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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 2: "Ein Toleranzerlass"

Polizeirecht, Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungsprozessrecht (007/SS 03)



Sachverhalt:

Der neu gewählte Oberbürgermeister der saarländischen Stadt St. J. will, ausländischen Vorbildern folgend, das Leben in St. J. "sicherer und sauberer" machen. Abweichendem Verhalten soll mit einer "Null-Toleranz-Politik" begegnet werden. Dabei nimmt er zunächst Obdachlos und Punker ins Visier, durch deren Bettelei auf den Straßen von St. J. sich zahlreiche Bürgerinnen und Bürger gestört fühlen. Er erlässt daraufhin eine aus zwei Vorschriften bestehende "Polizeiverordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf und an öffentlichen Straßen und Anlagen in St. J." (PoV). Die Vorschriften lauten:

 "§ 1:

Im Gebiet der Stadt St. J. ist es verboten, auf und an öffentlichen Straßen und in öffentlichen Anlagen zu betteln.

§ 2:

Ordnungswidrig handelt, wer gegen § 1 verstößt. Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 5.000 Euro geahndet werden."

Zur Begründung führt der Oberbürgermeister aus, Betteln stelle eine "latente Bedrohung" des Sicherheits- und Sauberkeitsgefühls der Bürgerinnen und Bürger von St. J. dar. Es bilde auch häufig die Vorstufe strafbaren Verhaltens. Betteln bedrohe im übrigen die Gewissheit sozialer Sicherheit bei Bürgerinnen und Bürgern und verursache "seelisches Unbehagen".

Nach Herstellung des Einvernehmens mit dem Ministerium des Innern wird die – formell ordnungsgemäße – PoV im Amtsblatt des Saarlandes verkündet.

Gegen die Regelung will die "Initiative Schutz der Nichtsesshaften e.V.", deren Vereinszweck der Kampf gegen die Diskriminierung Nichtsesshafter ist, und die auch Punker und Obdachlose zu ihren Mitgliedern zählt, sowie der Bettler B vorgehen, der bislang regelmäßig an einer Straßenecke des Marktes von St. J. in Tücher gehüllt saß und mit einem selbst gemalten Schild auf seine Not aufmerksam gemacht und erfolgreich Spenden erbeten hat.

Aufgabe 1:

Hat ihr Vorgehen Aussicht auf Erfolg?


B begnügt sich nicht damit sondern will seinen Protest auch persönlich dem Oberbürgermeister vortragen. Dazu begibt er sich in das Rathaus der Stadt St. J. und verlangt – höflich – nach einer Unterredung mit dem Oberbürgermeister. Dessen persönlicher Referent teilt ihm mit, der Oberbürgermeister habe für Bettler keine Zeit. Daraufhin lässt sich B vor dessen Dienstzimmer nieder und erklärt, er werde dann in einen Hungerstreit treten. Da der Oberbürgermeister eine ausländische Delegation erwartet, der er seine Aktion vorstellen will, lässt er B nach zweimaliger vergeblicher Aufforderung sich zu entfernen, mündlich Hausverbot für eine Woche für das Gebäude des Rathauses (in dem sich keine städtischen Ämter befinden, die alltägliche Angelegenheiten der Bürger bearbeiten) erteilen. B hält dies schlicht für rechtswidrig.

Aufgabe 2:

Hat er Recht?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (007/SS03), Stand 04/03:

Problem des Falles:
  • Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO
  • "Verbandsklage"
  • Rechtmäßigkeit von Polizeiverordnungen
  • Betteln als Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
  • Hausrecht

Die Aufgabe ist in wesentlichen Teilen den Entscheidungen des VGH Mannheim (-> Lesen: ESVGH 48, 301 und 49, 66) nachgebildet. Aufgabe 1 verlangt die Prüfung der Zulässigkeit und Begründetheit eines Normenkontrollantrages; dabei sollte zwischen den Anträgen des Vereins und des B unterschieden werden, weil erkennbar ist, dass sie unterschiedlich beurteilt werden müssen. Aufgabe 2 verlangt lediglich eine materiell-rechtliche Prüfung des erteilten Hausverbots (-> Lesen: Beaucamp JA 2003, 231). Verfasser, die sich mit einer vergleichbaren Fallbesprechung befassen wollen können sie finden bei -> Lesen: Nolte JURA 2001, 253)

A. Aufgabe 1: Hat das Vorgehen der "Initiative Schutz der Nichtsesshaften e.V." und des B Aussicht auf Erfolg?

I. Zulässigkeit des Vorgehens des Vereins

1. Statthaftigkeit

Verf. müssen erkennen, dass sich beide gegen eine Polizeiverordnung, also eine Rechtsnorm wenden. In Betracht kommt folglich allein ein Normenkontrollantrag. Seine Statthaftigkeit ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V. § 18 AGVwGO.

2. Eröffnung des Rechtsweges

Ein Normenkontrollantrag kann an das OVG nur "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" gestellt werden. Folglich muss es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handeln, die nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Insoweit müssen Verf. erkennen, dass § 1 der PoV polizeirechtlicher Natur ist, es also um öffentlich-rechtliche Normen geht, § 2 PoV jedoch eine Vorschrift des Ordnungswidrigkeitenrechts ist, die nach dem OWiG Laien der Kontrolle der ordentlichen Gerichte unterliegt. Der Normenkontrollantrag ist folglich nur in Bezug auf § 1 PoV zulässig.

3. Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 VwGO)

Voraussetzung ist, dass geltend gemacht wird, der Antragsteller werde durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung (in absehbarer Zeit) in seinen Rechten verletzt. Voraussetzung ist also, dass dem Antragsteller eine Rechtsposition zusteht; ideelle oder wirtschaftliche Interessen, Chancen und Rechtsreflexe genügen nicht.

Verf. müssen erkennen, dass der "Initiative Schutz der Nichtsesshaften e.V." zwar Rechte zustehen mögen (Vereinigungsfreiheit), die aber durch die PoV nicht bedroht sind. Eine Prozessstandschaft zur Geltendmachung der Rechte der Vereinsangehörigen ist nicht zulässig. (VG Hamburg, NVwZ 1988, 1058 f; BVerwG Bucholz 422.2, Rundfunkrecht Nr. 7; NJW 1980, 1911). Die "Initiative Schutz der Nichtsesshaften e.V." macht insoweit eine Art altruistische Verbandsklage geltend.

II. Zulässigkeit des Vorgehens des B

1. Statthaftigkeit

Keine Änderungen gegenüber oben

2. Eröffnung des Rechtsweges

Keine Änderungen gegenüber oben

3. Antragsbefugnis

Demgegenüber kommt als verletztes Recht des B Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht.

4. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

Möglichkeiten anderweitigen Vorgehens des B sind nicht erkennbar.

5. Frist

§ 47 Abs. 2 VwGO: 2 Jahre ab Bekanntmachung

III. Begründetheit des Normenkontrollantrages des B

Der Antrag ist begründet, wenn die PoV rechtswidrig ist.

1. Rechtsgrundlage: § 59 SPolG

Danach können die Polizeiverwaltungsbehörden zur Gefahrenabwehr im Sinne des § 1 Abs. 2 SPolG – also der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung – Polizeiverordnungen erlassen.

a) Zuständigkeit

Die Zuständigkeit ergibt sich aus § 60 SPolG i.V. § 75 Abs. 2 Nr. 3, § 76 Abs. 3 SPolG.

b) Form

Die Formerfordernisse des § 62 SPolG sind gewahrt.

2. Hinreichende Bestimmtheit (§ 61 SPolG)

Verf. müssen darauf eingehen, dass Polizeiverordnungen die Rechtslage so klar und verständlich regeln müssen, dass Inhalt und Grenzen des Verbots vom Adressaten zu erkennen sind und er sein Verhalten danach einrichten kann. Betteln, die an einen beliebigen Fremden gerichtete Bitte um Zuwendung – umgrenzt das untersagte Verhalten deutlich.

3. Gefahr für die öffentliche Sicherheit?

Verf. sollen erwähnen, dass ein Verbot in einer Polizeiverordnung eine abstrakte Gefahr voraussetzt. Notwendig ist also, dass Betteln typischerweise und regelmäßig zu konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit führt, also zu einer Sachlage, die bei ungehindertem weiteren Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden an einem polizeilich geschützten Gut führt.

Sodann muss erläutert werden, was das polizeiliche Schutzgut "Öffentliche Sicherheit" umfasst (Unversehrtheit von Leben, Ehre, Freiheit und Vermögen, Unverletzlichkeit des Staates, seiner Einrichtungen und Veranstaltungen sowie der objektiven Rechtsordnung). Es muss erkannt werden, dass Betteln als solches nicht gegen strafrechtliche Bestimmungen verstößt. Dass mit ihm Straftaten verbunden sind (Bettelbetrug?, Nötigung?) ist nicht typisch und regelmäßig. Für die abstrakte Gefahr ist insoweit erforderlich, dass die ursächliche Verknüpfung zwischen dem verbotenen Tun und dem befürchteten Schaden um so wahrscheinlicher sein muss, je geringer dieser Schaden und je bedeutender das eingeschränkte Rechtsgut ist. Daran fehlt es.

Verf. könnten an § 118 OWiG denken – Bußgeldbewehrung grob ungehöriger Handlungen –, Betteln stellt aber keine Handlung dar, die gegen die allgemein anerkannten Regeln von Sitte, Anstand und Ordnung verstößt.

Sodann sollte eine Gefahr für die öffentliche Ordnung erörtert werden (Gesamtheit der sozialen Normen über das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach der mit den grundrechtlichen Wertmaßstäben übereinstimmenden Anschauung der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung unerlässliche Voraussetzung eines gedeihlichen menschlichen Zusammenlebens ist). Insoweit sollten Verf. sehen, dass Betteln im Bereich des öffentlichen Verkehrs keine sozialabträgliche Verhaltensweise ist. Die PoV erfasst auch nicht nur das aggressive Betteln.

[ 4. Konkurrenz zum Straßenrecht ]

[ § 59 SPolG wird nicht verdrängt durch die straßenrechtlichen Regeln über die Sondernutzung (§ 18 Abs. 1, § 19 Abs. 3, § 52 StRG). Zumindest das stille Betteln stellt einen Gemeingebrauch dar (Benutzung der öffentlichen Flächen zur Fortbewegung oder zum Verweilen).]

Der Normenkontrollantrag des B ist folglich begründet.

B. Aufgabe 2: Hat B Recht, wenn er meint, das Hausverbot sei rechtswidrig?

Hauptproblem der Aufgabe 2 ist es zu erkennen, welche Rechtsgrundlage das Hausverbot hat. Insoweit sind Verf. weitgehend frei, soweit sie die Probleme der in Rechtslehre und Rechtsprechung jeweils diskutierten Befugnisgrundlagen erkennen.

Verf. sollten insoweit erwähnen, dass von Gewohnheitsrecht als Eingriffsermächtigung nicht ohne weiteres ausgegangen werden kann. Auch sollte erkannt werden, dass die Annahme, dass Hausrecht sei Annex zur Sachkompetenz der jeweiligen Behörde nicht unproblematisch ist (Trennung von Aufgabe und Befugnis). Eine Analogie zu den zivilrechtlichen Grundlagen des Hausrechts (bspw. § 861 BGB) kann problematisiert werden. Zunehmend wird jedoch eine "Gesamtanalogie" zu den Vorschriften über das Hausrecht gezogen (§ 43 Abs. 1 KSVG, § 89 SVwVfG; § 34 Abs. 1 LTG).

Voraussetzung eines Hausverbots ist eine Gefahr für das Funktionieren der jeweiligen Behörde. Das Hausverbot muss willkürfrei und verhältnismäßig erfolgen. Diese Voraussetzungen können Verf. bei entsprechender Begründung unschwer annehmen.