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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 3: "Kommunale Familienpolitik"

Kommunalrecht (UNI-104/WS06/07))



Sachverhalt:

Die Zahl der Einwohner der saarländischen Gemeinde Niedingen (N) nimmt ständig ab. Die Schließung von Schulen steht in Aussicht. Das Vereinsleben droht zu erlöschen. Junge Paare lassen sich nicht mehr nieder, obwohl Bauland zur Verfügung steht. Daraufhin beantragt die Minderheitsfraktion der S-Partei beim Bürgermeister von N, auf die Tagesordnung der nächsten Gemeinderatssitzung den Punkt "Gewährung einer Aufwandsentschädigung aus Anlass der Geburt von Kindern" zu setzen. Sie will, dass der Gemeinderat beschließt, für die Geburt des ersten Kindes von Einwohnern von N den Eltern einen Betrag von 1.000 Euro und für die Geburt jedes weiteren Kindes je 1.500 Euro zur Erleichterung der in den ersten Babymonaten entstehenden Lasten zu zahlen.

Der Bürgermeister von N lehnt es ab, den Gemeinderat mit dieser Frage zu befassen. Zur Begründung führt er aus, die Gemeinde sei ohnehin hoch verschuldet; die Kinderzahl zu erhöhen sei eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe. Mit diesem Bescheid will sich die S-Fraktion nicht zufrieden geben.

Erste Aufgabe:

Kann sie etwas unternehmen?

Zweite Aufgabe:

Unterstellt, der Gemeinderat von N fasst einen solchen Beschluss: Gibt es rechtliche Möglichkeiten – des Bürgermeisters, "übergeordneter Instanzen" oder der unterlegenen Minderheit – dagegen vorzugehen und könnte sich die beschließende Mehrheit des Gemeinderats gegen ein solches Vorgehen wehren?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-104 /WS 06/07), Stand 09/06:

Probleme des Falles:
  • Zulässigkeit eines kommunalen Organstreits
  • Verbandskompetenz einer Gemeinde
  • materielles Prüfungsrecht des Bürgermeisters in Angelegenheiten der Tagesordnung

Die Aufgabe hat ihre Grundlage in einer älteren Entscheidung des OVG Münster (NVwZ 1995, 718 und einer daraus entstandenen Diskussion (Sendler, NJW 1999, 2233). Sie war in anderer Form Gegenstand von Examensklausuren -> Lesen: Suerbaum/Brüning, JuS 2001, 992. Von den Verf. wird nicht nur erwartet, dass sie sich mit den verwaltungsprozessualen Voraussetzungen eines kommunalen Organstreits zu befassen vermögen sondern auch die sich aus der Fassung des § 41 KSVG ergebende Problemlage des materiellen Prüfungsrechts des Bürgermeisters erkennen. In der zweiten Aufgabe wird von ihnen erwartet, dass sie die Rechtsaufsicht über Gemeinden kennen.

A. Aufgabe 1

In Betracht kommt, dass die S-Fraktion im Gemeinderat von N das Verwaltungsgericht anruft. Fraglich ist, ob dies Aussicht auf Erfolg hat.

I. Zulässigkeit

1. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, weil es um die Ausübung von hoheitsrechtlichen Befugnissen – Gestaltung der Tagesordnung nach § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG – geht. Es liegt eine nicht verfassungsrechtliche Streitigkeit vor, weil ihre Parteien weder Verfassungsorgane sind noch um materielles Verfassungsrecht gestritten wird.

2. Statthafte Klageart

Verf. sollten kurz prüfen, ob eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1, 2. Alternative in Betracht kommt, ob die S-Fraktion also einen VA begehrt. Dabei sollten sie allerdings gleich erkennen, dass es nicht um die Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen geht sondern letztlich um die Abgrenzung von Kompetenzbereichen der Organe einer Gebietskörperschaft.

Verf. sollten sodann erkennen, dass eine Leistungsklage – Aufnahme eines Themas in die Tagesordnung einer Gemeinderatssitzung – in Betracht kommt und statthaft ist.

3. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

Die – auch für eine Leistungsklage – erforderliche Klagebefugnis setzt voraus, dass es nicht ausgeschlossen ist, die S-Fraktion könnte in ihren Rechten – organschaftlichen Rechten in diesem Fall – verletzt sein. Das Bestehen eines solchen Rechts kann sich aus § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG ergeben, einer Vorschrift, die grundsätzlich vorsieht, dass eine Fraktion eines Gemeinderates Anträge zur Tagesordnung stellen und ihre Behandlung in der Gemeinderatssitzung verlangen kann.

4. Beteiligtenfähigkeit

Die S-Fraktion (§ 30 Abs. 5 KSVG) beruft sich auf ein organschaftliches Mitgliedschaftsrecht. Ihre Beteiligtenfähigkeit ergibt sich aus § 61 Nr. 2 VwGO. Aus § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG kann sich ergeben, dass ihr ein Recht auf Aufnahme des von ihr vorgeschlagenen Punkts in die Tagesordnung zustehen kann.

Als Beklagter kommt der Oberbürgermeister in Betracht. Er hat nicht als Behörde nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO gehandelt sondern als Vorsitzender des Gemeinderates (§ 42 Abs. 1 Satz 1 KSVG). Diese organschaftliche Befugnis macht ihn nicht zu einer der S-Fraktion gegenüber handelnden Behörde, wohl aber begründet sie in analoger Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO seine Beteiligtenfähigkeit.

5. Passive Prozessführungsbefugnis

Die Klage ist gegen den Bürgermeister der Gemeinde N als Vorsitzendem des Rates zu richten.

6. Sonstige Zulässigkeitsprobleme bestehen nicht

II. Begründetheit

1. Anspruchsnorm

Die Klage ist begründet, wenn die S-Fraktion von dem Bürgermeister der Gemeinde N verlangen kann, ihren Antrag in die Tagesordnung der nächsten Gemeinderatssitzung aufzunehmen. Ein solcher Anspruch könnte sich aus § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG ergeben.

2. Formelle Vorraussetzungen

Die formellen Voraussetzungen des § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG liegen vor: Die S-Fraktion ist eine Fraktion im Sinne des § 30 Abs. 5 KSVG. Der Antrag ist schriftlich gestellt.

3. Materielle Vorraussetzungen

In materieller Hinsicht verlangt § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG, dass es sich um einen Verhandlungsgegenstand handelt, der "zu den Aufgaben des Gemeinderates" gehört. Damit stellt sich die Frage, ob § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG ein materielles Prüfungsrecht des Bürgermeisters vorsieht und welche Reichweite es hat.

Wenn § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG nur dann einen Anspruch einer Fraktion begründet, wenn es sich um einen die Aufgaben des Gemeinderates betreffenden Gegenstand handelt, muss der Bürgermeister dies auch prüfen dürfen. Fraglich ist jedoch, ob es dabei nur um die kommunalverfassungsrechtliche Abgrenzung der Zuständigkeiten von Gemeinderat einerseits und Bürgermeister andererseits geht – dafür könnte die systematische Stellung des § 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG – sprechen, oder ob nicht insgesamt auf § 34 KSVG Bezug genommen ist, der eine Zuständigkeit des Gemeinderates grundsätzlich nur für alle Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde (§ 5 KSVG, Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) begründet. Dafür spricht der Wortlaut der Vorschrift und der Umstand, dass der Bürgermeister einer Gemeinde durchaus Verantwortung für die materielle Rechtmäßigkeit von Gemeinderatsbeschlüssen trägt, wie sich aus seinem Widerspruchsrecht ergibt.

Folglich ist fraglich, ob es sich bei einer Aufwandsentschädigung für neugeborene Einwohnerinnen und Einwohner um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handelt, also um eine Angelegenheit, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzelt und auf diese einen spezifischen Bezug hat sowie von ihr eigenständig und selbstverantwortlich bewältigt werden kann, die also den Einwohnerinnen und Einwohnern einer Gemeinde gerade als solchen gemeinsam ist, indem sie das Zusammenleben und Zusammenwohnen in der Gemeinde betreffen.

Das Problem der besonderen wirtschaftlichen Belastung von Familien mit Kindern ist kein spezifisch kommunales Problem, das nur einzelne Gemeinden betreffen kann. Es ist gesellschaftspolitischer Natur und von vornherein überregional. Es wird auch nicht dadurch zu einem kommunalen Problem, dass die S-Fraktion nur in N wohnenden Eltern eine Aufwandsentschädigung zukommen lassen will, weil mit einer solchen Argumentation jede überörtliche Aufgabe durch eine beschränkte Aufgabenwahrnehmung zu einer gemeindlichen gemacht werden könnte. Der Familienlastenausgleich ist ein Problem der öffentlichen Fürsorge, das der Bund durch verschiedene Regelungen – beispielsweise des Bundeskindergeldgesetzes und durch Steuerbegünstigungen – erfasst hat. Ein Beschluss würde folglich die Verbandskompetenz der Gemeinde überschreiten.

Das bedeutet, dass der Bürgermeister der Gemeinde N den Antrag der S-Fraktion ablehnen durfte.

B. Aufgabe 2

I. Befugnis des Bürgermeisters

Fraglich ist zunächst, ob der Bürgermeister gegen einen solchen Beschluss vorgehen kann.

Eine Befugnis kann sich aus § 60 Abs. 1 KSVG ergeben. Danach kann der Bürgermeister seines Erachtens rechtswidrigen Beschlüssen des Gemeinderats widersprechen mit der Folge, dass die Wirksamkeit des Beschlusses aufgeschoben wird.

II. Befugnis der Kommunalaufsichtsbehörde

In Betracht kommt sodann ein Vorgehen der Kommunalaufsichtsbehörde nach § 130 KSVG, eine Beanstandung des Beschlusses also. Die Beanstandung hat aufschiebende Wirkung. Voraussetzung ist, dass es sich um einen Beschluss handelt, der – wie hier – das geltende Recht verletzt.

III. Befugnis des Gemeinderates

Fraglich ist, ob die Minderheit des Gemeinderats sich zur Wehr setzen kann. Verf. müssen erkennen, dass der Minderheit des Gemeinderats kein Recht zur allgemeinen Gesetzmäßigkeitskontrolle von Beschlüssen des Gemeinderats zusteht, sondern dass sie nur die Verletzung eigener organschaftlicher Rechte rügen kann. Darum geht es indessen nicht.