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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 3: "Koalitionäre und Oppositionelle"

Verfassungsprozessrecht, Verfassungsrecht (UNI-100/WS 05/06)



Sachverhalt:

Dem x-ten Deutschen Bundestag, bei dessen Wahl keine "Überhangmandate" vergeben wurden, gehören 4 Mitglieder von Landesregierungen (je 2 der C-Fraktion und der S-Fraktion), darunter die Ministerpräsident A (C-Fraktion) und B (S-Fraktion) an. Er tritt am 18.10. zusammen. Wegen der "parteipolitischen Verhältnisse" aber auch wegen der kaum zu bewältigenden Probleme der Staatsfinanzen und der sozialen Sicherungssysteme erscheint den "Führern" der stärksten Fraktionen, Me (C-Fraktion) und Mü (S-Fraktion) die Bildung einer "Großen Koalition" erforderlich. Alsbald kommt es zum Abschluss eines Koalitionsvertrages, der, neben der Wahl von Me zur Bundeskanzlerin, eine sofortige Erhöhung der Mehrwertsteuer auf 18 % (Wunsch der C-Fraktion) und einen Verzicht auf eine Aufhebung von Kündigungsschutzvorschriften (Wunsch der S-Fraktion) vorsieht. Die C- und die S-Partei sind mit diesen Abreden, wie Tausende von Mails an Bundestagsabgeordnete beweisen, sehr unzufrieden. Vor allem Abgeordnete der S-Fraktion wollen ihre Ablehnung der Vereinbarungen daher auch zum Ausdruck bringen.

Kurz vor Weihnachten findet die Wahl der Bundeskanzlerin statt. Me erhält  303 Stimmen. Der Bundestagspräsident stellt daraufhin ihre Wahl zur Bundeskanzlerin fest, der Bundespräsident ernennt sie. Schon in den wenige Tage später stattfindenden nächsten Sitzung des Deutschen Bundestages wird das von der neuen Bundesregierung vorgelegte "Haushaltssicherungsgesetz", das in einem Artikel A. eine Erhöhung der Mehrwertsteuer auf 18 % ab 1.1. des folgenden Jahres vorsieht, bei 120 Enthaltungen mit 240 Ja- Stimmen gegen 238 Nein-Stimmen in drei Lesungen angenommen.

Aufgabe 1.

Der der oppositionellen L-Fraktion angehörende Abgeordnete La und die L-Fraktion erheben "Klage" zum Bundesverfassungsgericht mit dem Antrag festzustellen, dass der Bundespräsident Me. nicht zur Bundeskanzlerin ernennen durfte, weil Me. nur "formal" ? aufgrund der unzulässigen Mitwirkung von Mitgliedern von Landesregierungen die erforderliche Mehrheit erreicht habe. Werden sie Erfolg haben?

Aufgabe 2.

Im übrigen vertritt La die Auffassung, dass das "Haushaltssicherungsgesetz" keine Mehrheit gefunden hat. Hat er Recht?

Aufgabe 3.

Me will den Anfängen wehren. Weil die Enthaltungen bei der Abstimmung über das Haushaltssicherungsgesetz vornehmlich aus der S-Fraktion stammten, will sie verfassungsgerichtlich klären lassen, dass die S-Fraktion zur Beachtung des Koalitionsvertrages verpflichtet ist. Hat eine solche Klage Aussicht auf Erfolg?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-100/WS05/06 ? Stand 11/2005)

Probleme des Falles:
  • Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Organstreits vor dem Bundesverfassungsgericht
  • Antragsbefugnis eines Abgeordneten
  • Wahl des Bundeskanzlers
  • Inkompatibilität einer Mitgliedschaft im Bundestag und im Bundesrat
  • Stimmenthaltungen
  • rechtliche Bedeutungen von Koalitionsvereinbarungen

Die Aufgabe, deren Kern Probleme einer einige Jahre zurückliegenden Examensklausur "aktualisiert", befasst sich verfassungsprozessual mit der schwierigen Problematik der Antragsbefugnis eines Abgeordneten im Organstreit, vor allem mit der Frage, ob er Rechte des Parlaments geltend machen darf. Materiell geht es um die Frage, ob Mitglieder des Bundesrates zugleich Mitglieder des Bundestages sein dürfen. Weitere Probleme der Arbeit betreffen die Bestimmung der Mehrheit für einen Bundestagsbeschluss bei Vorliegen einer Mehrzahl von Stimmenthaltungen. Ferner geht es um das Problem der rechtlichen Bedeutung von Koalitionsvereinbarungen.

A. Aufgabe 1

Wird die Klage von La und L gegen die Ernennung von Me zur Bundeskanzlerin Aussicht auf Erfolg haben.

I. Zulässigkeit

1. Statthaftigkeit eines Organstreitverfahrens (Artikel 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, § 63 BVerfGG

Da sich La und L mit der Begründung gegen die Ernennung der Bundeskanzlerin durch den Bundespräsidenten wenden, sie sei gar nicht gewählt worden, rügen sie ein kompetenzwidriges Verhalten des Bundespräsidenten. Es geht also der Sache nach um die Abgrenzung der Kompetenzen von obersten Bundesorganen. Zu deren Klärung ist das BVerfG im Organstreitverfahren berufen.

2. Antragsgegner und Antragsteller

Der Bundespräsident kann als oberstes Bundesorgan Antragsgegner sein. La ist Abgeordneter des Deutschen Bundestages, also ein anderer Beteiligter, der durch das GG mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Auch L ist als Fraktion eine Gliederung eines obersten Bundesorgans, die durch das GG (vgl. Artikel 53 a GG) und die GO BT mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Das genügt, um ihre Parteifähigkeit im Organstreitverfahren zu zeigen.

3. Antragsbefugnis

Nach § 64 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das GG übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Die rechtserhebliche Maßnahme des Antragsgegners (Bundespräsident) ist die Ernennung der Bundeskanzlerin.

a) eigene Rechte

Eigene Rechte von La oder L können dadurch nicht verletzt worden sein. Bei diesen eigenen Rechten kann es sich nämlich nur um Statusrechte des Abgeordneten (und daraus abgeleitete Rechte der Fraktion) handeln. Das Recht zur Wahl (oder Nichtwahl) einer Person in das Amt des Bundeskanzlers wird La oder L aber nicht bestritten.

b) Prozessstandschaft

Fraglich ist, ob La ? in verfassungsprozessualer Prozessstandschaft ? rügen kann, Rechte des Bundestages seien durch die Ernennung von Me zur Bundeskanzlerin verletzt.

Zum Teil wird in der Verfassungsprozessrechtslehre vertreten, dass ein Abgeordneter als Teil des Organs Bundestag geltend machen kann, der Bundestag sei durch ein anderes Verfassungsorgan in seinen Rechten verletzt.

Die Verfassungsrechtsprechung sieht das anders. Als Teil des Organs Bundestag werden ? nur ? dessen ständige Gliederungen betrachtet, nicht aber der einzelne Abgeordnete. Das geht aus dem Wortlaut des BVerfGG nicht ohne weiteres hervor und wird im Wesentlichen damit begründet, dass der Sinn der verfassungsprozessualen Prozessstandschaft der Minderheitenschutz ist. Daraus folgt, dass der Antrag von La unzulässig ist, eine Antragsbefugnis von L allerdings vorliegt.

4. Antragsfrist

Nach § 64 Abs. 3 BVerfGG ist der Antrag binnen 6 Monaten nach bekannt werden der Maßnahme zu stellen.

II. Begründetheit

Der Antrag ist begründet, wenn der Bundespräsident Me nicht zur Bundeskanzlerin ernennen durfte.

Die Befugnis ? und Verpflichtung ? des Bundespräsidenten zur Ernennung einer Person zur Bundeskanzlerin folgt aus Artikel 63 Abs. 2 Satz 2 GG. Danach muss der Bundespräsident die Person ernennen, die ? in einem ersten Wahlgang ? mit der Stimme der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages auf seinen Vorschlag hin gewählt worden ist.

1. Mehrheit der MdB

Fraglich ist also, ob Me die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages für sich gewonnen hat. Artikel 121 GG bestimmt, dass die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl ist. Die gesetzliche Mitgliederzahl des Bundestages ergibt sich aus § 1 BWG. Danach hat der Deutsche Bundestag, wenn, wovon nach der Aufgabenstellung auszugehen ist, keine Überhangmandate vergeben worden sind, 598 Mitglieder. Die Mehrheit, sogenannten "Kanzlermehrheit" ist also erreicht, wenn eine vorgeschlagene Person 300 Stimmen auf sich vereinigen konnte. Davon ist zunächst nominal nach der Aufgabenstellung auszugehen.

2. Stimmen der Landesregierungsmitglieder

Fraglich ist allerdings, ob dieser Berechnung auch die vier Stimmen von Mitgliedern von Landesregierungen, insbesondere die Stimmen der Ministerpräsidenten, hinzugerechnet werden können.

(Verfasser könnten sich die Frage stellen, ob denn feststeht, dass diese vier Mitglieder von Landesregierungen Me überhaupt gewählt haben. Darauf kommt es aber nicht an, wenn ihre Stimmen mitgezählt werden dürfen. Das Problem darf daher zurückgestellt werden).

a) Inkompatibilität - Bundesratsangehörigkeit

Das Problem, das von der Aufgabe angesprochen wird, ist im Grundgesetz selbst nicht geregelt. Wählbar ist nach Artikel 38 Abs. 2 jeder volljährige Deutsche. Von besonderen Inkompatibilitätsregelungen abgesehen (Artikel 137 GG) gibt es nur wenige Vorschriften des Grundgesetzes, die überhaupt eine Unvereinbarkeit vorsehen (Art. 55, 94 Abs. 1 GG). Lediglich aus § 2 GO-BR ist erkennbar, dass eine gleichzeitige Mitgliedschaft im Bundestag und im Bundesrat vermieden werden soll. Zugleich geht § 2 GO-BR allerdings davon aus, dass sie für eine vorübergehende Zeit vorhanden sein kann. Bei der GO-BR handelt es sich allerdings um autonomes Innenrecht des Bundesrates, das die Zusammensetzung des Bundestages von vornherein nicht zu beeinflussen vermag und schon gar nicht die Verfassungswidrigkeit einer bestimmten Abstimmung begründen kann.

b) Inkompatibilität - Art. 50, 51 GG

(VerfasserInnen sollten allerdings erkennen, dass eine Inkompatibilität aus den Art. 50, 51 GG folgen kann. Das ist allerdings umstritten.)

Zum Teil wird vertreten, weil das Grundgesetz keine Vorschrift über die Unvereinbarkeit eines Bundestags? und eines Bundesratsmandats enthalte, wohl aber an anderer Stelle Unvereinbarkeitsregelungen kenne, müsse gefolgert werden, dass von Verfassungs wegen keine Inkompatibilität besteht (Artikel 66, 55, 94 Abs. 1 Satz 3 GG). Zum anderen wird vertreten, dass § 2 GO-BR die verfassungsrechtliche Rechtslage zum Ausdruck bringe, weil sich Bundestag und Bundesrat teilweise kontrollierend und korrigierend gegenüberstünden. (Das müsste dann allerdings auch für Regierung und Parlament entsprechend gelten).

Allerdings zeigt die Interpretation aus der Zwecksetzung der Artikel 50, 51 GG ohnehin, dass jedenfalls eine Mitgliedschaft bis zum Abschluss der konstitutiven Akte eines neu gewählten Bundestages, an denen der Bundesrat nicht mitwirkt, verfassungsrechtlich nicht bedenklich ist.  Daraus folgt in jedem Fall, dass die Stimmen der vier Mitglieder der von Landesregierungen bei der Berechnung mitberücksichtigt werden dürfen.

Der Antrag von L hat also der Sache nach keine Aussicht auf Erfolg.

B. Aufgabe 2

Trifft die Rechtsauffassung zu, dass das Haushaltssicherungsgesetz nicht wirksam verabschiedet worden ist?

Nach Artikel 77 Abs. 1 Satz 1 GG werden die Gesetze vom Bundestag beschlossen. Zu einem Beschluss des Bundestages bedarf es der Mehrheit der abgegebenen Stimmen nach Artikel 42 Abs. 2 Satz 1 GG.

I. Mehrheit

Fraglich ist, ob das Haushaltssicherungsgesetz die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhalten hat, weil 120 Abgeordnete sich der Stimme enthalten haben. Würde man sie zu den Neinstimmen zählen wäre das Haushaltssicherungsgesetz nicht angenommen.

Nach allgemeiner Auffassung sind aber Stimmenthaltungen im Rahmen des Artikel 42 Abs. 2 GG nicht den Neinstimmen hinzuzuzählen. Vielmehr gelten diese Stimmen als "nicht abgegeben". Das folgt aus einer auch im Vereinsrecht gültigen Interpretation der Norm nach ihrem Wortlaut.

II. Stimmen der Landesregierungsmitglieder

Verfasser müssen sich allerdings erneut fragen, ob die Stimmen der vier Mitglieder der Landesregierungen "herausgerechnet" werden müssen. Das kann von vornherein nur der Fall sein, wenn sie zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Haushaltssicherungsgesetzes gar nicht Mitglieder des Bundestages waren (und dennoch für das Haushaltssicherungsgesetz gestimmt haben).

Wer ? mit guten Gründen ? eine verfassungsrechtliche Inkompatibilitätsregelung verneint, kann ohne weitere Begründung die Verabschiedung des Haushaltssicherungsgesetzes annehmen. Wer sie bejaht muss sich der Frage stellen, ob eine Unvereinbarkeit von Bundesrats- und Bundestagsmandat automatisch dazu führt, dass eine Mitgliedschaft (von dem einen oder anderen obersten Bundesorgan) nicht besteht. Das ist allerdings sehr problematisch. § 47 BWG zeigt, dass eine fehlende Wählbarkeit nicht von vornherein dazu führt, dass eine gewählte Person nicht Mitglied des Parlaments wird. Vielmehr bedarf es unterschiedlicher Rechtsakte, dass Fehlen der Mitgliedschaft oder den Verlust der Mitgliedschaft festzustellen. Das müsste auch für den Fall der von§ 47 BWG nicht ausdrücklich benannten Unvereinbarkeitsgründe angenommen werden. Auch wer folglich eine Unvereinbarkeit annimmt, darf die Stimmen der vier Mitglieder der Landesregierungen nicht von den Jastimmen abziehen.

C. Aufgabe 3

Hat eine Klage auf Feststellung der Verpflichtung der S-Fraktion zur Beachtung des Koalitionsvertrages Aussicht auf Erfolg?

Fraglich ist, ob dafür ein Rechtsweg eröffnet ist.

I. Eröffnung des Zivilrechtsweges

Dann müsste es sich (§ 13 GVG) um einen Vertrag des bürgerlichen Rechts handeln. Unabhängig von der Rechtsnatur von Fraktionen, die Rechtssubjekte des öffentlichen Rechts sind, betrifft eine Koalitionsvereinbarung inhaltlich das Zusammenwirken von Fraktionen im Rahmen des parlamentarischen Verfahrens. Dabei geht es aber um öffentliches Recht.

II. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Das würde voraussetzen, dass es sich um eine nicht verfassungsrechtliche Streitigkeit handelt, also nicht um eine Streitigkeit zwischen am Verfassungsleben unmittelbar beteiligten Rechtsträgern um Verfassungsrecht. Gerade darum geht es aber bei einer Koalitionsvereinbarung.

III. Verfassungsrechtsweg

Fraglich ist, ob ein verfassungsprozessuales Streitverfahren nach § 13 BVerfGG in Betracht kommt.

Dann müsste es sich zunächst überhaupt um eine Rechtsstreitigkeit handeln.

1. Koalitionsvereinbarung als Vertrag

In der Rechtslehre wird vertreten, dass es sich bei Koalitionsvereinbarungen um rechtlich nicht verbindliche Abreden politischer Opportunität handelt. Das ist allerdings fraglich. Bei Koalitionsvereinbarungen handelt es sich schon nach der Bezeichnung nach um einen Vertrag. Ob auch inhaltlich ein Vertrag vorliegt richtet sich danach, ob die Willenserklärungen der Beteiligten auf die Erzielung von Rechtsfolgen gerichtet und aufeinander bezogen sind. Das kann schwerlich geleugnet werden.  Es handelt sich also um einen verfassungsrechtlichen Vertrag.

2. Durchsetzbarkeit

Problematisch ist insoweit nur, ob er durchsetzbar ist. In Betracht kommt als verfassungsprozessuales Streitverfahren lediglich der Organstreit. Dann müsste die Bundeskanzlerin Me durch den Bruch von Koalitionsvereinbarungen in ihren durch das Grundgesetz eingeräumten Rechten verletzt sein. Das vermag sie nicht darzulegen. Die mögliche Verletzung eines verfassungsrechtlichen Vertrages kann aber nicht Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein.

Eine Klage der Bundeskanzlerin Me auf Feststellung der Verpflichtung zur Beachtung von Koalitionsvereinbarungen ist folglich unzulässig.