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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 5: "Die Schließung eines Hallenbades"

Kommunalrecht; Verwaltungsprozessrecht (UNI-076/SS06)



Sachverhalt:

Die Haushaltslage der saarländischen Gemeinde N (20 000 Einwohner) ist verzweifelt; es fehlt an allen Ecken und Enden an Geld. Da entschließt sich der Gemeinderat auf Vorschlag des Bürgermeisters (S-Partei) am 31.1. mehrheitlich (als Teil eines Haushaltssicherungskonzepts), das gemeindeeigene defizitäre Hallenbad zu schließen. Daraufhin bildet sich in N ein von den Vorsitzenden der drei lokalen Sportvereine vertretenes Bürgerbegehren "Rettet den Schwimmsport". Es sammelt alsbald über 3000 Unterschriften   für folgende Entschließung:

"Ich spreche mich dafür aus, den Gemeinderatsbeschluss vom 31.1. zur Schließung des Hallenbades zurückzunehmen. Gemeinderat und Verwaltung werden beauftragt, ein Konzept zur Verbesserung der betriebswirtschaftlichen Situation des Hallenbades zu entwickeln."

Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass das Hallenbad von N ein unverzichtbarer Teil des Freizeitangebots für Ältere und Jüngere in N sei und seine Schließung auch zu einer Einbuße an Attraktivität für Ansiedlungen führe. Ferner wird ausgeführt, der Haushalt von N biete eine Vielzahl von Deckungsmöglichkeiten zur Finanzierung der geplanten Maßnahme. So könnten Investoren und Sponsoren, gesucht, ein "wellnessorientiertes" Unternehmen gegründet, auf den Umbau eines Jugendzentrums verzichtet, Nahverkehrsverbindungen in N gestrichen oder verringert oder der Bäderbetrieb durch nicht näher dargestellte Einsparungen verbilligt werden. Der Bürgermeister von N äußert sich mehrfach in öffentlichen Veranstaltungen, der Kampf gegen die Schließung des Hallenbades sei menschlich verständlich, finanz- und kommunalpolitisch indessen, wie näher begründet wird, verantwortungslos.

Nach seiner Einreichung Mitte März stellt der Gemeinderat auf Vorschlag des Bürgermeisters und nach Anhörung der Vertreter des Bürgerbegehrens die Unzulässigkeit des Verlangens fest; der Beschluss des Gemeinderats vom 24.4. wird am 26.4. im "Amtlichen Bekanntmachungsblatt" veröffentlicht und den Vorsitzenden der drei Sportvereine zugestellt; eine Rechtsmittelbelehrung ist nicht beigefügt. Der Vorsitzende des Vereins "Sportfreunde N" erklärt daraufhin, er werde das Anliegen nicht weiter verfolgen; die beiden anderen Vereinsvorsitzenden erheben Mitte Juni Klage vor dem VG, mit der sie klären lassen wollen, dass der Beschluss des Gemeinderates zur Zurückweisung des Bürgerbegehrens aber auch die öffentliche parteiliche Intervention des zur Neutralität verpflichteten Bürgermeisters rechtswidrig seien. Der Wille des Volkes werde mit Füßen getreten, obwohl hinreichende Möglichkeiten zur anderweitigen Haushaltssanierung vorhanden seien.

Wie ist die Rechtslage?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (076/SS06), Stand 05/06:

Probleme des Falles:
  • Verwaltungsgerichtliches Vorgehen gegen die Feststellung der Unzulässigkeit eines kommunalen Bürgerbegehrens
  • Neutralitätspflicht für Exekutivorgane

Die Aufgabe befasst sich mit den Problemen eines Bürgerbegehrens auf kommunaler Ebene, die verschiedentlich Gegenstand von Examensklausuren gewesen sind. Der konkrete Hintergrund ist eine Entscheidung des VG des Saarlandes vom 12.3.2004 – 11 K 93/02 –.Klausurfälle finden sich bei -> Lesen: Jaroschek JUS 2000, 53 und Schliesky JA 1999, 399. Allerdings hat sich die Rechtsprechung in den letzten Jahren insbesondere zur Frage des richtigen prozessualen Wegs bei Ablehnung eines Bürgerbegehrens entwickelt. Verf. sollten ->Lesen SächsOVG Urt.v. 11.5.2004 4 B 620/03 SächsVbl 2004, 260. Verf. müssen ferner erkennen, dass die beiden Vereinsvorsitzenden klären lassen wollen, dass die öffentliche "parteiliche" Intervention des Bürgermeisters rechtswidrig gewesen ist.

A. Erstes Klagebegehren: Zulässigkeit des Bürgerbegehrens

I. Zulässigkeit

1. Verwaltungsrechtsweg

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet, weil um die hoheitliche Befugnis zur Zurückweisung eines Bürgerbegehrens bestritten wird.

2. Statthafte Klageart

Verf. sollten sich zunächst mit der Frage befassen, ob eine Anfechtungsklage  in Betracht kommt oder ob es sich um einen kommunalen Organstreit handelt. Wer die Auffassung vertritt, dass § 21 Abs. 5 Satz 1 KSVG zwar eine regelnde Feststellung vorsieht, dass aber nicht auf der einen Seite Bürger um Rechte ihres Außenrechtskreises gegen den auf der anderen Seite stehenden Staat kämpfen sondern dass kommunale Organe miteinander streiten, auch wenn es sich auf einer Seite um ein gemeindliches "Quasi-Organ" handelt, findet eine – in der etwas älteren Rechtsprechung vertretene und daher – gut vertretbare Lösung.

Es wird aber auch – vorzugswürdig – vertreten, dass ein Bürgerbegehren eben gerade kein verfasstes Gemeindeorgan ist und folglich der an einem Bürgerbegehren teilnehmende Teil der Bevölkerung auch in seinen Außenrechten betroffen ist. Das spricht für eine Anfechtungsklage.

3. Klagebefugnis

Die Klagebefugnis ergibt sich dann (§ 42 Abs. 2 VwGO) aus dem grundsätzlichen Anspruch auf Durchführung eines Bürgerbegehrens, der durch die Gemeinde zurückgewiesen worden ist.

4. Widerspruchsverfahren

Von einem Widerspruchsverfahren berichtet die Aufgabe nichts. Verf. müssen daher dessen Notwendigkeit darstellen und die Nachholbarkeit feststellen.

5. Beteiligten- und Prozessfähigkeit - Prozessvertretung

Die Beteiligtenfähigkeit des Oberbügermeisters der Gemeinde ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 AGVwGO), die Beteiligtenfähigkeit des Bürgerbegehrens aus § 61 Nr. 2 VwGO.

Das Bürgerbegehren wird durch "bis zu drei" Personen vertreten. Nachdem einer der Vereinsvorsitzenden ausgeschieden ist, stellt sich die Frage, ob das Bürgerbegehren noch ordnungsgemäß vertreten ist. Das ergibt sich indessen aus § 21 a Satz 2 KSVG.

Verf. könnten sich die Frage stellen, wer als Beteiligter genannt wird, das – nicht rechtsfähige – Bürgerbegehren (mit der Folge der Aufnahme aller Unterzeichner in das Rubrum) oder die Vertreter des Bürgerbegehrens. Das ist gleichfalls nicht geklärt. Überwiegend wird angenommen, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens keine eigene Organstellung haben und auch nicht im Wege der Prozessstandschaft für das Bürgerbehren auftreten sondern dass "das Bürgerbegehren" gesetzlich vertreten wird von den bestellten Vertretungspersonen.

II. Begründetheit

Die Klage des Bürgerbegehrens ist begründet, wenn der Gemeinderatsbeschluss über seine Zurückweisung rechtswidrig ist.

1. Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage ist § 21 Abs. 5 Satz 1 KSVG. Die Rechtmäßigkeit des Beschlusses setzt also voraus, dass das Bürgerbegehren tatsächlich unzulässig ist. Das kann formelle und materielle Gründe haben.

2. Formelle Rechtmäßigkeit des Bürgerbegehrens

Die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerbegehrens - Unterschriftenquorum und, bei kassatorischen Verlangen – Wahrung der Zweimonatsfrist (§ 21 a Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KSVG) liegen vor.

3. Materielle Zulässigkeit des Bürgerbegehrens

a) § 21 a Abs. 4 KSVG

Der Durchführung des Bürgerbegehrens kann der "Negativkatalog" des § 21 a Abs. 4 KSVG entgegenstehen. In Betracht kommt vor allem, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist "über die Haushaltssatzung ... (und) das Haushaltssicherungskonzept".

Verf. müssen sich damit auseinandersetzen, dass Gegenstand des Bürgerbegehrens an sich nur die Rücknahme des Schließungsbeschlusses in Bezug auf das Hallenbad ist. Der Umstand, dass für das Hallenbad Haushaltsmittel bereitgestellt werden, ändert nichts daran, dass das klagende Bürgerbegehren lediglich die Offenhaltung des Hallenbades und ein betriebswirtschaftliches Konzept hierfür erstrebt. Bürgerbegehren, die mittelbar haushaltsrelevant sind werden von § 21 a Abs. 4 Nr. 3 KSVG an sich nicht erfasst.

Jedoch ist die Schließung des Hallenbades ein wesentlicher Teil des Haushaltssicherungskonzepts. Hat ein Bürgerbegehren zwar nur mittelbare aber gleichwohl wesentliche Auswirkungen auf tragende Teile eines Haushaltssicherungskonzepts, so spricht viel dafür, dass es nach § 21 a Abs. 4 Nr. 3 KSVG unzulässig ist.

b) § 21 a Abs. 2 Satz 2 KSVG

Die Unzulässigkeit kann sich aber jedenfalls ergeben aus § 21 a Abs. 2 Satz 2 KSVG. Danach muss ein Bürgerbegehren einen gesetzlich durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der begehrten Maßnahme enthalten. Ein solcher Vorschlag besteht aus zwei Elementen, der Angabe der Kosten und dem Kostendeckungskonzept. Dazu reichen weder eine völlig unbestimmte Kostenschätzung noch beliebige Einspar- und Gegenfinanzierungsvorschläge, die keine transparente und vertretbare Bezifferung und Gegenüberstellung von kostenauslösenden und kosteneinsparenden Elementen enthält.

Der Beschluss des Gemeinderates war also rechtmäßig.

B. Zweites Klagebegehren: Stellung der Rechtswidrigkeit der Äußerungen des Bürgermeisters

I. Zulässigkeit des Klagebegehrens

Verf. müssen erkennen, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens sich gegen eine Äußerung des Bürgermeisters wenden, die keinen Regelungscharakter hat. Daher kommt allein eine Feststellungsklage in Betracht, deren Voraussetzungen allerdings vorliegen.

II. Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn die Äußerungen dieses Bürgermeisters rechtswidrig gewesen sind.

1. Rechtsgrundlage

Verf. müssen zunächst – wie immer – nach einer Rechtsgrundlage für die Äußerungen des Bürgermeisters suchen. Sie sollten erkennen, dass es um Äußerungen eines Hoheitsträgers – eine Stellungnahme zu bestimmten politischen Fragen in der Gemeinde – geht.

Die Rechtsgrundlage der Äußerungen kann in den Aufgaben des Bürgermeisters (§ 59 Abs. 2 KSVG) gesehen werden, sie kann allerdings auch darin gesehen werden, dass das Gesetz die Gemeinde zur Information im Zusammenhang mit einem Bürgerbegehren verpflichtet. Daher kann es dem Bürgermeister In diesem Rahmen auch nicht verwehrt sein, sich auch öffentlich zu Punkten zu äußern, mit denen die Gemeindeverwaltung und der Gemeinderat befasst sind.

2. Grenzen der Äußerungsbefugnis

Fraglich ist, ob dieser Äußerungsbefugnis insoweit Grenzen gezogen sind.

In der Rechtsprechung ist allerdings anerkannt, dass die Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit der Exekutive in Vorwahlzeiten nicht übertragen werden können auf die Fälle von Bürgerentscheidungen (-> Lesen: BayVerfGH NVwZ-RR 1994, 529; i.Ü. VG Köln 10.1.2003 – 4 L 3130/02 – bei juris). Das folgt daraus, dass es sich bei einem Bürgerentscheid nicht um den Grundakt demokratischer Legitimation staatlicher Herrschaft – die Wahlen – sondern um eine Abstimmung über eine einzelne Sachfrage handelt, in der sich die Position der Ratsmehrheit und jener eines zulässigen Bürgerbegehrens gegenüberstehen. Eine "Neutralität" der staatlichen Seite ist hier bereits dem Konzept des § 21 a KSVG nach ausgeschlossen.

Solange sich die Äußerungen als verhältnismäßig erweisen, insbesondere in einem sachlichen Rahmen geschehen – wie es hier der Fall ist – sind sie folglich rechtmäßig.