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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 3: "Befangene Stadtverordnete"

Kommunalrecht, Verwaltungsprozessrecht (038-SS05)



Sachverhalt:

A und B gehören der C-Fraktion des Gemeinderats der 9.000 Einwohner zählenden saarländischen Gemeinde St. W. an. Beide sind bei dem ortsansässigen Unternehmen U beschäftigt, dem einzigen größeren Arbeitgeber in St. W.; U ist Eigentümer umfangreicher Ländereien in der Gemeinde. A ist Abteilungsleiter für Finanzen, B Arbeiter bei U. Auf der Tagesordnung der Sitzung des Gemeinderats vom 1.12. stehen folgende Punkte:

Aufstellung des Bebauungsplans "Am Sonnenhügel"

Arbeitsplatzförderung durch die Gemeinde

Vor Erörterung dieser Punkte beantragt der Sprecher der Fraktion der S-Partei den Ausschluss von A und B wegen Befangenheit. Die Befangenheit folge daraus, dass U im Plangebiet zahlreiche Grundstücke besitze, die durch den Bebauungsplan bebaubar würden und dass das Programm zur Arbeitsplatzförderung Zuschüsse für die Schaffung neuer Arbeitsplätze auch bei U begründen könne. Der Sprecher der Fraktion der C-Partei meint, aufgrund der untergeordneten Stellung des B sei ein Interessenkonflikt ohnehin ausgeschlossen. Unmittelbare Vorteile bringe die Aufstellung des Bebauungsplans U ohnehin nicht, weil U derzeit gar keine Bebauung plane. Sollte U Zuschüsse durch das Programm zur Arbeitsplatzförderung erhalten, so diene die Maßnahme doch allen Bürgerinnen und Bürgern von St.W., in einer Beschlussfassung dürfe dann konsequent überhaupt kein Mitglied des Gemeinderats teilnehmen.

Nach kontroverser Debatte beschließt der Gemeinderat ohne Beteiligung von A und B aber mit einzelnen Stimmen von Mitgliedern der C-Fraktion den Ausschluss von A und B für diese Sitzung. Daraufhin begeben sich A und B unter Protest in den Zuschauerraum. Der Gemeinderat beschließt sodann, das Gebiet "Am Sonnenhügel" nicht zu beplanen. In das Programm zur Arbeitsplatzförderung wird die Klausel aufgenommen, dass in dem Gebiet der Gemeinde St. W. bereits ansässige Unternehmen keine Zuschüsse erhalten dürften.

A und B sind über das Abstimmungsverhalten einiger Mitglieder der C-Fraktion so verärgert, dass sie in der nächsten Sitzung des Gemeinderates ihren Austritt aus der C-Fraktion erklären und mitteilen, dass sie eine neue Fraktion "Unabhängige Wähler von St. W." bilden werden. Daraufhin beschließt der Gemeinderat eine Änderung seiner Geschäftsordnung. Nach ihrer Neufassung bestehen Fraktionen aus mindestens fünf Mitgliedern des Gemeinderates; auch dürfe ein Mitglied des Gemeinderates während einer Wahlperiode nur einer Fraktion angehören. A und B wollen sich gerichtlich gegen ihren Ausschluss von der Beschlussfassung über die auf der Tagesordnung der Gemeinderatssitzung vom 1.12. stehenden Punkte wenden. Der Bürgermeister von St. W., der mit den politischen Zielen von A und B sympathisiert, will dem Beschluss über die Änderung der Geschäftsordnung des Gemeinderats widersprechen.

Wie ist die Rechtslage?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (038/SS05), Stand 04/05:

Probleme des Falles:
  • Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Kommunalverfassungsstreits
  • kommunalrechtliche Mitwirkungsverbote
  • Befugnisse des Bürgermeisters
  • Bildung von Fraktionen im Gemeinderat

Die Aufgabe "Wie ist die Rechtslage?" verlangt eine rechtliche Bewertung des von A und B beabsichtigten gerichtlichen Vorgehens gegen ihren Ausschluss von der Mitwirkung an der Beschlussfassung in der Gemeinderatssitzung vom 1.12. (eine Fallbesprechung findet sich bei -> Lesen: Wilrich, JuS 2003, 587) und der Rechtsauffassung des Bürgermeisters zu dem von ihm erwogenen Vorgehen gegen die Änderung der Geschäftsordnung.

A. Gerichtliches Vorgehen von A und B

A und B werden mit Erfolg gerichtlich gegen ihren Ausschluss von der Mitwirkung in der Gemeinderatssitzung vom 1.12. vorgehen können, wenn ihnen ein zulässiger und begründeter Rechtsbehelf zur Verfügung steht. In Betracht kommt ein Verlangen nach Feststellung der Rechtswidrigkeit ihres Ausschlusses.

(Verf. werden rasch erkennen, dass Kern der Aufgabe die Prüfung eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens ist. Im Rahmen eines Gutachtens muss dabei - unter anderem - geklärt werden, welcher Rechtsbehelf zur Verfügung steht. Verf. sollten insoweit gleich sehen, dass es lediglich um eine Feststellung der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses gehen kann, dies aber im Rahmen der statthaften Klageart dann näher erörtern.)

[-> Lesen: Martensen, JuS 1995 1989; Hellermann, Jura 1995, 145]

I. Zulässigkeit des gerichtlichen Vorgehens von A und B gegen ihren Ausschluss

1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Darlegung, dass auch ein Innenrechtsstreit ein Rechtsstreit ist, Darlegung, dass keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit in Rede steht

2. Statthafte Klageart

(Verf. können in dieser Reihenfolge darlegen, dass es nicht um eine Anfechtungsklage geht, weil es an der Außenwirkung fehlt, dass eine Klageart "sui generis" ausscheidet, weil die von der VwGO zur Verfügung gestellten Klagearten zur Bewältigung des Rechtsproblems ausreichen, dass eine Leistungsklage nicht dem Ziel von A und B entspricht, weil es ihnen nicht um die nachträgliche Aufhebung des Ausschlussbeschlusses geht, dass A und B vielmehr eine Feststellungsklage in Betracht ziehen müssen. Verf. müssen die Voraussetzungen des § 43 VwGO - Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses - darlegen, also als Rechtsverhältnis das Recht, an den Sitzungen des Gemeinderates von St. W. beschließend mitzuwirken, herausarbeiten. Keine Schwierigkeiten wird es dann machen, das berechtigte Interesse von A und B an der baldigen Feststellung zu begründen: der Gemeinderat hat A und B im Grunde in einer Vielzahl von die Angelegenheiten von U betreffenden Fällen für ausgeschlossen erachtet und damit in die Mandatsrechte von A und B eingegriffen.

3. Beteiligtenfähigkeit

Verf. müssen erkennen, dass § 61 VwGO unmittelbar in keinem Falle anwendbar ist (obwohl A und B natürliche Personen sind, weil es um deren Rechte nicht geht). Sie sollten eine entsprechende Anwendung von § 61 Nr. 1, 2 VwGO in Betracht ziehen. Verf. müssen erkennen, dass weite Teile der Rechtsprechung und Rechtslehre schon im Rahmen des § 61 Nr. 2 analog VwGO prüfen, ob es um eine Streitigkeit geht, "soweit" den klagenden Organwaltern ein Recht zustehen kann. Das macht es erforderlich die Mitwirkungsbefugnis der Stadtverordneten als Recht herauszuarbeiten. Sie folgt aus dem Statusrecht der Organträger nach § 30 Abs. 1, 33 Abs. 1 KSVG.

4. Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO

Unabhängig von der Prüfung unter 3 muss hier die mögliche Verletzung des Rechts geprüft werden.

5. Rechtsschutzbedürfnis

Verf. können hier das Interesse an der baldigen Feststellung prüfen, soweit sie dies nicht unter 2 getan haben, und müssen darüber hinaus in Erwägung ziehen, ob es anderweitige Möglichkeiten des Rechtsschutzes gibt; sie fehlen natürlich.

6. Klagegegner

Klagegegner ist derjenige, der das in Anspruch genommene Recht bestreitet, hier also der Stadtrat.

II. Begründetheit der Klage

Die Klage von A und B wird begründet sein, wenn sie zu Unrecht von der Beschlussfassung ausgeschlossen worden sind. Das richtet sich nach § 27 KSVG.

1. formelle Rechtmäßigkeit

(In formeller Hinsicht könnten sich Verf. fragen, ob der Beschluss des Gemeinderats verfahrensrechtlich korrekt zustande gekommen ist: § 27 Abs. 4 KSVG - Teilnahme von A und B durch Anwesenheit in der Sitzung? Dadurch können aber keine Rechte von A und B verletzt worden sein.)

2. materielle Rechtmäßigkeit

In der Sache kommt es für den Beschluss B betreffend darauf an, ob insoweit nach § 27 Abs. 2 Nr. 2 KSVG ein Interessenwiderstreit anzunehmen ist: das dürfte eher nicht der Fall sein. In Bezug auf A kommt es darauf an, ob die Beschlussfassung U einen "unmittelbaren Vorteil oder Nachteil" bringen konnte. Verf. sollten den Begriff des Vorteils/Nachteils auslegen (materieller, ideeller Zugewinn, Verlust, es kommt auf die potentielle Verwirklichung an. Schwieriger ist die Interpretation der Unmittelbarkeit: U hat keinen Antrag auf Bebauung gestellt und keinen Antrag auf Förderung. Unmittelbarkeit verlangt an sich einen die Verwirklichung des Vorteils oder Nachteils ohne Hinzutreten eines unterbrechenden oder vermittelnden Ereignisses. Erforderlich ist aber eine wertende Betrachtung aus der Sicht des Empfängerhorizonts eines durchschnittlichen Bürgers, es kommt auf die Verwirklichung des "individuellen Sonderinteresses" an.

(-> Lesen: Wohlfarth, Kommunalrecht, 2. Aufl., Rdn. 124 bis 128)

Der Ausschluss von B dürfte daher unberechtigt, der Ausschluss von A berechtigt gewesen sein.

B. Vorgehen des Bürgermeisters gegen den Beschluss

Rechtsgrundlage kann § 60 KSVG sein. Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit eines solchen Vorgehens ist, dass der Beschluss rechtswidrig gewesen ist, dass die Bildung und Zugehörigkeit zu einer Fraktion also wie beschlossen geregelt werden darf.

Einschlägig ist § 30 Abs. 5 KSVG. Soweit es um die Größe geht enthält sie eine Mindestvorgabe, soweit es um die Zugehörigkeit geht enthält die Vorschrift keine Regelungen.

Verf. müssen daher auf allgemeine Prinzipien - Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 20 Abs. 1 GG - zurückgreifen.

Soweit es um die Größe einer Fraktion geht müssen Verf. erwägen, ob als dem Prinzip der repräsentativen Demokratie gegenläufiges Prinzip die Funktionsfähigkeit des Gemeinderats entgegengestellt werden kann, ob also in Gemeinden der Größe von St. W. eine prinzipiell denkbare Zersplitterung von Fraktionen die Arbeitsfähigkeit nachhaltig beeinträchtigen kann. Dafür fehlt es an Anhaltspunkten. Soweit es um die Regelung über die Zugehörigkeit zu einer Fraktion geht, müssen Verf. den Grundsatz des freien Mandates interpretieren und zu dem Ergebnis kommen, dass ein Fraktionswechsel im Laufe einer Wahlperiode zulässig sein muss.