117 S.Ct. 2329, Urteil vom 26.6.1997: ACLU v. Reno; vgl. dazu Schulz (Anm. 6), S. 186; Holznagel (Anm. 2), S. 130. Ende 1998 wurde der deutlich restriktiver gefasste Child Online Protection Act (COPA) verabschiedet, der im übrigen auch eine safe-harbour-Klausel enthält. Der US District Court hielt Sec. 231 COPA ebenfalls für unvereinbar mit der im First Amendment geschützten Meinungsfreiheit. Über das Schicksal von COPA ist noch nicht abschließend entschieden. Das Urteil des US District Court in Philadelphia wurde vom Supreme Court durch Urteil vom 13.5.2002 (535 U.S.00-1293 (2002) aufgehoben und zur weiteren Beratung zurückverwiesen.
[90] Unter C.4.
[91] So auch Holznagel (Anm. 2), S. 132 f.
[92] Vgl. Nr. 6 der Vereinbarung zwischen der Bund und Ländern vom 8.3.2002, Btags-Drs. 14/9013, S. 16. Grundlage der Evaluierung wird u.a. der erstmals nach zwei Jahren nach ihrer Konstituierung und dann im Zweijahres-Rythmus zu erstattende Bericht der KJM über die Durchführung der Bestimmungen des JMStV an die Gremien der Landesmedienanstalten sein.
[93] Insoweit besteht auch ein Sonderkündigungsrecht, § 26 Abs. 1 Satz 4 JMStV.

 


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