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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 7: "Teure Altlasten"

Verfassungsprozessrecht; Verfassungsrecht (UNI-065/WS05/06)



Sachverhalt:

Die A-GmbH, ein florierendes Maschinenbauunternehmen, erwirbt im Oktober 2002 ein ihren Liegenschaften benachbartes Grundstück im Weg der Zwangsversteigerung. Frühere Eigentümerin bis in das Jahr 2001 war die K-AG, die dort Hutstoffe aus Kaninchenfellen hergestellt hatte. Zur Entfettung der Kaninchenfelle waren chlorierte Kohlenwasserstoffe verwendet worden. Ein Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der K-AG war Ende 2000 abgelehnt worden, weil das Vermögen der K-AG nicht ausreichte, um die Kosten des Verfahrens zu decken; damit war die Gesellschaft aufgelöst (§ 60 Abs. 1 Nr. 5 GmbHG). im Oktober 2003 wurden schwere Verunreinigungen des Bodens mit chlorierten Kohlenwasserstoffen festgestellt, die auf deren Verwendung im Rahmen der Hutproduktion zurückzuführen waren. Mit Bescheid vom 4.4.2004 gab die zuständige Verwaltungsbehörde der A umfangreiche Maßnahmen zur Überprüfung und Sanierung des Bodens auf. Nach sachverständiger Schätzung würden die Maßnahmen einen Kostenaufwand von 1,25 Millionen Euro erfordern. Der Verkehrswert des Grundstücks betrüge nach Sanierung 250.000,- Euro. A focht den Bescheid vom 4.4.2004 vergeblich vor dem VG an. Sie rügte, die auf § 4 Abs. 3 Satz 1, § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG beruhende Verfügung vom 4.4.2004 stelle eine kalte Enteignung dar und berücksichtige in keiner Weise, dass sie weder für die Einbringung der chlorierten Kohlenwasserstoffe verantwortlich sei noch von ihnen gewusst habe; allein aus dem Umstand, dass sie das Grundstück erworben habe und früher als Nachbarin Kenntnis von der Art der Produktion gehabt habe, dürfe die Verwaltung nicht herleiten, sie in Höhe eines vielfachen des Verkehrswerts des Grundstücks in Anspruch zu nehmen. Die zuständige Behörde hatte den Bescheid mit dem Argument verteidigt, A sei die einzige in Betracht zu ziehende Störerin; ihr eigenes Unternehmen floriere, so dass sie die Sanierungskosten unschwer und ohne in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet zu werden, tragen könne. Die aus der Kontamination hervorgehenden Gefahren für Leib und Leben seien beträchtlich. Im Übrigen gehe es ohnehin letztlich nur um die Aufhellung einer Geldleistungspflicht, gegen die sich ein Bürger grundsätzlich nicht zur Wehr setzen könne. Die zugelassene Berufung der A gegen die Abweisung der Klage durch das VG wurde vom OVG mit einem der A-GmbH am 15.10.2005 zugestellten Urteil zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, eine Begrenzung der Haftung des Eigentümers kontaminierter Grundstücke komme nur in Betracht, wenn dieser sich in einer Opferposition befinde, weil die Altlast allein auf einer Fremdeinwirkung beruhe, nicht aber, wenn er sich hätte rechtzeitig von der Altlast Kenntnis verschaffen können. Eine Revision wurde nicht zugelassen, weil das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung in vergleichbaren Fällen gegen eine Inanspruchnahme des Eigentümers von Grundstücken keine Bedenken erhoben hatte. A erhebt am 15.11.2005 Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht. Wird sie Erfolg haben?

BBodSchG § 4 Abs. 3 Satz 1 lautet: Der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sind verpflichtet, den Boden und Altlasten ... so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen.

§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG lautet: Zur Erfüllung der sich aus § 4 ... ergebenden Pflichten kann die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen.

Weitere Vorschriften des BBodSchG sind für die Erstattung des Gutachtens nicht von Bedeutung.


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-058/WS05/06 ? Stand 11/2005)

Probleme des Falles:
  • Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen gerichtliche Entscheidungen
  • Art. 14 GG

Die Aufgabe verlangt zunächst eine Auseinandersetzung mit den Voraussetzungen der Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen eine gerichtliche Entscheidung. Dabei müssen Verf. vor allem auf den Beschwerdegegenstand und die Erschöpfung des Rechtswegs eingehen. In der Sache ist eine Beschäftigung mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 ? und seiner Abgrenzung zu Art. 14 Abs. 3 GG ? erforderlich. Der Aufgabe liegt der Beschluss des BVerfG vom 18.2.2000 (-> Lesen: BVerfGE 102, 1 f.) zugrunde.

A. Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde

I. Verfassungsrechtsweg

Der Verfassungsrechtsweg ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, §§ 90 ff. BVerfGG eröffnet.

II. Beteiligtenfähigkeit

Im Verfahren der Verfassungsbeschwerde ist "jedermann", der Grundrechtsträger sein kann, beteiligtenfähig. Die Beschwerdeführerin ? die A-GmbH ? kann, wie sich aus Art. 19 Abs. 3 GG ergibt, Trägerin des Grundrechts der Eigentumsfreiheit sein.

III. Beschwerdegegenstand

Nach § 90 Abs. 1 BVerfGG ist Beschwerdegegenstand jeder Akt öffentlicher Gewalt. Geht es um Verfassungsbeschwerden gegen gerichtliche Entscheidungen, kommen verschiedene Akte öffentlicher Gewalt in Betracht. Verf. müssen sich folglich fragen, ob sich die A-GmbH lediglich gegen die Entscheidung des OVG, gegen die Entscheidung des VG oder gegen den Bescheid oder letztlich gegen alle drei Akte zur Wehr setzen muss. Das wäre zulässig (Stelkens, DVBl. 2004, 403 f.). Gerade aus § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ergibt sich sogar, dass eine Verfassungsbeschwerde erst in Betracht kommt, wenn der Rechtsweg erschöpft ist; das spricht dafür, eine einheitliche Überprüfung aller in derselben Sache ergangenen Entscheidungen, von denen eine grundrechtliche Beschwer des Beschwerdeführer ausgehen kann, als Gegenstand der Überprüfung anzusehen. Als zulässig müsste indessen auch betrachtet werden, wenn sich der Beschwerdeführer darauf beschränkt, die für ihn letztinstanzliche Entscheidung anzugreifen, allerdings mit der Folge, dass auch nur diese Gegenstand einer Kassation sein könnte.

IV. Beschwerdebefugnis

Die A-GmbH kann geltend machen, in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt worden zu sein.

V. Erschöpfung des Rechtswegs (§ 90 Abs. 2 BVerfGG)

Die A-GmbH wendet sich gegen eine Entscheidung des OVG. Als weiterer Rechtsbehelf kommt insoweit grundsätzlich die Nichtzulassungsbeschwerde (§ 133 Abs. 2, § 132 Abs. 2 Nr. 1, 2 VwGO) in Betracht. Das Erfordernis der Erschöpfung des Rechtswegs dient allerdings dazu, den Vorrang des fachgerichtlichen Rechtsschutzes (aus unterschiedlichen Gründen) zu sichern. Dazu besteht keine Notwendigkeit mehr, wenn in gleichgelagerten Fällen höchstrichterliche Entscheidungen vorliegen, ohne dass erkennbar wäre, dass mit einer Änderung dieser Rechtsprechung gerechnet werden dürfe. In einem solchen Fall macht eine "Subsidiarität" der Verfassungsbeschwerde keinen weiteren Sinn mehr. Ihre vorherige Einlegung ist damit unzumutbar.

VI. Frist

Die Frist des § 93 BVerfGG ist gewahrt.

B. Begründetheit der Verfassungsbeschwerde

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn die Entscheidung des OVG auf einer Verletzung eines Grundrechts der A-GmbH ? in Betracht kommt allein Art. 14 Abs. 1 GG - beruht. Das kann zum einen aus der Verfassungswidrigkeit der Rechtsgrundlage der gegen die A-GmbH gerichteten Maßnahme folgen, zum anderen aus der Verfassungswidrigkeit ihrer Anwendung.

(Eine derartige Trennung der Prüfung ist nicht stets erforderlich, weil sich häufig keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Ermächtigung selbst ergeben oder solche längst ausgetragen sind. Dann sollten sich Verf. auf die Prüfung der Verfassungswidrigkeit der Anwendung der Norm beschränken. Das ist hier anders).

I. Berührung des Schutzbereichs des Art. 14 GG

Dazu müssten die gesetzlich erlaubte und die verwaltungsgerichtlich bestätigte Auferlegung von Maßnahmen zur Überprüfung und Sanierung des Bodens den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG berühren, also "Eigentum" der A-GmbH belasten.

1. Geldleistungspflicht

Mit der reinen Auferlegung von Geldleistungspflichten wird keine Belastung des Eigentums sondern lediglich des Vermögens herbeigeführt. Verf. müssen allerdings erkennen, dass es darum nicht geht, auch wenn für den Fall der Notwendigkeit einer Ersatzvornahme die Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers sich in einer Belastung seines Vermögens auswirkt. Die Aktualisierung der Zustandsverantwortlichkeit eines Grundstückseigentümers knüpft aber gerade an das Eigentum an und verbindet mit ihm bestimmte öffentlich-rechtliche Handlungspflichten. Damit wird die Rechtsstellung des Eigentümers geregelt und nicht lediglich sein Vermögen in Anspruch genommen.

2. "kalte" Enteignung

Fraglich ist allerdings, ob nicht der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 3 GG berührt ist, weil es sich, wie die A-GmbH meint, um eine "kalte" Enteignung handelt. Verf. müssen erkennen, dass unter einer Enteignung der Zugriff des Staates auf das Eigentum des einzelnen verstanden wird und eine Enteignung darauf gerichtet ist, konkrete durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen. Nicht von einer Enteignung kann gesprochen werden, wenn in genereller und abstrakter Weise die Pflicht des Eigentümers, von seinem Grundstück ausgehende Gefahren für die Allgemeinheit zu beseitigen, begründet wird.

Im Hinblick auf das Vorbringen der A-GmbH und das offenbare Missverhältnis zwischen dem Verkehrswert des Grundstücks nach der Sanierung und den Kosten der Sanierung müssen Verf. fragen, ob nicht eine Inanspruchnahme des Eigentümers über das erforderliche Maß hinaus zur Enteignung wird. Insoweit ist in der Verfassungsrechtsprechung geklärt, dass eine verfassungswidrige Inhaltsbestimmung nicht zugleich einen enteignenden Eingriff darstellt. Maßstab der Prüfung ist also allein Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

II. Eingriff

Verf. müssen sich bewusst sein, dass als Eingriff zwei Maßnahmen in Betracht kommen. Zunächst könnte die gesetzliche Regelung der Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers für Altlasten verfassungswidrig sein (und damit dem angefochtenen Bescheid die Rechtsgrundlage entziehen). Zum anderen könnte die Anwendung der Norm durch die Verwaltungsgerichte und die Verwaltung die zu beanstandende Maßnahme darstellen.

III. Rechtfertigung des Eingriffs

Fraglich ist, ob die §§ 4 Abs. 3 Satz 1, 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG eine nicht zu rechtfertigende Regelung der Eigentümerrechte und ?pflichten darstellt.

1. 4 Abs. 3 Satz 1, 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG als Schrankenregelung

Voraussetzung einer Rechtfertigung eines Eigentumseingriffs, der keine Enteignung darstellt, ist eine gesetzliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums. Dabei ist der Gesetzgeber gehalten, der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch seiner Sozialpflichtigkeit (Art. 14 Abs. 2 GG) Rechnung zu tragen. Das Wohl der Allgemeinheit ist dabei nicht nur Grund sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums. Voraussetzung der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung ist, dass der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht hat und sich dabei im Einklang mit anderen Verfassungsnormen, vor allem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Art. 3 Abs. 1 GG verhalten hat. Verf. sollten erwähnen, dass die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers dort enger begrenzt ist, wo das Eigentum die persönliche Freiheit des einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, und dort weniger weitreichend, wo der soziale Bezug des Eigentumsobjekts durch dessen Eigenart und Funktion stärker ausgeprägt ist.

Danach sind die Vorschriften des BBodSchG nicht zu beanstanden. Ihr Ziel ist eine wirksame Gefahrenabwehr für von der Verfassung geschützte Rechtsgüter (Art. 2 Abs. 2 GG, Art. 20 a GG. Das Mittel der Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers erscheint sachgerecht, weil dieser die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit der Einwirkung auf die Sache hat und zugleich Nutzen aus ihr zieht. Der Umstand, dass § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG in das Ermessen der Verwaltungsbehörde stellt, ob und welche Maßnahmen sie ergreift, stellt die notwendige Möglichkeit zu unterschiedlichen Interessenabwägungen sicher.

2. Anwendung im konkreten Fall

Fraglich ist indessen, ob auch die Anwendung der §§ 4, 10 BBodSchG durch den angefochtenen Bescheid und die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers

Aus der Verfassungsrechtsprechung sollten Verf. als Kriterien erkennen: die grundsätzliche Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers als des Zustandsverantwortlichen ist nicht zu beanstanden. Sie findet ihren Grund in der mit dem Eigentum verbundenen Sachherrschaft und in der Verbindung von Vorteilen und Lasten, weil der Eigentümer Vorteile der privaten Nutzung de Sache auch dann genießt, wenn sie ohne sein Zutun entstehen, muss er Lasten der Sache auch tragen, wenn er die von ihr ausgehende Gefahr nicht verursacht hat. Zu Lasten des Grundstückseigentümers fällt weiter ins Gewicht, dass die Sanierung von Altlasten auch im privaten Interesse des Eigentümers steht. Verfassungsrechtliche Gründe, den Grundstückseigentümer nur dann zu belasten, wenn er die Gefahr verursacht oder gar verschuldet hat, sind nicht erkennbar.

b) Verhältnismäßigkeit

Allerdings steht seine Inanspruchnahme unter dem auch das Ermessen der Verwaltungsbehörde begrenzenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

(1) Verletzung spezifischen Verfassungsrechts

An dieser Stelle sollten Verf. auf die Prüfungsbefugnis des BVerfG eingehen. Entscheidend ist, ob mit der angegriffenen Entscheidung spezifisches Verfassungsrecht verletzt worden ist, also in Auslegung eines verfassungsmäßigen Gesetzes ein Rechtssatz aufgestellt wurde, der, wäre er vom Gesetzgeber erlassen worden, seinerseits verfassungswidrig wäre oder die Entscheidung objektiv willkürlich wäre.

(2) Zumutbarkeit ? Abwägung

In die wiederum notwendige Abwägung zur Zumutbarkeit fließen folgende Kriterien ein: Der A-GmbH wird das Grundstück nicht als Gegenstand künftiger Nutzung entzogen. Sie erleidet lediglich Verluste im öffentlichen Interesse. Das ist in der Regel eine Folge der Sozialbindung des Eigentums.

Anhaltspunkt für die Unzumutbarkeit kann das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert nach Durchführung der Sanierung sein. Wird der Verkehrswert von den Kosten überschritten, entfällt in der Regel das Interesse des Eigentümers, an einem künftigen privatnützigen Gebrauch des Grundstücks. Allerdings kann ein individuelles Interesse des Eigentümers am Grundstück dessen Verkehrswert möglicherweise überschreiten.

Für die Unzumutbarkeit kann sprechen, wenn die Gefahr, die von dem Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen oder der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen herrührt. Dann würden dem Eigentümer im Übermaß Risiken aufgebürdet, die auf Umständen beruhen, die von der Sachherrschaft über das Grundstück losgelöst sind.

Eine Belastung bis zur Höhe des Verkehrswertes kann unzumutbar sein, in denen das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen bildet und Grundlage seiner privaten Lebensführung ist.

Schließlich kann eine Kostenbelastung zumutbar sein, auch wenn sie den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat, weil er das Grundstück in Kenntnis der Altlasten erworben hat oder zugelassen hat, dass das Grundstück in risikoreicher Weise genutzt wird. Ähnliches kann gelten, wenn Risikoumstände erkennbar waren und der Eigentümer die Augen davor verschlossen hat. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der Eigentümer Vorteile aus dem Risiko erzielt hat.

Mit der ausschließlichen Begrenzung einer Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers in den Fällen der Fremdeinwirkung haben die angefochtenen Entscheidungen den verfassungsrechtlichen Erfordernissen nicht in jeder Hinsicht Rechnung getragen und damit spezifisches Verfassungsrecht verletzt. Das gilt auch insoweit, als sie auf das Florieren des Unternehmens der A-GmbH im Übrigen abstellen.

Die Verfassungsbeschwerde hat folglich Aussicht auf Erfolg.