Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

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D. Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Jugendmedienschutzes


Von der Frage der bereits zu Beginn festgestellten verfassungsrechtlichen Verankerung des Jugendschutzes ist die Kompetenzfrage zu unterscheiden. Wem - Bund oder Ländern – ist die Aufgabe des Jugendschutzes und hier konkret des Jugendmedienschutzes zugewiesen? Der Jugendmedienschutz fällt, soweit er sich auf den Rundfunk bezieht, in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Diese sind gemäß Art. 30, 70 GG zuständig für die Regulierung des Rundfunks. Kraft Sachzusammenhangs sind sie auch zur Regelung des Jugendschutz berufen. Programmbezogene Regelungen müssen zusammenhängend getroffen werden.
Wie aber steht es mit den Multimedia-Diensten im Internet? In der Begründung zum neuen Jugendschutzgesetz beruft sich der Bund insoweit auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 – das ist die „öffentliche Fürsorge“ sowie auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG – das ist das „Recht der Wirtschaft“. Diese Kompetenz, so heißt es weiter in der Gesetzesbegründung, nehme der Bund mit dem Erlass des Gesetzes nur eingeschränkt wahr.[41]
Die Zurückhaltung des Bundes beruht auf einer Absprache zwischen Bund und Ländern mit dem Ziel, die jeweils im Bereich des Jugendmedienschutzes für die elektronischen Medien zu treffenden Regelungen aufeinander abzustimmen.[42] Dementsprechend regelt das Jugendschutzgesetz nur die Indizierung von Telemedien; die Regelungen zu den Indizierungsfolgen wie auch die Fragen der Aufsicht sind Gegenstand des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages der Länder. Nun ist die grundgesetzliche Kompetenzordnung nicht disponibel; sie kann durch Absprachen nicht ausgehebelt werden. Für unseren Zusammenhang kommt es also darauf an, ob der Bund tatsächlich einen Kompetenztitel für den Bereich des Jugendschutzes im Internet hat.
Hinsichtlich des Anwendungsbereiches des Jugendschutzgesetzes hat der Gesetzgeber eine klare Abgrenzung getroffen: Gemäß § 2 Abs. 3 gilt das Gesetz nicht für Rundfunk iS von § 2 Rundfunkstaatsvertrag (RfStV)[43]. Hierbei handelt es sich freilich um eine Abgrenzung auf der einfachgesetzlichen Ebene, die das grundgesetzliche Kompetenzgefüge nicht berühren kann. Inhaltlich ist der Rundfunk ein zentrales Element der politischen und kulturellen Eigenständigkeit der Länder. Er ist „kulturelles Phänomen“ – so das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Deutschland-Fernsehen[44] – und unterfällt damit ihrer Kulturhoheit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist Rundfunk dadurch gekennzeichnet, dass er sich an eine unbestimmte Vielzahl von Empfängern richtet und dass er geeignet ist, die freie öffentliche Meinungsbildung zu beeinflussen.[45] Das Bundesverfassungsgericht hat darüber hinaus deutlich gemacht, dass der Rundfunkbegriff nicht nur auf die traditionellen Formen des Rundfunks zu erstrecken ist, sondern auch auf die sogenannten rundfunkähnlichen Dienste, sofern sie dem herkömmlichen Rundfunk vergleichbare massenkommunikative Wirkungen erzeugen.[46] Für die gesetzliche Regulierung der Multimedia-Dienste stellt sich dementsprechend die Frage, ob ihr Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung und ihre kulturelle Relevanz dem traditionellen Rundfunk in einer Weise vergleichbar ist, dass die wirtschafts- und jugendschutzrechtlichen Kompetenzvorschriften zugunsten des Bundes als unwesentlich zurücktreten. Das Bundesverfassungsgericht betont in seiner Rechtsprechung drei Elemente, die für den Rundfunk konstitutiv sind: „Aktualität, Breitenwirkung, Suggestivkraft“.[47] Bereits die erstgenannte Aussage gilt für weite Teile der Online-Dienste nicht. Demgegenüber sind Online-Dienste durchaus geeignet, Breitenwirkung zu entfalten, da sie von jedermann empfangen werden können, der Zugang zum Netz besitzt. Für die Wirkung einer Sendung kann aber nicht allein auf die Zahl der potentiellen Empfänger, d.h. eine rein quantitative Größe abgestellt werden.[48] Für die geforderte Breitenwirkung kommt es auch auf die Gleichzeitigkeit des Empfangszeitpunktes[49] und die Stellung des Rezipienten im Kommunikationsprozess an.[50] Eine dem Rundfunk vergleichbare Breitenwirkung wird nicht schon dadurch erzeugt, dass die Nutzer das jeweilige Angebot individuell, jeder für sich, wahrnehmen, wie dies im Online-Bereich geschieht. Der traditionelle Rundfunkveranstalter sucht durch ein Gesamtprogramm, das redaktionell gestaltet nach einem bestimmten Schema abläuft, das Publikum an sich zu binden und zu beeinflussen.[51] Online-Dienste dagegen stellen typischerweise gestückelt einzelne Informationen einzelnen Interessenten zu individueller, nicht gesteuerter Auswahl zur Verfügung. Der Rezipient von Online-Angeboten kann nicht nur darüber entscheiden, wann er ein bestimmtes Angebot wahrnimmt; er kann angesichts der typischen Struktur der Informationsangebote im Internet auch darüber befinden, welche Teile eines Angebotes er wahrnimmt und ob er daneben weitere, vertiefende Informationsangebote, die per Hyperlink regelmäßig vorgehalten werden, einsieht[52]; der Nutzer hat also erweiterte Auswahlmöglichkeiten nicht nur in zeitlicher, sondern auch in inhaltlicher Hinsicht.[53] Dieser Vorgang steht mithin eher dem individuellen Zugriff auf gespeicherte Informationen nahe. Eine dem Rundfunk vergleichbare Eignung, einen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung zu leisten, kommt derartigen Angeboten nicht zu. Insoweit unterscheidet sich die Situation nicht maßgeblich von derjenigen der Presse[54], die dem Anwendungsbereich des vom Bund geschaffenen Jugendschutzrechtes unterfällt. Sind Angebote auf den wirtschaftlichen Austausch von Gütern gerichtet, so tritt der kulturelle und meinungsbildende Aspekt in noch deutlicher Weise gegenüber dem erwerbswirtschaftlich-wettbewerblichen Element zurück. Und was schließlich den dritten Aspekt angeht, die Suggestivkraft, so kann diese vielen Internet-Angeboten sicher nicht abgesprochen werden. Dieser Gesichtspunkt alleine vermag allerdings eine Zuordnung zum Rundfunk nicht zu tragen. Suggestivkraft kann z.B. anderen medialen Angeboten ebenso stark zukommen.[55] Man denke nur an bestimmte Kinofilme. Für die Einordnung von Multimedia-Diensten kommt es also insgesamt darauf an, wo das prägende Element eines multimedialen Angebotes liegt.
Und die Kompetenzordnung des Grundgesetzes geht nicht von einem grundsätzlichen Vorrang der Länderkompetenz im Medienrecht aus.[56] Vor dem Hintergrund der nahezu unüberwindbaren Schwierigkeiten bei der Abgrenzung der Multimediadienste sind typisierende Unterscheidungen unvermeidlich, um Rechtssicherheit für Anbieter und vor allen Dingen auch Investoren zu schaffen. Dies heißt also im Ergebnis, dass hinsichtlich der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern zwischen Rundfunk einerseits – vielleicht könnte man hier von Rundfunk im engeren oder traditionellen Sinne sprechen - und sonstigen elektronischen Diensten zu unterscheiden ist, die eine dem traditionellen Rundfunk vergleichbare Breiten- und damit meinungsbildende Wirkung nicht besitzen. Verfahrensrechtlich wird diese Differenzierung dadurch abgesichert, dass gemäß § 20 RStV ein Anbieter von der zuständigen Landesmedienanstalt feststellen lassen kann, ob sein Dienst dem Rundfunk zuzuordnen ist oder nicht. Die hier vorgeschlagene Vorgehensweise hat vor allen Dingen den Vorteil der Klarheit für sich.
In einer Situation sich überschneidender Kompetenzen sind Bund und Länder darüber hinaus gehalten, ihre Zuständigkeiten so aufeinander abzustimmen, dass Schutzlücken nicht entstehen und vor allen Dingen die gestellte Aufgabe effektiv wahrgenommen werden kann. In diesem Sinne formuliert Walter Rudolf im Handbuch des Staatsrechts: „Angesichts der verfassungsrechtlich bestehenden Verzahnung von Bund und Ländern ist deren Kooperation trotz der im GG vorgenommenen normierten Kompetenzabscheidungen in einer Reihe von Situationen für das Funktionieren des Staatsapparats unerlässlich. Der verfassungsrechtliche Auftrag an die staatlichen Organe zur Normsetzung und zum Normvollzug ist auf Kooperation angelegt.“[57] Dies gilt gerade und auch für den Bereich rechtlich umstrittener Zuständigkeiten wie im vorliegenden Fall. Hier bedarf es der Kooperation, um die sich stellenden Aufgaben durch aufeinander abgestimmte Rechtsetzung erledigen zu können. Wenn es aber nun so ist, dass bei der überwiegenden Zahl der Online-Angebote der ökonomische Aspekt bzw. der Aspekt individueller Informationsbeschaffung im Vordergrund steht und zugleich eine Abgrenzung zwischen Mediendiensten und Telediensten, deren Regulierung ganz unstreitig dem Bund offen steht, nur schwer durchführbar ist, dann zieht ein Insistieren auf starren Trennungen der Kompetenzbereiche Regulierungen nach sich, die dem betroffenen Sachbereich nicht gerecht werden.
Die Regelungen des Jugendschutzgesetzes zu den Voraussetzungen einer Indizierung von Telemedien nehmen schließlich auch die Hürde des Art. 72 Abs. 2 GG, d.h. des bundesstaatlichen Subsidiaritätsprinzips. Eine bundeseinheitliche Regelung der Voraussetzungen für eine Indizierung von Telemedien ist zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Sie dient der Beseitigung und Vermeidung erheblicher Rechtsunsicherheiten in Bereich der elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, die an Landesgrenzen nicht gebunden sind. Diese Feststellung gilt auch in Ansehung der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Altenpflegegesetz[58], die die Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG an das Vorliegen einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Hinblick auf die 1994 erfolgte Verfassungsänderung im Sinne einer deutlichen Verschärfung zugunsten der Länder präzisiert hat.
Geht man also mit der hier vertretenen Ansicht davon aus, dass der Bund eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus den genannten Kompetenztiteln für den Jugendschutz im gesamten Bereich der Telemedien hat, so kann er allerdings sagen: Von dieser Kompetenz mache ich nur teilweise Gebrauch. Qui peut plus peut moins. Die Kompetenznormen des Grundgesetzes allein begründen keine Gesetzgebungspflichten. Inwieweit sich eine Gesetzgebungspflicht des Bundes aus anderen Bestimmungen der Verfassung, hier der grundrechtlich begründeten Schutzaufgabe im Bereich des Jugendschutzes ergeben kann, mag an dieser Stelle dahin stehen.


[41] Btags-Drs. 14/9013, S. 17.
[42] AaO. (Anm. 29).
[43] Rundfunkstaatsvertrag vom 31.8.1991 in der Fassung des 6. Rundfunkänderungsstaatsvertrages, in Kraft getreten am 1.7.2002, in konsolidierter Fassung abrufbar im Internet unter http://www.alm.de/bibliothek/rstv.pdf.
[44] BVerfGE 12, 205, 229.
[45] Std. Rspr.; grundlegend insoweit BVerfGE 12, 205, 260; 31, 314, 325; 90, 60, 87.
[46] BVerfGE 73, 118, 154 – Baden-Württemberg-Beschluss.
[47] BVerfGE 90, 60, 87. 64 f unter Hinweis auf die std. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Anm. 37).
[48] Claus Dieter Classen, Der Rundfunk zwischen Wirtschaft und Kultur, in: Armin Dittmann/Frank Fechner/Gerald G. Sander, Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.53, 65.
[49] AaO., S. 65; Christoph Degenhart, Rundfunk und Internet, ZUM 1998, S. 333, 341; Martin Bullinger/Ernst-Joachim Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 57 f.; für Unbeachtlichkeit diesen Kriteriums Dieter Dörr, „Multimedia“ und der Rundfunkbegriff, in: Armin Dittmann/Frank Fechner/Gerald G. Sander, Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 125; Hubertus Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 134 ff.; Wolfgang Hoffmann-Riem, Pay-TV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk 1996, S. 58 f.
[50] Besonders deutlich in diese Richtung Degenhart, aaO., S. 341; aA Gersdorf, S. 137 ff. und Hoffmann-Riem, S. 56 ff.
[51] So auch dezidiert Martin Bullinger, Der Rundfunkbegriff in der Differenzierung kommunikativer Dienste, AfP 1996, S. 1, 7, der den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff auf den „klassischen“ Rundfunk begrenzen möchte.
[52] Degenhart (Anm. 47), S. 342.
[53] Dies wird auch auch von Gounalakis (Anm. 15), S. 39, betont. Im Ergebnis differenziert er dann aber in Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz doch wieder unter Rückgriff auf die Meinungsrelevanz eines Dienstes. Sofern diese gegeben sei, seien die Länder zuständig, aaO., S. 39 f.
[54] Classen (Anm. 46), S. 64; Degenhart (Anm. 47), S. 342.
[55] So zutreffend Classen, aaO., S. 65.
[56] Armin Dittmann, in: ders./Frank Fechner/Gerald G. Sander, Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 19, 38.
[57] Kooperation im Bundesstaat, in: Paul Kirchhof/Josef Isensee, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 105, Rdnr. 17.
[58] Urteil vom 24.10.2002 – Az: 2 BvF 1/01, Rdnr. 286 ff.

 


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