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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium


Prof. Dr. Roland Rixecker



Fallbesprechung 9: "Ein Fremder liegt in meinem Grab" (115/SS07)
Fallbesprechung 7: "Vertragstreue eines Bauherrn" (061/SS07)
Fallbesprechung 5: "Eine unerwünschte Kontrolle" (114/SS07)


Fallbesprechung 8: "Folgen eines Staatsbesuchs"

Verfassungsrecht, Verfassungsprozessrecht UNI-109/WS06/07



Sachverhalt:

Die zunehmende Wirtschaftskraft und weltpolitische Bedeutung asiatischer Staaten veranlasst die Bundesregierung, im Rahmen eines Staatsbesuchs der Bundeskanzlerin in Peking, zwei Verträge mit den zuständigen Organen der Volksrepublik China zu paraphieren. Dabei geht es zum einen um eine Berücksichtigung der chinesischen Sprache in deutschen Schulen. In dem unterzeichneten Vertragswerk (Vertrag über die gegenseitige Verbesserung der Schulsysteme - VgVS) heißt es – unter anderem:

§ 1

Sprachunterricht

Die Unterzeichnerstaaten verpflichten sich, in den Schulen der Sekundarstufe ab dem 7.Schuljahr die Sprache des jeweils anderen Unterzeichnerstaates als Wahlfach anzubieten. Dabei soll das Angebot in der Bundesrepublik Deutschland in jedem Landkreis, in der Volksrepublik China in jedem Verwaltungsbezirk in mindestens einer Schule erfolgen.

 

§ 2

Gegenseitiger Beistand

Die Unterzeichnerstaaten verpflichten sich, einander die nötige Unterstützung personeller und sachlicher Art anzubieten, die zur Verwirklichung der Verpflichtung nach § 1 erforderlich ist.

 

Zum anderen unterzeichnen die Bundeskanzlerin und der chinesische Ministerpräsident ein "Abkommen über gegenseitige Konsultationen- AbgeK", nach denen sich die Regierungen der Unterzeichnerstaaten vor dem Abschluss internationaler Handelsverträge – außerhalb der Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft – gegenseitig zu unterrichten und zu konsultieren.

Kein Bundesland will den VGVS akzeptieren: Die Staatskanzlei des Bundeslandes B soll prüfen, ob verfassungsgerichtlich gegen den Vertrag – nach seiner alsbald geplanten Unterzeichnung in Berlin –  vorgegangen werden kann. Die G-Fraktion im Deutschen Bundestag beanstandet das AbgeK, weil es nicht auf die Menschenrechtslage in China eingeht und meint, es bedürfe ohnehin der Beschlussfassung durch den Deutschen Bundestag.

Wie ist die Rechtslage?


Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-109/WS06/07), Stand 11/06:

Probleme des Falles:
  • Bund-Länder-Streitigkeit
  • Artikel 32 Abs. 3 GG
  • Artikel 59 GG

Die Aufgabe ist Teil einer kürzlich gestellten Klausur im ersten juristischen Staatsexamen. Sie befasst sich mit der im ersten juristischen Staatsexamen seltener auftretenden und in den Ausbildungszeitschriften kaum behandelten Problematik der Kompetenzen von Bund und Ländern in auswärtigen Angelegenheiten und der Notwendigkeit der Beteiligung von Parlamenten in einem solchen Fall.

A. Aufgabe 1

Prüfung des Bundeslandes B, ob verfassungsgerichtlich gegen den Vertrag vorgegangen werden kann nach seiner Unterzeichnung.

I. Zulässigkeit eines Verfassungsstreitverfahrens

1. Verfassungsrechtsweg

a) Eröffnung des Verfassungsrechtsweges nach Artikel 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6 BVerfGG, §§ 76 ff BVerfGG.

In dem zu erstellenden Gutachten muss gleich zu seinem Beginn gefragt werden, ob nach Unterzeichnung des VgVS "Bundesrecht" im Streit steht. Zu dem vorgegebenen Prüfungszeitpunkt ist der VgVS aber lediglich von den Regierungen unterzeichnet. Es handelt sich also bislang um Völkervertragsrecht, nicht aber schon um Bundesrecht, das Gegenstand einer Normenkontrolle sein könnte.

b) Eröffnung des Verfassungsrechtswegs nach Artikel 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i.V.m. § 13 Nr. 7, 68 ff BVerfGG.

Zwischen dem Bundesland B und dem Bund ist streitig, welche Rechte dem Bund im Rahmen der auswärtigen Gewalt zukommen. Derartige Meinungsverschiedenheiten sind im verfassungsrechtlichen Bund-Länder-Streitverfahren auszutragen.

2. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen

Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen können mit wenigen Sätzen dargestellt werden:

Antragsteller kann für ein Land die Landesregierung sein, für den Antragsgegner für den Bund die Bundesregierung (§ 68 BVerfGG). Die Antragsbefugnis des Bundeslandes B würde sich daraus ergeben, dass nicht auszuschließen ist, dass in eine nur dem Bundesland B zustehende Kompetenz in auswärtigen Angelegenheiten eingegriffen worden sein kann (§ 69, § 64 BVerfGG). Die Antragsfrist (§ 69, § 64 Abs. 3 BVerfGG) kann noch gewahrt werden.

II. Begründetheit

Begründetheit eines Antrags des Bundeslandes B auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Abschlusses des VgVS durch die Bundesregierung.

Das Verhalten der Bundesregierung verletzt die Verfassung, wenn dem Bund keine Kompetenz zum Abschluss des VgVS zusteht. Eine solche Kompetenz kann sich – nur – aus Artikel 32 Abs. 1 GG ergeben, wonach die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes ist.

Diese "auswärtige Gewalt" des Bundes kann indessen nach Artikel 32 Abs. 3 GG eingeschränkt sein. Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie nämlich mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen. Fraglich ist folglich, ob sich aus Artikel 32 Abs. 3 GG ergibt, dass im Bereich der Gesetzgebungskompetenzen der Bundesländer ihnen auch – ausschließlich – die auswärtige Gewalt zusteht.

Dieses Problem ist in der Staatspraxis von dem "Lindauer Abkommen" aufgegriffen, dass den Bearbeiterinnen und Bearbeitern nicht benannt sein muss. Seine Erwähnung wird positiv, sein Verschweigen nicht negativ bewertet werden. Durch ein solches Abkommen zwischen dem Bund und den Bundesländern kann im Übrigen die verfassungsrechtliche Lage nicht außer Kraft gesetzt werden. Daher wird von Bearbeiterinnen und Bearbeitern erwartet, dass sie sich mit der Interpretation des Artikels 32 Abs. 3 GG auseinandersetzen.

In der Verfassungsrechtslehre werden zu dieser Problematik drei verschiedene Lösungen vertreten. Die "zentralistische" Auffassung meint, dass ungeachtet des Artikels 32 Abs. 3 GG dem Bund eine umfassende Vertragsabschluss- und Transformationskompetenz zusteht. Die "föderale" Auffassung verneint jegliche Vertragsabschlusskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen der Länder.

Eine dritte, gelegentlich "norddeutsch" genannte Lösung spricht dem Bund die konkurrierende Vertragsabschlusskompetenz zu und lässt sie auseinanderfallen mit der Transformationskompetenz, die bei Inanspruchnahme der Vertragsabschlusskompetenz durch den Bund den Bundesländern weiterhin zusteht.

Bearbeiterinnen und Bearbeiter sollten das Problem der Notwendigkeit einer Transformation völkerrechtlicher Verträge in innerstaatliches Recht und der dadurch aufgeworfenen Gesetzgebungskomptenzproblematik erkennen. Allerdings stellt sich im Streitfall nicht das Problem der Transformationskompetenz sondern lediglich das der Vertragsabschlusskompetenz. Gehen Bearbeiterinnen und Bearbeiter mit den herkömmlichen juristischen Methoden an das Problem heran, werden sie aus Wortlaut und System viele Argumente für eine konkurrierende Vertragsabschlusskompetenz entnehmen können. Vertretbar sind allerdings selbstverständlich auch die übrigen Lösungen.

B. Aufgabe 2

Trifft die Rechtsauffassung der G-Fraktion zu, dass das AbgeK der Beschlussfassung durch den Deutschen Bundestag bedarf?

Das AbgeK bedarf der Zustimmung des Bundestages in der Form eines Bundesgesetzes, wenn es sich entweder um einen Vertrag handelt, der die politischen Beziehungen des Bundes regelt, oder wenn es sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht.

I. Hochpolitische Verträge

Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln, sind die sogenannten "hochpolitischen" Verträge, also solche, die "wesentlich und unmittelbar den Bestand des Staates und dessen Stellung und Gewicht innerhalb der Staatengemeinschaft oder die Ordnung der Staatengemeinschaft betreffen". Bearbeiterinnen und Bearbeiter können Bündnisverträge oder Verträge über die politische Zusammenarbeit der Staaten nennen. Ein Konsultationsabkommen, das den Abschluss internationaler Handelsverträge von einem vorherigen "Ins-Benehmen-Setzen" abhängig macht, zählt dazu zweifelsfrei nicht.

II. Gegenstände der Bundesgesetzgebung

Fraglich ist allerdings, ob das AbgeK einer Transformation bedarf, sich also auf einen Gegenstand der Bundesgesetzgebung bezieht. Bearbeiterinnen und Bearbeiter müssen folglich fragen, welche Regelungen unter dem GG eines Gesetzes bedürfen. Dabei handelt es sich um alle Regelungen, die Eingriffe in Freiheit und Eigentum beinhalten oder wesentlich die Wahrnehmung von Grundrechten betreffen. Eine Konsultation vor dem Abschluss von internationalen Handelsverträgen zählt dazu nicht.