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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 6: "Ein Hauch von Korruption"

Kommunalrecht (077/WS01)



Sachverhalt:

K ist Vorsitzender der X-Fraktion im Rat der saarländischen Stadt St.J. Als in der Öffentlichkeit Vorwürfe gegen den Bürgermeister von St.J. (B) aufkommen, nach denen dieser Arbeiter des städtischen Bauhofs seinen Garten habe pflegen lassen und sich dafür eingesetzt habe, daß ein in St. J. ansässiger Unternehmer, der einem von B geleiteten Sportverein eine größere Spende zugewendet hatte, preiswert ein städtisches Grundstück erwerben konnte, lädt die St.J.-Zeitung B und die Vorsitzenden der Ratsfraktionen zu einer öffentlichen Podiumsdiskussion zum Thema "Sizilianische Verhältnisse in St.J.?" ein. Auf dieser Podiumsdiskussion äußert K, die X-Fraktion werde die Verdächtigungen unnachgiebig prüfen. B trage die Verantwortung für die ansiedlungsschädlichen und das Rechtsbewußtsein der Bürger erschütternden Vorfälle; schon ein Hauch von Korruption müsse beseitigt werden.

In der nächsten Sitzung des Stadtrats erklärt B, er mißbillige die Äußerungen des K auf dieser Podiumsdiskussion. K habe sich geradezu peinlich und gemeindeschädlich verhalten und das Ansehen von St.J. schwer getroffen, der Vorsitzende der X-Fraktion sei aber offenbar intellektuell nicht imstande, die von ihm, B, allen Stadtverordneten schon vor der Podiumsdiskussion zuleitete schriftliche Widerlegung aller gegen ihn erhobenen Vorwürfe zu verstehen.

Daraufhin erklärt K, das Verhalten des B sei empörend. Er werde aus Protest den folgenden drei Stadtratssitzungen fernbleiben. Im übrigen müsse er ausdrücklich feststellen, daß B einen schweren Verdacht auf sich geladen habe und die von B versuchte Widerlegung lächerlich sei. Daraufhin verläßt er die Sitzung.

Nunmehr erteilt B dem davoneilenden K eine "förmliche" Rüge mit der Bemerkung, bei einer Wiederholung seiner (oder ähnlicher) Äußerungen werde K von der Teilnahme an Ratssitzungen ausgeschlossen werden. Auf seinen Antrag hin beschließt der Stadtrat sodann mit der Mehrheit der Y- und der Z-Fraktion, daß K durch sein angekündigtes Fernbleiben seine Verpflichtungen als Stadtverordneter verletze und deshalb ermahnt werde.

K will das Verwaltungsgericht sowohl gegen die Mißbilligung seines Verhaltens auf der Podiumsdiskussion durch B - mit dem Ziel, solche "Missbilligungen" künftig zu unterbinden - als auch gegen die Rüge in der Ratssitzung und die Ermahnung durch den Stadtrat anrufen.

Wie ist die Rechtslage?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (077/WS01 - Stand 10/01):


Kommunalverfassungsstreitverfahren; Grundrechte und Mandatsrechte von Stadtverordneten; Rechtsnatur parlamentarischer Mißbilligungen; Pflicht zur Teilnahme an Gemeinderatssitzungen

Die Aufgabe befaßt sich mit der Differenzierung unterschiedlicher Rechtspositionen eines Gemeinderatsmitglieds, ihrer jeweiligen prozessualen Durchsetzbarkeit und allgemein mit den Rechten und Pflichten eines Gemeinderatsmitglieds aus seinem Mandat. Zur Vorbereitung kann die Lektüre von Fallbesprechungen aus dem Bereich kommunaler Organstreitverfahren dienen (Lesen --> Suerbaum/Brünung JuS 2001, 992; Hellermann JURA 1995, 145). Materiell geht es um Meinungsäußerungen von Gemeinderatsmitgliedern (Lesen -->VGH Mannheim NVwZ-RR 2001 = JURA 8/01 JK 01, GG Art. 5 I/29) und Ordnungsmaßnahmen gegen Gemeinderatsmitglieder (Lesen --> OVG Rheinland-Pfalz DÖV 1996, 474; Lotz DVP 1997, 375).

Die Verfasser sollten den Fall, der in wesentlichen Teilen Gegenstand einer wenige Jahre zurückliegenden Examensklausur war, in drei Problemkreise gliedern: Das Vorgehen des K gegen die "Mißbilligung" der Äußerungen auf der Podiumsdiskussion, das Vorgehen des K gegen die Rüge der Äußerungen in der Stadtratssitzung und das Vorgehen des K gegen den Beschluß des Stadtrates sein angekündigtes Fernbleiben betreffend.

A. Die Mißbilligung der Äußerungen auf der Podiumsdiskussion

I. Zulässigkeit der Anrufung des Verwaltungsgerichts

1)
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet: K wendet sich gegen eine durch den Bürgermeister in dieser hoheitlichen Eigenschaft ausgesprochene Mißbilligung.

2)
Statthafte Rechtsschutzform.

Hier müssen sich Verfasser mit mehreren Problemen auseinandersetzen: Sie sollten erkennen, dass sich K auf der Podiumsdiskussion nicht etwa in Wahrnehmung seiner Mitgliedschaftsrechte als Stadtverordneter geäußert hat, dass es bei der Mißbilligung also nicht um eine Beschneidung oder Klarstellung der Kompetenzen des K als Stadtratsmitglied geht sondern um die "Bürgerrolle" des K Verfasser sollten die Auseinandersetzung also nicht in einen "Kommunalverfassungsstreit" verweisen. Zum anderen geht es um das Problem, ob die Mißbilligung eine Regelung (mit Außenwirkung wie ausgeführt) enthält. Dazu hat das BVerfG mit zum Parlamentsrecht ausgeführt, dass eine "Rüge" eines Parlamentspräsidenten (Erinnerung, Ermahnung, Mißbilligung) präventiven und hinweisenden Charakter habe und Rechte eines Parlamentsmitglieds nicht beeinträchtigen könne (Lesen --> BVerfG 1982, 2233). Hält man dies für übertragbar, scheidet unabhängig vom Klageziel nicht nur eine Anfechtungsklage sondern auch eine Feststellungsklage aus. Rechtsschutz kann K dann folglich nur durch eine Unterlassungsklage erreichen (zu ihren Voraussetzungen Lesen --> : Hufen, Verwaltungsprozeßrecht, § 16).

3)
Klagebefugnis (Beeinträchtigung des Artikels 5 Abs. 1 GG durch schlicht-hoheitliche Äußerung)

4)
Rechtsschutzbedürfnis

II. Begründetheit

Als Rechtsgrundlage für das Unterlassungsbegehren können die Verfasser auf § 1004 Abs. 1 BGB analog, § 12 BGB analog oder auf einen öffentlich-rechtlichen, sich aus der Abwehrfunktion der Grundrechte - hier des Art. 5 Abs. 1 GG - ergebenden Unterlassungsanspruch verweisen.
Der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG ist berührt. B hat mit seiner Mißbilligung die Äußerungsfreiheit des K als Bürger beeinträchtigt. Begrenzt wird diese Äußerungsfreiheit nur durch die dem Gemeinderatsmitglied im KSVG auferlegten besonderen Pflichten und die allgemeinen Gesetze im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG. Eine inhaltliche Beschränkung der Äußerungsfreiheit durch "gemeindeverträgliches" Verhalten besteht nicht.

[Verfasser müssen im Rahmen der Begründetheit erkennen, dass es nicht um einen Angriff des K gegen eine Meinungsäußerung des B als Hoheitsträger geht. Dazu Lesen --> OVG Nordrhein-Westfalen NVwZ-RR 2000, 599; K verteidigt seine Meinungsäußerung gegenüber Beschränkungsversuchen durch B].

B. Die Rüge in der Stadtratssitzung

I. Zulässigkeit

(Verfasser müssen insoweit erkennen, dass sich die Rüge auf Äußerungen des K als Mitglied des Gemeinderates bezieht; damit beschneidet B nicht "Bürgerrechte" des K sondern Mitgliedschaftsrechte - K muss also den Weg des kommunalen Organstreits bestreiten.)

1)
Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

2)
Klageart: K wird die Festestellungsklage wählen (Rechtsverhältnis: Rechtliche Beziehungen des B zu K (Bürgermeister zu Stadtverordnetem) aus der Mitgliedschaft im Stadtrat; die "Förmlichkeit" der Rüge und der Hinweis auf künftige Folgen zeigt ihre Rechtserheblichkeit). Ein Feststellungsinteresse besteht, weil die Rechtsstellung des K durch die Rüge beeinträchtigt ist und B ausdrücklich künftige Maßnahmen auf der Grundlage dieser Rüge ankündigt.

3)
Beteiligtenfähigkeit: § 61 Nr. 2 VWGO analog

(Betroffen ist das Rederecht des K, das aus seiner Rechtsstellung als Mitglied des Gemeinderates, § 30 Abs. 1 KSVG, folgt).

4)
Klagegegner (Bürgermeister)

II. Begründetheit

Die Klage des K ist begründet, wenn die Rüge durch B rechtswidrig war.

Rechtsgrundlage der Rüge kann nur § 43 Abs. 2 KSVG sein. Die Rüge setzt danach voraus, dass "grobe Ungebühr" vorliegt (dazu umfassend und abschließend Lesen --> OVG Rheinland-Pfalz DÖV 1996, 474).

C. Die Pflicht zur Teilnahme an Gemeinderatssitzungen

Da der Beschluß des Stadtrates feststellt, dass K durch sein angekündigtes Fernbleiben die Verpflichtungen als Stadtverordneter verletzt und deshalb ermahnt wird, geht es erneut um einen kommunalen Organstreit. Inhaltlich geht es um die Frage, ob eine Teilnahmepflicht eines Ratsmitglieds besteht und wie auf deren Verletzung - nach saarländischem Kommunalrecht - reagiert werden darf (dazu umfassend Lesen --> Lotz DVP 1997, 375).
Die Zulässigkeit des von K zu stellenden Feststellungsantrages begegnet keinen Bedenken: Durch die Feststellung der Verletzung von Verpflichtungen als Stadtverordneter und durch die Ermahnung maßt sich der Stadtrat K gegenüber die Befugnis an, dessen Verhalten durch solche Beschlüsse zu steuern, K bestreitet dem Stadtrat diese Befugnis, es geht also um die Klärung der gegenseitig bestehenden Kompetenzen (Verfasser müssen erkennen, dass dies eine andere Frage ist als jene nach der Regelungsqualität einer Mißbilligung).

Im Rahmen der Begründetheit geht es für die Verfasser darum zu erkennen, ob eine Pflicht zur Sitzungsteilnahme besteht (§ 33 Abs. 1 KSVG regelt dies ausdrücklich) und welche Rechtsfolgen bei einer Verletzung dieser Pflicht durch den Stadtrat ergriffen werden können (Verfasser müssen erkennen, dass das KSVG lediglich das freie Mandat in § 30 Abs. 1 KSVG regelt, an dessen Nichtwahrnehmung aber keine Konsequenzen geknüpft werden. Sie könnten die Frage stellen, ob § 25 Abs. 2 KSVG anwendbar ist, werden aber in § 30 Abs. 1 KSVG erkennen, dass die Vorschrift ausdrücklich für nicht anwendbar erklärt worden ist. Entscheidend ist daher, ob sich aus der allgemeinen Beschlußfassungskompetenz des § 34 KSVG in Verbindung mit der sich aus § 39 KSVG ergebenden Geschäftsordnungsautonomie die Befugnis ergibt, eine solche Ermahnung auszusprechen. Insoweit dürfte zu differenzieren sein zwischen der Erörterung des Verhaltens des K, die sicher zulässig ist, und förmlichen Beschlüssen, die als Anmaßung einer Sanktionsbefugnis betrachtet werden können.