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I. Die Nachteile blockweiser Rechtsbereinigung

In der derzeitigen Praxis werden die Landesrechtsordnungen nur blockweisen Bereinigungen unterworfen. Auch wenn der äußere Eindruck entsteht, es finde eine stetige verbindliche Dokumentation der Rechtsentwicklung statt, ist es dennoch so, daß legislative Akte, welche allein Gesetze bereinigen können, nur von Zeit zu Zeit stattfinden. So könnten die Führung einer Loseblattsammlung als Bereinigte Sammlung (wie z.B. in Berlin, im Saarland oder in Rheinland-Pfalz) beziehungsweise die jährliche Herausgabe eines "Gültigkeitsverzeichnisses" (Baden-Württemberg) oder "Fortführungsnachweises" (Bayern) als stetige Rechtsbereinigung angesehen werden.
Allerdings ist diese Annahme trügerisch, wie beispielhaft zu erläutern ist: Die Bereinigte Sammlung Saar beruht auf inzwischen vier Rechtsbereinigungsgesetzen und -verordnungen. [748] Dazwischen liegen Jahre. Während dieser Zwischenphasen wird zwar durch die Regierung das Loseblattwerk fortgeführt. Aber für die darin enthaltenen Vorschriften mit Gesetzesrang kann diese Fortführung aus Gründen der Abrogationskompetenz noch nicht einmal die Ausschlußwirkung herbeiführen. Andernfalls müßte der Landesgesetzgeber jede Nachlieferung im verfassungsmäßigen Gesetzgebungsverfahren erlassen. Die Bereinigte Sammlung Saar ist also nur ab dem jeweils jüngsten Rechtsbereinigungsgesetz in die Vergangenheit als authentische Quelle für den aktuellen Stand der Gesetzgebung anzusehen. Von diesem Stichtag bis zur Gegenwart hingegen kann nur das Amtsblatt des Saarlandes diese Funktion erfüllen. Diese Einschränkung gilt für alle Sammlungen, die von einer Regierung redigiert werden. Liegt die Textredaktion bei einem privatwirtschaftlichen Verlagshaus, dann hängt sogar jegliche Bindungs- oder Ausschlußwirkung davon ab, daß die Legislative oder die Exekutive gegenüber dem Benutzer der Sammlung durch einen Hoheitsakt die Verantwortung für den Inhalt übernimmt. [749] Die Bereinigte Sammlung Saar hat darüber hinaus auch keine Auswirkung auf das gesamte Landesrecht. Von der Bereinigungswirkung ausgenommen sind nämlich ausdrücklich: [750] Staatsverträge, Abkommen und die zugehörigen Transformationsakte, Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane, soweit sie nicht in der Form eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung erlassen wurden, Rechtsvorschriften über die Bildung und Errichtung von Verwaltungsbehörden, soweit sie nicht in der Form eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung erlassen wurden, Haushaltsgesetze, Allgemeinverbindlicherklärungen von Tarifverträgen, Rechtsverordnungen und Satzungen von Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts unter Landesaufsicht, Rechtsvorschriften, die von einer Behörde erlassen worden sind, welche einer obersten Landesbehörde nachgeordnet ist oder deren Dienstaufsicht untersteht, Rechtsvorschriften, die lediglich Landesrecht aufheben oder abändern sowie frühere Organisationsakte. Dies wertet die Bereinigte Sammlung Saar als landesrechtliche Gesamtkodifikation weiter ab, denn solche Rechtsvorschriften bleiben ja nicht "unter sich", sondern sie können durchaus Gesetzes- und Verordnungsrecht modifizieren. Die Rechtsbereinigung in diesem Bundesland kann nicht vermeiden, daß sich der Rechtsuchende in all den Fällen, die sie nicht abdeckt, weiterhin mühsam über die chronologische Publikation im Amtsblatt den jeweils aktuellen Zustand der Landesrechtsordnung erschließen muß. Die Bereinigte Sammlung wird zu einer Art Luxusgegenstand degradiert. Man kann sie zusätzlich zum Gesetzblatt für die Ermittlung gewisser konsolidierter Normtexte benutzen, aber man ist der Pflicht nicht enthoben, die Gültigkeit, seit der letzten Nachlieferung angefallene Änderungen sowie nicht von ihr erfaßte Texte anhand anderer Quellen zu verifizieren. [751]
Auch das baden-württembergische "Gültigkeitsverzeichnis" ist ein Produkt der Regierung und hätte somit bestenfalls auf Verordnungen Auswirkungen. Es wird jedoch im Auftrag des Innenministers des Landes allein herausgegeben und kann damit keine Akte der gesamten Landesregierung oder anderer Ressortleiter materiell abändern. Es beruht auf verschiedenen Rechtsgrundlagen, je nachdem, ob es Geltungsinformationen über Gesetze, Rechtsverordnungen oder über Verwaltungsvorschriften bietet. Die negative Ausschlußwirkung des Verzeichnisses ist beschränkt auf die Verwaltungsvorschriften, die in Baden-Württemberg aber nach 10 Jahren sowieso automatisch außer Kraft treten. [752] Die baden-württembergische Rechtsbereinigung von 1980 war die letzte Aktion mit Gesetzesrang auf diesem Gebiet. Trotz des erheblichen Bereinigungsaufwandes müßte also der verantwortungsvolle Rechtsanwender wegen der Vorfälle seit 1980 das Gesetzblatt heranziehen, nicht nur um den - im Gültigkeitsverzeichnis nicht enthaltenen - Text zu ermitteln, sondern auch um die Gültigkeit selbst zu verifizieren. Genau dies sollte eine Rechtsbereinigung ersparen. Das Gültigkeitsverzeichnis ist somit als bloßes Hilfsinstrument mit beschränkter Reichweite für die Normtextsuche zu bewerten. Ein geeignetes Bereinigungsendprodukt stellt es nicht dar. [753] Eine jährliche halbamtliche Zusammenstellung der Fundstellen von Änderungsvorschriften kann nur der Anfang einer stetigen Bereinigungsarbeit sein, sie aber nicht ersetzen.
Dasselbe gilt für den Fortführungsnachweis zur Bayerischen Rechtssammlung. Die Sammlung selbst ist ein sehr gutes Informationsmittel, aber da sie in Buchform publiziert wird, ist das Erscheinen von Volltextausgaben so selten, daß die Aktualität nicht lange genug Bestand hat.
Mock [754] beklagt allgemein für Rechtsbereinigungsaktionen, daß die Publikation des bereinigten Gesetzestextes dem Gesetzesbeschluß stets nachhinke, daß also nie die volle Gewähr bestehe, daß die eben kundgemachte Vorschriftensammlung den aktuell geltenden Rechtszustand wiedergebe, wodurch ein zusätzliches Nachblättern in der chronologischen Sammlung unumgänglich sei. Dabei beleuchtet er zwar die Vorteile einer Loseblattsammlung (Schweiz) im Gegensatz zur bundesdeutschen Veröffentlichungspraxis des BGBl. Teil III, weist aber zutreffend darauf hin, daß auch die Loseblattsammlung nur eine graduelle Verbesserung der Situation bringe, das Problem jedoch nicht löse. [755] Denn bei einer Loseblattsammlung sind, insbesondere auf Landesebene, die Nachlieferungen der tatsächlichen Rechtsentwicklung zeitlich ebenfalls so weit hinterher, daß die rechtsberatenden Berufe sich über die Neuerungen in ihren Spezialgebieten stets noch durch andere Mittel als eine private oder staatliche Bereinigte Sammlung informieren. Beim Landesrecht stehen auch wirtschaftliche Probleme einer zeitnahen Aktualisierung oft im Wege: Mehrere kleine Loseblattnachlieferungen sind teurer als wenige umfangreichere, weshalb stets versucht wird, etwa gleich umfängliche Nachlieferungen in einem gerade noch vertretbar erscheinenden langsamen Rhythmus herauszugeben. Angesichts niedrigerer Bezieherzahlen im Vergleich zu Bundesrecht muß hier scharf kalkuliert werden.
Aufgrund der Tatsache, daß Auswirkungen von Normänderungen selten zeitgleich mit ihrem Auftreten dokumentiert werden, ist es auch nicht angebracht, die Gesetzgebung selbst als "Rechtsbereinigung" zu bezeichnen, [756] obwohl sie teilweise Nachfolgeprobleme ihrer eigenen Gesetzesänderungstätigkeit in Artikelgesetzen mitberücksichtigt. Zwischen zwei Rechtsbereinigungsgesetze / -verordnungen schiebt sich immer ein Zeitraum der "Rechtsverunreinigung".
Einen gravierenden Nachteil blockweiser Bereinigungsarbeit stellt es somit dar, daß die Bereinigte Sammlung als Produkt der Rechtsbereinigung sehr schnell nach jedem Rechtsbereinigungsgesetz und ebenso zwischen den Ergänzungslieferungen ihren inneren Wert als verläßliche, systematische und einfach lesbare Informationsquelle einbüßt. Selbst wenn die Bereinigte Sammlung insgesamt Gesetzeskraft hätte, wenn also für die Bereinigungswirkung auf Gesetze nicht immer bis zum nächsten Bereinigungsgesetz gewartet werden müßte, träte dieser Nachteil auf. Eindrücklich formuliert Miehsler, bezogen auf die verbindliche Bereinigte Sammlung des Schweizer Bundesrechts: "Die Bereinigte Sammlung kann auch in ihrer neuen Form nur selten auf dem jüngsten Stand sein, da die Ergänzungsblätter nicht gleichzeitig mit jedem neuen Stück der Amtlichen Sammlung, sondern nur einige Male pro Jahr versendet werden; der Benützer wird also auch in Zukunft - wenngleich in geringerem Umfang als vordem - gezwungen sein, zum exakten Erfassen der Rechtslage neben der Bereinigten Sammlung jene Stücke der Amtlichen Sammlung durchzusehen, die seit der letzten Ergänzungslieferung zur Bereinigten Sammlung erschienen sind." [757]
Als weiterer Nachteil kommt hinzu, daß zur Vorbereitung eines Rechtsbereinigungsgesetzes Personal benötigt wird, und zwar im Normalfall beamtetes Personal. Es versteht sich von selbst, daß es wirtschaftlich deutlich vorteilhafter ist, Beamte auf Lebenszeit stetig in einem Teil ihrer Arbeitszeit mit Aufgaben der Bereinigung zu belasten, als sie dazu kampagnemäßig heranzuziehen, so daß in ihrem ursprünglichen Einsatzgebiet Arbeit liegen bleibt. [758] Stellenplanung und Besetzungspolitik werden vereinfacht, wenn gewisse Beamte als eine ihrer Daueraufaben die Rechtsbereinigung für ein Spezialgebiet zu betreiben haben. Diese bleiben dann auch in die Materie eingearbeitet und können ohne Zeitdruck ihre Kenntnisse an die Nachfolger weitergeben.
Ein weiteres Problem der derzeitigen Bereinigungspraxis stellt es dar, daß stets die Fixierung von Stichtagen erforderlich ist. Falls ein scharf umgrenztes und mengenmäßig überschaubares Rechtsgebiet zu bereinigen ist, wird zur Festlegung eines solchen Stichtages das Inkrafttreten der nächsten größeren Gesetzesreform abgewartet. Vorher lohnt sich eine Bereinigung nicht. Verzögert sich die Reform aus politischen Gründen, oder bleibt sie aus, dann bleibt das Teilgebiet unbereinigt. Und selbst wenn sie zum angekündigten Zeitpunkt stattfindet, dann ist es doch so, daß die Reformgesetze aus den verschiedenen Gebieten der Landesrechtsordnung jeweils zu ganz unterschiedlichen Zeitpunkten diskutiert und verabschiedet werden. Eine einheitliche Bereinigte Sammlung des Landesrechts kann nicht aus einzelnen bereinigten Teilordnungen zusammengesetzt werden, wenn diese jeweils unterschiedliche Stichtage für die letzte berücksichtigte Änderung mitbringen. Die Aufteilung des Landesrechts in die einzelnen Regelungsbereiche bringt also keinen Vorteil für die Bereinigungsarbeit, sondern verursacht Inhomogenitäten, wenn man blockweise bereinigt und mit Stichtagen arbeitet.
Lautet dagegen die Aufgabe, das gesamte Landesrecht zu bereinigen, oder einen Querschnitt landesrechtlicher Vorschriften, so wie es z.B. die Beck'schen Sammlungen des Landesrechts tun, dann kann der zu wählende einheitliche Stichtag, ab welchem Änderungen nicht mehr zur Kenntnis genommen werden, sich nicht mehr an der Arbeit der Legislative orientieren, sondern muß willkürlich festgesetzt werden, typischerweise auf einen Jahres- oder Monatswechsel. Dies zieht das bekannte Problem nach sich, daß stets kurz nach einem solchen Stichtag eine wichtige Änderung in einem zentralen Gesetz ergeht, so daß der Benutzer einer neuen Ergänzungslieferung auch bei raschem Einsortieren nie in den Genuß eines durchweg gültigen und bruchlos lesbaren Gesetztestextes kommt.
Da beide Methoden gravierende Nachteile aufweisen, liegt es nahe zu vermuten, daß der Zwang, sich in einer stets im Fluß befindenden Ordnung einen Stichtag auszusuchen, die Misere verursacht. Könnte man Rechtsbereinigung wirklich stetig betreiben, also tagesaktuell die Bereinigte Sammlung in toto auf den jeweiligen Stand der Gesetzgebung bringen, dann träten keine Probleme mit einem Stichtag auf. Bisher wurde diese Methode mit dem Argument abgelehnt, die Produktion eines Printmediums, und sei es in Form von Loseblatt-Nachlieferungen, sei derart zeitaufwendig, daß eine tagesaktuelle Bereinigte Sammlung sowieso utopisch bleiben müsse. Es sei nicht möglich, täglich das Recht zu bereinigen und davon gedruckt Zeugnis zu geben. Daher müsse man mit den Stichtagen leben. Auf dieser Praxisebene finden sich weitere Argumente für die herkömmliche Methode landesrechtlicher Rechtsbereinigung.


[748] 1970, 1972, 1974, 1994.
[749] Siehe Kapitel 5.
[750] Siehe § 2 des 4. saarl. RBG, ABl. 1994, S. 509.
[751] Bing, IT and Law, 208, bringt das Problem auf die knappe Formel: "The longer the intervals between the publication of the consolidated compilation, the less useful.".
[752] S. Einführung S. 9, Punkt "1." und "Vorwort" zum Verzeichnis 1995.
[753] Auch der Auftraggeber der herausgebenden GmbH selbst scheint von der Seriosität des Werkes nicht restlos überzeugt zu sein. Er untersagt auf Seite 3 ausdrücklich die Verteilung des Gültigkeitsverzeichnisses an Informationsständen der Parteien oder gar im Zusammenhang mit Wahlen, so daß nicht der Eindruck entstehen kann, es könne sich anstelle einer Informationsschrift um unzulässige Wahlwerbung und versteckte Parteienfinanzierung handeln.
[754] In: Winkler / Schilcher (Hsg.), Gesetzgebung, 167 - 172 (169).
[755] Ebenso: Miehsler, ZaöRV Bd. 32 (1972), 394 - 419 (407, FN 55).
[756] So aber Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, 199.
[757] A.a.O.
[758] Dies war ausweislich des Vorwortes zur Bayerischen Rechtssammlung 1983 in den dortigen Ministerien der Fall.


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