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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 13: "Unvereinbarkeiten?"

Verfassungsrecht (037/SS 03)



Sachverhalt:

Bei den Wahlen zum xten. Deutschen Bundestag ist in dem Wahlkreis 244 der Abgeordnete L  gewählt worden, der zugleich Ministerpräsident des Bundeslandes S ist. Da das Bundesland S recht klein und infolge der Mentalität seiner Bevölkerung leicht regierbar ist, beschließt L, künftig beide Ämter wahrzunehmen. Das stößt schon in den ersten Debatten des neu gewählten Parlaments auf heftige Kritik, die vor allem von dem Abgeordneten H der oppositionellen F- Partei vorgetragen wird, der allerdings neben seinem Mandat als Abgeordneter auch noch Mitglied des Vorstandes der Deutschen B-AG ist, eines vor kurzem "privatisierten" Unternehmens, an dem die Bundesrepublik noch 75 % der Aktien hält.

L, verärgert über einen Redebeitrag des H,  bewegt die Fraktion seiner Partei dazu, den Entwurf eines "Gesetzes über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat" (GUAM) einzubringen. Danach soll - unter anderem- bestimmt werden, dass ein Abgeordneter des Deutschen Bundestages nicht als Mitglied eines Organs oder als leitender Angestellter eines privatrechtlichen Unternehmens tätig sein darf, an dem die Bundesrepublik Deutschland mit mehr als 50 % beteiligt ist. Vorgesehen ist weiter, dass als leitender Angestellter betrachtet wird, wer allein oder mit anderen ständig berechtigt ist, das Unternehmen in seiner Gesamtheit zu vertreten. Ferner ist bestimmt, dass, wer seine Tätigkeit als Organmitglied oder leitender Angestellter in diesem Sinne aufgibt, um ein Bundestagsmandat annehmen zu können, ein näher beschriebenes zusätzliches Entgelt erhält.

Sowohl gegen diesen Entwurf als auch gegen die "Ämterhäufung" des L werden verfassungsrechtliche Bedenken erhoben. Zugleich wird  behauptet, Wahlakte oder Gesetzesbeschlüsse des Deutschen Bundestages, an denen L mitwirke, seien unwirksam.

Treffen die Bedenken und die Behauptung zu?



Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (037/SS03), Stand 07/03:

Problem des Falles:
  • Art. 38 GG, Art. 48 GG, Art. 137 GG: Inkompatibilität von Amt und Mandat
  • Zugehörigkeit von Mitgliedern einer Landesregierung zum Deutschen Bundestag
  • Wirksamkeit von Entscheidungen des Deutschen Bundestages bei Teilnahme von "fehlerhaft" bestimmten Mandatsträgern

Die Aufgabe entwickelt auf der Grundlage neuerer Rechtsprechung eine ältere Examensklausur fort. Verf. müssen sich mit Grundfragen des Wahlrechts und des Abgeordnetenmandats sowie des Verhältnisses von Bundesrat und Bundestag auseinandersetzen. Sie sollten die Entscheidung des BVerfG -> Lesen: BVerfG NJW 1999, 1095 kennen.

A. 1. Aufgabe

Bestehen gegen den Entwurf eines GUAM verfassungsrechtliche Bedenken?

I. Formelle Bedenken

Die Kompetenz zur Regelung der Wählbarkeit ergibt sich aus Art. 38 Abs. 3 GG.

II. Materielle Bedenken

1. Art. 38 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG

a) Schutzbereich/Eingriff

Das GUAM kann gegen Art. 38 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG (Gleichheit des passiven Wahlrechts) verstoßen.

Das GUAM schließt zwar das passive Wahlrecht der betroffenen Personengruppe nicht aus. Es enthält keine Ineligibilitätsregelung sondern eine Inkompatibilitätsregelung.

Dennoch greift es in die Gleichheit des passiven Wahlrechts ein (Faktisch ist denkbar, dass sich solche Personen wegen der Folgen der Inkompatibilitätsregelung gehindert sehen, sich zu einer Wahl zu stellen).

b) Rechtfertigung

Art. 38 Abs.1 GG i.V.m. Art. 3 Abs.1 GG gewährleistet eine streng formalisierte Gleichheit, die Einschränkungen nur insoweit zugänglich ist, soweit dies vom Grundgesetz vorgesehen wird oder aus der Verfassungsordnung sich sonst eine ausreichende Ermächtigung ergibt.

Diese Ermächtigung kann aus Art. 137 Abs. 1 GG folgen. Verf. sollten darstellen, dass Art. 137 Abs. 1 die "Wählbarkeit" von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes, Soldaten und Richtern im Bund, in den Ländern und in den Gemeinden gesetzlich zu beschränken erlaubt.

(1) "Wählbarkeit"

Sie sollten dann fragen, was "Wählbarkeit" i.S.d. Art. 137 Abs.1 GG meint. Zu ihren Beschränkungen gehören nicht nur Regelungen der Ineligibilität sondern auch der Inkompatibilität, also der Möglichkeit, ein Mandat innezuhaben und auszuüben.

(2) "Öffentlicher Dienst"

Sodann müssen sie sich die Frage stellen, ob die von dem GUAM erfassten Organmitglieder oder Leitenden Angestellten von privatrechtlichen Unternehmen im Mehrheitsbesitz des Staates "Öffentlicher Dienst" im Sinne des Art. 137 Abs. 1 sind. Dazu lässt sich die Auffassung vertreten, Öffentlicher Dienst sei nur der Dienst bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts; es lässt sich auch vertreten, Öffentlicher Dienst liege auch dann vor, wenn sich eine juristische Person des öffentlichen Rechts sich an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen beteilige, das wenigstens öffentliche Aufgaben erfülle (nicht also bei Wahrnehmung rein erwerbswirtschaftlicher Angelegenheiten). Die Rechtsprechung des BVerfG zählt zum Öffentlichen Dienst auch die Dienstverhältnisse derjenigen Angestellten solcher privater Unternehmen, an denen die Öffentliche Hand mehrheitlich beteiligt ist – unabhängig von der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im eigentlichen Sinn. Argument ist die Verwirklichung und Aufrechterhaltung der Trennung der Gewalten durch die Verhinderung von Personalunionen der Kontrolleure der Verwaltung.

Das muss dann zumindest die Personen zum Öffentlichen Dienst zählen, die durch die Ausgestaltung des Beschäftigungsverhältnisses, die besondere Zusammensetzung und Organisation der Spitze des Unternehmens sowie die Eigenart der Tätigkeit und des Aufgabenbereichs in einer so engen Beziehung zur öffentlichen Hand stehen, dass im Hinblick auf naheliegende Möglichkeiten oder Wahrscheinlichkeiten von Interessen- und Entscheidungskonflikten die Einbeziehung unabweislich ist.

Folgt man dem, so ist das GUAM von Art. 137 Abs. 1 GG gedeckt.

Die Verfassungsrechtsprechung verlangt keine zusätzliche Rechtfertigung für die Entscheidung, ob überhaupt Wählbarkeitsbeschränkungen festgelegt werden sollen. Für das Wie der Regelung bedarf es eines sachlichen Grundes (Grundsatz der parteipolitischen Neutralität des Öffentlichen Dienstes, hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums, Grundsatz der funktionsgerechten Funktionsausübung, Grundsatz des freien Mandats, Gewaltenteilungsprinzip).

2. Art. 48 Abs. 2 GG

Sodann könnte das GUAM gegen Art. 48 Abs. 2 GG verstoßen. Die Vorschrift sichert die ungestörte Übernahme und Ausübung des Mandats und erkennt die Vereinbarkeit von Beruf und Mandat generell an.

Auch insoweit rechtfertigt Art. 137 Abs. 1 GG die Ausnahme.

3. Art. 12 Abs. 1 GG

Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht berührt, weil das GUAM nur als Reflex die Entscheidung verlangt, den privaten Beruf aufzugeben.

B. 2. Aufgabe

Bestehen Bedenken gegen die Ämterhäufung des L?

Das GG regelt eine gemeinsame Zugehörigkeit zum Bundesrat und Bundestag grundsätzlich nicht (anders als Art. 55, Art. 94 GG). Allerdings gilt als allgemeiner Grundsatz des Verfassungsrechts, dass eine gleichzeitige Mitgliedschaft in mehreren gesetzgebenden Körperschaften nicht zulässig ist (§ 2 der GOBR bestimmt daher, dass die Mitglieder des Bundesrates nicht gleichzeitig dem Bundestag angehören dürfen). Erwartet wird, dass Bearbeiter das Problem erkennen, dass der Ministerpräsident eines Bundeslandes dem Bundesrat angehören kann (und regelmäßig wird), der Bundesrat zwar nicht eine "zweite Kammer" ist, wohl aber im Gesetzgebungsverfahren eigenständige und unter Umständen gegenläufige Interessen einzubringen hat.

C. 3. Aufgaben

Fraglich ist, ob Beschlüsse des Deutschen Bundestages, an denen L mitgewirkt hat, unwirksam sind. L hat die Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag erworben (§ 45 BWG). Die Inkompatibilität ist ein Verlustgrund im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 2 BWG. In diesen Fällen vollzieht sich das Ausscheiden unmittelbar kraft Gesetzes, ohne dass es noch einer weiteren Feststellung bedarf. Das darf nicht mit § 46 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 15 BWG verwechselt werden. Die Regelungen des § 47 gelten nur für Verlustgründe des Satzes 1.

Daraus folgt an sich, dass L an den Entscheidungen des Deutschen Bundestages nicht mitwirken durfte. Welche Folgen das für die Wirksamkeit von Beschlüssen hat, ist ungeklärt. Für die Wirksamkeit solcher Beschlüsse sprechen allerdings der Vorrang der Rechtssicherheit, der Rechtsklarheit sowie der Funktionsfähigkeit einer repräsentativen Demokratie.