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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 4: "Die Bekämpfung des Terrorismus"

Verfassungsrecht und Verfassungsprozessrecht (UNI-105/WS 06/07)



Sachverhalt:

Der Deutsche Bundestag diskutiert im Herbst 2006 ein von der Bundesregierung eingebrachtes "Gesetz zur Bekämpfung des Terrorismus" (TBG), dessen Artikel eine Verschärfung des StGB und neue Befugnisse von BfV, des BND und der Bundespolizei enthalten.  Die abschließende Beratung findet am 10.11. im Ausschuss für Inneres statt, das Plenum soll am 15.11. den Gesetzesbeschluss fassen. Nach glücklich aber nur mit knapper Not verhinderten Sprengstoffanschlägen in Zügen in der ersten Novemberwoche legen C- und S-Fraktion – sie tragen die Bundesregierung – am 8.11. einen Änderungsantrag vor, der als weiteren Artikel des TBG ein – vier unerwartet leicht verständliche Paragrafen enthaltende – "Gesetz zur Videoüberwachung öffentlicher Räume" (ViübG) enthält. Danach sollen – zwingend – die Hauptbahnhöfe aller deutschen Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern sowie alle internationalen und regionalen Flughäfen und der Umkreis von 250 Metern vor den Gebäuden des Bundestages, des Bundesrates und der Bundesregierung durch offen angebrachte Bildaufnahmegeräte ständig beobachtet werden. Die Aufzeichnungen sollen durch die Bundespolizei nach bestimmten Rastern (typischerweise verdächtige Gepäckstücke, verdächtiges Aussehen, verdächtiges Verhalten) ausgewertet und auch den Landeskriminalämtern überlassen und – durch diese und durch die Bundespolizei – für die Dauer von 3 Monaten aufbewahrt und dann vernichtet werden.

Die Fraktion der G-Partei (G) wendet sich in der Beratung im Ausschuss und sodann im Plenum vehement gegen diesen Antrag, vermag sich aber nicht durchzusetzen.

Am 15.11. ruft der Präsident des Deutschen Bundestages (L) nach einer erregten, den Tag füllenden, Debatte in zweiter Lesung, in der Vertreter von G den "totalitären Überwachungsstaat" geißeln, gegen Mitternacht zur Abstimmung in dritter Lesung auf. Von den 610 Abgeordneten befinden sich zu diesem Zeitpunkt immerhin noch 120 (wach) im Plenum. G sieht eine letzte Chance zur Verteidigung der Freiheit; ihre Vorsitzende meldet sich zur Geschäftsordnung zu Wort, um die fehlende Beschlussfähigkeit des Parlaments zu rügen. L murmelt "später" und lässt abstimmen. 90 Abgeordnete von C- und S-Fraktion befürworten daraufhin die dritte Lesung und das Gesetz, die verbliebenen der G-Fraktion bleiben in der Minderheit.

Das Gesetz wird alsbald dem Bundesrat zugeleitet, der keinen Einspruch erhebt. Jedoch wird in den "liberalen" Blättern der Republik mal wieder gemäkelt, im Krieg gegen den Terrorismus sterbe die Freiheit zuerst. Auch G hält sich für "überfahren".

Daraufhin weigert sich der sich zunehmend als Hüter der Verfassung verstehende Bundespräsident, das Gesetz zu unterzeichnen. Ungeachtet der Notwendigkeit der Bekämpfung von Kriminalität meint er, sie müsse doch auf verfassungsmäßiger Grundlage erfolgen. Eine solche fehle schon aus kompetenz- und verfahrensrechtlichen Gründen. Auch erfasse das ViübG Verdächtige und Unverdächtige und erlaube geradezu Reiserouten von Personen zu dokumentieren. Das sei völlig unverhältnismäßig.

Die S-Fraktion will sich damit abfinden, die C-Fraktion und vor allem der "geistige Vater" des ViübG, der Abgeordnete S, nicht. Sie rufen das BVerfG an. Mit Erfolg?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (105/WS06), Stand 11/06:

Probleme des Falles:
  • Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens
  • Prüfungsrecht des Bundespräsidenten
  • Gesetzgebungszuständigkeit
  • Gesetzgebungsverfahren
  • Beschlussfähigkeit des Parlaments
  • Persönlichkeitsrecht

Die Aufgabe, einer kürzlich ausgegebenen Examensklausur ähnlich, erwartet von Verf. die Befassung mit einem klassischen Problem, dem Prüfungsrecht des Bundespräsidenten, mit gelegentlich in Aufgaben des 1. juristischen Staatsexamens auftretenden parlamentsrechtlichen Problemen der Beschlussfähigkeit und mit den Voraussetzungen und Beschränkungen des Persönlichkeitsrechts. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird verlangt, dass Verf. die Voraussetzungen eines Organstreitverfahrens zu behandeln wissen.

Ausgangspunkt der Aufgabe ist, dass der Abgeordnete S und die G-Fraktion das BVerfG anrufen.

A. Anrufung des BVerfG durch den Abgeordneten S

I. Zulässigkeit des Antrags

1. Eröffnung des Verfassungsrechtswegs

Da nur ein Antrag im Organstreitverfahren in Betracht kommt – der Abgeordnete S rügt, dass der Bundespräsident "sein" Gesetz, das ViübG nicht ausgefertigt hat und damit sein Inkrafttreten verhindert hat – richtet sich die Statthaftigkeit des Antrags nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i.V.m. § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG. Danach ist ein Organstreitverfahren bei Geltendmachung der Verletzung von Organkompetenzen an sich statthaft.

2. Antragsberechtigung

Die Fähigkeit, an einem Organstreitverfahren beteiligt zu sein, richtet sich nach § 63 BVerfGG. Danach ist beteiligtenfähig der Bundespräsident und, grundsätzlich, auch ein Abgeordneter als Teil des Organs Bundestag.

3. Antragsgegenstand

Es handelt sich auch um einen zulässigen Antragsgegenstand, eine Maßnahme oder Unterlassung des Bundespräsidenten, nämlich die Weigerung, das Gesetz auszufertigen (§ 64 BVerfGG).

4. Antragsbefugnis

Fraglich ist allerdings, ob der Abgeordnete S geltend machen kann, in eigenen ihm durch die Verfassung zugewiesenen Rechten durch das Verhalten des Bundespräsidenten, die Weigerung der Ausfertigung eines Gesetzes, verletzt zu sein. Durch die Verfassung – und nur darauf und nicht auf durch die Geschäftsordnung verliehene Rechte kommt es an – sind dem Abgeordneten S Statusrechte als Abgeordneter, Mandatsrechte, verliehen (Art. 38 GG). Solche Statusrechte – das Recht auf Beteiligung an der Gesetzgebung –  werden durch die Weigerung der Ausfertigung des Gesetzes durch den Bundespräsidenten indessen nicht verletzt. Vereinfacht gesagt: Ein Abgeordneter darf seine Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren einfordern. Ist er beteiligt worden, darf er indessen nicht die Umsetzung des mit seiner Stimme beschlossenen Gesetzes einklagen.

Fraglich ist allerdings, ob der Abgeordnete S als "Teil" des Organs Bundestag rügen kann, die Weigerung des Bundespräsidenten, das ViübG auszufertigen, verletze Rechte des Bundestages. Eine solche verfassungsprozessuale Prozessstandschaft wird aber in teleologischer Interpretation des § 64 BVerfGG nur ständigen Gliederungen des Parlaments zuerkannt. Denn Sinn der verfassungsprozessualen Prozessstandschaft ist der Minderheitenschutz. Sie soll sicherstellen, dass Beeinträchtigungen der parlamentarischen Rechte der Minderheit von dieser auch verfassungsgerichtlich eingefordert werden können. Um eine solche "ständige Gliederung" handelt es sich allerdings bei einem einzelnen Abgeordneten nicht.

Sein Antrag ist folglich unzulässig.

B. Anrufung des BVerfG durch die G-Fraktion

I. Zulässigkeit des Antrags der G-Fraktion

Fraglich ist insoweit allein, ob es sich bei der G-Fraktion, deren eigene Statusrechte nicht verletzt sein können, um einen Teil des Organs Bundestag handelt, der befugt ist, die Verletzung von Rechten des Bundestages – das Gesetzgebungsrecht des Parlaments nämlich – verfassungsgerichtlich einzufordern. Dass es sich bei der Fraktion des Parlaments um eine "ständige Gliederung" des Parlaments handelt, steht außer Frage. Sie darf folglich Rechte des Parlaments im Organstreitverfahren verfassungsgerichtlich einfordern. Zu diesen Rechten des Parlaments gehört das Gesetzgebungsrecht, zu dessen Inhalt auch zählt, dass vom Parlament beschlossene Gesetze in Kraft gesetzt werden. Es ist folglich nicht auszuschließen, dass die Weigerung des Bundespräsidenten, das ViübG auszufertigen, Rechte des Parlaments verletzt.

II. Begründetheit des Antrags der G-Fraktion

Der Antrag der G-Fraktion ist begründet, wenn der Bundespräsident nicht – nach Art. 82 GG – befugt war sich zu weigern, das ViübG auszufertigen.

1. Formelles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

Es steht außerhalb jeden Streits, dass der Bundespräsident nach Art. 82 GG befugt ist zu prüfen, ob von ihm auszufertigende Gesetze "nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommen" sind, also die Vorschriften über die Gesetzgebungszuständigkeit und das Gesetzgebungsverfahren beachtet worden sind.

a) Gesetzgebungskompetenz des Bundestages

Verf. müssen erkennen, dass Art. 73 Nr. 10 b) GG lediglich die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in den Angelegenheiten, die dort genannt sind, der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterwirft. Das mag die Vorschrift über die Weitergabe der erhobenen Informationen decken, nicht aber die Regelungen des ViübG, nach denen Informationen auf Hauptbahnhöfen und Flughäfen und im Umkreis der obersten Bundesorgane erlaubt werden und nach denen die Bundespolizei solche Informationen nach bestimmten Rastern auswerten darf.

Fraglich ist folglich, ob sich eine Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a) – Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus in bestimmten Fällen – ergibt. Durchgreifend fraglich ist jedoch, ob diese Gesetzgebungskompetenz die konkreten Ermächtigungen deckt. Denn einmal erlaubt die Norm Erhebungen nur durch das Bundeskriminalpolizeiamt, nicht durch die Bundespolizei, zum andern setzt sie voraus, dass eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, bei der die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder ein Ersuchen der obersten Landesbehörde vorliegt. Davon kann nicht ausgegangen werden.

Fraglich ist folglich weiter, ob sich eine Gesetzgebungskompetenz gewissermaßen als Annex-Kompetenz aus Art. 73 Nr. 6, 6 a) GG ergibt, also aus der Kompetenz zur Regelung des Luftverkehrs – die als Annex-Regelungen zur Sicherheit des Luftverkehrs vor Angriffen (BVerfGE 97, 198, 225 einschließt) und der Infrastruktur der Schienenwege ergibt. Eine Annex-Kompetenz kann angenommen werden, wenn eine dem Bund nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt wird, weil sich dies aus dem Sachzusammenhang heraus als erforderlich erweist. Die Verfassungsrechtsprechung leitet folgerichtig aus der Kompetenz zur Regelung des Luftverkehrs und der Infrastruktur der Schienenwege Gefahrabwehrkompetenzen des dazu zur Regelung aufgerufenen Bundes her. Folglich kann deren Überwachung in die Kompetenzen nach Art. 73 Nr. 6, 6 a) GG fallen. Soweit es um eine Überwachung des Umkreises der obersten Bundesbehörden geht, sollten Verf. erkennen, dass es um eine Kompetenz der Natur der Sache nach geht, also um eine Materie, die der partikularen Gesetzgebung entzogen und ureigene Aufgabe des Bundes ist.

Die Gesetzgebungskompetenz muss allerdings für alle Regelungen eines in Streit stehenden Gesetzes vorliegen. Daher fragt sich, ob eine Gesetzgebungskompetenz auch für die Regelung der Aufbewahrung der Unterlagen besteht. Verf. können sie aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG folgern.

b) Ordnungsgemäßes Gesetzgebungsverfahren: Beschlussfähigkeit

Fraglich ist, ob ein ordnungsgemäßes Gesetzgebungsverfahren vorliegt. Auch dies unterliegt dem – formellen – Prüfungsrecht des Bundespräsidenten. Insoweit müssen Verf. sich die Frage stellen, ob ein fehlerhafter Gesetzesbeschluss vorliegt. Das GG verlangt nach Art. 42 Abs. 2 GG nur einen Mehrheitsbeschluss. Er liegt vor.

Fraglich ist allerdings, ob die Beschlussfähigkeit des Parlaments gegeben war. Verf. sollten insoweit § 45 Abs. 1 GOBT sehen und "wissen", dass die GOBT von einer Fiktion der Beschlussfähigkeit des Bundestages ausgeht, so lange die Beschlussunfähigkeit nicht festgestellt ist.

Allerdings stellt sich ein – verfassungshistorisch bekanntes – Zusatzproblem. Nach der Aufgabe hat der Vorsitzende der G-Fraktion sich zu Wort gemeldet, um einen Antrag auf Feststellung der Beschlussunfähigkeit zu stellen. Diese Wortmeldung hat der Präsident des Bundestages verhindert. § 27 Abs. 1 Satz 1 GOBT sieht allerdings vor, dass ein Mitglied des Bundestages nur sprechen darf, wenn der Präsident ihm das Wort erteilt hat. Eine Wortmeldung zur Geschäftsordnung, um die es hier gegangen ist, kann allerdings nach § 27 Abs. 1 Satz 4 GOBT erfolgen. Möglicherweise hat der Präsident des Bundestages danach geschäftsordnungsrechtliche Bestimmungen verletzt. Damit steht allerdings eine Verletzung des GG, die allein ein fehlerhaftes Gesetzgebungsverfahren ergäbe, noch nicht fest. Verf. sollten daher die Frage aufwerfen, ob die Verhinderung einer Feststellung der Beschlussfähigkeit des Parlaments durch den Präsidenten des Parlaments dazu führt, dass Verfassungsrechte und nicht nur Geschäftsordnungsrechte verletzt sind. Das Verfassungsrecht sieht allerdings Regelungen über die Beschlussfähigkeit und ihre Prüfung durch den Bundestag nicht vor. Daher müssen Verf. auf verfassungsrechtliche Grundsätze – das Prinzip der repräsentativen Demokratie – zurückgreifen und fragen, ob es durch das Verhalten des Bundestagspräsidenten verletzt ist. Das Prinzip der repräsentativen Demokratie verlangt allerdings nur, dass Abgeordnete und Fraktionen die tatsächliche Möglichkeit hatten, einen von der Mehrheit des Parlaments abweichenden Standpunkt in die parlamentarischen Beratungen einzubringen. Weil repräsentative Demokratie nicht notwendigerweise garantiert, dass eine Debatte im ausreichend besetzten Plenum stattfindet sondern lediglich das Einbringen repräsentativer Standpunkte in die parlamentarischen Beratungen gewährleistet, können etwaige Verstöße gegen die Geschäftsordnung durch den Präsidenten des Bundestages – in dem durch die Aufgabe gezogenen Rahmen – nicht als Verletzung von Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG angesehen werden.

c) Ordnungsgemäßes Gesetzgebungsverfahren: Beteiligung des Bundesrates

Fraglich ist darüber hinaus, ob das Gesetzgebungsverfahren deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden ist, weil es an einer gebotenen Zustimmung des Bundesrates – er hat nur Einspruch erhoben – fehlt. Verf. müssen sich also fragen, ob der Bundesrat hätte zustimmen müssen. Eine Zustimmungsbedürftigkeit kann sich nur aus Art. 84 Abs. 1 GG ergeben. Danach kann der Bund das Verwaltungsverfahren und die Einrichtung der Behörden – das ViübG enthält solche Regelungen, weil es vorsieht, dass die Landeskriminalämter die erhobenen Daten eine bestimmte Zeit aufbewahren und dann vernichten müssen – selbst regeln. Eine Zustimmungsbedürftigkeit eines solchen Gesetzes ergibt sich nur dann, wenn das Gesetz in die grundgesetzlich gewährleistete Abweichungsmöglichkeit der Länder ausdrücklich eingreift. Solche Regelungen enthält das ViübG nicht. Einer Zustimmung des Bundesrates bedurfte es folglich nicht.

Formelle Bedenken gegen das ViübG bestehen folglich nicht.

2. Materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

a) Grundsätze

Verf. müssen sich zunächst die Frage stellen, ob der Bundespräsident überhaupt befugt ist, das ViübG in materiell-verfassungsrechtlicher Hinsicht zu überprüfen, vor allem also die Frage, ob eine Grundrechtsverletzung vorliegt. Die Argumente für und wider ein materielles Prüfungsrecht sind bekannt: Verf. sollten mit dem Wortlaut beginnen, sie sollten kurz das Problem des Amtseides (als Zirkelargument) ansprechen und das Prüfungsmonopol des BVerfG erwähnen. Im Ergebnis besteht Einigkeit darüber, dass der Bundespräsident auf der Grundlage der Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG nicht gehindert ist, bei evidenten Verfassungsverstößen die Ausfertigung eines Gesetzes zu verweigern.

b) Anwendung

Fraglich ist folglich, ob ein solcher evidenter Verfassungsverstoß vorliegt. Er kann lediglich bei Verletzung des Persönlichkeitsrechts – Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG – angenommen werden.

Zum Schutzbereich des Persönlichkeitsrechts zählt die informationelle Selbstbestimmung, die bei Erhebung von Daten – der Beobachtung und Speicherung des Bildes von Personen an bestimmten Orten enthält eine solche Erhebung und Aufbewahrung von personenbezogenen Daten – als berührt gesehen werden.

Fraglich ist folglich, ob dieser Eingriff in das Persönlichkeitsrecht gerechtfertigt ist.

Er setzt zunächst eine gesetzliche Grundlage voraus, die hinreichend bestimmt ist. Von ihrem Vorliegen ist auszugehen. Im Übrigen wird vorausgesetzt, dass ein solches Gesetz einen legitimen Zweck verfolgt (Schutz des Staates und seiner Einrichtungen, Schutz des Lebens), dass das Gesetz geeignet ist zur Erreichung des gesetzten Zweckes (effektive Terrorismusbekämpfung), dass es erforderlich ist, es also kein milderes Mittel gibt, den gleichen Erfolg mit gleicher Sicherheit in einem vergleichbaren Aufwand zu bewirken (was bei der Beobachtung gefährdeter Orte nicht fraglich sein dürfte), und dass sich im Rahmen einer umfassenden Güterabwägung herausstellt, dass der Eingriff verhältnismäßig im engeren Sinne ist, das mit ihm verfolgte Ziel in seiner Wertigkeit gegenüber der Intensität des Eingriffs also nicht unverhältnismäßig ist. Verf. sollten insoweit erkennen, dass der Schutz des Persönlichkeitsrechts um so intensiver ist, je näher die erhobenen und aufbewahrten Daten die Intimität eines Betroffenen berühren. Darum geht es nicht. Allerdings ist durchaus die Privatsphäre betroffen, weil aufgrund der Erhebung und Rasterung Reisebewegungen erfasst werden können und ein Bewegungsprofil von Betroffenen erstellt werden kann. Allerdings erfolgt die Rasterung nach verdächtigen Gepäckstücken und verdächtigem Erscheinungsbild oder Verhalten. Die erhobenen Daten werden eine begrenzte Zeit aufbewahrt. Die Situation, in der der Träger des Persönlichkeitsrechts erfasst wird, ist eine Lage, in der er sich selbst in die Öffentlichkeit begeben hat. Daher sprechen gute Gründe dafür im Rahmen der Güterabwägung den Eingriff in das Persönlichkeitsrecht der Wertigkeit des verfolgten Zwecks gegenüber als geringer zu betrachten und einen evidenten Verstoß gegen das Persönlichkeitsrecht zu verneinen.