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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 11: "Ein meinungsfreudiger Taxenunternehmer"

Verfassungsrecht, Verwaltungsprozessrecht (052/WS03)



Sachverhalt:

K ist Inhaber einer Genehmigung zum Verkehr mit Taxen (§ 47 PBefG) und als selbständiger Taxenunternehmer in der saarländischen Stadt St. J. tätig. Anlässlich eines öffentlichen Streits um ausländerfeindliche Äußerungen von Politkern engagiert sich K. Unter anderem bringt er auf den Seitentüren seines Taxis Aufkleber an mit der Aufschrift "Ausländer rein – Nazis raus!". Die Aufkleber, die von einem Künstler im Komik-Stil kreativ gestaltet werden und einen Durchmesser von ca. 30 cm haben, sieht man auch andernorts.

Mit Schreiben vom 8.10. teilt die zuständige Behörde, der Minister für Wirtschaft, dem K mit, dass die Anbringung der Aufkleber unzulässig sei, weil es sich dabei um politische Werbung i.S. von § 26 Abs. 4 Satz 2 BOKraft handele. K wurde darauf hingewiesen, dass er eine Ordnungswidrigkeit begeht und mit einer Geldbuße zu rechnen hat, wenn er die Aufkleber an seinem Taxi angebracht lässt.

Darüber ärgert sich K, weil er der Auffassung ist, die Aufkleber an seinem Taxi ohne Ausnahmegenehmigung anbringen zu dürfen. Um Scherereien zu vermeiden, entfernt er sie jedoch vorerst und beantragt bei der zuständigen Behörde eine entsprechende Genehmigung. Der Antrag wird mit Bescheid vom 19.10. abgelehnt. Zur Begründung heißt es, die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung sei im vorliegenden Fall von vornherein ausgeschlossen, weil die Parole "Ausländer rein" von Seiten des Landes nicht mitgetragen werde.

K will die Aufkleber an seinem Taxi wieder anbringen und erhebt am 4.11.2002 Klage zum VG. Er trägt vor, es gehe ihm in erster Linie darum, dass das Gericht feststelle, dass er berechtigt sei, die bezeichneten Aufkleber an seinem Taxi ohne behördliche Genehmigung anzubringen. Die Vorschrift des § 26 Abs. 4 Satz 2 BOKraft könne keine Anwendung finden, weil damit nur parteipolitische Werbung verboten werden solle. Die Aufkleber enthielten aber allgemeinpolitische Werbung. Zum anderen hält K das Verbot politischer Werbung aber auch von vornherein für ungültig, weil es dafür an einer entsprechenden Ermächtigung fehle und es seine Grundrechte verletze. Es hindere ihn an der freien Äußerung seiner Meinung, zensiere politische Äußerungen und verstoße gegen die Berufsfreiheit. Auch verletze es den Gleichheitssatz, weil wirtschaftliche Fremdwerbung an Taxen nicht verboten sei. Seine spezifischen Aufkleber seien im Übrigen durch die Kunstfreiheit gestützt.

Für den Fall, dass er damit nicht durchdringen kann, will K mit seiner Klage zumindest eine Ausnahmegenehmigung für die Anbringung der Aufkleber erstreiten. Denn er hält den ablehnenden Bescheid vom 19.10. jedenfalls für rechtswidrig.

Auszug aus der Ordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr – BOKraft in der hier maßgeblichen Fassung

§ 1 Geltungsbereich

(1)

Die Verordnung gilt für Unternehmen, die Fahrgäste mit Kraftfahrzeugen ... befördern, soweit sie den Vorschriften des PBefG unterliegen.

§ 26 Kenntlichmachung

(4)

Fremdwerbung an Taxen und Mietwagen ist nur auf den seitlichen Fahrzeugtüren zulässig. Politische und religiöse Werbung an Taxen ist unzulässig.

§ 43 Ausnahmen

(1)

Die zuständigen obersten Landesbehörden oder die von ihnen bestimmten Stellen können in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller von allen Vorschriften dieser Verordnung Ausnahmen genehmigen...



Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (052/WS03), Stand 10/03:

Probleme des Falles:
  • Zulässigkeit einer Feststellungsklage
  • Grundrechte: Art. 5 Abs.1,2 GG
  • Zensurverbot
  • Art. 12 Abs.1 GG
  • Art. 5 Abs.3 GG
  • Art. 3 Abs. 1 GG

Die Aufgabe befasst sich mit der Verfassungsmäßigkeit des Verbots politischer Werbung an Taxen (-> Lesen: BVerfG, NJW 2000, 1326; BVerwG, NJW 1999, 805). Thematisch geht es neben geringen verwaltungsprozessualen Problemen im Kernbereit der Arbeit ausschließlich um eine Grundrechtsprüfung.

A. Hauptantrag

I. Zulässigkeit der Klage

1. Verwaltungsrechtsweg

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet.

2. Statthafte Klageart

In Betracht kommt eine Feststellungsklage. A will festgestellt sehen, dass er berechtigt ist, die bezeichneten Aufkleber an seinem Taxi ohne behördliche Genehmigung anzubringen.

a) Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses

Die Zulässigkeit setzt voraus, dass es um das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses geht (rechtliche Beziehung, die sich aus einem bestimmten konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlichrechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Rechtssubjekte ergibt). Darum geht es bei einem Streit um die Genehmigungsbedürftigkeit eines bestimmten Verhaltens.

Verf. sollten erwähnen, dass es dem K nur inzident auf die Feststellung der Rechtmäßigkeit von § 26 Abs. 4 Satz 2 BOKraft ankommt, es also nicht um reine Rechtsfragen oder die Frage der Gültigkeit einer Rechtsnorm geht.

b) Feststellungsinteresse

K hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, das rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art sein kann. K kann nicht zugemutet werden, die Aufkleber anzubringen und abzuwarten, wie die Behörde reagieren wird.

3. Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO

K kann geltend machen, durch das streitige Verbot in seinen Grundrechten verletzt zu sein.

4. Subsidiarität der Feststellungsklage

Fraglich ist, ob K seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Voraussetzung wäre, dass er sich gegen den Bescheid vom 8.10. zu wenden gehabt hätte. Das wäre aber nur dann entscheidend, wenn es sich dabei um einen anfechtbaren Verwaltungsakt handeln würde. Dieses Schreiben enthält allerdings keine Regelung sondern informiert K über seine Verhaltenspflichten.

II. Begründetheit der Feststellungsklage

Die Feststellungsklage ist begründet, wenn K berechtigt ist, auf den Seitentüren seines Taxis den fraglichen Aufkleber aufzubringen. Das ist nur dann nicht der Fall, wie die Anbringung der Aufkleber ohne vorherige Genehmigung verboten und das entsprechende Verbot seinerseits gültig ist.

1. Werbeverbot

§ 26 Abs. 4 Satz 2 BOKraft verbietet die politische und religiöse Werbung an Taxen. Mit Werbung ist jede Maßnahme gemeint, die geeignet ist, allgemeine Aufmerksamkeit zu erregen und die Benutzung so gekennzeichneter Fahrzeuge anzuregen oder allgemeiner den Betrachter zu veranlassen, sich einer solchen Aussage anzuschließen. Dabei geht es schon nach dem Wortlaut von § 26 Abs. 4 Satz 2 BOKraft nicht nur um parteipolitische sondern auch um allgemeinpolitische Werbung. Das entspricht auch dem Sinn der Vorschrift.

2. Gültigkeit des Werbeverbots

§ 26 Abs. 4 Satz 2 BOKraft könnte gegen höherrangiges Recht verstoßen.

a) Ermächtigung

Die Ermächtigung folgt aus § 57 Abs. 1 Nr. 2 PBefG. Verf. müssen sich mit der Frage der Bestimmtheit befassen (Art. 80 GG). Das dürfte angesichts der geringen Anforderungen an die Bestimmtheit anzunehmen sein.

b) Verletzung von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG (Meinungsfreiheit)

(1) Eingriff in den Schutzbereich

Die Verordnung greift unmittelbar in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit ein.

(2) Rechtfertigung

Fraglich ist, ob dies nach Art. 5 Abs. 2 GG gerechtfertigt ist. Die Verordnung enthält ein Gesetz im materiellen Sinn. Verf. müssen darlegen, was als allgemeines Gesetz zu verstehen ist (Vorschriften, die sich weder gegen bestimmte Meinungen als solche richten noch Sonderrecht gegen den Prozess der freien Meinungsbildung darstellen, sondern dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützenden Rechtsguts dienen, dem Schutz eines Gemeinschaftswerts, der gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit den Vorrang hat). Das Werbeverbot der Vorschrift richtet sich gegen jegliche politische Meinungsäußerung an Taxen und dient der Sicherheit und Ordnung des Taxenverkehrs. Dabei handelt es sich um ein wichtiges Rechtsgut. Allerdings rechtfertigt nicht jedes allgemeine Gesetz einen Eingriff in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit. Vielmehr sind diese Gesetze ihrerseits an der überragenden Bedeutung des für die Demokratie "schlechthin konstituierenden" Grundrechts zu messen. Dabei spielt eine Rolle, dass sich das Werbeverbot nicht auf jede Form der politischen Meinungskundgabe bezieht sondern nur auf eine spezielle von vielen denkbaren. Die Meinungsfreiheit wird also relativ geringfügig tangiert. Insoweit sind allerdings unterschiedliche Auffassungen vertretbar.

Die Annahme, die negative Informationsfreiheit (der Taxikunden) könne zur Rechtfertigung herangezogen werden, ist nicht tragfähig. Sie befinden sich nicht einem hoheitlich handelnden Informationsgeber gegenüber in einer für sie nicht vermeidbaren Lage, so dass sie Konfrontationsschutz genießen müssten.

Das Zensurverbot (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG) – als Schrankenschranke – ist nicht berührt, weil keine inhaltliche Prüfung stattfindet.

c) Verletzung der Kunstfreiheit

Insoweit müssen Verf. erkennen, dass Art. 5 Abs. 3 zwar auch den Wirkbereich der Kunst schützt, nicht aber jede beliebige Form der Verbreitung sondern nur solche, bei denen der Kunstmittler eine unentbehrliche Mittlerfunktion zwischen Künstler und Publikum ausübt.

d) Verletzung der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG)

Der Schutzbereich ist berührt (Die Ausübung des Berufs wird reguliert. Die Beschränkung der Berufsausübung ist aber aufgrund des Schrankenvorbehalts zu rechtfertigen, weil sie vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls dient und gemessen an diesen verhältnismäßig ist.

e) Verletzung der Eigentumsgarantie

Eine Verletzung der Eigentumsgarantie scheidet aus.

f) Verletzung des Gleichheitssatzes

Verf. müssen erkennen, dass die Unterscheidung zwischen politischer Werbung und wirtschaftlicher Werbung nicht sachlich Gleiches betrifft.

B. Hilfsantrag

Insoweit ist verwaltungsprozessual lediglich zu erkennen, dass § 44 VwGO eigentlich voraussetzt, dass die zu verbindenden Klagen sich gegen denselben Beklagten richten, während sich hier die Feststellungsklage gegen das Land, die Verpflichtungsklage gegen die Behörde richtet. Allerdings besteht in tatsächlicher Hinsicht keine Parteiverschiedenheit.

Die Klage ist begründet, wenn der K einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung hat. Verf. müssen insoweit nur erkennen, dass die Erteilung der Ausnahmegenehmigung im Ermessen der Behörde steht. § 40 SVwVfG muss also gewahrt sein. Die Erwägungen, auf die die Behörde ihre Entscheidung stützt, sind allerdings sachwidrig. Im Übrigen müssen Verf. nur erwähnen, dass Spruchreife noch nicht besteht.