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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 5: "Ein unerwünschtes Thema für einen Stadtrat"

Kommunalrecht, Verwaltungsprozessrecht  (051/WS03)



Sachverhalt:

Im Rat der saarländischen Stadt St.J. sind die C-Partei und die S-Partei mit je 19 Stadtverordneten vertreten. Mitglied des Rates ist ferner der Stadtverordnete F, der der G-Partei angehört. Der Bürgermeister von St.J. ist im übrigen Mitglied der C-Partei.

Mehrere Monate vor den Kommunalwahlen beantragt F, auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Stadtrates das Thema "Ausstieg aus der Atomenergie" zu setzen. Der Bürgermeister von St.J. lehnt dies mit der Begründung ab, die Stadt St.J. sei für Fragen der Energiepolitik nicht zuständig. Sie beziehe ihre Energie auch ausschließlich aus einem in der Nachbargemeinde gelegenen Kohlekraftwerk.

Aufgabe 1:

F will gerichtlich klären lassen, dass seine Rechte als Stadtverordneter dadurch grob missachtet worden sind.

Die Fraktion der S-Partei sieht sich durch die öffentliche Diskussion über das Anliegen des F in Zugzwang gesetzt. Sie setzt durch, dass der Stadtrat auf seiner nächsten Sitzung einen Beschluss folgenden Wortlauts fasst:

" Die Stadt St.J. wendet sich zum Schutz der Gesundheit ihrer Bürgerinnen und Bürger mit Entschiedenheit gegen jegliche Transporte radioaktiven Materials durch das Gemeindegebiet. Der Bürgermeister wird beauftragt, alle rechtlich Aussicht auf Erfolg bietenden Schritte zu unternehmen, um diesen Willen des Stadtrats zu verwirklichen." Der Beschluss wird - bei krankheitsbedingter Abwesenheit eines Stadtverordneten der S-Fraktion- mit 19 zu 18 Stimmen gefasst, nachdem der der Fraktion der C-Partei angehörenden Stadtverordnete X , technischer Angestellter des zwei Kernkraftwerke betreibenden Unternehmens U, auf Antrag der S-Fraktion mehrheitlich wegen Befangenheit von der Stimmabgabe ausgeschlossen worden ist.

Aufgabe 2)

Kann X gegen seinen Ausschluss von der Stimmabgabe erfolgreich "klagen"?

Der Bürgermeister von St.J., der darauf hinweist, dass Castor-Transporte durch St.J. zwar auf der durch die Stadt führenden Bahnstrecke technisch möglich jedoch nicht geplant seien, will gegen den Beschluss - ohne die Gerichte einschalten zu müssen- vorgehen.

Aufgabe 3)

Hat er eine solche Möglichkeit?



Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (051/WS03), Stand 10/03:

Probleme des Falles:
  • Kommunalverfassungsstreitverfahren
  • Rechte von Stadtverordneten
  • Bestimmung der Tagesordnung
  • Befangenheit von Stadtverordneten
  • Widerspruchsrecht des Bürgermeisters

Die Aufgabe befasst sich mit mehreren auch jüngst wieder examensrelevanten kommunalrechtlichen Themen. Zum einen geht es um den verwaltungsrechtlichen Organstreit aus Anlass einer Auseinandersetzung um die Aufnahme eines Punktes auf die Tagesordnung, zum anderen um Mitwirkungsverbote und schließlich um die Befugnisse des Bürgermeisters. Vor allem aber müssen Verf. sich mit dem Inhalt des Selbstverwaltungsrechts einer Gemeinde auseinandersetzen können. Zur Ergänzung zu empfehlen ist die Lektüre des Fallbeispiels von -> Lesen: Surbaum/Brüning, JuS 2001, 992. Die Darstellung der Rechtsprobleme der Einberufung eines Gemeinderates und der Festsetzung seiner Tagesordnung bei -> Lesen: Wohlfarth, Kommunalrecht, 3. Aufl., Rdn. 143 f.) und schließlich der Entscheidung des -> Lesen: BVerwG DVBl 1991, 491.

A. Aufgabe 1: Vorgehen des F gegen die Ablehnung seines Antrags zur Tagesordnung

I. Zulässigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage

1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO)

F meint, die Ablehnung seines Antrags auf Aufnahme des Themas "Ausstieg aus der Atomenergie" in die Tagesordnung durch den Bürgermeister sei rechtswidrig gewesen. Streitentscheidende Norm ist § 41 KSVG. Sie gehört dem öffentlichen Recht an. Verf. können überlegen, ob es sich überhaupt um einen "Rechtsstreit" handelt, weil es um die Beziehungen zwischen dem Stadtverordneten F und dem Bürgermeister geht. Dazu würde aber völlig genügen darzustellen, dass auch solche Beziehungen zwischen Organen oder Organteilen einer Kommune selbstverständlich Rechtsbeziehungen sind. Auch kann kurz erwähnt werden, dass die Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art ist (keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit).

2. Statthafte Klageart

a) Verpflichtungsklage

In Betracht kommt eine Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO). Dann müsste die Aufnahme eines Themas in die Tagesordnung der Sitzung eines Gemeinderats indessen eine Regelung mit Außenwirkung darstellen. Das wird heute zum Teil angenommen (Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 5. Aufl. 2003, Rdn. 12), ist jedoch abzulehnen. Eine solche Auffassung würde dazu führen, dass die Abgrenzung der Kompetenzen von kommunalen Organen durch Einzelakte Bestandskraft erlangen könnte.

b) Feststellungsklage

Angesichts des konkreten Begehrens des F kommt eine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) in Betracht. Dem F geht es um die Klärung der kompetenzrechtlichen Beziehungen zwischen dem Bürgermeister und einem Stadtverordneten, also um ein Rechtsverhältnis.

Verf. könnten allenfalls problematisieren, ob er seine Rechte nicht durch Leistungsklage verfolgen konnte oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). In der Tat ist denkbar, dass F Klage gegen die Bürgermeister auf Aufnahme des von ihm gewünschten Themas in die Tagesordnung erhebt.

Verf. könnten darauf hinweisen, dass das BVerwG die Subsidiarität der Feststellungsklage gelegentlich auf Fälle beschränkt, wo ohne sie die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Sonderregeln unterlaufen würden und im Übrigen ein Kläger nur dann auf die Möglichkeit der Leistungsklage verwiesen werden kann, wenn der ihm dadurch gewährte Rechtsschutz in Reichweite und Effektivität der Feststellungsklage mindestens gleichwertig ist (-> Lesen: BVerwG NVwZ-RR 1998, 302). Für den verwaltungsgerichtlichen Organstreit, der nicht besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen unterworfen ist (Widerspruchsverfahren), könnte daraus gefolgert werden, dass sich eine dauerhaftere und umfassendere Klärung der Kompetenzen durch die Feststellungsklage ergeben kann. Wer dies mit guten Gründen anders sieht muss die Zulässigkeit der Feststellungsklage verneinen und gelangt dann zur Zulässigkeit der Leistungsklage. Wer dies ebenso sieht wird keine Probleme mit der Annahme haben, dass F ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung seiner Befugnisse hat. Das rechtliche Interesse kann sich aus seinem Statusrecht als Stadtverordneter (§ 30 Abs. 1 KSVG) ergeben.

3. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Verf. müssen erkennen, dass F keine Rechte als natürliche Person geltend macht und auch keine Behörde ist. Ihre Beteiligtenfähigkeit ergibt sich allerdings aus § 61 Nr. 2 VwGO analog. F hat als Stadtverordneter spezielle Rechte, deren Verleihung zur Konsequenz hat, sie prozessual durchzusetzen. Die Interessenlage ist mit jener teilrechtsfähiger Organisationen vergleichbar. Gleiches gilt für die Beteiligtenfähigkeit des Bürgermeisters.

4. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Die Zuordnung ist nicht einfach, weil § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVGO nicht unmittelbar anwendbar ist. Allerdings kann die Klage schwerlich gegen die Gemeinde gerichtet werden, da die Kompetenz zur Einberufung des Stadtrats und zur Aufstellung der Tagesordnung nur dem Bürgermeister zukommt.

5. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

II. Begründetheit der verwaltungsgerichtlichen Klage

1. Pflicht aus § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG

Eine Verpflichtung des Bürgermeisters, ein bestimmtes Thema auf die Tagesordnung zu setzen, ist nach § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG davon abhängig, ob eine Fraktion oder ein bestimmtes Quorum der Mitglieder des Gemeinderates den Verhandlungsgegenstand auf der Tagesordnung der nächsten Sitzung sehen will. Ein solches Quorum ist nicht erreicht.

2. Pflicht aus dem Statusrecht

Jedoch könnte aus dem Statusrecht eines Stadtverordneten das Recht folgen, dass über seine Anträge auf Behandlung eines bestimmten Themas im Rat gesprochen wird. Insoweit sollten Verf. die Rechtsprechung zu den Statusrechten von Abgeordneten übertragen können (BVerwGE 80, 188 = NJW 1990, 373). Dazu kann das Recht gehören beantragen zu dürfen, dass ein bestimmtes Thema auf die Tagesordnung kommt, nicht aber, dass diesem Antrag auch entsprochen wird.

B. Aufgabe 2: Vorgehen des X gegen seinen Ausschluss

I. Zulässigkeit

Insoweit ergeben sich keine Änderungen gegenüber der Zulässigkeitsprüfung zu 1).

II. Begründetheit

X wird Erfolg haben, wenn er zu Unrecht von der Stimmabgabe ausgeschlossen worden ist. Fraglich ist folglich, ob ein Mitwirkungsverbot nach § 27 Abs. 2 Nr. 2 KSVG besteht. Grundvoraussetzung des Mitwirkungsverbots ist, dass die Möglichkeit eines "unmittelbaren" Vor- oder Nachteils besteht. Nach einer wortlautgemäßen Auslegung ist ein direkter Ursachenzusammenhang zwischen Ratsentscheidung und Vor- oder Nachteilsverwirklichung ohne Hinzutreten eines unterbrechenden oder vermittelnden Ereignisses notwendig. Die vorzugswürdige normativ geprägte Interpretation verlangt ein "individuelles Sonderinteresse". Das ist nicht erkennbar.

C. Aufgabe 3: Vorgehen des Bürgermeisters gegen den Beschluss

In Betracht kommt ein Verfahren nach § 60 Abs. 1 KSVG. Das setzt voraus, dass der Beschluss des Stadtrats rechtswidrig ist.

Rechtsgrundlage des Beschlusses kann nur § 34 KSVG sein. Das setzt voraus, dass eine Selbstverwaltungsangelegenheit Gegenstand der Beschlussfassung war (vgl. § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG "die zu den Aufgaben des Gemeinderates gehören"). Das heißt, es muss sich um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft handeln. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind nur solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug – zu den konkret wahrzunehmenden Aufgaben einer Gemeinde beispielsweise – haben. Dieser Ortsbezug darf allerdings nicht rein hypothetischer Natur sein. Allein die technische Möglichkeit von Transporten durch das Stadtgebiet genügt dafür nicht.