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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 8: "Hooligans"

Allgemeines Verwaltungsrecht, Verfassungsrecht (004/WS02)



Sachverhalt:

Im Sommer des Jahres 2002 findet die Fußballweltmeisterschaft in Südkorea und Japan statt. Im Hinblick auf den beklagenswerten Zustand der deutschen Nationalmannschaft und auf die aus vergangenen sportlichen Wettbewerben bekannten Übergriffe deutscher Hooligans ordnet der Bundesminister des Innern auf Initiative des Bundesministers des Auswärtigen in einer an die deutschen Passbehörden gerichteten Anweisung an, Belange der Bundesrepublik Deutschland seien – im Rahmen der Beantragung eines Reisepasses – immer dann als beeinträchtigt zu betrachten, wenn deutsche Hooligans im Zusammenhang mit der Fußballweltmeisterschaft ein solches Dokument beantragten. Personen, die der Hooligansszene zuzurechnen seien, dürften einen zur Ausreise benötigten Pass nur mit der Einschränkung erhalten, dass er nicht für Südkorea und Japan gelte.

H, einer der letzten Fans der deutschen Fußballnationalmannschaft, ist der deutschen Hooligansszene zuzurechnen. Er beantragt zu Beginn des Jahres 2002 einen deutschen Pass. Der Pass wird ihm mit der Einschränkung erteilt, dass er nicht für Japan und Südkorea gilt. H ist empört. Aber der zuständige Beamte des Passamtes der saarländischen Stadt St. J. erklärt ihm bedauernd, obwohl er selbst eine tat- und schlagkräftige Unterstützung der deutschen Fußballnationalmannschaft für erforderlich halte, sei er an die verständnislosen Befehle der Bundesregierung gebunden.

H, der die Bundesregierung schon nicht für zuständig hält, einen Beamten des Passamtes der saarländischen Stadt St. J. überhaupt anzuweisen, sieht seine Grundrechte verletzt und will gegen die Entscheidung vorgehen.

Wie ist die Rechtslage?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (004/WS02), Stand 12/02:

Probleme des Falles:
  • Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten
  • Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe
  • Verwaltungsvorschriften
  • Verwaltungskompetenz des Bundes
  • Art. 11, Art. 2 GG

Die Aufgabe, die mehrfach Gegenstand des mündlichen Staatsexamens war, nimmt sich Grundproblemen des allgemeinen Verwaltungsrechts – vor allem der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe und norminterpretierender Verwaltungsvorschriften sowie der Anfechtung von Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes – an. Im Übrigen steht die Ausreisefreiheit im Mittelpunkt der Erörterung.

In Betracht kommt eine verwaltungsgerichtliche Klage des H gegen den Oberbürgermeister von St. J. als zuständige Verwaltungsbehörde.

A. Zulässigkeit der Klage

I. Verwaltungsrechtsweg

Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges ? H wendet sich gegen einen Hoheitsakt, die Beschränkung seines Passes auf Gebiete außerhalb Japans und Südkoreas.

II. Statthafte Klageart

In Betracht kommt eine Verpflichtungsklage – gerichtet auf die Erteilung eines unbeschränkten Passes – als auch eine Anfechtungsklage – gerichtet auf die Kassation der Beschränkung des räumlichen Geltungsbereiches des H erteilten Passes.

Verf. müssen sich insoweit fragen, ob überhaupt eine Nebenbestimmung vorliegt oder ob eine Teilversagung anzunehmen ist. Sehr rasch ist zu erkennen, dass es sich nicht um eine Bedingung handeln kann, weil nicht Beginn oder Ende der Wirksamkeit der Erteilung des Passes von einem bestimmten Ereignis, das ungewiss ist, abhängig gemacht wird, sondern schlicht der räumliche Geltungsbereich des Verwaltungsaktes näher definiert wird. Allerdings handelt es sich auch nicht um eine Auflage, weil keine eigene Sachregelung gegeben ist. Vielmehr handelt es sich um eine inhaltliche Einschränkung des beantragten VA: H erhält etwas anders, als er beantragt hat. Die Erteilung des Passes ist folglich als Teilablehnung des beantragten begünstigenden VA zu betrachten. H muss also Verpflichtungsklage erheben. Verf. können sich insoweit auch nicht auf § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO stützen, die die Teilaufhebbarkeit von Verwaltungsakten ausdrücklich vorsieht, weil mit der Aufhebung der Beschränkung des räumlichen Geltungsbereiches letztlich eine ganz andere Regelung Bestand hätte als die, die die Verwaltung erlassen wollte (Brenner, Der Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen, JuS 1996, 281 f.).

Bedenken gegen die Zulässigkeit im Übrigen bestehen nicht.

B. Begründetheit der Klage

Die räumliche Beschränkung des Geltungsbereichs des Passes muss rechtswidrig sein und den H in seinen Rechten verletzten.

I. Rechtsgrundlage

§ 7 Abs. 2 S. 1 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG

Die Vorschrift rechtfertigt die räumliche Beschränkung des Geltungsbereichs, wenn "bestimmte Tatsachen die Annahme begründen", dass H

"sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet".

Bestimmte Tatsachen: Zugehörigkeit zur Hooliganszene plus Ausschreitungen deutscher Hooligans auf früheren Sportveranstaltungen.

Erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland:

Verf. müssen sich zunächst fragen, ob dieses Tatbestandsmerkmal durch die Anweisung des BMI bindend interpretiert worden ist. Im Hinblick auf die Einwendungen des H ist zu erörtern, ob das BMI überhaupt befugt war, eine entsprechende Weisung zu erteilen. Sie können § 23 PassG sehen und Art. 84 Abs. 5 GG erwähnen, sollten aber bemerken, dass nicht ein Einzelfall geregelt wird sondern eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift vorliegt, die eine bestimmte Definition der erheblichen Belange der Bundesrepublik Deutschland enthält. Die Zulässigkeit einer solchen Verwaltungsvorschrift kann sich aus Art. 84 Abs. 2 GG ergeben. Vom Vorliegen einer Zustimmung des Bundesrates sagt die Aufgabe nichts. Schon das kann die Rechtswidrigkeit begründen.

Fraglich ist, ob nicht dennoch erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet sein können, wenn H nach Südkorea und Japan reisen darf. Verf. sollten bei der Interpretation der erheblichen Belange sehen, dass § 7 Abs. 1 PassG sehr gewichtige Verstöße zur Voraussetzung einer Versagung des Passes macht, andererseits das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland durch Schlägertrupps natürlich schwer gefährdet sein kann. Im Ergebnis spricht viel dafür, die Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs von einer Annahme der Gefährdung erheblicher deutscher Belange getragen zu sehen.

II. Art. 11 Abs. 1 GG

Das kann indessen mit Art. 11 Abs. 1 GG unvereinbar sein.


Verf. müssen sehen, dass Art. 11 Abs. 1 GG nicht zu seinem Schutzbereich die Ausreisefreiheit zählt.

Sie können sodann fragen, ob Art. 2 Abs. 1 GG verletzt ist. Sie sollten sehen, dass sich der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 nicht nur auf eine Entfaltung innerhalb des Kernbereichs der Persönlichkeit erstreckt.

Sodann wird erwartet, dass sie die Schranken des Art. 2 Abs. 1 – verfassungsmäßige Ordnung – und die Notwendigkeit, solche Eingriffe am Verhältnismäßigkeitsprinzip zu messen, zutreffend darstellen können.