„Saarbrücker Bibliothek“

Aus: Staatsrecht und Politik. 
Festschrift für Roman Herzog zum 75. Geburtstag.
Hrsg. von Matthias Herdegen, Hans Hugo Klein,
Hans-Jürgen Papier und Rupert Scholz
München
(C.H.Beck) 2009, S. 231-245

Wolfgang KNIES

Finanzausgleich unter den Landesrundfunkanstalten

– Zu einigen Fragen des Rundfunkföderalismus –



I n h a l t s ü b e r s i c h t
A.   Die föderalistische Großwetterlage
          1.       Föderalismus: Das unvertraute Ordnungsprinzip
          2.       Föderalismus: Das leichtgewichtete Ordnungsprinzip
          3.       Föderalismus und kleine Einheiten
B.   Der ARD-Finanzausgleich
      I.     Das rundfunkföderalistische Kleinklima
          1.       Die Existenzbedrohung der kleinen Anstalten in den 90er Jahren
          2.       Der reduzierte Finanzausgleich
      II.     Einzelne Rechtsfragen des Finanzausgleichs
          1.       Begriff und Funktionen des Finanzausgleichs
          2.       Der Finanzausgleich als Pflichtaufgabe der ARD-Anstalten
          3.       Der Finanzausgleich als monetäre Leistung
          4.       Keine Substitution des Finanzausgleichs durch nichtmonetäre Entlastungen

Vom Beginn seiner beruflichen Tätigkeit an bis auf den heutigen Tag hat sich Roman Herzog als Wissenschaftler, Verfassungsrichter und Politiker mit Fragen des Bundesstaates und des Föderalismus theoretisch und praktisch beschäftigt. Auch nach seinem Ausscheiden aus dem höchsten Staatsamt ist seine Stimme gerade zu Problemen des Föderalismus und dessen Reform kritisch und kraftvoll zu vernehmen. Es ist deshalb sicher nicht abwegig und gewiss erlaubt, wenn zu dieser Gabe der Freundschaft und des Respektes einige Gedanken aus dem weiten Feld des Föderalismus beigetragen werden. Dabei wandern die Gedanken erinnernd zurück bis in die Zeit gemeinsamer Assistentenjahre in der Münchner Juristenfakultät, dankbar für den lebenslangen Gedankenaustausch und für die freundschaftliche Verbundenheit, die viele persönliche und berufliche Stationen unseres Lebens überdauert hat.

Über das Thema des Beitrags wird nicht auf dem gegenwärtigen Hauptkampffeld der Debatte – „Föderalismusreform II“ – gestritten; es hat seinen Ort vielmehr im Rundfunkrecht, genauer: im Recht der Landesrundfunkanstalten, also auf einem föderalistischen „Nebenkriegsschauplatz“ (wobei dieser martialische Begriff wegen der Heftigkeit und Verbissenheit der Auseinandersetzungen nicht völlig deplaciert ist). Damit geraten wir nicht auf einen Abweg, der uns aus dem Kreis der besonderen Interessen des Jubilars hinausführte: Hat doch Herzog eine umfangreiche und detaillierte Kommentierung der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG vorgelegt;(1) und unter seinem Vorsitz hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts richtungweisende rundfunk(verfassungs-)rechtliche Entscheidungen erlassen.(2)

A.  Die föderalistische Großwetterlage

1.  Föderalismus: Das unvertraute Ordnungsprinzip

Die Deutschen tun sich schwer mit dem Föderalismus. In ihrem Bewusstsein hat die föderalistische Idee keine wirkliche Heimstatt gefunden – trotz ihrer [/232]historischen Verwurzelung und ihrer verfassungsrechtlichen Verankerung.(3) Immer wieder zeigt sich, wie wenig bekannt, ja manchmal gar fremd, Sinn und Wirkungsweise des bundesstaatlichen Prinzips geblieben sind. Vorweg also einige unsystematische, aber nicht ganz zufällige Beobachtungen und Bemerkungen zur aktuellen föderalistischen Großwetterlage, die wesentlichen Einfluss auch auf das Klima der Debatten um den Rundfunkfinanzausgleich hat.(4)

a. Der amtierende Bundespräsident bezeichnet die „bestehende föderale Ordnung“ pauschal, begründungslos und ohne jede Einschränkung als „überholt“ und vervollständigt damit thematisch sein Krankheitsbild der Republik aus Massenarbeitslosigkeit, nie da gewesener Krise der öffentlichen Haushalte, Geburtenmangel und Überalterung, um vor diesem düsteren und dramatischen Hintergrund („Unsere Zukunft und die unserer Kinder stehen auf dem Spiel.“) seine Entscheidung, den 15. Deutschen Bundestag vorzeitig aufzulösen, öffentlich zu begründen und zu rechtfertigen.(5) Bei allem Respekt wird man bezweifeln dürfen, ob diese sich selbstevident gebende Kurz- und Schnelldiagnose die Einsicht in die akuten Probleme, geschweige denn das Verständnis für Sinn und Nutzen der föderalistischen Staatsform gefördert hat.

b. In manchmal geradezu drastischer Weise ist bei den Diskussionen um die sog. „Föderalismusreform I“ offenbar geworden, wie wenig vertraut viele – auch mancher „Sachverständige“(6) – mit dem Föderalismus im allgemeinen und seiner konkreten Ausgestaltung im GG sind; etwa dann und dort, wo nicht nur die Beseitigung von Wucherungen(7) bei der Mitwirkung des Bundesrats an der Gesetzgebung des Bundes gefordert wurde, sondern weit darüber hinausgehend im Bundesrat ein prinzipielles und so weit wie möglich zu beseitigendes Hemmnis für „flotte“ Gesetzgebung und „glattes Durchregieren“ gesehen wurde. Wie die rechtsstaatliche, so verläuft auch die bundesstaatliche Gewaltenteilung nicht ohne Reibungsverluste (und also auch nicht ohne politisches Geräusch). Der Gedanke aber, diese Reibungsverluste könnten in Kauf zu nehmende „Kosten des Bundesstaates“, am Ende gar – prinzipiell, wenn auch nicht in jedem Falle – verfassungsrechtlich intendierte Effekte seiner Wirkungsweise sein,(8) ist nicht einmal am Rand der publizistischen Debatte aufgetaucht.

c. Wer breiten öffentlichen Beifalls sicher sein will, sei es in Versammlungen oder – öffentlichkeitswirksamer noch – in Talk-Shows, der braucht nur die Forderung nach zentraler Organisation des allgemeinbildenden Schulwesens, nach [/233]bundesweit einheitlichen Lehrplänen und Schulbüchern zu erheben. In den Beifallswogen geht der Gedanke (dem auch der Jubilar zuneigt) zumeist unter, dass wir es allein dem Bildungsföderalismus zu verdanken haben, wenn in den vergangenen Jahrzehnten die ein oder andere Strömung des pädagogisch-wissenschaftlichen Zeitgeistes und auch so mancher bildungspolitische Irrtum nicht sogleich ein bundesweites Experimentier- und Exerzierfeld gefunden haben.

2.  Föderalismus: Das leichtgewichtete Ordnungsprinzip

Über die Einhaltung der Gebote und Verbote des Rechtsstaates und des Demokratieprinzips wachen Öffentlichkeit, Parlamente und Justiz mit Argusaugen. Verstöße gegen die bundesstaatliche Ordnung werden dagegen – wenn überhaupt – als lässliche Sünden behandelt und mit Nachsicht betrachtet.(9) Im übrigen tut das Geld das Seine, um eine föderalistische Fünf gerade sein zu lassen.

a. „Der eidgenössische Goldstrom hat zu allen Zeiten die Kraft besessen, die stärksten föderalistischen Schutzwehren hinwegzuspülen.“ Was Fritz Fleiner 1923 mit diesem kraftvoll-schönen Bild für die Schweiz feststellte,(10) bestätigte im Jahre 2000 der damalige Bundesrat Villiger für die Gegenwart: „Häufig haben sie [die Kantone] für ein Linsengericht an Subvention die föderalistische Seele verkauft.“(11) Das ist aber keine Eigentümlichkeit der Eidgenossenschaft. Es war ein deutscher Kultusminister, der einst die listenreiche Exkulpationsformel erfand, es sei zwar verfassungswidrig, kompetenzwidrig Geld zu geben, nicht aber, solches Geld zu nehmen. Und wer nach aktuellen deutschen Beispielen fragt, wird schnell fündig. Für die Jahre 2003 bis 2007 stellte der Bund 4 Mrd. Euro zur Finanzierung eines „Investitionsprogramms ‚Zukunft Bildung und Betreuung‘ (IZBB)“ zur Verfügung. Finanzrechtlich wurden diese Leistungen an alle Länder als Finanzhilfen des Bundes nach Art. 104 a Abs. 4 GG (a.F.) ausgegeben.(12) Man hat sich nicht einmal Mühe gegeben, Mühe geben müssen, die Verfassungswidrigkeit dieser Finanzhilfen(13) geschickt zu kaschieren.(14) Denn der Bund hatte ja nichts zu befürchten: Wo kein Kläger, da kein (Verfassungs-)Richter. Die verfassungsrechtlichen Einwände einzelner Länder hielten dem Goldstrom nicht [/234]stand. Welches Land hätte es auch vor der politischen Öffentlichkeit, vor Elternverbänden und Lehrergewerkschaften wagen können, üppige Geldangebote des Bundes zur Förderung von Ganztagsschulen unter Hinweis „nur“ auf die grundgesetzliche Zuständigkeitsordnung abzuweisen! Für die Schlusspointe sorgte der Bundesrechnungshof: Er sah Anlass zu einer Rüge – zu einer Rüge aber nicht etwa des Bundes wegen dessen verfassungswidriger Ausgaben in Gestalt eines milliardenschweren schulpolitischen Förderungsprogrammes, sondern der Länder wegen zweckwidriger Verwendung von Bundesgeldern.(15)

b. Obwohl gerade erst mit der „Föderalismusreform I“ absichtsvoll und ausdrücklich klargestellt wurde, dass der Bund auch nicht mit Finanzhilfen Schulpolitik auf dem Felde des allgemeinbildenden Schulwesens betreiben darf,(16) hört man schon wieder von Forderungen und Plänen, die auf diese Verfassungslage keine Rücksicht nehmen. Der Bund hat bereits öffentlich angekündigt, dass er das Ganztagsschulprogramm auch nach dessen Auslaufen fortsetzen will.(17) Man darf heute schon mutmaßen, dass erneut der stete Tropfen des erhofften Goldstroms den Stein der bundesstaatlichen Zuständigkeitsordnung höhlen wird. Denn wer wird schon – zumal in einem Wahljahr! – das politische Risiko eingehen, aus „föderaler Eitelkeit“ auf „Zuständigkeiten zu pochen“, um dann als „Bremser des Fortschritts in der Bildungspolitik“ vorgeführt zu werden!(18) Gewiss nicht die Bundesbildungsministerin, die in das wohltönende Horn der „gesamtstaatlichen Verantwortung“ bläst und den Chor der Warner vor „kleinkarierten Kompetenzdebatten“(19), welche „die Bürger“ nicht nachvollziehen könnten, verstärkt.(20) So verwandelt sich flugs die föderalistische Sünde in eine bildungspolitische Tugend.

3.  Föderalismus und kleine Einheiten

Ein letztes Element des „föderalistischen Großklimas“, das die Auseinandersetzungen um den Rundfunkfinanzausgleich in besonderem Maße beeinflusst, ist der unterentwickelte, ja fehlende Sinn für das Existenzrecht kleiner Einheiten in föderal organisierten Gebilden.(21) Symptomatisch dafür ist die immer wieder aufflackernde Diskussion über eine Länderneugliederung.(22) Immer, wenn der Län-[/235]derfinanzausgleich von einem gebenden Land wieder einmal als stoßend und unzumutbar empfunden und dargestellt wird, ist mit der Forderung nach der Zusammenlegung von Ländern zu rechnen und das vermeintliche Allheilmittel schnell gefunden. Hier kann dieses Thema – wie sich versteht – nicht vertieft werden. So viel aber doch: Es ist auffällig, dass der Neugliederungs- und Fusionsgedanke ein typisch deutsches Rezept ist. Aus der Schweiz sind solche Töne nicht zu hören. In den sich über ein Jahrzehnt erstreckenden vorbereitenden Arbeiten, in dem weit ausgreifenden „Vernehmlassungsverfahren“, in den parlamentarischen Debatten und in den öffentlichen Diskussionen insbesondere zum abschließenden Volksentscheid über das große Reformwerk der „Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA)“:(23) nirgendwo hat die Frage kantonaler Gebietsreformen – wenn sie denn überhaupt einmal ventiliert wurde – wirklich eine Rolle gespielt.(24) Natürlich können die schweizerischen Verhältnisse nicht mit denen in Deutschland gleichgesetzt werden - schon wegen der Steuerhoheit der Kantone nicht. Deshalb ist „klein gleich arm“ eine Gleichung, die für die Schweizer Kantone nicht ohne weiteres aufgeht. „Klein“ kann dort auch sehr finanzstark sein.(25) Aber auch in der Schweiz würden die finanzstarken Kantone ihr Steueraufkommen – verständlicherweise – weit lieber gänzlich für eigene Zwecke verwenden, als Teile davon für den interkantonalen Ressourcenausgleich abzuliefern. Dennoch wird von ihnen (anders als vielfach in Deutschland) nicht reflexartig die Parole ausgegeben: Weil du klein und arm bist, musst du den Fusionstod sterben.(26) Es tönt ganz anders: Zwischen ressourcenstarken und ressourcenschwachen Kantonen müsse ein gerechter Ausgleich stattfinden, damit auch die schwächeren Gliedstaaten in die Lage versetzt werden, ihre Aufgaben eigenständig (!) zu erfüllen.(27) Der Finanzausgleich wird als Normalität eines jeden Bundesstaates angesehen und nicht als dessen Krisenfall.(28) Die herablassende Attitüde des Großen, der dem Kleinen (Kanton, state, Land) das staatliche Existenzrecht bestreitet: in der Schweiz jedenfalls und auch in den U.S.A. wird man ihr kaum begegnen – und dies bei Größenunterschieden, die die deutschen merklich übertreffen, absolut und relativ betrachtet.(29)

[/236]

B.  Der ARD-Finanzausgleich

I.  Das rundfunkföderalistische Kleinklima

Wenn es opportun erscheint, wird der Rundfunkföderalismus gerne feierlich beschworen. Untersucht man die Wetterbedingungen genauer, so stellt sich heraus, dass das rundfunkföderalistische Kleinklima von der Großwetterlage kaum abweicht – was Wunder! Im Verhältnis zu den kleinen Rundfunkanstalten begegnen wir den gleichen Verhaltens- und Argumentationsmustern, die wir schon in Bezug auf die kleinen Länder kennengelernt haben.

1.  Die Existenzbedrohung der kleinen Anstalten in den 90er Jahren

In den 90er Jahren sahen sich die kleinen Anstalten(30) in besonderem Maße politischen Anfechtungen ausgesetzt.(31) Mit dem sog. Stoiber-Biedenkopf-Papier(32) wurde ganz offen zur Attacke auf ihre Existenz geblasen. Durch Auflösung der „unwirtschaftlichen und nicht wettbewerbsfähigen Kleinanstalten“(33) sollte die Zahl der ARD-Anstalten auf „fünf, sechs oder auch sieben in etwa gleich leistungsfähige Anstalten“ reduziert und der Finanzausgleich überflüssig werden. „Je vergleichbarer die Größenordnungen der ARD-Anstalten sind, umso besser ist die föderale Balance gewahrt.“(34) Die Einheitsgröße als föderalistisches Optimum – ein Argument, das aus der Länderneugliederungs-Diskussion bekannt ist. Der an sich naheliegende Gedanke, dass das rundfunkverfassungsrechtliche Vielfaltsgebot das Existenzrecht auch kleiner Anstalten stärkt, kommt unter die Räder.

[/237]Die Abschaffung des Finanzausgleichs bis zum 31.12.2000 war ein Kernelement der in der Ministerpräsidentenkonferenz erhobenen Forderungen nach einer „Strukturreform der ARD“. Die besondere Schärfe der damaligen rundfunkpolitischen Auseinandersetzung zwischen den „A“- und „B“-Ländern war eine Folge ihrer hochgradigen parteipolitischen Polarisierung nicht nur in Fragen der Rundfunkpolitik.(35) Dass die Forderung(36) nach oder die Drohung(37) mit einer Beendigung des Finanzausgleichs die kleinen Anstalten in ihrer Existenz bedroht hat und dass deren Realisierung diese Existenz beendet hätte, lag und liegt auf der Hand; auch das BVerfG kam daher ohne Umschweife zu dieser eindeutigen Feststellung.(38)

Was auch heute noch bemerkenswert erscheint, ist zum einen die unbekümmerte Direktheit, mit der Repräsentanten bestimmter Länder glaubten, über die Existenz von Rundfunkanstalten anderer Länder verfügen zu können. Das war in jeder Richtung eine Politik zu Lasten Dritter, weil sie auch über den Kopf der Länder hinweg betrieben wurde, deren Anstalten als aufnehmende hätten in Betracht kommen können. Was zum anderen staunen macht (und bis auf den heutigen Tag nachwirkt), ist der Umstand, dass das Existenzrecht der kleinen Anstalten von ihren mittleren und großen Schwestern im Verbund der ARD nicht verteidigt worden ist. Im Gegenteil: Es war der damalige Vorsitzende der ARD Reiter,(39) der 1997 – voll auf dem Kurs des Stoiber-Biedenkopf-Papiers segelnd – die Auflösung der kleinen regionalen ARD-Anstalten RB, SFB und SR und eine Beendigung des Finanzausgleichs gefordert hat.(40)

[/238]Zwar hat sich die radikale Forderung: „Ende mit dem Finanzausgleich und dadurch Aus für die kleinen Anstalten“ zum Jahre 2000 schlussendlich nicht durchgesetzt.(41) Aber zuvor hatte sie doch zwei wichtige Etappensiege in dieser Auseinandersetzung erreicht: Zum einen wurde 1996 ein gesondertes Kündigungsrecht hinsichtlich der den Finanzausgleich betreffenden Regelungen des RFinStV eingeführt;(42) dieses Damoklesschwert schwebt bis zum heutigen Tag über den kleinen Rundfunkanstalten.(43) Zum anderen wurde die Finanzausgleichsmasse von 1,9 v.H. (2001) auf 1,0 v.H. (2006) des ARD-Nettogebührenaufkommens jährlich kontinuierlich abgeschmolzen;(44) sie ist seitdem auf dieser Höhe festgeschrieben.(45)

2.  Der reduzierte Finanzausgleich

a. Der Festschreibung der Finanzausgleichsmasse auf 1 v.H. des ARD-Nettogebührenaufkommens gingen keine Ermittlungen des Finanzbedarfs der beiden ausgleichsberechtigten Anstalten RB und SR voraus. Auch die unabhängige „Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF)“ (46) ist von der Rundfunkkommission der Länder mit einer solchen Bedarfsberechnung nicht beauftragt worden. Von Anfang an mussten daher Zweifel bestehen, ob mit der gegriffenen Zahl von 1 v.H. die Finanzausgleichsmasse so bemessen war, dass die staatsvertraglichen Zielbestimmungen für den Finanzausgleichs, nämlich „insbesondere eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung der Anstalten Saarländischer Rundfunk und Radio Bremen sicherzustellen“ (§ 12 Abs. 2 S. 1 RStV), überhaupt erreicht werden konnten.(47) Offenbar haben sogar die Regierungschefs der Länder bereits im Augenblick ihrer Beschlussfassung über die Abschmelzung des Finanzausgleichs, daran gezweifelt. Denn wie anders sollte man es verstehen, dass sie schon in ihrem den neuen Zuschnitt des Finanzausgleichs festlegenden Beschluss vom 10. – 12. November 1999(48) die ARD sogar zweifach(49) aufgefordert haben, durch einen entlastenden „Leistungs- und Gegenleistungsaustausch“ einen Beitrag zur Funktionsfähigkeit der kleinen Sender zu leisten und dadurch die Folgen des reduzierten Finanzausgleichs „abzufedern“.

[/239]b. Diese Zweifel waren von Anfang an nur allzu berechtigt. Bereits 2001 hat die KEF deutliche Skepsis geäußert.(50) In ihren drei späteren Berichten ist die Kommission jeweils zu der eindeutigen Feststellung gekommen, dass der gegenwärtige Finanzausgleich die Lebens- und Funktionsfähigkeit der kleinen Anstalten nicht sicherstellen kann.(51) Zu einer Anhebung der Finanzausgleichsmasse hat dies die Länder indes nicht veranlasst. Obwohl die KEF in ihrem letzten, dem 16. Bericht ihrer Feststellung eines unzureichenden Finanzausgleichs besonderen Nachdruck verliehen hat,(52) haben die Länder auch im jüngsten (elften) RÄndStV, der die Rundfunkgebühren für die Gebührenperiode 2009 – 2012 erhöht und festlegt,(53) die Finanzausgleichsmasse nicht aufgestockt.

c. Dennoch ist in die Frage des Finanzausgleichs eine gewisse Bewegung gekommen. Zunächst hat die Konferenz der Chefs der Staatskanzleien die ARD aufgefordert, einen Vorschlag vorzulegen, wie die in dem 16. KEF-Bericht angesprochenen Fragen des Finanzausgleichs und der Gebührenzuordnung geregelt werden könnten; die KEF wurde gebeten, zu diesem Vorschlag sich gutachtlich zu äußern. Nach überaus spannungsreichen Auseinandersetzungen haben sich die in der ARD verbundenen Landesrundfunkanstalten erst in letzter Minute, am 30.4.2008, mühsam auf einen Beschluss einigen können (sog. „Bonner Beschlüsse“ der ARD); noch im selben Atemzug haben drei Anstalten (HR, RB und rbb) durch Protokollerklärungen ihre Unzufriedenheit mit dem in ihren Augen ungenügenden Ergebnis förmlich zum Ausdruck gebracht. Auch das Konzept der ARD basiert auf einer unveränderten Finanzausgleichsmasse von 1 v.H. des ARD-Nettogebührenaufkommens; es versucht, durch zusätzliche Maßnahmen(54) die im Finanzausgleich nehmenden Anstalten zu entlasten. In ihrer gutachtlichen Stellungnahme(55) hat die KEF auf den höchst unterschiedlichen Grad an Verbindlichkeit dieser Zusagen hingewiesen.(56) Als reine Zwischenlösung hat die KEF die „Bonner Beschlüsse“ passieren lassen, aber weitere Beobachtung von deren Vollzug und Wirkung angekündigt.(57)

Dieses Ergebnis hat die Regierungschefs der Länder offenbar nicht voll zufriedengestellt. Denn sie haben die KEF erneut aufgefordert, konkrete Lösungsvorschläge für die Frage der Gebührenzuordnung vorzulegen, die den in ihrem [/240]16. Bericht formulierten Anforderungen entsprechen.(58) Dem ist die KEF fristgerecht nachgekommen.(59) Für den Finanzausgleich hat sie einen alternativen Entscheidungsvorschlag vorgelegt: Entweder Beibehaltung des status quo oder Erhöhung der Finanzausgleichsmasse auf 1,25 v.H. des ARD-Nettogebührenaufkommens bei gleichzeitigem Wegfall der zugunsten der kleinen Rundfunkanstalten vereinbarten zusätzlichen Entlastungen.(60)

Es mag nach diesem aufwändigen Hin und Her überraschen und manchen vielleicht auch enttäuschen, dass die Konferenz der Regierungschefs auf ihrer Jahreskonferenz im Oktober 2008 dann doch nur den kleinen Schritt gegangen ist und sich nur zu einer bescheidenen Fortschreibung des status quo hat entschließen können – mit der Aufforderung an die ARD-Intendanten, ihre „‘Bonner Beschlüsse‘ so fortzuentwickeln, dass den Anforderungen an eine aufgabengerechte Finanzierung der kleinen Rundfunkanstalten Rechnung getragen wird.“(61) Der entscheidende Punkt ist aber: Die Finanzausgleichsmasse bleibt unverändert bei 1 v.H. – Tant de bruit....?

II.  Einzelne Rechtsfragen des Finanzausgleichs

Die Auseinandersetzungen des Jahres 2008 über den Finanzausgleich haben auf allen Ebenen Meinungsverschiedenheiten zutage gefördert. Für die ARD sind sie zu einer Zerreißprobe geworden. Das kann gesagt werden, ohne dass Interna ausgeplaudert werden müssten.(62) Denn der erbitterte Streit der Rundfunkanstalten untereinander und gegeneinander ist in aller Öffentlichkeit ausgetragen worden: durch Klagen und Anklagen der Intendantinnen und Intendanten,(63) durch Beschlüsse von Rundfunkräten,(64) durch Rechtsgutachten(65) und schließlich durch entschieden formulierte Protokollerklärungen. Bei diesen und bei anderen Gelegenheiten hat sich gezeigt, dass es immer wieder zu Unklarheiten über grundlegende Rechtsfragen kommt – bei der hochgradigen Emotionalisierung, zu der eine Diskussion über den Finanzausgleich immer noch und immer wieder führt, auch und gerade dann, wenn es nur um kleine [/241]Beträge geht,(66)    ist dies kein Wunder. An deren Klärung besteht um so mehr Interesse, als die Regierungschefs der Länder in ihrem jüngsten Beschluss ihre Rundfunkkommission beauftragt haben, Vorschläge zu erarbeiten, wie unter Beibehaltung der Einheitsgebühr spezifische Ausgleichsmechanismen zwischen den ARD-Landesrundfunkanstalten entwickelt werden können, die der föderalen Rundfunkstruktur in Deutschland gerecht werden.(67)

Einigen dieser Rechtsfragen soll im folgenden nachgegangen werden. Vorweg zwei Klarstellungen: Zum einen wird die Frage einer verfassungsrechtlichen Grundlegung des Rundfunkfinanzausgleichs nicht behandelt. Das ist einstweilen zur Genüge geschehen.(68) Zum anderen wird die Einheitsgebühr hier nicht problematisiert. Die Selbstverständlichkeit, mit der das BVerfG von ihr ausgeht,(69) erlaubt dies, und auch das jüngste politische Bekenntnis der Länderregierungschefs zur Beibehaltung der Einheitsgebühr lassen dies zu. Bewegen wir uns also auf der Ebene der Rundfunkstaatsverträge.

1.  Begriff und Funktionen des Finanzausgleichs

a. Der Finanzausgleich unter den Landesrundfunkanstalten ist ein staatsvertraglich geregeltes Institut; er ist „Bestandteil des Finanzierungssystems der ARD“ (§ 12 Abs. 2 S. 1 RStV). Er steht im Zusammenhang mit der vom Bundesverfassungsgericht aus dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit abgeleiteten staatlichen Finanzgewährleistungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Dementsprechend legt § 12 Abs. 1 RStV fest, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch seine Finanzausstattung in die Lage zu versetzen ist, seine verfassungsmäßigen und gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen.

An dieser Finanzgewährleistungsgarantie haben auch die „kleinen“ Rundfunkanstalten – konkret: Radio Bremen und der Saarländische Rundfunk (§ 12 Abs. 2 S. 1 RStV) – teil.(70) Sie sind aus eigener (Gebühren-)Kraft nicht lebens- und funktionsfähig. Wegen der geringen Größe ihrer Sendegebiete und der dadurch bedingten geringen Zahl ihrer Gebührenpflichtigen sind beide Anstalten nicht in der Lage, ihren Finanzbedarf aus den ihnen zufließenden Rundfunkgebühren zu decken. Ihrer daraus resultierenden Finanzschwäche soll der Finanzausgleich abhelfen.

b. Dementsprechend hat der Finanzausgleich „eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung“ durch SR und RB sicherzustellen (so § 12 Abs. 2 S. 1 RStV). [/242]Nach § 12 S. 2 RFinStV bedeutet dies im einzelnen:

„Der Finanzausgleich muss gewährleisten, dass

1. die übergeordneten Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und solche Aufgaben einzelner Rundfunkanstalten, die wegen ihrer Bedeutung für den gesamten Rundfunk als Gemeinschaftsaufgaben wahrgenommen werden müssen, erfüllt werden können,

2. jede Rundfunkanstalt in der Lage ist, ein ausreichendes Programm zu gestalten und zu senden.“

Auch die kleinen Anstalten müssen also durch den Finanzausgleich in die Lage versetzt werden, ihren Anteil zu den Gemeinschaftsaufgaben beizutragen. Es darf z.B. durch eine vermeintlich entgegenkommende, weil finanziell entlastende Kürzung ihres Anteils am Fernsehvertragsschlüssel nicht zu einer völligen Marginalisierung ihrer Programmbeiträge zu den Gemeinschaftsprogrammen kommen.

c. Eine weitere Funktion des Finanzausgleichs kommt hinzu.(71) Sie hängt mit der Besonderheit zusammen, dass die KEF zwar für das ZDF, das Deutschlandradio und für Arte deren jeweiligen Finanzbedarf anstaltsindividuell feststellt, den Finanzbedarf der in der ARD verbundenen Landesrundfunkanstalten aber anstaltsübergreifend im Wege einer Gesamtbedarfsfeststellung ermittelt (vgl. § 14 Abs. 1 RStV und § 1 Abs. 1 RFinStV). In diesem System der Gesamtbedarfsermittlung für die ARD-Anstalten ist der Finanzausgleich auch ein notwendiges Element richtiger Zuordnung der Gebührenerträge auf die einzelnen Anstalten. Der Finanzausgleich sorgt dafür, dass zum einen die Rundfunkgebühr das Maß des insgesamt für die ARD-Anstalten finanziell Notwendigen nicht überschreitet und dass zum anderen die relativen Ungleichgewichte in der Finanzbedarfsdeckung zwischen den Landesrundfunkanstalten wenigstens annäherungsweise ausgeglichen werden. In dieser Perspektive zeigt sich, dass der Finanzausgleich keine ausnahmsweise gewährte Solidarzahlung der großen an die kleinen Anstalten, sondern vielmehr – als Bestandteil des Finanzierungssystems der ARD – das Instrument ist, das für das Funktionieren einer bedarfsgerechten Finanzierung aller Anstalten unentbehrlich ist.(72) Diese Funktion des Finanzausgleichs ist im Blick auf die verfassungsrechtliche und auch die EU-rechtliche Grenze der Finanzausstattung der Rundfunkanstalten, die das Maß des Erforderlichen nicht überschreiten darf, von besonderer Bedeutung.

2.  Der Finanzausgleich als Pflichtaufgabe der ARD-Anstalten

Die in der ARD verbundenen Landesrundfunkanstalten werden durch § 12 RFinStV „ermächtigt und verpflichtet“, einen „angemessenen Finanzausgleich“ durchzuführen, der den schon zitierten Zwecken(73) genügt. Der Finanzausgleich [/243]ist also eine Pflichtaufgabe der Landesrundfunkanstalten. Sich an seiner Realisierung zu beteiligen, liegt daher nicht im Ermessen oder gar im Belieben der einzelnen Rundfunkanstalt – weder dem Grunde noch dem Volumen nach. Vielmehr ist prinzipiell jede der ARD-Anstalten verpflichtet, „nach Maßgabe ihrer Finanzkraft“ sich an der Aufbringung der Finanzausgleichsmasse zu beteiligen (vgl. § 13 RFinStV).(74)

3.  Der Finanzausgleich als monetäre Leistung

Unter Finanzausgleich im eigentlichen Sinn, nämlich im Sinn der Rundfunkstaatsverträge, sind ausschließlich Geldleistungen an die ausgleichsberechtigten Anstalten zu verstehen. Die staatsvertraglichen Regelungen sind insoweit unmissverständlich. Schon die finanzausgleichsrechtliche Grundnorm des § 12 Abs. 2 RStV stellt den Finanzausgleich in den Zusammenhang mit der staatlichen Finanzierungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (§ 12 Abs. 1 RStV) und bezeichnet ihn als „Bestandteil des Finanzierungssystems der ARD“. Auch die ansatzweise Regelung des „Umfang(s) der Finanzausgleichsmasse und ihre(r) Anpassung an die Rundfunkgebühr“ (Abs. 2 S. 2) belegt dessen monetäre Ausrichtung. Diese ist auch dem § 13 RFinStV zu entnehmen, der regelt, wer die Finanzausgleichsmasse „aufzubringen“ hat. Wenn § 14 RFinStV erklärt, dass die Finanzausgleichsmasse einen bestimmten Prozentsatz vom „ARD-Nettogebührenaufkommen beträgt“ und in einem bestimmten Verhältnis zwischen SR und RB „aufzuteilen“ ist, trifft er Aussagen über Geldbeträge und deren Behandlung. Ein Gleiches tut § 15 RFinStV, der vom „Einzahlen“ in die Finanzausgleichsmasse, von „Finanzierungsbeträgen“ und „Zuwendungsbeträgen“ spricht.

Diese pedantisch-litaneihafte Aufzählung der unzweideutigen staatsvertraglichen Belege für die monetäre Ausrichtung des Finanzausgleichs hinsichtlich sowohl der Einzahlungen als auch der Ausgleichszahlungen ist mit vollem Bedacht geschehen. Denn die Tatsache, dass der Rundfunkfinanzausgleich auf Leistungen in Geld und nur auf solche abstellt, ist zum einem sachlich von großem Gewicht, zum anderen aber auch deshalb bedeutsam, weil sie – wie die Diskussionen dieses Jahres gezeigt haben – mancherorts nicht klar ist oder auch da und dort, wenn auch ohne Begründung, bestritten wird.

4.  Keine Substitution des Finanzausgleichs durch nichtmonetäre Entlastungen

a. Sachlich von großem Gewicht ist die Feststellung insofern, als damit geklärt ist, dass sonstige Erleichterungen zugunsten der kleinen Anstalten, die nicht in Geld, sondern in anderen Formen entlastenden Entgegenkommens geleistet werden, keine Instrumente des staatsvertraglichen Finanzausgleichs sind. Der „angemessene Finanzausgleich“, der die zitierten staatsvertraglichen Ziele der §§ 12 Abs. 2 RStV und 12 RFinStV erreichen muss, vor allem also eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung der beiden kleinen Anstalten sicherzustellen hat, [/244]muss also in Geld erfolgen und kann nicht durch entlastendes Hilfe anderer Art substituiert werden. Das macht es nötig, dass die zu erbringende und zu verteilende Finanzausgleichsmasse ausreichend bemessen ist.(75) Dies ist nicht nur eine logische Konsequenz, sondern eine aus den staatsvertraglichen Zielbestimmungen für den Finanzausgleich folgende rechtliche Verpflichtung der Länder.

b. Dieses staatsvertragliche Gebot scheint den Ländern bei der Bemessung der Finanzausgleichsmasse nicht voll bewusst gewesen zu sein, als sie den Prozentsatz des ARD-Nettogebührenaufkommens für die Finanzausgleichsmasse auf 1 v.H. herabgesetzt haben.(76) Den offenbaren und berechtigten Zweifel, ob mit diesem Ausgleichsvolumen ein den staatsvertraglichen Zwecken und Zielen genügender Finanzausgleich geleistet werden könne,(77) glaubten sie damit beruhigen zu können, dass sie an die ARD die Erwartung gerichtet haben, den „internen Leistungs- und Gegenleistungsaustausch“ zugunsten der Funktionsfähigkeit der kleinen Anstalten zu gestalten, um damit die Folgen des reduzierten Finanzausgleichs für die Finanzausgleichsempfänger abzufedern.(78) An dieser Linie hat die Ministerpräsidentenkonferenz auch jüngst noch, auf ihrer Jahreskonferenz 2008, festgehalten.(79) Sie vertraut weiterhin dem sog. Leistungs- und Gegenleistungsaustausch,(80) der im ARD-Sprachgebrauch vielfach auch als sog. „stiller Finanzausgleich“ bezeichnet wird.

Beide Bezeichnungen sind missverständlich. Bei dem sog. Leistungs- und Gegenleistungsaustausch zugunsten der kleinen Anstalten geht es regelmäßig nicht um den Austausch von gleichwertigen Leistungen und Gegenleistungen, sondern um Maßnahmen, die gerade dadurch eine Entlastungswirkung haben, dass die Kosten ganz oder überwiegend zu Lasten der großen Anstalten gehen. Zu denken ist u.a. an Koproduktionen, deren Finanzierung im Wesentlichen von einer gebenden Anstalt oder der ARD im Ganzen getragen wird, an kostenlose Programmüberlassungen und andere Formen entlastender Kooperation und wirtschaftlichen Entgegenkommens. Von „stillem Finanzausgleich“ zu sprechen ist insofern verfehlt, als Sachleistungen, Kostenübernahmen u.Ä. eben keine Finanzausgleichsleistungen sind; bei diesen muss nach dem Konzept der Rundfunkstaatsverträge zweck- und bindungsfrei Geld an eine empfangsberechtigte Anstalt fließen.

c. Manch einer mag dies für juristische Wortklauberei halten, zumal angesichts der Tatsache, dass die ARD den Erwartungen der Regierungschefs nach zusätzlichen Entlastungen der kleinen Anstalten bisher immer entsprochen hat, wenn auch regelmäßig eine Einigung zwischen den Anstalten erst nach langen, [/245]schwierigen und spannungsgeladenen Verhandlungen erreicht werden konnte. Was soll es für einen Unterschied ausmachen, ob den kleinen Anstalten mit Zahlungen oder in anderer Weise mit einer wertäquivalenten Entlastung aus ihrer Finanznot geholfen wird?

Es sind wesentliche Unterschiede. Der Finanzausgleich ist ein staatsvertraglich geregeltes Institut – der entlastende „Leistungs- und Gegenleistungsaustausch“ nicht. Auf die Geldleistungen des Finanzausgleichs haben die nehmenden Rundfunkanstalten nach Maßgabe des Staatsvertrages einen Rechtsanspruch – die sonstigen Entlastungen werden zwar von den Ländern erwartet („Die Regierungschefs der Länder gehen davon aus ...“), hängen aber prinzipiell und im wichtigen Detail vom good will der gebenden Anstalten ab. Beim Finanzausgleich können die nehmenden Anstalten fordern – bei den sonstigen Hilfen müssen sie bitten. Nach der staatsvertraglichen Festlegung der Finanzausgleichsmasse sind für den Erhalt der Finanzausgleichszahlungen keine Verhandlungen der nehmenden mit den gebenden Anstalten nötig – dagegen müssen alle Elemente des sog. Leistungs- und Gegenleistungsaustausches der Art und dem Umfang nach immer wieder vereinbart werden, in streitträchtigen Verhandlungen, in denen die nehmenden Anstalten als Bittsteller und nicht auf gleicher Augenhöhe mit den gebenden Anstalten auftreten. Entlastende Kooperationen bergen die Gefahr, dass das eigene Gesicht der kleinen Anstalten im Programm allmählich verloren geht. Nur mit einem zureichenden Finanzausgleich bleibt ihnen die Möglichkeit, ein eigenes Programm selbst zu gestalten (vgl. § 12 S. 2 Nr. 2 RFinStV). Mit Recht hat die KEF festgestellt, dass eine „Entlastung durch Kooperation“ nicht dazu führen darf, dass die kleinen Anstalten weitgehend zu „Abspielstationen fremder Programme“ werden.(81) Nur ein ausreichender monetärer Finanzausgleich ermöglicht es ihnen, durch eigenverantwortliche Programmgestaltung „identitätswahrend ihrem Programmauftrag für das Land und innerhalb der ARD nachzukommen.“(82) Das existentielle und funktionelle Minimum muss den kleinen Anstalten bereits durch die abrede- und bedingungsfreien Finanzausgleichszahlungen gewährleistet sein und darf nicht erst durch freiwillige Leistungen der gebenden Anstalten, die zu unzureichenden Finanzausgleichsleistungen hinzutreten, zu sichern versucht werden.(83) Es versteht sich von selbst, dass diese staatsvertragliche Maxime kostensparende Kooperationen zwischen den ARD-Rundfunkanstalten, auch und gerade mit den kleinen, nicht ausschließt.

F u ß n o t e n

(1) Herzog in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. 1, 2, Rdnr. 193 ff.

(2) Vgl. u.a. BVerfGE 73, 118 (Niedersachsen-Urt.); 74, 297 (Bad.-Württemberg-Beschluss); 83, 238 (WDR-Urt.); 87, 181 (HR3-Beschl.); 89, 144 (Konkursfähigkeits-Beschl.); 90, 60 (1. RGebühren-Urt.).

(3)[/232] Bis hin zu einer „Ewigkeitsgarantie“: Art. 20 Abs. 1 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG.

(4) Für eine grundlegende und tiefgehende Analyse vgl. Isensee, AöR 115 (1990), S. 249; ders. in: HStR IV, § 98; ders. in: Bohr (Hrsg.), Föderalismus, 1992, S.139.

(5) In seiner Fernsehansprache am 21.07.2005. Quelle: http://www.bundespraesident.de/Reden-und-Interviews.htm

(6) Aufschlussreich z.B. die Sachverständigenanhörung in der 16. Gemeinsamen Sitzung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Ausschusses für Innere Angelegenheiten des Bundesrates zur Föderalismusreform, hier zu Fragen von Bildung, Forschung und Hochschulen, am 29.5.2006 (vgl. den Sten. Bericht im Rechtsausschussprotokoll 16).

(7) An denen das BVerfG mit seiner Rspr. insbes. zu Art. 84 I GG a.F. seinen Anteil hatte; vgl. dazu zuletzt BVerfGE 105, 313.

(8) Näher dazu Knies, DÖV 1977, 575 (579 f.) = Wilke/Schulte (Hrsg.), Der Bundesrat, 1990, S. 210 (224 f.).

(9)[/233] Das korrespondiert mit der Feststellung Isensees, dass der Bundesstaat unter Legitimationsdruck steht, während der Rechtsstaat sich nicht zu rechtfertigen braucht. Vgl. dens., AöR 115 (1990), S. 248 (248 f.).

(10) Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1923, S. 516.

(11) Villiger, Referat zum Neuen Finanzausgleich am 6.4.2000. Typoskript S. 6 (der Text ist auffindbar auf der Homepage des Eidgen. Finanzdepartements).

(12) Art. 1 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung zum IZBB zwischen dem Bund und den Ländern vom 29.4.2003.

(13) Finanzhilfen des Bundes an die Länder waren schon nach der bis 2006 geltenden Fassung des Art. 104a IV GG nur unter den einschränkenden Voraussetzungen zulässig, dass die geförderten besonders bedeutsamen Investitionen „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sind.“ Ersichtlich lag keiner dieser drei Tatbestände vor.

(14) Mit der Feststellung in der Präambel der Verwaltungsvereinbarung, die Qualitätsverbesserung unseres Bildungssystems habe eine „nachhaltige gesamtwirtschaftliche Dimension“, war auch nicht annähernd das Vorliegen eines der drei zweckbestimmenden Tatbestände des Art. 104a IV GG a.F. dargetan.

(15)[/234] Übereinstimmende Presseberichte, z.B. in Spiegel online v. 9.5.2006.

(16) Vgl. Art. 104b Abs. 1 GG n.F., der Art. 104a IV GG a.F. abgelöst hat.

(17) Vgl. die Pressemitteilung 159/2008 des BMin. f. Bildung u. Forschung vom 12.9.2008 und die Erklärung von BMin. Schavan in der CDU-Pressemitteilung vom selben Tage.

(18) Zitate aus der Presseerklärung der nieders. Landtagsabgeordneten Dr. Andretta vom 6.10.2008, die für diese Sicht typisch sind und durch eine Fülle gleichartiger Äußerungen ergänzt werden könnten. Auffällig auch die Emphase, mit der das Feuilleton der FAZ dem Gedanken eines „Bundeskulturministeriums mit Bildungskompetenzen“ huldigt; vgl. jüngst Kilb, FAZ Nr. 254 v. 30.10.2008, S. 35.

(19) So z.B. jüngst der Vizepräsident des BDA Braun, DHV Newsletter 10/2008, S. 2 f.

(20) Vgl. ihre in DHV Newsletter 10/2008, S.2, zitierten Äußerungen.

(21) Vertiefend: Isensee in: Bohr (Fn. 4), S. 143 ff., 161 f.

(22) Eine historische und verfassungspolitische Instinktlosigkeit besonderer Art war es, dass über eine „Länderneugliederung“ schon gesprochen wurde, kaum dass sich die Wiedergewinnung der Verfassungsstaatlichkeit auf dem Boden der zusammenbrechenden und dahinschwindenden DDR real und mental über die Wiederbelebung der „alt-neuen“ Länder vollzogen hatte. Dazu auch Isensee in: Bohr (Fn. 4), S. 158 f.

(23)[/235] Bundesbeschluss vom 3.10.2003, durch eidgenössische Volksabstimmung vom 28.11.2004 bestätigt; in Kraft getreten am 1.1.2008 (AS 2007 5765).

(24) Vgl. die Bemerkung von Villiger, aaO. (Fn. 11), S.7.

(25) So ist der Kanton Zug mit seinen 109141 Einwohnern (2007) kein großer, aber ein besonders finanzstarker Kanton (mit sehr niedriger Steuerbelastung). Bei mittlerem Einkommen ist die Steuerbelastung eines Urners zweieinhalb mal so hoch wie die eines Zugers; vgl. Villiger, aaO. (Fn. 11), S. 14 f.

(26) Als wären damit die wesentlichen finanziellen Probleme behoben! In Wirklichkeit wird die Finanzausgleichslast von der Gesamtheit der zahlenden Mitglieder allein auf das aufnehmende Land verschoben. Und wenn es sich dabei selbst um ein überschuldetes, finanzausgleichbedürftiges Land handelt (Beispiel: Saarland/Rheinland-Pfalz)?! Bindet man zwei Gehbehinderte zusammen, so wird daraus bekanntlich kein Rennläufer.

(27) Vgl. die Erläuterungen des Schweiz. Bundesrates zur Volksabstimmung über den NFA am 28.11.2004, S. 11, und Villiger, aaO. (Fn. 11), S. 4.

(28) Vgl. Villiger, aaO. (Fn. 11), S. 4.

(29) In der Schweiz stehen die Einwohnerzahlen des größten Kantons (Zürich) und des kleinsten (Obwalden) in einem Verhältnis von 1.284.052 : 33.755 = 38 : 1. Bezieht man – wie an sich richtig – die sog. Halbkantone (die sich ja nur im halben Stimmgewicht im Ständerat und [/236]beim Ständemehr von den anderen Kantonen unterscheiden) in die Rechnung ein, so wird das Verhältnis noch extremer: 1.284.052 : 15.300 (Appenzell I. Rh.) = 1 : 84. Die Verhältniszahl für die U.S.A.: 36.553.215 (California) : 522.830 (Wyoming) = 69 : 1. – Die deutschen Verhältnisse: 17.996.621 (NRW) : 663.082 (Bremen) = 27 : 1. Sieht man von dem Sonderfall des kleinen Stadtstaates Bremen ab, ändert sich das Verhältnis auf 17.996.621 : 1.036.598 (Saarland) = 17 : 1. – Die Einwohnerzahlen für 2007 sind den Angaben der jeweiligen nationalen Statistischen Ämter entnommen.

(30) Damals: Radio Bremen (RB), Saarländischer Rundfunk (SR) und Sender Freies Berlin (SFB). Inzwischen ist der SFB im Rundfunk Berlin-Brandenburg (rbb) aufgegangen. Mit Ablauf des Jahres 2006 endeten die Finanzausgleichsleistungen an den rbb (als Rechtsnachfolger des SFB); vgl. 15. KEF-Bericht (2005), Tz. 262.

(31) Vgl. dazu Hartstein/Ring u.a., RStV-Kommentar, Stand: Mai 2008, § 12 RStV, Rdnr. 1, 2; Mahrenholz, Verfassungsfragen des Finanzausgleichs, 1997; Dörr, Programmvielfalt im öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch funktionsgerechte Finanzausstattung, 1997/98; ders., Wege zur funktionsgerechten Rundfunkfinanzierung, 1999.

(32) Stoiber/Biedenkopf, Thesen zur Strukturreform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vom 28.1.1995, Media-Perspektiven 1995, 104 ff. Das Startsignal hatte MP Stoiber bereits auf den Münchner Medientagen 1994 gegeben; vgl. Kuch, Polit. Studien, Sonderheft 3/1999, S. 46 (52). Für die heftigen Reaktionen pro und contra vgl. die Plenardebatte des Deutschen Bundestages vom 8.2.1995, Plenarprotokoll Nr. 13/17.

(33) MP Stoiber in einem Interview mit dem Magazin FOCUS Nr. 4/1997.

(34) So die Auffassung der Sächsischen Staatsregierung nach der Erklärung ihres Sprechers Sagurna im Medienservice Sachsen vom 12.1.1995. Ebenso das Bad.-Württ. Staatsministerium; vgl. LT Baden-Württemberg, Drs. 12/731, S. 7.

(35)[/237] Sie hallt noch wider in den sich zum Teil heftig widersprechenden Protokollerklärungen der parteipolitischen Ländergruppen zu mehreren Rundfunkänderungsstaatsverträgen: vgl. den 3. RÄndStV v. 26.8. – 11.9.1996, BayGVBl. (Text und Analyse bei Mahrenholz – wie Fn. 31 – , S. 9 ff.), den 4. RÄndStV vom 16.7. – 31.8.1999, BayGVBl. 2000, 116; den 5. RÄndStV vom 6.7. - 7.8.2000, BayGVBl. 2000, 887.

(36) Beispiel aus der parlamentarischen Beratung: der Bericht des Ständigen Ausschusses LT Baden-Württemberg und der Entschl.-Antrag der Reg.-Fraktionen CDU und FDP/DVP, Drs. 12/731, bes. S. 3-8.

(37) MP Stoiber hat wiederholt einseitig die Beendigung der Finanzausgleichszahlungen angekündigt; so z.B. in seinem FOCUS-Interview (Fn. 32) am 20.1.1997.

(38) BVerfG, 1 BvR 1946/98 vom 15.1.1999, Abs.-Nr. 38 (Fundstelle: http:/www.bverfg.de/entscheidungen/rk19990115_1bvr194698.html). Der Kammerbeschluss erging in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren, in dem sich RB gegen gesetzliche Änderungen seiner Leitungsstrukturen wandte, mit denen der Gesetzgeber organisatorische Voraussetzungen zur besseren Abwehr der „offenkundigen, primär von außen ausgelösten Existenzkrise Radio Bremens“ schaffen wollte.

(39) Vgl. die Darstellung und Nachweise bei Dörr, Programmvielfalt (Fn. 31), S. 7.

(40) Es ist eine besondere Pointe, dass der MDR-Intendant Reiter 1997 als ARD-Vorsitzender gegen den Finanzausgleich die rhetorische Frage stellte: „Mit welchem Argument soll ich einem Hörer in Thüringen klar machen, dass er einen Sender im Saarland, in Bremen oder sonst irgendwo unterstützen muß?“ und heute – 2008 – selbst für seinen Sender Ausgleichsforderungen stellt (statt weiterer Nachw. vgl. z.B. den Bericht im Tagesspiegel vom 18.4.2008). Es darf auch daran erinnert werden, dass der MDR – wie die anderen Landesrundfunkanstalten auf dem Gebiet der ehem. DDR – erhebliche Mittel aus der sog. Anschubfinanzierung, die eine solidarische Leistung aller ARD-Anstalten – auch der kleinen – gewesen ist, erhalten hat und noch heute aus ihnen Nutzen zieht (vgl. 16. KEF-Bericht, 2007, Tzn. 376, 381).

(41)[/238] Das hing sicher auch mit den veränderten parteipolitischen Konstellationen im Saarland (seit Herbst 1999) zusammen.

(42) Durch die Neufassung des § 17 S. 4 RFinStV i.d.F. des Art. 5 des 3. RÄndStV (Fundstelle: Fn. 35). Scharfe Kritik an der Zustimmung seines Amtsvorgängers (Lafontaine) zu diesem „Hebel zur mittelfristigen Beendigung der Finanzausgleichsleistungen“ übte sein Nachfolger (Müller); vgl. die Regierungserklärung in der Niederschrift der Sitzung des Landtags des Saarlandes v. 24.11.1999.

(43) Vgl. § 17 RFinStV i.d.F. des 9. RÄndStV v. 31.7. – 10.10.2006, BayGVBl 2007, 132.

(44) Durch § 14 RFinStV i.d.F. des 5. RÄndStV v. 6.7. – 7.8.2000, BayGVBl. 2000, 887.

(45) § 14 S. 1 RFinStV i.d.F. des 8. RÄndStV vom 8. – 15. 10. 2004, BayGVBl. 2005, 27.

(46) So die vollständige Bezeichnung der Kommission in § 14 Abs. 1 RStV.

(47) Zumal die Finanzausgleichsbeträge – auch bei Einrechnung einer dritten ausgleichsberechtigten Anstalt (SFB) – spürbar höher lagen.

(48) Abgedruckt in: 13. KEF-Bericht, Anl. 2, S. X. Der Beschluss wurde mit dem 5. RÄndStV (Fn. 44) staatsvertraglich realisiert.

(49) In Nr. 3 des Beschlusses und in einer ihm beigefügten Protokollerklärung.

(50)[/239] 13. KEF-Bericht, Tz. 424.

(51) 14. KEF-Bericht (2003), Leitsätze vor Tz. 446, Tz. 450; 15. KEF-Bericht (2005), Leitsätze vor Tz. 261, Tz. 263 f.; 16. KEF-Bericht (2007), Tz. 477.

(52) 16. KEF-Bericht (2007), Tz. 477: Die Kommission verband ihre Feststellung mit dem ausdrücklichen Hinweis auf ihre staatsvertragliche Verpflichtung (§ 3 Abs. 5 S. 5 RFinStV), die Länder auf die Notwendigkeit für eine Änderung des Finanzausgleichs hinzuweisen.

(53) 11. RÄndStV vom12.6.2008, BayGVBl. 2000, 542.

(54) Z.B. Änderungen des Fernsehvertragsschlüssels, Zusage von Koproduktionen u.a.m.

(55) Gutachtliche Stellungnahme der KEF zu den „ARD-Beschlüssen zu dem Themenkreis Fernsehvertragsschlüssel und Finanzausgleich sowie zum sog. Leistungs- und Gegenleistungsaustausch“ vom 30.4.2008.

(56) Ebenda B II 1 c (S. 4). Sie reichen von konkreten, betragsmäßig ausgewiesenen Verpflichtungen über Zusagen, deren Realisierung noch bilateraler Vereinbarungen bedarf, bis zu bloßen Prüfungsversprechen.

(57) Ebenda D (S. 9).

(58)[/240] Beschluss der Konferenz der Regierungschefs der Länder vom 12.6.2008. – Es handelt sich dabei um Kapitel 10 des 16. KEF-Berichts.

(59) Vorschläge der Kommission zum „Finanzausgleich“ und zum „Strukturausgleich“ zwischen den Landesrundfunkanstalten der ARD.

(60) KEF-Vorschläge (Fn. 59), S. 1.

(61) Jahreskonferenz der Regierungschefs der Länder vom 22.-24.10.2008, Beschluss Nr. 2 zu TOP 1.3.

(62) Verf. ist Mitglied der KEF. Es versteht sich von selbst, dass er hier seine persönliche wissenschaftliche Auffassung vertritt und dass er das Beratungsgeheimnis der KEF achtet.

(63) Vgl. z.B. die Presseerklärung des BR vom 4.6.2008 über die Öffentliche Erklärung der Intendanten von WDR, SWR, NDR und BR. Dazu der weiterführende Bericht des epd-Basisdienstes vom selben Tage.

(64) Beispiel: Presseerklärung des NDR vom 30.5.2008 „NDR-Rundfunkrat gegen weitergehende Umverteilung von norddeutschen Gebührengeldern“.

(65) Wieland, Strukturelle Defizite der Gebührenverteilung innerhalb der ARD als Rechtsproblem. Rechtsgutachten für den Rundfunk Berlin-Brandenburg, 2008.

(66)[/241] Bei einer Anhebung der Finanzausgleichsmasse um 0,25 v.H. auf 1,25 v.H. wäre es um einen Betrag von 13,5 Millionen € gegangen – von ca. 5,4 Milliarden € des jährlichen ARD-Nettogebührenaufkommens!

(67) Beschluss der Jahreskonferenz der Regierungschefs vom 22. – 24.10.2008, Nr. 4 zu TOP 1.3.

(68) Hingewiesen sei auf die Arbeiten von Mahrenholz und Dörr (Fn. 31). S. weiter: Bethge, Die Verfassungsrelevanz des föderalen Rundfunkfinanzausgleichs, 1992; ders., DÖV 1994, 445; Bullinger, Länderfinanzausgleich und Rundfunkfinanzausgleich, 1998; Hoffmann, Verteilung der Rundfunkgebühren zwischen den ARD-Anstalten, 1998.

(69) Zuletzt im 2. RGebühren-Urteil v. 11.9.2007, BVerfGE 119,181.

(70) Sie haben zwar eine finanzielle Existenzgarantie, aber keine unbedingte Bestandsgarantie – wie jede andere Landesrundfunkanstalt auch.

(71)[/242] Auf sie hat die KEF nachdrücklich aufmerksam gemacht; vgl. 16. KEF-Bericht, Tzn. 472 – 476, und Vorschläge der KEF  (Fn. 53), Tz. 8.

(72) Die KEF ist auch der fehlerhaften Annahme entgegengetreten, dass die Finanzausgleichsleistungen der gebenden Anstalten zu Lasten ihrer eigenen Finanzierungsbedürfnisse gehen; vgl. 16. KEF-Bericht, Ls. 3 (vor Tz. 472) und Tz. 476.

(73) Vgl.oben a.

(74)[243] Natürlich scheiden die „nehmenden“ kleinen Anstalten von vornherein aus diesem Kreis aus.

(75)[/244] So auch der 16. KEF-Bericht.

(76) Durch den 5. und 8. RÄndStV; vgl. dazu oben in und zu Fn. 44 und 45.

(77) Dazu schon oben 2 a.

(78) So können der Beschluss (Nr. 3) der MPK zum Finanzausgleich vom 10. – 12.11.1999 und die dazugehörige Protokollerklärung zusammengefasst werden. Fundstelle: 13. KEF-Bericht, Anl. 2 (S. X).

(79) Obwohl ihr die KEF auch den Vorschlag einer Erhöhung des Prozentsatzes der Finanzausgleichsmasse um 0,25 Prozentpunkte gemacht hatte; vgl. deren „Vorschläge“ vom 23.9.2008 (Fn. 59), Tzn. 36 ff.

(80) S. Fn. 61.

(81)[/245] 16. KEF-Bericht, Tz. 480.

(82) So die vortreffliche Formulierung in einer Protokollerklärung aller Länder zum 8. RÄndStV (Fundstelle: Fn. 45).

(83) Das ist auch gegen den ersten der beiden Lösungsvorschläge der KEF an die MPK (Fn. 59, vgl. dort Tzn. 22 ff.) einzuwenden.

Stand:  26.6.2010