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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 10: "Ein architektonisches Kunstwerk"

Verwaltungsverfahrensrecht; Öffentliches Baurecht (UNI-062/ SS05)



Sachverhalt:

Der regional bekannte Künstler K erwirbt in der aufstrebenden saarländischen Gemeinde St.J. eines der wenigen noch unbebauten Grundstücke in der Gemarkung "Am Teufelswill". Dort will er ein Wohn- und Künstlerhaus errichten. Ein Bebauungsplan für die Gemarkung besteht nicht. Es finden sich aber, soweit nicht einzelne Grundstücke noch einer Bebauung harren, durchweg ein- bis zweigeschossige Wohnhäuser; auch ist es gelungen, einen Kindergarten zu erbauen, eine Arztpraxis in einem Wohnhaus einzurichten und einen kleinen Getränkeladen anzusiedeln.

Aufgrund der Tätigkeit des in St.J. wegen seines Ideenreichtums hoch angesehenen Architekten A, der nahezu alle Anwesen "Am Teufelswill" geplant hat, zeichnet sich das Siedlungsgebiet durch eine harmonisch einheitliche Gestaltung aus: Anders als in den unmittelbar anliegenden Straßenzügen und Gevierten verfügen alle Häuser über Giebeldächer (p= Giebeldach), weiße Rauputzfassaden und in einem einheitlichen Raster angebrachte Kunststofffenster.

K, schon immer ein Rebell, gefällt dies nicht. Mit seinem Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung will er die Erlaubnis erreichen, ein zweigeschossiges Wohnhaus mit einem Pultdach (x= Pultdach) zu errichten. Die auf der Straßenseite bis zum First reichende Außenwand soll eine von ihm selbst entworfene, verschiedene Materialien (Metalle, Hölzer, Kunststoffe und Naturstein) verwendende Fassade zieren; ihre Struktur soll "die Auseinandersetzung des Menschen mit dem Nicht-Lebendigen, die Einheit von Vorstellung und Herstellung" symbolisieren. Dazu soll ein einziges von einem Stahlrahmen gehaltenes "Fensterband" quer über die Vorderfassade beitragen.

K gelingt es tatsächlich, einen (ersten) Bescheid der (zuständigen) Unteren Bauaufsichtsbehörde zu erhalten, in dem – vorbehaltlich der Prüfung der bauordnungsrechtlichen Fragen – die städtebauliche Zulässigkeit des Vorhabens festgestellt wird.

Unmittelbar nach Erlass dieses nur K bekannten Bescheids brechen "Am Teufelswill",  als der Plan des K bekannt wird, Aufstände aus. Daraufhin besinnt sich glücklicherweise die Untere Bauaufsichtsbehörde und lehnt den Antrag des K in einem (zweiten) Bescheid mit der Begründung ab, sein Vorhaben sei schon planungsrechtlich nicht zulässig, weil die vorgesehene Dachform das Ortsbild störe; die beabsichtigte Fassadengestaltung sei bauordnungsrechtlich nicht hinnehmbar, weil sie eine Verunstaltung darstelle. Zu dieser Rechtsauffassung sei sie nach erneuter Überprüfung des (ersten) Bescheids gelangt, den sie folglich nicht aufrechterhalten könne.

K hingegen verweist (der Sache nach zutreffend) auf unterschiedliche Dachformen in den der – kleinen – Gemarkung anliegenden Straßenzügen und Gevierten. Davon ganz abgesehen gehe es gar nicht um profanen Häuserbau sondern um ein St.J. bereicherndes Kunstwerk.

Ist die Versagung der Baugenehmigung rechtmäßig? Wäre ein Widerspruch des Nachbarn N des K gegen den Bescheid über die städtebauliche Zulässigkeit des Vorhabens zulässig?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (062/SS05), Stand 05/05:

Probleme des Falles:
  • Bindungswirkung eines Vorbescheids
  • § 34 BauGB
  • bauordnungsrechtliches Verunstaltungsverbot
  • Art. 5 Abs. 3 GG

Die – schwierige – baurechtliche Aufgabe hat mehrere Problemschwerpunkte.

Zum einen geht es um das – verwaltungsverfahrensrechtliche – Problem gestufter Entscheidungen, konkret um das Verhältnis von Bebauungs- und Baugenehmigung. Sodann stellt sich die Frage der Interpretation des § 34 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB. Danach müssen sich Bearbeiterinnen und Bearbeiter mit dem Verhältnis des bauordnungsrechtlichen Verunstaltungsverbotes zur Kunstfreiheit befassen, ein Standardthema des öffentlichen Baurechts. Schließlich geht es in dem kleinen prozessualen Teil der Arbeit um die Frage, ob § 34 Abs. 1 BauGB nachbarschützende Wirkung hat.

A. Aufgabe 1: Ist die Versagung der Baugenehmigung rechtmäßig?

Die Versagung der Baugenehmigung ist rechtmäßig, wenn das Vorhaben des K öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspricht (§ 77 Abs. 1 Satz 1 LBO).

I. Verstoß gegen BauGB

Der Widerspruch kann sich zunächst aus den planungsrechtlichen Vorgaben des BauGB ergeben. In Betracht kommt ein Verstoß gegen § 34 Abs. 1 oder § 34 Abs. 2 BauGB.

1. Wirkung der Bebauungsgenehmigung

Verf. müssen sich vorab mit der Frage befassen, ob die Untere Bauaufsichtsbehörde, nach ihrem die städtebauliche Unbedenklichkeit feststellenden ersten Bescheid die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens in ihrem zweiten Bescheid überhaupt noch verneinen durfte. Das betrifft das Verhältnis von Bebauungsgenehmigung und Baugenehmigung. Dabei muss vorab erkannt werden, dass es sich bei dem ersten Bescheid um einen Vorbescheid im Sinne des § 76 Abs. 1 Satz 2 LBO handelt. Dieser Vorbescheid ist nach der Aufgabe nicht bestandskräftig aber wirksam dem K gegenüber (§ 43 Abs. 1, § 41 Abs. 1 VwVfG). Zu dem Verhältnis von Bebauungs- und Baugenehmigung hat sich das BVerwG in seiner Entscheidung vom 17.3.1989 (NVwZ 1989, 863) geäußert. Danach ist der Inhalt einer noch nicht bestandskräftigen Bebauungsgenehmigung in der Baugenehmigung erneut – im Sinne eines Zweitbescheids – zu regeln. Bei der Erteilung der Baugenehmigung ist allerdings die Behörde dem Bauherrn gegenüber an dem Inhalt der Bebauungsgenehmigung gebunden. (Soweit das BVerwG in einer späteren Entscheidung vom 9.2.1995 – NVwZ 1995, 894 – sein früheres Urteil "interpretiert" hat, geht es um ein anderes Problem als jenes der Aufgabe 1: die "Erledigung" des Vorbescheids, die das BVerwG verneint).

Die Untere Bauaufsichtsbehörde war allerdings durchaus befugt, die Bebauungsgenehmigung nach § 48 Abs. 1 VwVfG zurückzunehmen, wenn sie rechtswidrig war. Insoweit spielen die Einschränkungen der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts nach § 48 Abs. 2 VwVfG schon der Sache nach keine Rolle; um die Einschränkungen nach § 48 Abs. 3 VwVfG und § 48 Abs. 4 VwVfG geht es nach dem Text der Aufgabe gleichfalls nicht: Ihm ist nicht zu entnehmen, dass K irgendwelche Dispositionen nach dem ersten Bescheid getroffen hätte, die ein besonderes Vertrauen erweckt hätten, oder dass längere Zeit nach der Einschätzungsänderung der Verwaltungsbehörde verstrichen wäre.

2. Rechtswidrigkeit der Bebauungsgenehmigung

Fraglich ist folglich, ob die Bebauungsgenehmigung rechtswidrig war. Das kann sich aus § 34 Abs. 1, 2 BauGB ergeben.

a) § 34 Abs. 2 BauGB

Verf. müssen erkennen, dass § 34 Abs. 2 BauGB – die Vorschrift ist zunächst zu prüfen – nicht einschlägig ist. Denn er betrifft die Zulässigkeit eines Vorhabens "nach seiner Art". Was unter der "Art" des Vorhabens zu verstehen ist, können Bearbeiterinnen und Bearbeiter aus der in Bezug genommenen Baunutzungsverordnung erschließen. Um einen Widerspruch der Art des Vorhabens des K zu einem der dort beschriebenen (die Gemarkung "Am Teufelswill" prägenden) Vorhaben geht es nicht. Bearbeiterinnen und Bearbeiter werden unschwer feststellen, dass das Vorhaben des K im ungeplanten Innenbereich verwirklicht werden soll. Sie sollten kurz anmerken, dass die in der Aufgabe erwähnten einzelnen Baulücken nicht gegen einen Bebauungszusammenhang sprechen. K plant ein Wohnhaus und Künstlerhaus. Der Art nach fügt es sich in die Eigenart der näheren Umgebung, die von Wohnhäusern geprägt wird, ein.

b) § 34 Abs. 1 BauGB

Folglich geht es allein um die Beeinträchtigung des Ortsbildes (§ 34 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2). Insoweit ist die Aufgabe der Entscheidung des BVerwG vom 11.5.2000 (NVwZ 2000, 1169) nachgebildet.

Fraglich ist, ob das Ortsbild beeinträchtigt ist. In Betracht kommen nur solche Beeinträchtigungen des Ortsbildes, die städtebaurechtliche Qualität besitzen. Städtebaurechtlich kommt es dabei darauf an, ob die Beeinträchtigung in räumlicher Hinsicht negative Auswirkungen in einem größeren Bereich als in der näheren Umgebung des Baugrundstücks erzeugt und ob diese negativen Auswirkungen den Grad einer Beeinträchtigung erreichen. Dabei geht es nicht um die fehlende Übereinstimmung in einzelnen Merkmalen der Bebauung an, sondern darum,

"ob ein Gesamtbild, das durch unterschiedliche Elemente geprägt sein kann, gestört wird".

Das BVerwG hebt hervor, dass nicht jedes Ortsbild schützenswert ist, nur weil es durch eine gewisse Einheitlichkeit oder Gleichartigkeit der Bebauung der einzelner Elemente der Bebauung gekennzeichnet ist. Im ungeplanten Innenbereich bestimmt nicht das Vorhandene in jeder Beziehung das Maß des Zulässigen. Das Ortsbild muss vielmehr eine gewisse Wertigkeit für die Allgemeinheit haben, es muss einen besonderen Charakter und eine besondere Eigenheit haben, die dem Ort oder dem Ortsteil einer aus dem Üblichen herausragende Prägung verleiht. Darüber können Bearbeiterinnen und Bearbeiter gewiss streiten. Sie müssen allerdings erkennen, dass § 34 Abs. 1 eine planersetzende Vorschrift ist. Sie kann als Planersatz nicht mehr regeln als der Plan selbst. Eine Gemeinde kann folglich ihr Ortsbild nicht durch Untätigkeit – Nichtbeplanung – besser schützen als durch die Aufstellung eines Bebauungsplans. Daraus folgt, dass eine Beeinträchtigung des Ortsbildes nur dann vorliegen kann, wenn durch Bebauungsplan die Abweichung des konkreten Vorhabens von der Umgebung als unzulässig festgesetzt werden könnte. Dabei geht es um die bauliche Gestaltung des Anwesens. Eine Regelung durch planerische Feststellungen auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 BauGB oder der Baunutzungsverordnung BauNVO ist insoweit ausgeschlossen. Nicht festsetzbar sind Dachformen oder andere Einzelheiten der Dachgestaltung. § 34 Abs. 1 BauGB ist also nicht verletzt. Daraus folgt, dass die Untere Bauaufsichtsbehörde an ihren ersten Bescheid weiterhin gebunden ist und diese Gründe die Versagung der Baugenehmigung nicht decken.

II. Verstoß gegen LBO

Nicht gehindert ist sie allerdings daran, einen Verstoß gegen § 4 Abs. 1 LBO, das landesrechtliche Verunstaltungsverbot, anzuführen. Dabei geht es – wie aus der Argumentation der Unteren Bauaufsichtsbehörde erkennbar ist – nicht um das Pultdach sondern um die Fassadengestaltung.

1. Verunstaltung

Verf. müssen sich insoweit mit der vieldiskutierten Frage auseinandersetzen, was als Verunstaltung zu betrachten ist. Dazu genügt nicht jede Störung der architektonischen Harmonie sondern nur die Herbeiführung eines "positiv hässlichen, jedes offene Auge verletzenden Zustandes", bei dessen Annahme es "nicht auf den ästhetisch besonders empfindsamen oder geschulten Betrachter" ankommt, ebenso wenig allerdings auch auf Menschen, die "ästhetischen Eindrücken gegenüber überhaupt gleichgültig und unempfindlich" sind. Maßgebend ist, dass "das Empfinden jedes für ästhetische Eindrücke offenen Betrachters", der in seinem "ästhetischen Empfinden nicht bloß beeinträchtigt sondern verletzt wird und die bauliche Anlage damit als hässlich empfindet" (vgl. nur u.a. BVerwGE 2, 172, 177, OVG Koblenz, AS 13, 388; OVG Lüneburg, BRS 35, Nr. 131; OVG Koblenz, NJW 1998, 1422). Vor allem aber kann das, was als "Verunstaltung" zu betrachten ist, durch die Kunstfreiheit des Art. 5 Abs. 3 GG bestimmt werden.

[Systematisch kann Schwierigkeiten bereiten, den Ort der Auseinandersetzung mit Art. 5 Abs.3 GG zu finden. Bearbeiterinnen und Bearbeiter sollten nicht nach der Verfassungsmäßigkeit des § 4 LBO fragen sondern entweder den Begriff der "Verunstaltung" im Lichte des Art. 5 Abs.3 GG interpretieren oder, wenn sie zur Annahme einer "Verunstaltung" gelangen, prüfen, ob eine darauf gestützte Versagung der Baugenehmigung verfassungswidrig wäre.]

2. Kunstfreiheit

Die Lösung muss erkennen, dass es sich bei der Fassadengestaltung durch K um ein Kunstwerk handelt (Baukunst). Fraglich ist dann, ob das geplante Verhalten des K überhaupt durch § 4 Abs. 1 LBO beschränkt werden darf. Das BVerwG hat sich bei Prüfung einer bauplanungsrechtlichen Frage – der Aufstellung eines "Kunstwerks" in einem Garten, mit den Beschränkungen der Kunstfreiheit durch das Bauplanungsrecht befasst (BVerwG, NJW 1995, 2648; vgl. dazu auch Schütz, JuS 1996, 498). Überträgt man die Wertungen der Entscheidung – Baukunst sei in weit stärkerem Maße als sonstige Kunstformen durch einen Gemeinschaftsbezug gekennzeichnet und maßgeblich durch die Sozialbindung des Eigentums mitgeprägt – ließe sich argumentieren, als "immanente Schranke" des von K ins Feld geführten Grundrechts aus Art. 5 Abs. 3 GG sei hier die Eigentumsfreiheit der Nachbarn betroffen. Das BVerwG hatte allerdings einen Verstoß gegen das Natur- und Landschaftsbild zu prüfen, das durch die Aufstellung des dortigen Kunstwerks beeinträchtigt schien, und konnte sich daher ergänzend und durchgreifend auf Art. 20a GG berufen. Das kann nicht ohne weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen werden. Je nach den wertenden Einschätzungen der Bearbeiterinnen und Bearbeiter können zu dem konkreten Fall unterschiedliche Rechtsauffassungen vertreten werden. Die überwiegenden Gründe sprechen dafür, das Verbot des § 4 Abs. 1 GG – anders als in dem besonderen Fall des OVG Koblenz –  nicht durchgreifen zu lassen.

B. Aufgabe 2: Widerspruch des Nachbarn N des K gegen den Bescheid über die städtebauliche Zulässigkeit?

I. Widerspruchsbefugnis

Bearbeiterinnen und Bearbeiter müssen sich insoweit lediglich mit der Frage der Widerspruchsbefugnis des N befassen. Dabei geht es um das Problem, ob § 34 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 Nachbarschutz vermittelt. Nach gefestigter Rechtsprechung vermittelt § 34 Abs. 1 BauGB nur insoweit Nachbarschutz, als dem Gebot der Rücksichtnahme nachbarschützende Wirkung zukommt (BVerwG DVBl 93, 652). Das wäre dann der Fall, wenn das Vorhaben zu einer dem Nachbarn im Hinblick auf die jeweilige Situation billigerweise nicht mehr zumutbare Beeinträchtigung führt. Bearbeiterinnen und Bearbeiter sollten allerdings erkennen, dass gerade die Verteidigung des Ortsbildes nicht individuellen nachbarlichen sondern kollektiven Interessen der örtlichen Gemeinschaft dient. Das spricht entscheidend gegen die nachbarschützende Wirkung dieser Norm.

II. Erledigung des Vorbescheids?

Wer – schwer vertretbar – Nachbarschutz dennoch annimmt, wird sich mit der Frage der "Erledigung" des Vorbescheids auseinandersetzen müssen; sie ist nicht eingetreten (BVerwG NVwZ 1995, 894).