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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 1: "Luftsicherheit"

Verfassungsrecht (Uni-055/WS05/06)



Sachverhalt:

Der Deutsche Bundestag hat nach ordnungsgemäßer Beteiligung des Deutschen Bundesrates das "Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben" verabschiedet, das auf den Erfahrungen des 11.9. und dem Auftauchen eines von einem psychisch Kranken gesteuerten Flugzeugs über Frankfurt beruht. Es dient der Sicherheit des Luftverkehr vor terroristischen Anschlägen und enthält folgende Regelungen:

§ 14 Einsatzmaßnamen, Anordnungsbefugnis

Zur Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalls dürfen die Streitkräfte im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben.

Die unmittelbare Einwirkung von Waffengewalt ist nur zulässig, wenn nach den Umständen davon auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll, und sie das einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist.

Die Maßnahme nach Abs. 3 kann nur der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung anordnen...

§ 21 Grundrechtseinschränkungen

Die Grundrechte auf Leben, körperliche Unversehrtheit ... werden nach Maßgabe dieses Gesetzes eingeschränkt.

Der Bundespräsident hat erhebliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes in formeller und materieller Hinsicht.

Er bittet seine Rechtsabteilung um Prüfung, ob er das Inkrafttreten des Gesetzes verhindern kann.


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-055/WS05/06 ? Stand 10/2005)

Probleme des Falles:
  • Prüfungsrecht des Bundespräsidenten
  • Verwaltungskompetenzen des Bundes
  • Reichweite der Amtshilfenorm des Art. 35 GG
  • Grundrecht auf Leben
  • "Wesengehaltsgarantie Art 19 Abs.2 GG
  • Art. 1 Abs.1 GG

Grundlage des Falles sind die Bedenken des Bundespräsidenten gegen die Ausfertigung des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.1.2005 (BGBl. 2005 I, Seite 78 f.). Die Rechtsprobleme waren Gegenstand von Examensklausuren, Fragen im mündlichen Examen und zahlreicher wissenschaftlicher Stellungnahmen in jüngerer Zeit. Das Bundesverfassungsgericht ist mit ihnen derzeit befasst. BearbeiterInnen können die Probleme i.W. nachlesen bei ->Lesen: Sittard/Ulbrich, JuS 2005, 432.

Die Aufgabe hat zwei Teile. Der erste betrifft das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten. Der zweite Teil betrifft die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes.

A. Befugnisse des Bundespräsidenten

Darf der Bundespräsident das Inkrafttreten des Gesetzes verhindern?

Befugnisse aus Art. 82 GG

BearbeiterInnen müssen als Ausgangspunkt der Lösung erkennen, welche Befugnisse der Bundespräsident im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hat. Sie ergeben sich aus Art. 82 GG. Die Norm muss daher den Ausgangspunkt der gutachterlichen Äußerung bilden.

Der Bundespräsident kann das Inkrafttreten des Gesetzes verhindern, wenn er seine Ausfertigung ? und damit die auf sie folgende Verkündung des Gesetzes ? verweigern darf.

Rechtsgrundlage einer Befugnis des Bundespräsidenten zur Verweigerung der Ausfertigung des Gesetzes kann nur Art. 82 GG sein. Danach fertigt der Bundespräsident die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze aus. Fraglich ist, ob Art. 82 GG dem Bundespräsidenten das Recht zubilligt, die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zu prüfen und von dieser Prüfung die Ausfertigung abhängig zu machen.

1. "formelles" Prüfungsrecht

Völlig unstreitig ist, dass dem Bundespräsidenten ein "formelles" Prüfungsrecht zukommt. Nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen sind Gesetze, die formell verfassungsgemäß sind. Der Bundespräsident darf folglich die Ausfertigung davon abhängig machen, dass das Gesetz formell verfassungsgemäß ist. Insoweit ist allerdings schon nicht ganz klar, ob dazu auch die Prüfung einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehört. In jedem Fall zählt die Ordnungsmäßigkeit des Gesetzgebungsverfahrens dazu. Gegen sie bestehen keine Bedenken.

2. "materielles" Prüfungsrecht

Ob Art. 82 GG dem Bundespräsidenten auch ein "materielles Prüfungsrecht" zugesteht, ist streitig. BearbeiterInnen sollten die Mehrdeutigkeit des Wortlauts von Art. 82 GG zum Ausgangspunkt nehmen: "Nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande kommen" kann unterschiedlich betont werden: Die Vorschrift kann die Übereinstimmung mit allen Vorschriften des Grundgesetzes, vor allem auch Grundrechten, meinen. Sie kann allerdings auch nur die Vorschriften in Bezug nehmen, die das "Zustandekommen" eines Gesetzes, also das Verfahren der Gesetzgebung, betreffen. BearbeiterInnen können frühere Interpretationsversuche (Amtseid) erwähnen, müssen das aber nicht.

Für eine Bewertung von entscheidender Bedeutung ist, dass sie ? gegen ein materielles Prüfungsrecht sprechend ? die verfassungsrechtliche Zuordnung einer Normverwerfungskompetenz an das BVerfG erwähnen ? als ein gegen ein materielles Prüfungsrecht streitendes Argument ? und ? als ein für es sprechendes ? die Bindung jeder hoheitlichen Gewalt an die (gesamte) Verfassung und die Grundrechte (vor allem unter Erwähnung von Art. 1 Abs. 3 GG) herausstellen. Sie sollten dann zu dem Ergebnis gelangen, dass in Abwägung dieser Normen dem Bundespräsidenten jedenfalls zukommt, bei "evidenten" ? also ins Auge fallenden und keiner weiteren Abklärung bedürfenden ? Verstößen gegen materielles Verfassungsrecht die Befugnis zuzusprechen, die Ausfertigung eines Gesetzes zu verweigern..

(In einem zweiten Teil der Aufgabe müssen sie sich folglich der Frage stellen, ob und in welchem Maße das Gesetz gegen das Grundgesetz verstößt.)

B. (Evidente) Verfassungswidrigkeit

Fraglich ist folglich, ob das zu prüfende Gesetz (evident) verfassungswidrig ist.

I. Gesetzgebungskompetenz

Fraglich ist, ob dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz zum Erlass von § 14 Abs. 3 des Gesetzes zusteht. Denn insoweit geht es um Gefahrenabwehrrecht im Luftraum. Gefahrenabwehrrecht fällt indessen nach Art. 30, 72 Abs. 1 GG in die Zuständigkeit der Länder. BearbeiterInnen sollten kurz erwähnen, dass Art. 73 Nr. 1 GG schon seinem Wortlaut nach keine Kompetenz begründet (Schutz der Zivilbevölkerung nur im Rahmen der Verteidigung), dass sich aber aus Art. 73 Nr. 6 GG (Luftverkehr) der Sachzusammenhang mit der Gefahrenabwehr im Luftverkehr ergibt. Die Voraussetzungen einer Kompetenz kraft Sachzusammenhangs (-> Lesen: v.Münch/Kunig, GG, 5.Aufl., Art. 70 GG Rdn. 22-27)) sollten erwähnt werden.

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit

1. Verwaltungskompetenzen

Verletzung von Vorschriften zu den verfassungsrechtlichen Verwaltungskompetenzen

§ 14 Abs. 3, 4 des Gesetzes ermächtigt die Streitkräfte zu Einsätzen gegen zivile Luftfahrzeuge unter Anwendung von Waffengewalt. Damit wird eine Vollzugskompetenz der Streitkräfte begründet.

a) Art. 87 a GG

Die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes könnte sich folglich aus Art. 87 a Abs. 2 GG ergeben. BearbeiterInnen müssen erkennen, dass es sich um einen "Einsatz" der Streitkräfte handelt (Anwendung hoheitlicher Instrumente). Sie sollten sehen, dass die Befugnis zur "Verteidigung" nicht dem beliebigen Schutz von Rechtsgütern in polizeilicher Weise dient sondern einen Angriff außerhalb der Bundesgrenzen voraussetzt, der mit militärischen Mitteln erfolgt.

Das wirft die Frage auf, ob andere Vorschriften des Grundgesetzes ihn gestatten. BearbeiterInnen sollten kurz erwähnten, dass weder Art. 87 a Abs. 3 Satz 1, 2 GG noch Art. 87 a Abs. 4 Satz 1 GG den konkret geregelten Einsatz erlauben.

b) Art. 35 GG

Fraglich ist, ob Art. 35 Abs. 1 GG die Norm deckt. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm liegen indessen nicht vor. Jedoch könnte sich eine Befugnis der Streitkräfte aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG oder Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG ergeben. BearbeiterInnen sollten erkennen, dass das tatbestandliche Merkmal des "Unglücksfalls" nicht voraussetzt, dass ein solcher bereits eingetreten ist. Jedoch verlangt Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, dass das betroffene Land die Streitkräfte anfordert, Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG erlaubt zwar eine eigene Initiative des Bundes, setzt aber sowohl voraus, dass die Streitkräfte "zur Unterstützung" der Polizei eines Landes eingesetzt werden als auch, dass die Bundesregierung den Einsatz verfügt. Von beiden Voraussetzungen weicht das Gesetz ab. Es ist schon deshalb wegen Verletzung der Normen zur Verwaltungskompetenz verfassungswidrig.

2. Verletzung von Grundrechten.

a) Art. 2 Abs. 2 GG

BearbeiterInnen müssen ? systematisch vorzugswürdig ? mit Art. 2 Abs. 2 (Grundrecht auf Leben) beginnen.

(1) Eingriff in den Schutzbereich

Mit der Erlaubnis zur unmittelbaren Einwirkung von Waffengewalt gegen Passagiere wird der Schutzbereich des Grundrechts berührt und ein Eingriff gestattet.

(2) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Die Rechtfertigung eines solchen Eingriffs setzt zunächst voraus, dass ein Vorbehalt des Gesetzes besteht. Er ergibt sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG.

Verf. müssen erkennen, dass dem Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG genügt ist.

Sie sollten sich sodann der Frage stellen, ob eine Rechtfertigung bereits daran scheitert, dass Art. 19 Abs. 2 GG (Wesengehaltsgarantie) verletzt ist. Das wirft die Frage auf, ob die Vorgabe in jedem Einzelfall eines jeden Grundrechtsträgers gilt oder gewissermaßen eine Art "Kernbereichsgarantie" für die Sicherung des Lebens als solchem enthält, also eine kollektive oder institutionelle Garantie beinhaltet. Sie sollten sehen, dass Art. 19 Abs. 2 GG in jedem Fall den Menschenwürdekern des Grundrechts auf Leben sichert. Das wirft die ? von BearbeiterInnen auch vertretbar getrennt zu behandelnde ? Frage auf, ob die Erlaubnis zum Abschuss eines Passagierflugzeugs, das sich in der Gewalt von Terroristen befindet, die drohen, eine viel größere Zahl von Menschen durch seine Benutzung zu töten, gegen die Menschenwürde verstößt.

b) Art. 1 Abs. 1 GG

Im Rahmen der Prüfung von Art. 2 Abs.2 oder separat müssen VerfasserInnen sich also mit einem Verstoß gegen Art. 1 Abs.1 GG befassen.

Von BearbeiterInnen wird insoweit mehrerlei erwartet. Sie sollten die klassische inhaltliche Bestimmung von Art. 1 Abs. 1 GG beherrschen: Der Mensch darf nicht zum Objekt staatlichen Handelns gemacht werden. Sie sollten dies problematisieren und fragen, ob über die durch Konkretisierung erörterten Fallgruppen menschenunwürdigen Verhaltens ? Erniedrigung, Folter, Diskriminierung, Brandmarkung, Verfolgung, Ächtung ? hinaus ein Menschenwürdeverstoß darin gesehen werden kann, dass sich der Staat anmaßt, eine Art quantitativen Vergleich vorzunehmen. Insoweit sind gegensätzliche Argumentationen vertretbar.

BearbeiterInnen, die sich zusätzlich dem Problem der Einwilligung widmen (und sie natürlich ablehnen), befassen sich mit einem denkbaren, wenn auch eher fernliegenden Argument. In der Bewertung einer Falllösung würde positiv bemerkt, wenn der Vergleich zum "finalen Rettungsschuss" gezogen würde (er unterscheidet sich dadurch, dass der potentiell Getötete es jederzeit in der Hand hat, die Gefahr abzuwenden, was von den Passagieropfern nicht gesagt werden kann). Besonders positiv würde gewertet, wenn BearbeiterInnen erkennen, dass besondere Situationen eines Angriffs auf die staatliche Existenz ? die Landesverteidigung ? die Kompetenz begründen, dass Streitkräfte des Staates "Kollateralschäden" unter der unschuldigen Zivilbevölkerung verursachen.

Die Bewertung einer Klausurlösung ist insoweit völlig abhängig davon, ob BearbeiterInnen überhaupt argumentieren und inwieweit sie sich insoweit von einer Art schlichter quantitativer Betrachtung ? der Staat darf Leben vernichten um "mehr" Leben zu retten ? trennen.