Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

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E. Neuordnung der Aufsichtsstruktur im Bereich des Jugendmedienschutzes

I. Bundesstaatsrechtlich bedingte Kooperation und Koordination


Für den Bereich des Jugendmedienschutzes ist die Vereinheitlichung der Aufsichtsstruktur nunmehr erfolgt. Zuständig für die Jugendschutzaufsicht sowohl über den privaten Rundfunk wie auch für den Online-Bereich wird die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) sein. Als Vorbild für die KJM diente erkennbar das Modell der KEK, der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich.[59] Ebenso wie die KEK dient die KJM der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt als Organ bei der Erfüllung ihrer aufsichtsrechtlichen Funktionen (§ 35 Abs. 2 Satz 2 RStV).[60] Wie im Bereich der Konzentrationskontrolle wird danach im Bereich des Jugendschutzes für bundesweite Anbieter de facto eine Gemeinschaftsstelle der Länder zuständig sein.[61] Grundsätzlich bestehen gegen eine Verrechtlichung der Verwaltungskooperation der Länder keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken.[62] Es besteht heute Einigkeit, dass Mehrländereinrichtungen grundsätzlich möglich sind.[63] Bei bundesweiten Sachverhalten können daher länderübergreifende Behörden aus Gründen der Verwaltungseffektivität, ein Gesichtspunkt, der gerade vorliegend mit Blick auf die grundrechtlich begründete Schutzaufgabe besonderer Beachtung bedarf, eingerichtet werden.[64] Notwendig ist lediglich, dass die Gemeinschaftsbehörde in Hinblick auf einen länderübergreifenden Abstimmungsbedarf sachdienlich ist.[65] Diese Voraussetzungen sind bei länderübergreifenden Kommunikationsangeboten gegeben.
Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Scheidung der Kompetenzräume von Bund und Ländern[66] liegt hierin ebenfalls nicht, da der KJM keine Verwaltungskompetenzen des Bundes zugewiesen werden. Ebenso wenig liegt in der personellen Zusammensetzung der KJM, der neben sechs Mitgliedern aus dem Kreise der Direktoren der Landesmedienanstalten weitere sechs Mitglieder der für den Jugendschutz zuständigen Behörden des Bundes und der Länder angehören, ein Anwendungsfall von Mischverwaltung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt eine verbotene Mischverwaltung dann vor, wenn ein Mitentscheiden oder Zusammenwirken bundeseigener und landeseigener Verwaltung gegeben ist.[67] Hiervon kann vorliegend nicht die Rede sein. Formal fungiert die KJM als Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt; sie ist mithin in die Verwaltungsstruktur des jeweiligen Bundeslandes eingegliedert.[68] Die Entscheidungen der KJM werden rechtlich der zuständigen Landesmedienanstalt zugerechnet. Eine Vermischung der Verantwortlichkeiten findet daher nicht statt. Auch mittelbar nimmt der Bund keinen Einfluss auf die Tätigkeit der KJM, da die Mitglieder der KJM keinerlei Weisungen unterliegen. Fraglich ist, ob durch die Verpflichtung der Bundesprüfstelle[69] wie auch der KJM, die Stellungnahmen der jeweils anderen Behörde bei den eigenen Entscheidungen zu berücksichtigen, die kritische Grenze zwischen zulässiger Kooperation und unzulässiger Kompetenzverschiebung zwischen Bund und Ländern erreicht wird. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit maßgeblich darauf abgestellt, ob ein wesentlicher Einfluss des an sich unzuständigen Kompetenzträgers gegeben ist.[70] Ein unzulässiges Zusammenwirken jenseits des ohnehin verbotenen Mitentscheidens liegt danach erst dann vor, wenn ein wesentlicher Einfluss, der über intensive Koordination hinausgeht, gegeben ist. Bei der im Bereich des Jugendmedienschutzes vorgesehenen materiellen wie auch personellen Verzahnung der Entscheidungen der KJM und der Bundesprüfstelle handelt es sich m.E. nicht um einen Fall unzulässiger Kompetenzverschiebung oder –vermischung, sondern um einen Anwendungsfall struktureller Zusammenarbeit im kooperativen Bundesstaat und zwar in einem Bereich, der eine Bündelung des zur Verfügung stehenden Sachverstandes auf Bund- und Länderebene wie auch eine enge Abstimmung der jeweils zu treffenden Verwaltungsentscheidungen erfordert. Insofern ist es richtig und unterfällt nicht dem Verdikt verbotener Mischverwaltung, dass Jugendschutzentscheidungen der Bundesprüfstelle und der KJM jeweils an die Entscheidungen der anderen Stelle anknüpfen.[71] Entscheidend ist, dass es sich hierbei nicht um Zustimmungsvorbehalte o.ä. handelt, sondern dass die jeweilige Verwaltungsentscheidung autonom getroffen wird. Dies wird auch dadurch gesichert, dass die Mitglieder der KJM wie auch der Bundesprüfstelle als Sachverständige weisungsfrei agieren und insofern eine rechtliche Einflussnahme des entsendenden Kompetenzträgers ausgeschlossen ist.

II. Staatsferne Aufsicht über Telemedien?


Dass die Aufsicht über den Rundfunk staatsfern auszugestalten ist, ist unbestritten. Die Staatsfreiheit des Rundfunks reibt sich mit der Errichtung staatlicher Kontrollinstanzen. Die für die Aufsicht über den privaten Rundfunk zuständigen Landesmedienanstalten sind juristische Personen des öffentlichen Rechts, nicht aber Bestandteil der Staatsverwaltung. Sie sind binnenpluralistisch strukturiert und verfügen über das Recht auf Selbstverwaltung. Über die KJM werden die Landesmedienanstalten nunmehr auch die Jugendschutzaufsicht über Medien- und Teledienste ausüben. Staatsfern – wohlgemerkt. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass die Kommission nur zur Hälfte mit Vertretern der Landesmedienanstalten und zur anderen Hälfte mit Vertretern staatlicher Behörden besetzt ist, da die Stimme des Vorsitzenden, der stets ein Direktor einer Landesmedienanstalt sein muss, den Ausschlag bei knappen Entscheidungen gibt. Insofern ist auch gesichert, dass staatlicher Einfluss nicht die Überhand gewinnen kann. Hinzu kommt die Weisungsfreiheit der Mitglieder der KJM.[72]
Im Bereich der Telemedien, d.h. der Tele- und Mediendienste obliegt die Aufgabe der Jugendschutzaufsicht bislang den allgemeinen Jugendschutzbehörden, die der umfassenden Fach- und Rechtsaufsicht des jeweils zuständigen Ministers unterlagen. Ministerialfreie Räume gibt es da nicht. Schließlich geht es hier um die Ausübung von Hoheitsgewalt, die bis zum Erlass von Untersagungs- und Sperrungsverfügungen für jugendschutzgefährdende Medieninhalte reichen kann. Die mangelnde demokratische Rückkoppelung der so ausgeübten Hoheitsgewalt lässt sich in Hinblick auf Online-Dienste nicht mit der Staatsferne der Rundfunkaufsicht begründen, da es sich bei der Aufsicht über Telemedien gerade nicht um Rundfunkaufsicht handelt. Allerdings geht es auch hier um den Schutz freier Kommunikation; es geht um durchaus wertende Entscheidungen, die in einer pluralistischen Gesellschaft stets einer besonderen Legitimation bedürfen, wenn hierdurch Freiheitsräume beschnitten werden. Die Kontrolle der Einhaltung jugendschutzrechtlicher Standards im Internet ist immer auch Inhaltskontrolle. Auch wenn bei einer Vielzahl von Online-Angeboten der ökonomische Aspekt, d.h. der beabsichtigte Austausch von Waren und Dienstleistungen im Vordergrund steht, so geht es doch bei Maßnahmen hoheitlicher Kontrollinstanzen stets auch um die Reglementierung von mit der wirtschaftlichen Transaktion notwendig verbundenen jugendgefährdenden Inhalten. Die angeführten Gesichtspunkte legen eine Erstreckung der staatsfernen Aufsicht über den Rundfunk hinaus auf den gesamten Bereich der Telemedien durchaus nahe.[73] Auch wird auf diesem Wege die Zuständigkeitszersplitterung bei der Behördenaufsicht über den Jugendmedienschutz vermieden, die wegen der im Einzelfall sehr schwierigen Abgrenzung von Telemedien einerseits und Rundfunk andererseits zu erheblicher Rechtsunsicherheit geführt hat.


[59] Vgl. § 35 Abs. 1 und 2 RStV. Neben der KEK steht die Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM), die ebenfalls als Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt fungiert. Die KDLM wird angerufen, wenn die zuständige Landesmedienanstalt von einem Beschluss der KEK abweichen möchte (§ 37 Abs. 2 RStV).
[60] Die KEK wurde mit dem 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der am 1.1.1997 in Kraft getreten ist, geschaffen.
[61] Die Zusammenarbeit der Landesmedienanstalten bei der Ausübung ihrer Aufsichtsbefugnisse ist in § 38 Abs. 2 und 3 RStV geregelt. Danach haben sich die Landesmedienanstalten mit dem Ziel einer ländereinheitlichen Verfahrensweise hinsichtlich der Aufsicht untereinander abzustimmen. Zu diesem Zweck sollen sie sowie auch zur Vorbereitung von Einzelfallentscheidungen gemeinsame Stellen bilden. Die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland (ALM) hat derartige Stellen und Arbeitskreise gebildet. Auch auf dem Gebiet des Jugendschutzes wurde ein Arbeitskreis eingesetzt. Im Rahmen der ALM sind drei Ebenen der Abstimmung vorgesehen und zwar die Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten, die Konferenz der Vorsitzenden der Beschlussgremien und eine Gesamtkonferenz aus Direktoren und Gremienvorsitzenden. Diese Gremien werden zur Vorbereitung von Einzelfallentscheidungen tätig. Sie sprechen mit Zwei-Drittel-Mehrheit eine Empfehlung für eine Vorgehen der zuständigen Landesmedienanstalt aus. Diese ist an die Empfehlung allerdings nicht gebunden.
[62] Heute werden grundsätzliche Einwendungen gegen Gemeinschaftseinrichtungen der Länder nicht mehr erhoben; vgl. dazu Jost Pietzcker, in: Christian Starck (Hrsg.), Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bundesstatt, 1988, S. 19, 60 ff. m.w.Nw. zu den bis in die 60er Jahre hinein kritischen Stimmen in der Literatur.
[63] Ausführlich zu den Möglichkeiten der Verwaltungskooperation der Länder im Bereich der Medienaufsicht Scherer/Hölscher (Anm. 15), S. 57 ff. Im Ergebnis gehen die Autoren davon aus, dass die Errichtung einer gemeinsamen Länderanstalt für Medienaufsicht verfassungsrechtlich zulässig wäre.
[64] BVerfGE 33, 303, 356 ff. – ZVS. In dieser Entscheidung ging es um eine kooperative Verwirklichung von Freiheits- und Teilhaberechten; beim Jugendschutz geht es um die Verwirklichung einer grundrechtlichen Schutzaufgabe, deren tieferer Grund ebenfalls die Freiheitssicherung ist.
[65] BVerwGE 22, 299, 307 ff. – ZDF. Weniger weitgehend forderte das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zur Filmbewertungsstelle Wiesbaden, es sei ausreichend, wenn gemeinsame Anstalten der Länder sich innerhalb der ausschließlichen Kompetenz der Länder halten und die im GG verankerten Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung nicht beeinträchtigen.
[66] Vgl. zur im GG angelegten Unterscheidung zwischen Bundes- und Landesverwaltung BVerfGE 63, 1, 39 - Schornsteinfegergesetz.
[67] AaO., S. 42.
[68] In der Entscheidung zum Schornsteinfegergesetz, aaO. stellte das Gericht maßgeblich darauf ab, dass die an sich unzuständige Behörde in die Verwaltungsstruktur des zuständigen Verwaltungsträgers eingeordnet ist mit der Folge, dass die jeweilige Verwaltungsaufgabe entweder in Form der Bundesverwaltung oder der Landesverwaltung wahrgenommen wird. Es ging dort um die Frage, inwieweit sich eine Einrichtung des Bundes – hier die Versorgungsanstalt der Schornsteinfeger als Körperschaft des öffentlichen Rechts – für die Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben einer Landesbehörde bedienen kann. Im konkreten Fall war die Geschäftsführung der Versorgungsanstalt der Schornsteinfeger einer Landesversicherungskammer übertragen worden. Diese Konstellation entscheidet sich maßgeblich von der vorliegenden Konstruktion der KJM, die eine landesübergreifende Einrichtung darstellt und der Verwaltungsstruktur des jeweiligen Bundeslandes eingegliedert ist. Insofern liegt ohnehin kein Fall verbotener Mischverwaltung vor.
[69] Bei der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien handelt es sich um eine Bundesoberbehörde ohne entsprechenden Verwaltungsunterbau gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG. Eine solche Bundesoberbehörde für Angelegenheiten, für die dem Bund die ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zusteht, kann durch Bundesgesetz errichtet werden. Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes vgl. oben D. Wird für Bereiche, für die dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zusteht, eine selbständige Bundesoberbehörde errichtet, so braucht für die Errichtung als solche die Voraussetzung des Art. 72 Abs. 2 GG – das Erfordernis einer bundeseinheitlichen Regelung -, die für die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz notwendig ist, nicht vorzuliegen, BVerfGE 14, 197, 214.
[70] BVerfGE 63, 1, ???
[71] So knüpft § 4 des Staatsvertrages an die Indizierungsentscheidung der Bundesprüfstelle an. Andererseits wird die Bundesprüfstelle nicht tätig, sofern die KJM bereits entschieden hat, dass die Voraussetzungen für eine Indizierung nicht gegeben sind; umgekehrt ist die Bundesprüfstelle – jedenfalls im Grundsatz - zur Aufnahme eines Telemediums in den Index verpflichtet, wenn die KJM dies beantragt. Wie hier Herbert Bethge, Medienrechtliche Befugnisse und Instrumente zur Gewährleistung des Jugendschutzes nach BayMG und RStV, in: BLM Symposion Medienrecht 2001. Zwischen Intendantenbefugnis und Zensurverbot: Jugendschutz in privaten Rundfunkangeboten in Bayern, 2002, S. 61, 74.
[72] Da die Entscheidungen der KJM an die Entscheidungen der BPS, einer staatlichen Behörde, anknüpfen, wird umgekehrt die für die Rundfunkaufsicht notwendige Staatsferne in Zweifel gezogen, Bethge, aaO., S. 74. Insofern wird man allerdings darauf hinweisen, dass die Mitglieder der Bundesprüfstelle mehrheitlich gesellschaftlichen Gruppen entstammen und im Übrigen weisungsfrei tätig sind (§ 19 Abs. 4 neues JSchG). Auch sichert das gesetzlich vorgesehene Abstimmungsverfahren den Vertretern der gesellschaftlichen Gruppen die Mehrheit (§ 19 Abs. 5 neues JSchG).
[73] In diesem Sinne soll die maßgebliche Einbeziehung gesellschaftlicher Repräsentanz in die Entscheidungen der Bundesprüfstelle gewährleisten, dass bei der Entscheidung über die Indizierung einer Schrift oder eines Telemediums die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen mitwirken. Insofern ist auch entscheidend, dass sämtliche Mitglieder der Bundesprüfstelle, d.h. auch die Repräsentanten des Staates, weisungsfrei tätig sind.

 


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