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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 8: "Hochschulreformen"

Verfassungsrecht (UNI-008/SS06)



Sachverhalt:

Zu den Reformprojekten der Bundesregierung zählt, die universitäre Ausbildung in Deutschland an das "internationale Niveau heranzuführen", das sie nach Meinung Einzelner derzeit nicht haben soll. Dabei soll vor allem dem Ärgernis begegnet werden, dass "Kleinstaaterei" die deutsche Hochschullandschaft kennzeichne. Daher beschließt –  nach langwierigen Beratungen –  der Deutsche Bundestag ein "Hochschulreformgesetz", das als Artikelgesetz sowohl das Hochschulrahmengesetz (HRG) ändert als auch ein "Gesetz zur Errichtung einer nationalen Hochschule für Wirtschaft (GENHG)" enthält.

Mit dem GENHG wird "zur Schaffung zusätzlicher Studienplätze und zur Vermeidung einer föderalistischen Zersplitterung der Ausbildung von Spitzenkräften für die deutsche Wirtschaft" eine Nationale Hochschule für Wirtschaft als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Bonn gegründet. Ihr wird das Recht der Selbstverwaltung verliehen; die Rechtsaufsicht übt das Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung aus. Studienplan und Abschlussprüfungen sollen sich zur Vereinfachung nach dem Universitätsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen in seiner jeweils geltenden Fassung richten.

Neben vielem anderen enthält die Änderung des HRG Bestimmungen, die die Qualität der Lehre durch Evaluation verbessern soll. Ihr Kern ist die Vorschrift:

"Die Arbeit der Hochschulen in Forschung und Lehre soll regelmäßig bewertet werden. Die Studierenden sind bei der Bewertung der Qualität der Lehre regelmäßig zu beteiligen. Die Ergebnisse der Bewertung sollen veröffentlicht werden. Die Einzelheiten des Verfahrens der Bewertung werden durch eine Rechtsverordnung bestimmt, die der Zustimmung des Bundesrates nicht bedarf."

Der Deutsche Bundesrat vertritt die Auffassung, das "Hochschulreformgesetz" unterliege seiner Zustimmung, die er verweigert. Die Belange des Deutschen Bundesrates und der Bundesländer würden grob missachtet, der Bund maße sich einmal mehr Kompetenzen auf dem Gebiet der Kultur an, die ihm nicht zustünden. Der Deutsche Bundestag behandelt das Hochschulreformgesetz mit seiner Mehrheit indessen als Einspruchsgesetz, weist den vom Deutschen Bundesrat "vorsorglich" erhobenen Einspruch mit der erforderlichen Mehrheit zurück und leitet das beschlossene Gesetz dem Bundespräsidenten zur weiteren Veranlassung zu. Der Bundespräsident weigert sich, das Hochschulreformgesetz auszufertigen und zu verkünden. Er hält es für formell und materiell verfassungswidrig.

Sind die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bundespräsidenten gerechtfertigt?

Ist die Weigerung des Bundespräsidenten zulässig?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (008/SS06), Stand 12/02:

Probleme des Falles:
  • Gesetzgebungskompetenzen
  • Verwaltungskompetenzen
  • Art. 87 Abs. 3 GG
  • Gesetzgebungsverfahren
  • Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen
  • Verordnungsermächtigungen
  • Art. 5 Abs. 3 GG
  • Verfassungsmäßigkeit von Verweisungen
  • Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

Die Aufgabe befasst sich mit immer wieder Schwierigkeiten bereitenden Fragen der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz sowie der Verordnungsermächtigung. Sie ist eingekleidet in eine klassische Problemstellung, das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten. Verf. die sich näher mit der Problematik befassen wollen sollten -> Lesen: BVerfGE 14, 197 f; BVerfGE 47, 285; BVerwG DVBl. 1995, 808. Fallbesprechungen anderen tatsächlichen Hintergrunds aber ähnlicher rechtlicher Probleme finden sich bei -> Lesen: Erdemir, JuS 1995 L 84; Liesegang JuS 1972, 40.

A. Erste Aufgabe

Sind die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bundespräsidenten gerechtfertigt?

Das ist der Fall, wenn das "Artikelgesetz" – also die Artikel HRG und GenHG – aus formellen oder materiellen Gründen verfassungswidrig ist.

I. Formelle Verfassungsmäßigkeit

1. Gesetzgebungskompetenz

(Bearbeiter müssen beachten, dass eine Gesetzgebungskompetenz für alle Regelungen eines Gesetzes vorhanden sein muss).

a) Art. 75 Abs. 1a GG

Die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des HRG-ÄG kann  aus Artikel 75 Abs. 1a GG folgen.

Da es sich dabei um eine Rahmengsetzgebungskompetenz handelt, stellt sich die Frage, ob das HRG-ÄG den "Rahmen" einhält, wenn es Regelungen über die Evaluation trifft. Art. 75 Abs. 1a GG erlaubt die Regelung des Rahmens der "Allgemeinen Grundsätze des Hochschulweses". Verf. sollten erwähnen, dass Rahmengesetze ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig sein müssen, jedenfalls aber auf eine solche Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber hin angelegt sein müssen. Sie werden unschwer erkennen, dass die Frage der Evaluation "allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens" betrifft und weiten Raum für den Landesgesetzgeber lassen muss. Er wird durch die Forderung nach einer regelmäßigen Bewertung der Arbeit der Hochschulen und ihre Veröffentlichung nicht überschritten. Fraglich ist allerdings, ob dies auch für die Verordnungsermächtigung gilt. In Rahmengesetzen sind allerdings Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen nicht grundsätzlich ausgeschlossen (BVerwG NJW 1986, 951).

Verf. können ergänzend erkennen, dass, wenn es sich bei der Regelung der Beteiligung der Studierenden um eine verfahrensrechtliche Bestimmung handeln sollte, die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 84 Abs. 1 GG folgt.

b) Art. 87 Abs. 3 GG

Die Gesetzgebungskompetenz für das GenHG folgt nicht aus Art. 75 Abs. 1 a GG. Sie kann allerdings aus Artikel 87 Abs. 3 GG hergeleitet werden. Verf. müssen erkennen, dass es sich bei dieser Vorschrift um einen "institutionellen Gesetzesvorbehalt" handelt, der nur dann gebraucht werden darf, wenn eine Gesetzgebungskompetenz in der Sache besteht. Sie sollten fragen, ob dazu eine Rahmenkompetenz genügt; angesichts der fehlenden Begrenzung der in Anspruch zu nehmenden Kompetenzen ist das denkbar. Allerdings muss erkannt werden, dass es sich um eine Aufgabe handeln muss, die für das ganze Bundesgebiet – ohne organisatorische exekutivische Untergliederungen wahrgenommen werden kann. Es sollte gesehen werden, das die nationale Hochschule für Wirtschaft eine bundesunmittelbare Köperschaft des öffentlichen Rechts ist.

c) Art. 72 Abs. 2 GG

Verf. müssen sich ferner fragen, ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG eingehalten sind. Sie müssen erkennen, dass die Erforderlichkeit justitiabel ist.

2. Gesetzgebungsverfahren

Insoweit stellt sich allein die Frage, ob das Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf (Art. 78, Art. 77 Abs. 2 a GG).

Die Zustimmungsbedürftigkeit kann sich möglicherweise aus Art. 84 Abs. 1 GG ergeben. Verf. können mit gewichtigen Gründen annehmen, dass die Anordnung einer regelmäßigen Beteiligung eine Vorschrift über das Verwaltungsverfahren enthält. Sie können aber auch – gegenteilig – die Auffassung vertreten, dass die Beteiligung nur im Allgemeinen angeordnet wird, die eigentlichen verfahrensrechtlichen Fragen aber durch Rechtsverordnung geregelt werden sollen. Je nachdem ergibt sich eine Zustimmungsbedürftigkeit aus Art. 84 Abs. 1 GG oder nicht,

Verf. müssen sich dann fragen, ob sich die Zustimmungsbedürftigkeit aus der Beseitigung der Zustimmungsbedürftigkeit einer Rechtsverordnung ergeben kann. (-> Lesen: BVerfGE 28, 66, 76). Insoweit geht es um eine teleologische Interpretation von Art. 80 Abs. 2 GG.

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit

1. Verordnungsermächtigung

Verfassungsrechtlich bedenklich kann das Gesetz zunächst im Hinblick auf die Verordnungsermächtigung sein (Art. 80 Abs. 2 GG). Verf. sollten sehen, dass dagegen allerdings keine grundsätzlichen Bedenken (Erkennbarkeit des Regelungsprogramms) bestehen.

2. Wissenschaftsfreiheit

Verfassungsrechtlich bedenklich – unter dem Aspekt des Art. 5 Abs. 3 GG – kann die Anordnung einer Evaluation der Lehre sein. Die Evaluation als solche beeinträchtigt aber die Freiheit der Lehre allenfalls mittelbar und – wohl – nicht mit einem Gewicht, das dies einem finalen Eingriff gleichzustellen wäre. Wer dies anders sieht muss sich mit einer Rechtfertigung auseinandersetzen: Gehört nicht zur institutionellen Garantie des Hochschulwesens auch eine Vergewisserung über seine Leistungsfähigkeit? Oder könnte sogar aus der Kompetenznorm des Art. 75 Nr. 1a GG eine entsprechende verfassungsrechtliche Wertung abgeleitet werden?

3. Dynamische Verweisung

Schließlich sollten Verf. erkennen, dass das Gesetz eine dynamische Verweisung enthält. Ob damit gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie verstoßen wird (Entäußerung von Gesetzgebungsbefugnissen) oder – zumindest – gegen das Bundesstaatsprinzip (Übertragung von Regelungskompetenzen außerhalb der föderalen Ordnung auf einen anderen Legislator) ist – offen, im Ergebnis m.E. aber bejahend – zu erörtern.

B. Zweite Aufgabe

Ist die Weigerung des Bundespräsidenten zulässig?

Die Weigerung des Bundespräsidenten ist zulässig, wenn ihm ein formelles und/oder materielles Prüfungsrecht zusteht.

Ausgangspunkt der Prüfung muss Art. 82 GG sein. Verf. sollten sich fragen, was es bedeutet, wenn dort bestimmt ist, dass der Bundespräsidenten "die nach den Vorschriften dieses Gesetzes zustande gekommenen Gesetze" ausfertigt. Sie sollten erkennen, dass ein formelles Prüfungsrecht in jedem Falle gegeben ist, die Weigerung des Bundespräsidenten folglich keinen Bedenken begegnet.

Im Rahmen des Gutachtens müssten sie sich allerdings mit dem materiellen Prüfungsrecht auseinandersetzen und die dazu erörterten Argumente – Art. 56 GG, Art. 61 GG, Spezialität des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, Art. 20 Abs. 3 GG (Evidenzkontrolle) abhandeln.