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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 4: "Wasserwerfer gegen Demonstranten"

Polizeirecht, Verwaltungsprozessrecht (UNI-089/SS05)



Sachverhalt:

A war Teilnehmer einer Großkundgebung auf einem weitläufigen Gelände in der Nähe der französischen Grenze in Saarbrücken. Auf der Veranstaltung wurde gegen die beabsichtigten Castor-Transporte durch das Saarland demonstriert.

Nachdem die - friedlich verlaufene - Kundgebung von dem Veranstaltungsleiter geschlossen worden war, verblieb eine Anzahl von Demonstranten auf dem Platz der Kundgebung. Einzelne versuchten Absperrungen von Zuwegungen zu Bahngleisen zu beseitigen. Daraufhin forderte der Leiter des polizeilichen Einsatzes die sich noch auf dem Gelände befindlichen Teilnehmer durch Lautsprecher zum Verlassen des Geländes auf. A, der sich an der Beseitigung der Absperrungen nicht beteiligte, blieb zunächst, um noch mit Bekannten zu plaudern. Dann wurde er aber von vorrückenden Polizeieinheiten mit Hilfe von Wasserwerfern, deren Einsatz zuvor angekündigt worden war, zurückgedrängt. Im Zuge des Vorgehens der Polizei gelang es A, an einer Straßensperre aus Holzstämmen stehenzubleiben. Die Polizei versuchte ihn - und andere von der Straßensperre dort aufgehaltene Demonstranten - zu vertreiben und richtete den Strahl des Wasserwerfers voll auf ihn. Die das polizeiliche Vorgehen regelnde Polizeidienstvorschrift 122 enthält dazu die Bestimmung: "Zum Wasservorstoß ist  der Wasserstrahl in voller Stärke unmittelbar auf den Störer zu richten". A erlitt neben multiplen Hämatomen im Unterleibsbereich mehrere Rippenbrüche. Nach seiner Entlassung aus dem Krankenhaus versuchte er, von dem - zuständigen - Land eine Entschädigung für die Verletzungen zu erhalten. Auch begehrte er eine Entschuldigung der Polizei. Die Verhandlungen zogen sich 1 ½ Jahre hin und scheiterten dann.

Nunmehr will A verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz erhalten. Aus grundsätzlichen Erwägungen möchte er die Polizeidienstvorschrift 122 "zu Fall" bringen. Sie sei schon deshalb verfassungswidrig, weil es keine gesetzliche Regelung über den Einsatz von Wasserwerfern durch die Polizei gebe, er aber nicht anders als der Einsatz von Schusswaffen betrachtet werden dürfe.

Im Übrigen möchte er erreichen, dass das konkrete Verhalten der Polizei ihm gegenüber – der Einsatz des Wasserwerfers – verwaltungsgerichtlich beanstandet wird, um einen späteren Entschädigungsprozess vorzubereiten, aber auch, damit seine Ehre als friedliebender Demonstrant wieder hergestellt werde. Im Übrigen sei der Wasserwerfereinsatz verfassungswidrig, weil er nur von seiner Versammlungsfreiheit Gebrauch gemacht habe.

Dagegen wird eingewandt, die Rechtsschutzbegehren des A seien aus verschiedenen Gründen nicht zulässig; ein irgendwie geartetes rechtliches Interesse des A an einer nachträglichen Klärung der Angelegenheit bestehe nicht. Schließlich komme es auch ausschließlich darauf an, dass sich A trotz der polizeilichen Aufforderung von dem Gelände der Großkundgebung nicht entfernt habe.


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (089/SS05), Stand 04/05:

Probleme des Falles:
  • Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO
  • Rechtscharakter einer Polizeidienstvorschrift
  • Voraussetzungen der Verwaltungsvollstreckung durch unmittelbaren Zwang

Verf. müssen zunächst sehen, dass es dem A um zwei verschiedene Rechtsschutzbegehren - seinen Angriff gegen die Polizeidienstvorschrift und sein Verlangen nach Überprüfung des polizeilichen Ansatzes - geht. Grundlage der Aufgabe ist die Entscheidung des -> Lesen: BVerfG NVwZ 1999, 290.

A. Überprüfung der Polizeidienstvorschrift

Da A verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz verlangt, kommt allein eine abstrakte Normenkontrolle nach § 47 VwGO in Betracht. Ein solcher Antrag müsste zulässig sein.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Nach § 47 Abs. 1 VwGO entscheidet das OVG im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit - folglich muss der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. Verf. sollten die Voraussetzungen der Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges skizzieren und subsumieren, dass die Polizeidienstvorschrift 122 eine abstrakt/generelle Regelung auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts - nämlich eine verbindliche Anordnung über die Art und Weise des polizeilichen Vorgehens in bestimmten Störungsfällen – darstellt.

II. Statthaftigkeit der abstrakten Normenkontrolle

Grundsätzlich ergibt sich die Statthaftigkeit des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V. § 18 AGVwGO.

Daher ist entscheidend, ob es sich bei der Polizeidienstvorschrift 122 um eine "Rechtsvorschrift" handelt. Das sind alle abstrakt-generellen Regelungen mit Außenwirkungen. Verf. sollten auf die Kriterien "äußere Form", "Bezeichnung", "Innen- oder Außenwirkung" eingehen und erkennen, dass die Polizeidienstvorschrift 122 lediglich eine allgemeine Verwaltungsvorschrift darstellt, die nicht Gegenstand eines Verfahrens nach § 47 Abs. 1 VwGO sein kann. [-> Lesen: Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 19 IV).

Danach ist der Antrag nicht statthaft.

B. Überprüfung des polizeilichen (Wasserwerfer-) Einsatzes

I. Zulässigkeit

1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Verf. sollten dies schlicht feststellen.

2. Statthaftigkeit

In Betracht kommt eine Feststellungsklage oder eine "Fortsetzungsfeststellungsklage", weil sich die hoheitliche Maßnahme erledigt hat.

Verf. müssen sich also zunächst mit der Frage befassen, ob der polizeiliche Einsatz - die Vertreibung des A durch einen Wasserwerfer - einen Verwaltungsakt darstellt oder einen Realakt. Dazu lassen sich mehrere Argumente finden: VA, weil inzident mit der Anwendung unmittelbaren Zwangs eine Duldungsverfügung ausgesprochen wird ; (die in anderen Bundesländern vorgesehene "Festsetzung" des Zwangsmittels ist im saarländischen Recht nicht vorgesehen) ; § 22 AGVwGO stellt "Maßnahmen" in der Verwaltungsvollstreckung VAen gleich; kein VA, weil Annahme einer Duldungsverfügung lebensfremd ist; kein VA, weil § 22 AGVwGO nur "Maßnahmen" betrifft, die VAe sind. Es liegt bei lebensnaher Betrachtung und angesichts des dadurch ungeschmälerten verwaltungsgerichtlichen Schutzes nahe, von einem Realakt auszugehen.

(Wird von einem Verwaltungsakt ausgegangen, muss seine "Erledigung" erörtert werden ("Fortfall des Regelungsgehalts gegenüber dem Adressaten"). Gute Lösungen sollten in diesem Fall auf die Problematisierung der Statthaftigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage durch  -> Lesen: BVerwG, NVwZ 2000, 63 und auf die Überlegungen zu einer Fortsetzungsfeststellungsklage nach "Erledigung" eines Unterlassens - oder Leistungsbegehrens eingehen.)

Wird nicht von einem VA ausgegangen, so geht es A um die Feststellung eines Rechtsverhältnisses.

3. Klagebefugnis

Es ist nicht auszuschließen, dass  A in seinem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit betroffen ist.

4. Besonderes Feststellungsinteresse

Verf. sollten die Kriterien ("Wiederholungsgefahr, Rehabilitationsinteresse, Entschädigungsinteresse, Grundrechtsinteresse") nennen. Es muss erkannt werden, dass das Entschädigungsinteresse, das der SV anführt, nicht ausreichend ist, weil die Feststellung der Rechtswidrigkeit des polizeilichen Einsatzes auch im Entschädigungsrechtsstreit getroffen werden kann. Das durch den SV aufgeworfene "Rehabilitationsinteresse" ist bestreitbar (fortdauernde Wirkung einer vor Jahr und Tag erfolgten Unterwerfung unter einen polizeilichen Einsatz; tatsächliche "Negativwirkung" durch Anschein eines gewaltsamen Demonstrationseinsatzes" fraglich). Verf. müssen erkennen, dass aber ein tiefgreifender, tatsächlich nicht mehr fortwirkender Grundrechtseingriff vorliegt, gegen den A rechtzeitig Rechtsschutz nicht erlangen konnte. Das genügt (-> Lesen: BVerfG NJW 1997, 2163).

5. Widerspruchsverfahren

Verf., die einen VA annehmen, müssen sich mit der Frage der Notwendigkeit eines Widerspruchsverfahrens bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auseinandersetzen und insoweit die Funktion des Widerspruchsverfahrens erörtern (verbindliche Klärung der Rechtswidrigkeit durch eine Verwaltungsbehörde?). Die Entscheidung ist offen.

Die Feststellungsklage verlangt kein vorrangiges Widerspruchsverfahren.

6. Beachtung der Klagefrist

Verf., die einen VA annehmen, müssen nach dem SV erkennen, dass A nach über einem Jahr gegen den polizeilichen Einsatz vorgeht, also keinerlei Frist wahrt (-> Lesen: BVerwG NVwZ 2000, 63).

Die Feststellungsklage ist nicht fristgebunden. Anhaltspunkte für eine Verwirkung bestehen nicht.

7. Beteiligte

Beteiligte der Feststellungsklage sind A und das Saarland. Für die Fortsetzungsfeststellungsklage als Fortsetzung der Anfechtungsklage könnte erwogen werden, als Beteiligte die zuständige Polizeibehörde zu betrachten.

8. Klagegegner

Saarland bei Feststellungsklage

II. Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn der polizeiliche Einsatz nicht von einer Ermächtigung gedeckt war. Als Ermächtigung kommt § 49 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 3, 4 SPolG in Betracht. Danach kann die Polizei unter bestimmten Voraussetzungen körperliche Gewalt durch Wasserwerfer zur Erzwingung einer Handlung einsetzen.

1. Rechtsgrundlage

Vorab muss ein Verf. sich mit dem Einwand auseinandersetzen, diese Vorschrift genüge als Ermächtigung nicht, weil der Einsatz eines Wasserwerfers – den § 49 Abs. 4 SPolG als polizeiliches Mittel zulässt, ebenso detailliert geregelt werden müsse wie der Einsatz von Schusswaffen in den §§ 56, 57 SPolG (-> Lesen: BVerfG NVwZ 1999, 290). Rechtlicher Ansatz müsste der Vorbehalt des Gesetzes - in der Form des Parlamentsvorbehaltes - sein. Im Ergebnis ist dieses Argument zurückzuweisen.

2. Formelle Voraussetzungen der Anwendung unmittelbaren Zwangs.

Verf. sollten - nur - kurz auf § 54 SPolG (Androhung) eingehen.

3. Materielle Voraussetzungen des Wasserwerfereinsatzes

a) Grundverfügung

In erster Linie müssen sich Verf. mit dem Einwand des A auseinandersetzen, dass der Vollstreckungsakt deshalb nicht rechtmäßig gewesen sei, weil A sich als Teilnehmer einer friedlichen Demonstration auf dem Gelände der Großkundgebung aufgehalten habe; damit ist erkennbar gemeint, ein zu vollstreckender Verwaltungsakt sei nicht rechtmäßig gewesen. Insoweit müssen Verf. sich mit der Frage auseinandersetzen, ob es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung (Auflösung der Versammlung) ankommt. Dagegen spricht zunächst das Gesetz (§ 44 Abs. 1 SPolG). Im Übrigen muss dahin argumentiert werden, dass im Interesse der vom Staat zu gewährleistenden Sicherheit anderer Rechtsgüter die Vollstreckung von Verwaltungsakten lediglich von der Wirksamkeit der Grundverfügung abhängen muss. Hinreichender Rechtsschutz kann Betroffenen durch einen Angriff auf diese Grundverfügung gewährleistet werden (-> Lesen: BVerfG a.a.O.). Schließlich ist seit Erlass des Platzverweises 1 ½ Jahr vergangen, so dass der Platzverweis in jedem FAll bestandskräftig geworden ist. Verf. müssen sodann darstellen, dass andere Zwangsmittel nicht in Betracht gekommen sind.

Die Anwendung unmittelbaren Zwangs muss auch verhältnismäßig gewesen sein (§ 2 SPolG). (Geeignetheit/Erforderlichkeit/Verhältnismäßigkeit i.e.S.: in der Sache müssen Verf. die Gesichtspunkte "erhebliches Verletzungsrisiko, anderweitige Einsatzmöglichkeiten unmittelbaren Zwangs, sukzessiv sich verstärkender Wasserwerfereinsatz, Möglichkeiten des Entweichens für A" eingehen).

b) Verletzung von Grundrechten durch den Wasserwerfereinsatz

Verf. können in Erwägung ziehen, ob in dem polizeilichen Einsatz nicht nur ein Eingriff in Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG sondern auch ein eigenständiger Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG vorliegt. (Systematisch kann das auch an anderer Stelle - vor der Verhältnismäßigkeitsprüfung - geschehen. Verf. können kurz darauf eingehen, dass Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG unter Gesetzesvorbehalt steht und die Abwägung des geschützten Rechtsguts gegenüber dem gefährdeten rechtmäßig, vor allem verhältnismäßig, vorgenommen worden ist. Ein eigenständiger - neuer - Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG liegt schon dem Schutzbereich nach nicht vor (Die Versammlung war beendet; A wollte sich weder von der Versammlung entfernen noch eine neue beginnen)..

Die Anwendung unmittelbaren Zwangs steht im Ermessen der Polizei. Anlass, Ermessensfehler näher zu prüfen, besteht nicht.