Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)

Erstveröffentlichung:
GewArch 2003
S. 187 - 191


Ulrich Stelkens

Die Auswirkungen der „Altenpflege-Entscheidung“ des BVerfG auf das Ladenschlussgesetz





Der nachfolgend wiedergegebene, im Mai 2003 erstmals veröffentlichte Aufsatz (GewArch 2003, 187 ff.) ist mittlerweile „an sich“ durch das Urteil des BVerfG 1 BvR 636/02 vom 9. Juni 2004 (http://www.bverfg.de, Abs. 100 ff.) überholt. In dieser Entscheidung hat sich das BVerfG nämlich weder der nachfolgend geschilderten Auffassung zur (nur eingeschränkten) Bundesgesetzgebungskompetenz zur Änderung von Bundesgesetzen, die unter Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG fallen, angeschlossen noch der nachfolgend dargelegten Annahme, das Ladenschlussgesetz erfülle (gerade noch) die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG. Allerdings war dieser Aufsatz wohl der Anlass dafür, dass sich das BVerfG in der o. g. Entscheidung überhaupt mit der Bedeutung von Art. 72 Abs. 2 und Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG für Ladenschlussgesetzänderungsgesetze auseinandergesetzt hat, auch wenn er dort nicht zitiert wird. Insofern mag seine Lektüre noch von einem gewissen „historischen“ Interesse sein, zumal die eher extensive Auslegung des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG durch das BVerfG, die zu einer „Gesetzgebungskompetenz kraft Fortsetzungszusammenhangs“ führt, in der Literatur nicht nur zustimmend aufgenommen wurde (vgl. Linder, NJW 2005, 399 ff.; Poschmann, NVwZ 2004, 1320 ff.). Zur Prüfung der Gesetzgebungskompetenz für Änderungen des Ladenschlussgesetzes unter Zugrundelegung des Urteils des BVerfG vom 9. Juni 2004 siehe nunmehr den Apotheke-im-Flughafen-Fall, in: Grupp/U. Stelkens, in: Saarheimer Fälle zum Staats- und Verwaltungsrecht.





Das Gesetz über den Ladenschluss (im Folgenden: LadSchlG) schränkt die unternehmerische Freiheit des Einzelhandels und die Lebensqualität der Verbraucher ein, ohne dass sich jedermann der Sinn dieser Einschränkung erschließt:(1) Es gilt daher vielen als „das“ Beispiel einer Überregulierung(2), was auch von seiten der Verwaltung zu Versuchen geführt hat, das LadSchlG durch „extensive“ Handhabung der Ausnahmebestimmungen der § 16, § 23 LadSchlG zu unterlaufen(3). Immer wieder wurden auch einzelne Bestimmungen des LadSchlG vor dem BVerfG angegriffen(4). Da das BVerfG jedoch trotz heftiger Kritik in der Literatur(5) das LadSchlG als solches für grundrechtskonform hält und sich eine vollständige Abschaffung des LadSchlG auf politischem Wege weiterhin als unrealistisch darstellt (auch die neueste Gesetzesinitiative der Bundesregierung sieht im Wesentlichen nur eine Verlängerung der Ladenöffnungszeiten am Samstag vor)(6), wird von interessierter Seite die Frage gestellt werden, ob nicht jenseits der politischen und grundrechtlichen Diskussion Möglichkeiten bestehen, das ungeliebte Gesetz „loszuwerden“.



I n h a l t s ü b e r s i c h t
I. Die „Altenpflege-Entscheidung“ als möglicher Anlass zur Aufhebung des Ladenschlussgesetzes
II. Bedeutung des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Änderung des Ladenschlussrechts
III. Überprüfung des Ladenschlussgesetzes am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 GG
1. Dient das Ladenschlussgesetz den in Art. 72 Abs. 2 n. F. GG genannten Zielvorgaben?
2. Ist das Ladenschlussgesetz zur „Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ erforderlich?
IV. Ergebnis


I. Die „Altenpflege-Entscheidung“ als möglicher Anlass zur Aufhebung des Ladenschlussgesetzes

Eine Möglichkeit könnte darin bestehen, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung des LadSchlG in Zweifel zu ziehen. Zwar konnte sich der Bund unbestritten zur Regelung des Ladenschlussrechts auf den Gesetzgebungstitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG („Handel“) und des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG („Arbeitsschutz“) stützen(7). Jedoch wird hierdurch nur eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes begründet, die ihm daher nur nach Maßgabe des Art. 72 Abs. 2 GG zusteht. In dessen ursprünglicher Fassung stellte die Bestimmung jedoch keine wesentliche Hürde für den Bundesgesetzgeber dar, da sie dem Bund – nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG – einen weiten, gerichtlich kaum kontrollierbaren Einschätzungsspielraum gewährte(8). Gerade dies sollte jedoch im Wege der Verfassungsreform von 1994 geändert werden: Hierzu wurde durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 24. 10. 1994(9) Art. 72 Abs. 2 GG neu gefasst. Trotz der insoweit eindeutigen Entstehungsgeschichte(10) war jedoch angenommen worden, dass dem Bund auch in Zusammenhang mit Art. 72 Abs. 2 n. F. GG ein weiter Beurteilungsspielraum zustehe(11). Dem ist das BVerfG in seinem Urteil zum Altenpflegegesetz entgegengetreten. Es hat die volle Justiziabilität der Bestimmung anerkannt(12) und kündigt auch ihre restriktive Handhabung an(13).

Angesichts dahingehend geäußerter Zweifel durch den Bundesrat(14) stellt sich damit die Frage, ob das LadSchlG einer Kontrolle am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG nach den Grundsätzen der „Altenpflege-Entscheidung“ standhalten kann. Diese Frage ist allerdings zunächst im Hinblick auf Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG zu präzisieren: Hiernach gilt Recht, das aufgrund der alten Fassung des Art. 72 Abs. 2 GG erlassen worden ist, als Bundesrecht fort – woraus zu schließen ist, dass vor dem Stichtag des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erlassene Gesetze die strengeren Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG nicht erfüllen müssen. Das LadSchlG in seiner bis zum 15. 11. 1994 geltenden Fassung ist damit einer Kontrolle am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG entzogen(15). Eine andere Frage ist jedoch, ob dies auch für die Änderungen des LadSchlG gilt, die nach dem 15. 11. 1994 erfolgt sind. Diese Änderungen sind erheblich: Denn erst 1996(16) haben die Ladenschlusszeiten ihre heutige Gestalt bekommen. Am Stichtag des 15. 11. 1994 galten noch von montags bis freitags die allgemeinen Ladenöffnungszeiten von 7:00 bis 18:00 Uhr (hinzu trat der „Dienstleistungsabend“ am Donnerstag) und samstags (mit Ausnahme der „langen Samstage“) von 7:00 bis 14:00 Uhr.

Wenn das LadSchlG also heute – unter Geltung des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG – nach den Grundsätzen der „Altenpflege-Entscheidung“ des BVerfG vom Bund nicht mehr erlassen werden könnte, hätte dem Bund für das Gesetz zur Änderung des LadSchlG von 1996 gefehlt (und würde ihm für auch für die nunmehr geplante Änderung des LadSchlG die Gesetzgebungskompetenz fehlen), wenn nicht – worauf sogleich einzugehen sein wird – Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG auch Änderungen des nach dieser Bestimmung als Bundesrecht fort geltenden Rechts unabhängig von Art. 72 Abs. 2 n. F. GG zulässt. Lässt sich auch aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG keine solche „Änderungsgesetzgebungskompetenz“ herleiten, würden damit aufgrund der Nichtigkeit des Änderungsgesetzes von 1996 „an sich“ immer noch die Ladenschlusszeiten gelten, die zum Stichtag des 15. 11. 1994 galten. Sollte dies tatsächlich das Ergebnis der Prüfung sein, würde dies wohl politisch das „Aus“ für bundesrechtliche Ladenschlussregelungen bedeuten: Denn eine faktische Wiedereinführung der alten Ladenschlusszeiten ohne Möglichkeiten ihrer erneuten Verkürzung durch den Bundesgesetzgeber dürfte in der Bevölkerung in einer Weise auf Unverständnis stoßen, die den Bundesgesetzgeber politisch zwänge, nach Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG zu bestimmen, dass das LadSchlG durch Landesrecht ersetzt werden kann, wie dies insbesondere auch dem Willen des Bundesrates entspricht(17). Jedenfalls in einigen Bundesländern würde das Ladenschlussrecht dann wohl ersatzlos entfallen und es bei den allgemeinen Regeln des Arbeitszeitgesetzes und des Landesfeiertagsrechts bleiben.

II. Bedeutung des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Änderung des Ladenschlussrechts

Art. 72 Abs. 2 n. F. GG als Maßstab für die Prüfung von Bundesgesetzen heranzuziehen, die nach Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG fort geltendes Bundesrecht ändern, ist – wie bereits angedeutet – jedoch nur möglich, wenn sich nicht aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG ergibt, dass der Bundesgesetzgeber die von dieser Bestimmung erfassten Gesetze auch ohne Rücksicht auf die Vorgaben des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG ändern darf. Ausdrücklich sagt Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG hierzu nichts. Bei strenger Wortlautauslegung könnte daher angenommen werden, dass altes Recht, das heute wegen Art. 72 Abs. 2 n. F. GG nicht mehr erlassen werden dürfte, jedoch nach Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG als Bundesrecht fort gilt, vom Bundesgesetzgeber nicht mehr geändert werden dürfte. Hielte der Bundesgesetzgeber ein solches Gesetz für änderungsbedürftig, müsste er folglich den Weg des Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG wählen und bestimmen, dass das (änderungsbedürftige) Bundesrecht durch Landesrecht ersetzt werden kann. In diesem Fall müsste jede Änderung des LadSchlG am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG gemessen werden.

Eine solche Auslegung des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG ist jedoch mit dessen Regelungsziel unvereinbar, den zum Stichtag geltenden bundesrechtlichen Regelungen „Bestandsschutz“ zu vermitteln. Ausgeschlossen wären dann nämlich auch rein technische Änderungen, die notwendige Folge der Änderungen anderer Gesetze sind, wie z. B. der Nachvollzug von Behördenumorganisationen. Damit könnte eine „Versteinerung“ des von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfassten Bundesrechts mittelbar auch eine Versteinerung anderer, nicht von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfasster Regelungen bewirken, soweit diese nicht sinnvoll ohne Anpassung auch der von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfassten Regelungen geändert werden können. Dies ist von der Verfassung ersichtlich nicht gewollt. Zumindest technische Folgeänderungen von Gesetzen, die von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfasst werden, müssen daher ohne Rücksicht auf Art. 72 Abs. 2 n. F. GG möglich sein(18). Eine solche technische Änderung des LadSchlG enthielt z. B die „Euro-Umstellung“ des § 24 Abs. 2 LadSchlG durch Art. 34 des 4. Euro-Einführungsgesetzes(19). Das hier vor allem interessierende Gesetz zur Änderung des LadSchlG von 1996 änderte jedoch durch erhebliche Verkürzung der Ladenschlusszeiten den materiellen Regelungsgehalt des LadSchlG.

Teilweise wird jedoch angenommen, auch solche materiellen Änderungen eines von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfassten Bundesgesetzes müssten jedenfalls dann nicht am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG geprüft werden, wenn sie das Gewicht und die Reichweite der bundesgesetzlichen Regelungen im Verhältnis zum Landesrecht nicht erhöhen. Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG wird von dieser Ansicht zu einer Bestandsgarantie der von ihm erfassten Gesetze in ihrer wesentlichen Substanz aufgewertet und so dem Bundesgesetzgeber ermöglicht, diese Gesetze an die sich verändernden tatsächlichen und politischen Verhältnisse anzupassen(20). Hiernach wäre etwa eine Regelung, die das Ladenschlussrecht z. B. auch auf Videotheken (die von § 1 LadSchlG nicht erfasst werden)(21) ausweiten würde, am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG zu messen, nicht jedoch eine Regelung, die die Ladenschlusszeiten verkürzt (oder verlängert), da hierdurch die Regelungsintensität des Gesetzes gegenüber den Ländern nicht verstärkt würde. Diese Auffassung weitet den von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG vermittelten Bestandsschutz des Bundes jedoch wohl zu weit aus. Dass Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG die Änderung der von ihm erfassten Gesetze jedenfalls nicht ausdrücklich gestattet, sollte bei seiner Auslegung nicht völlig unbeachtet bleiben. Es entspricht dem Ziel der Verfassungsreform von 1994, die Länderkompetenzen zu stärken, eher, eine Gesetzesänderung, die ein von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfasstes Gesetz an tatsächliche oder politische Veränderungen anpassen will, davon abhängig zu machen, dass diese Anpassung auch den Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG entspricht. So wird auch ein gewisser Druck auf den Bundesgesetzgeber ausgeübt, das Gesetz nach Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG „freizugeben“. Folgt man dem, steht dem Bund nur dann die Gesetzgebungskompetenz für materielle Änderungen des Ladenschlussrechts zu, wenn die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG im Hinblick auf die beabsichtigte Änderung (und damit auf das LadSchlG selbst) vorliegen. Hiervon scheint auch die Bundesregierung auszugehen: Denn in der Begründung ihres neuesten Entwurfs zur Änderung des LadSchlG hält sie es für notwendig, insoweit die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gerade im Hinblick auf Art. 72 Abs. 2 n. F. GG zu begründen, ohne dass Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erwähnt würde(22).

III. Überprüfung des Ladenschlussgesetzes am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 GG

Nach der hier vertretenen Auffassung durfte und darf der Bund das LadSchlG somit nur dann gegenüber seiner zum Stichtag des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG geltenden Fassung materiell ändern, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet, die Wahrung der Rechtseineinheit im gesamtstaatlichen Interesse oder die Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse dies erforderlich machen(23). Bei der Prüfung dieser Voraussetzungen geht das BVerfG in zwei Schritten vor: Zunächst prüft es, ob die Regelung den in Art. 72 Abs. 2 n. F GG genannten Zielvorgaben (gemeint ist die „Herstellung gleichartiger Lebensverhältnisse“ und die „Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“) entspricht, die vom BVerfG auch als „Rechtsgüter“ bezeichnet werden. In einem zweiten Schritt untersucht es, inwieweit eine Regelung durch Bundesgesetz zur Erreichung dieser Zielvorgaben „erforderlich“ ist(24).

1. Dient das Ladenschlussgesetz den in Art. 72 Abs. 2 n. F. GG genannten Zielvorgaben?

Damit ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob das LadSchlG den in Art. 72 Abs. 2 n. F. GG genannten Zielvorgaben dient. Ziel dieses Gesetzes ist nach Auffassung des BVerfG die Gewährleistung eines zusammenhängenden freien Wochenendes für die Ladenangestellten, die Sicherung des Arbeitszeitschutzes, der Nacht-, Sonn- und Feiertagsruhe sowie die Erleichterung der Verwaltungskontrolle und die Gewährleistung der Wettbewerbsneutralität(25). Ob diese Gesetzgebungsziele den in Art. 72 Abs. 2 n. F. GG genannten Zielvorgaben dienen, ist zweifelhaft. Diese Zielvorgaben werden vom BVerfG nämlich besonders einschränkend ausgelegt, so dass – entgegen der Begründung des jüngsten Gesetzesentwurfs zur Änderung des LadSchlG der Bundesregierung(26) – die schlichte Behauptung, das Ladenschlussrecht diene den Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 n. F., weil es einen einheitlichen Arbeitsschutz und einheitliche Wettbewerbsbedingungen im Einzelhandel gewährleiste, nicht zur Begründung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes ausreicht.

Ein Gesetz soll hiernach nur dann der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ dienen, wenn es darum geht, eine bereits eingetretene oder konkret drohende erhebliche Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse in den Bundesländern umzukehren oder zu verhindern, die das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigt. Nicht hinreichend soll sein, dass das bloße In-Kraft-Treten des Gesetzes für gleichwertige Lebensverhältnisse sorgt oder dass die Lebensverhältnisse im Bundesgebiet durch die gesetzliche Regelung lediglich verbessert werden. Schon gar nicht sei „Gleichwertigkeit“ mit „Einheitlichkeit“ gleichzusetzen(27). Dass die Schutzziele des LadSchlG hinreichend gewichtig sind, um einheitliche Ladenöffnungszeiten im ganzen Bundesgebiet als der Herstellung (oder Beibehaltung) gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet dienend zu erachten, kann bei dieser Sichtweise wohl nicht angenommen werden: Die Garantie eines zusammenhängenden Wochenendes gibt es nicht für alle Berufsgruppen, die Nacht- und Feiertagsruhe wird auch unabhängig vom LadSchlG geschützt und es besteht – jedenfalls außerhalb der (Landes-)Grenzgebiete – kaum Wettbewerb zwischen Ladengeschäften unterschiedlicher Großräume, weil der Verbraucher zumeist auf einen „Einkauf vor Ort“ angewiesen ist. Ohne das LadSchlG wird es daher kaum zu einer so erheblichen Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse zwischen den einzelnen Ländern kommen, dass sie das bundesstaatliche Sozialgefüge insgesamt beeinträchtigt. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die „Altenpflege-Entscheidung“ den Prüfungsmaßstab der 1. Alternative des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG noch maßgeblich dadurch verstärkt, dass sie vom Bundesgesetzgeber verlangt, das für die Einschätzung notwendige Tatsachenmaterial sorgfältig zu ermitteln. Das BVerfG lässt unmissverständlich(28) – auch „plausible“ – Vermutungen und Spekulationen nicht genügen.

Eng ausgelegt wird auch die 2. Alternative des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG. Ein Gesetz soll der „Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ nur dann dienen, wenn aus der unterschiedlichen Behandlung desselben Lebenssachverhalts in den verschiedenen Ländern unter Umständen erhebliche Rechtsunsicherheiten und damit unzumutbare Behinderungen für den länderübergreifenden Rechtsverkehr folgen können. Der Bund müsse einer Bedrohung der Rechtssicherheit und damit auch der Freizügigkeit entgegentreten. Nicht ausreichend soll sein, dass bundeseinheitliches Recht vielfach wünschenswert ist; denn unterschiedliche Rechtslagen für die Bürger sind notwendige Folge des bundesstaatlichen Aufbaus(29). Auch zur Wahrung einer so verstandenen Rechtseinheit ist eine einheitliche Regelung des Ladenschlusses nicht erforderlich: Ein unterschiedlicher Ladenschluss in den verschiedenen Bundesländern behindert nicht den länderübergreifenden Rechtsverkehr (wie z. B. ein unterschiedliches Kaufrecht). Sie führt allenfalls zu unterschiedlichen ortsgebundenen Verkaufsmodalitäten, deren Unterschiedlichkeit allenfalls lästig ist, jedoch nicht zu einer Rechtsunsicherheit führt.

Bei der 3. Alternative des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG ist das BVerfG etwas „großzügiger“. Der „Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ dient ein Gesetz seiner Ansicht nach zwar nur dann, wenn es um die Erhaltung der Funktionseinheit des Wirtschaftsraums durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht. Es müsse um wirtschaftspolitisch bedrohliche oder unzumutbare Auswirkungen einer Rechtsvielfalt oder mangelnder gesetzlicher Regelung durch die Länder gehen. Hierbei sei auch davon auszugehen, dass wirtschaftliche Lagen im Grundsatz ebenso von den Ländern wie vom Bund reguliert werden können. Das BVerfG erkennt aber an, dass unterschiedliche wirtschaftliche Regelungen die Verteilung der wirtschaftlichen (personellen und sachlichen) Ressourcen verzerren können(30). Unter diesem Gesichtspunkt könnte eine bundesgesetzliche Ladenschlussregelung den Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG entsprechen; denn eine unterschiedliche Ladenschlussgesetzgebung kann zum einen bewirken, dass sich Einzelhändler vor allem in solchen Ländern mit „liberalen“ Ladenöffnungszeiten ansiedeln, während im Einzelhandel tätige Arbeitnehmer vorzugsweise in solchen Ländern mit „strengen“ Ladenöffnungszeiten Arbeit suchen werden. Auch liegt die Annahme nicht fern, dass generell „liberale“ Ladenöffnungszeiten als besonderer Standortvorteil eines bestimmten Landes wahrgenommen werden, weil sie die Lebensqualität jedenfalls aller derjenigen Personen erhöhen, die nicht im Einzelhandel tätig sind. Dies wird zwar nicht zu regelrechten „Wanderungsbewegungen“ führen, aber es ist nicht auszuschließen, dass die Ladenschlussgesetzgebung zu einem Argument unter vielen wird, sich eher in dem einen als dem anderen Bundesland anzusiedeln. Allerdings ist zuzugeben, dass die Annahme dieser Auswirkungen unterschiedlicher Ladenöffnungszeiten weitgehend auf Spekulation beruht. Insbesondere in Zeiten struktureller Arbeitslosigkeit ist die Vorstellung, dass sich die im Einzelhandel beschäftigten Arbeitnehmer vorzugsweise in Ländern mit „strengen“ Ladenöffnungszeiten ansiedeln werden, wohl nur von geringer Überzeugungskraft. Das BVerfG hat jedoch deutlich gemacht, dass es die Zielvorgabe „Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ nicht zu „streng“ handhaben will. Es betont den „Mobilitätsgedanken“ und nimmt an, dass die Verhinderung einer Konzentrierung bestimmter Dienstleistungen auf bestimmte Länder im gesamtstaatlichen Interesse liegt(31).

Dementsprechend ist zwar nicht ganz zweifelsfrei, ob Gesetze, die das LadSchlG ändern, den Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG dienen. Mit etwas Mühe wird man dies unter dem Aspekt der „Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ aber noch bejahen können.

2. Ist das Ladenschlussgesetz zur „Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ erforderlich?

Von der Frage, ob ein Gesetz einer der Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG entspricht, ist nach der „Altenpflege-Entscheidung“ die Frage zu unterscheiden, ob eine bundeseinheitliche Regelung i.S.d. Art. 72 Abs. 2 GG auch „erforderlich“ ist, um diese Zielvorgaben zu erreichen. Nach Auffassung des BVerfG ist dieses „Erforderlichkeitskriterium“ als Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs in das Gesetzgebungsrecht der Länder zu verstehen(32). Nicht entscheidend für die „Erforderlichkeit“ ist damit, ob das Gesetz als solches als sinnvoll oder notwendig erscheint. Vielmehr ist darauf abzustellen, ob – wenn der politische Wille besteht, eine bestimmte Regelung zu treffen – gerade eine bundeseinheitliche Regelung zur Erreichung (oder Beibehaltung) der Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG „erforderlich“ ist oder ob auch durch entsprechende Länderregelungen diese Zielvorgaben erreicht werden können. Der „Erforderlichkeit“ steht deshalb auch nicht bereits die Möglichkeit gleich lautender Landesgesetze entgegen, denn dies würde die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes letztlich gegenstandslos machen; außerdem könnte jedes der 16 Bundesländer nach In-Kraft-Treten gleichlautender Landesgesetze aus dem eine bundesgesetzliche Regelung hindernden Konsens ausscheiden. Da sich die „Erforderlichkeit“ einer bundesgesetzlichen Regelung in diesem Sinne vielfach nur aufgrund von Prognosen bestimmen lässt, räumt das BVerfG dem Bundesgesetzgeber hier Einschätzungs- und Prognosespielräume ein. Die ordnungsgemäße Ausfüllung dieser Spielräume muss jedoch durch konkrete Tatsachen belegt werden. Auch in diesem Zusammenhang sollen reine Vermutungen und Spekulationen nicht ausreichen(33).

Was dies nun für die „Erforderlichkeit“ des LadSchlG bedeutet, ist zweifelhaft: Fest steht, dass eine „Freigabe“ des Ladenschlussrechts zugunsten der Länder in der heutigen politischen Landschaft zu unterschiedlichen Ladenöffnungszeiten in den Ländern führen wird. Was dies für die „Wirtschaftseinheit“ im Bund wirklich bedeutet, ist jedoch völlig ungewiss: Bereits vor Erlass des LadSchlG von 1956 (nämlich etwa seit 1900) bestanden reichs- bzw. bundeseinheitliche Regelungen über den Ladenschluss, die mit Regelungen des LadSchlG von 1956 vergleichbar waren(34). Auf die Erfahrungen vor Erlass dieser Regelungen wird man seriöserweise nicht zurückgreifen können. Auch Erfahrungen aus dem Ausland können kaum weiterhelfen, weil es im vorliegenden Zusammenhang nicht um die wirtschaftlichen Auswirkungen eines Ladensschlussrechts schlechthin geht, sondern um die Auswirkungen unterschiedlicher Ladenschlussrechte der Länder auf den einheitlichen Wirtschaftsraum des Bundes. Dementsprechend kann die „Erforderlichkeit“ einer bundeseinheitlichen Regelung hier nicht durch tatsächliche Daten belegt werden. Dennoch wird man sie bejahen können. Fehlen jegliche tatsächliche Daten über die Auswirkungen des Fehlens einer bundeseinheitlichen Regelung, ohne dass auf der „Plausibilitätsebene“ ausgeschlossen werden kann, dass das Fehlen einer bundeseinheitlichen Regelung negative Auswirkungen auf eine Zielvorgabe hat, muss dem Bundesgesetzgeber letztlich – trotz grundsätzlicher Justiziabilität des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG – ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zugestanden werden, der nur einer Plausibilitätskontorolle unterliegt und keiner Untermauerung durch tatsächliche Daten bedarf.

Nach dem hiesigen Verständnis der „Altenpflege-Entscheidung“ dürfte damit das LadSchlG in seiner heutigen Fassung auch die „Erforderlichkeitsklausel“ des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG (gerade) noch passieren. Damit kann angenommen werden, dass dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zur Reduzierung (und Verlängerung) der Ladenschlusszeiten immer noch zusteht – völlig zweifelsfrei ist dies allerdings nicht. Eine Entscheidung des BVerfG zur Frage der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Ladenschlussrecht könnte daher auch ein Indikator dafür sein, wie „ernst“ es dem BVerfG mit der Justiziabilität des Art. 72 Abs. 2 n. F. GG ist.

IV. Ergebnis

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass vermutlich auch Art. 72 Abs. 2 n. F. GG kein geeigneter Hebel ist, um das LadSchlG in der Form „zu kippen“, dass jede Verlängerung der Ladenöffnungszeiten durch Bundesgesetz als verfassungswidrig angesehen und damit der Bund politisch gezwungen wird, von der Möglichkeit des Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG Gebrauch zu machen. Sollte sich das BVerfG nicht irgendwann von der Unvereinbarkeit des LadSchlG mit der Wettbewerbsfreiheit der Einzelhändler (Art. 12 Abs. 1 GG) und der „Einkaufsfreiheit“ der Verbraucher (Art. 2 Abs. 1 GG) überzeugen lassen, lässt sich eine Beseitigung oder weitergehende Liberalisierung des Ladenschlussrechts damit nach wie vor wohl nur dadurch erreichen, dass der Bundesgesetzgeber freiwillig – sei es durch vollständige Aufhebung des LadSchlG, sei es in Form der Freigabe nach Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG – von einheitlichen Ladenschlussregelungen im Bundesgebiet Abstand nimmt.

(1) Schommer, GewArch 1999, 353.

(2) Schommer, GewArch 1999, 353 ff.

(3) Siehe hierzu nur Heckmann, JZ 1999, 1143 f.; Rozek, NJW 1999, 2921 ff.; ders., SächsVBl. 2003, 24 ff.

(4) BVerfG, Urt. v. 29. 11. 1961, BVerfGE 13, 225 ff.; BVerfG, Urt. v. 29. 11. 1961, BVerfGE 13, 230 ff.; BVerfG, Urt. v. 29. 11. 1961, BVerfGE 13, 237 ff.; BVerfG, Urt. v. 21. 2. 1962, BVerfGE 14, 19 ff.; BVerfG, Urt. v. 09. 02. 1982, BVerfGE 59, 336 ff. = GewArch 1982, 121 ff.; BVerfG, Urt. v. 16. 01. 2002, BVerfGE 104, 357 ff. = GewArch 2002, 114 ff.

(5) Siehe nur Böttner, NJ 1999, 518 ff.; Heckmann, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht I, 2. Aufl. 2000, § 3 Rn. 29 ff.; ders., JZ 1999, 1143 ff.; Hufen, NJW 1986, 1291 ff.; Kehrberg, GewArch 2001, 14 ff.; Kirste, NJW 2001, 790 ff.; Schunder, Das Ladenschlussgesetz – heute, 1994, S. 146 ff.

(6) BT-Drs. 15/396.

(7) BVerfG, Urt. v. 29. 11. 1961, BVerfGE 13, 230, 233.

(8) Seit BVerfG, Beschl. v. 22. 04. 1953, BVerfGE 2, 213, 224; zuletzt BVerfG, Beschl. v. 08. 06. 1988, BVerfGE 78, 249, 270.

(9) BGBl. I, 3146.

(10) Umfassend dokumentiert bei Kenntner, VBlBW 1999, 289, 291 ff.; v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz – Band 8, 3. Aufl. 1996, Art. 72 Rn. 124 ff.

(11) So z. B. von Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Aufl. 2002, Art. 72 Rn. 11.

(12) BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, 62, 142 = GewArch 2003, 70, 73 f.

(13) So auch die Bewertung der Entscheidung bei H. Jochum, NJW 2003, 28 ff.; Kenntner, DVBl. 2003, 259, 260; Pechstein/Weber, Jura 2003, 82, 85.

(14) BT-Drs. 15/521.

(15) Daher musste BVerfG, Urt. v. 16. 01. 2002, BVerfGE 104, 357 ff. = GewArch 2002, 114 ff. nicht auf Art. 72 Abs. 2 n. F. GG eingehen: Es ging um die Gültigkeit einer Norm, die von Anfang an unverändert im LadSchlG enthalten und damit von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfasst war.

(16) Aufgrund des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Ladenschluß und zur Neuregelung der Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien vom 30. 07. 1996 (BGBl. I, 1186).

(17) BT-Drs. 15/521.

(18) Wolff, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz III, 4. Aufl. 2001, Art. 125a Rn. 19.

(19) Gesetz zur Einführung des Euro im Sozial- und Arbeitsrecht sowie zur Änderung anderer Vorschriften (4. Euro-Einführungsgesetz) vom 21. 12 2000 (BGBl I, 1983).

(20) So Sommermann, Jura 1995, 393, 396; dem folgend Schmehl, DÖV 1996, 724, 731.

(21) OLG Frankfurt a. M., Urt. v. 25. 08. 1983, GewArch 1984, 347; BayObLG, Beschl. v. 31. 01. 1985, GewArch 1985, 143; VGH München, Urt. v. 02. 07. 1985, GewArch 1985, 309, 310; OLG Stuttgart, Beschl. v. 10. 08. 1990, GewArch 1991, 73.

(22) BT-Drs. 15/396, S. 7 f. und BT-Drs. 15/521.

(23) Die Wendung des „gesamtstaatlichen Interesses“ bezieht sich nur auf das Gesetzgebungsziel Rechts- und Wirtschaftseinheit: Kunig, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz II, 4./5. Aufl. 2001, Art. 72 Rn. 27.

(24) BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, 62, 149 = GewArch 2003, 70, 75.

(25) BVerfG, Urt. v. 29. 11. 1961, BVerfGE 13, 237, 240; BVerfG, Urt. v. 16. 01. 2002, BVerfGE 104, 357, 365 = GewArch 2002, 114 ff. Krit. zu dieser „Schutzzweckfestsetzung“ Kehrberg, GewArch 2001, 14 ff.

(26) BT-Drs. 15/396, S. 7 f.

(27) BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, 62, 143 f. = GewArch 2003, 70, 74.

(28) Ebenso die Bewertung der Entscheidung von Kenntner, DVBl. 2003, 259, 261.

(29) BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, 62, 145 f. = GewArch 2003, 70, 74.

(30) BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, 62, 146 ff. = GewArch 2003, 70, 74.

(31) Vgl. BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, 62, 157 ff. (insoweit in GewArch 2003, 70 ff. nicht abgedruckt).

(32) BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, 62, 149 = GewArch 2003, 70, 74.

(33) BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, 62, 150 ff. (insoweit in GewArch 2003, 70 ff. nicht abgedruckt). Hinsichtlich der Prognosekontrollmaßstäbe übernimmt das BVerfG – bis in die Nachweise – die Überlegungen von C. Calliess, DÖV 1997, 889, 897 f.

(34) Kehrberg, GewArch 2001, 14, 15 f.; Schunder (o. Fußn. 5), S. 7 ff.

 


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