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II. Der Grundsatz adäquater Publikation

Die einfachgesetzliche Norm des § 20 Abs. 2 KSVG Saar setzt voraus, daß es die Pflicht des Staats ist, über die Regeln, deren Beachtung er fordert bzw. die ein geordnetes Staatsleben erst ermöglichen, zu informieren. Im neuzeitlichen Rechtsstaat betrachtet man es als angemessen, daß Machtausübung nicht willkürlich erfolgen soll. Das Staatswesen solle sich auf Gesetze gründen, die in einem geregelten Verfahren, also nach einer Verfassung, von den Inhabern der Macht direkt oder per Delegation (z.B. im Falle der Volkssouveränität, wenn es sich nicht gerade um ein plebiszitäres Verfahren handelt) zu fixieren seien. Damit werde die Ausübung von Macht für den Einzelnen vorhersehbar, und, falls eine unabhängige Gerichtsbarkeit existiert, sogar kontrollierbar. In einer Wahldemokratie findet darüber hinaus stets auch eine nachträgliche globale Kontrolle anläßlich von Neuwahlen statt. Gewalt sei nur durch den Staat auszuüben, und dies nur, sofern jemand die geschaffene Rechtsordnung nicht respektiere, also bei Gesetzesverletzungen. Ein modernes friedliches Staatsleben, das die Existenz eines Staats mit all seinen Kosten und Freiheitsbeschränkungen rechtfertigt, beruht also auf der Sicherheit seiner Bürger, daß keine unvorhersehbaren Übergriffe durch den Staat erfolgen, solange sie die Gesetze beachten, und daß derselbe Staat sie gegen etwaige Gesetzesverletzungen durch Mitbürger schützt. Hieraus gewinnt ein moderner Staat einen Großteil seiner freiwillig akzeptierten Staatsmacht. Solange dieses Konzept funktioniert, stellt die überwiegende Mehrheit der Bürger die Existenzberechtigung des Staats nicht in Frage. [277] Der "Rechtsstaat" in diesem reduzierten Sinne gründet seine Autorität primär auf Rechtsvorschriften und erst als ultima ratio auf Gewalt. - Auch in archaischen Staatswesen mit absoluten Herrschern an der Spitze erachtete man es für richtig, die von diesen erlassenen Vorschriften in wirksamer Weise publik zu machen. Die Untertanen waren somit nicht nur darüber informiert, was sie zu tun hatten, sie waren auch vor Überraschungen durch dunkle Regeln geschützt. Insofern begründeten rechtsstaatliche Elemente auch Anerkennung für durchaus undemokratische Führungsstrukturen.
Es ist zu begrüßen, wenn gemäß der derzeitigen Verfassung in dieser Weise die monopolisierte Gewaltausübung auf Rechtsvorschriften gestützt wird. Aber diese Vorschriften sollten auch bekannt sein. In der Gesetzgebungslehre ist daher anerkannt, daß Normen adäquat zu publizieren sind, um ihre Erkennbarkeit für die Rechtsunterworfenen zu gewährleisten. [278] Die Pflicht des Rechtsetzers, Normen so zu verkünden, daß die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von deren Inhalt verschaffen können, wird in der Literatur postuliert. [279] Als Begründung wird unter anderem auf das Verfassungsprinzip der Volkssouveränität zurückgegriffen. Wenn man Volkssouveränität mit der Identität von Herrschenden und Beherrschten definiere, sei es nämlich undenkbar, daß einem Beherrschten, der als Herrschender mit Rechtsetzer ist, eine Rechtsvorschrift unzugänglich bliebe. [280] Die als notwendig empfundene Formulierung von derartigen theoretischen Pflichten und Postulaten deutet bereits an, daß deren praktische Umsetzung Probleme birgt. [281] Der Österreichische Verfassungsgerichtsho[282] wird zur Pflicht adäquater Kundmachung wie folgt zitiert: "Den Vorschriften der Artikel 49 und 97 B-VG über die Publikation der Gesetze liegt der rechtsstaatliche Gedanke der Publizität des Gesetzesinhaltes zugrunde. Daraus folgt, daß der Gesetzgeber der breiten Öffentlichkeit den Inhalt seines Gesetzesbeschlusses in klarer und erschöpfender Weise zur Kenntnis bringen muß. Wenn der Zweck der Rechtsordnung darin besteht, den Menschen durch die Vorstellung der Norm zu einem normgemäßen Verhalten zu veranlassen, so ist der Gesetzgeber gehalten, die Möglichkeit einer solchen Vorstellung zu geben. (...) Eine Vorschrift, zu deren Sinnermittlung subtile verfassungsrechtliche Kenntnisse, qualifizierte juristische Befähigung und Erfahrung und geradezu archivarischer Fleiß von Nöten sind, ist keine verbindliche Norm." [283] Das deutsche Bundesverfassungsgerich[284] geht davon aus, daß die Gesetze, um den Anforderungen der Rechtssicherheit zu genügen, für den Rechtsunterworfenen klar erkennen lassen müssen, was Rechtens sein soll, und dies ohne Zuhilfenahme spezieller Kenntnisse, die nicht bei ihm selbst, sondern nur bei fachlich informierten Verwaltungsstellen und Gerichten vorausgesetzt werden können. Ansonsten seien sie rechtsstaatswidrig. Diese Sentenz war aber augenscheinlich nicht so streng gemeint, denn sonst wären anhand dieses Maßstabes bereits Normen für ungültig erklärt worden.[285] Immerhin verlangt auch das Bundesverwaltungsgericht, daß sich aus dem Inhalt einer Rechtsvorschrift ermitteln lassen muß, was von ihren Adressaten verlangt wird, [286] und gründet dabei die Pflicht zur angemessenen Klarheit der Rechtsordnung auf das Rechtsstaatsprinzip. Nicht nur durch undeutlich formulierte Einzelregelungen, auch durch einen verwirrenden Gesamteindruck kann eine nicht bereinigte Rechtsmaterie in rechtsstaatswidriger Weise unklar werden. Wenn Teile der Rechtsordnung den Bürgern unbekannt bleiben, bedeutet dies einen im Grundrechtsteil des GG nicht vorgesehenen Verlust an Freiheit. [287] Dem kann auch nicht mit Heldrich [288] entgegengehalten werden, daß bei Unkenntnis beschränkender Normen aufgrund von Überregulierung [289] zum Ausgleich eben eine faktische Freiheit entstehe, weil sich die Betroffenen nicht mehr bemühten, den Inhalt von Normen zu erforschen. Es mag sich hierbei um eine zutreffende Beobachtung einer verständlichen zynischen Haltung gegenüber einem Überangebot an geschriebenem Recht handeln. Aber ein Grund dafür, den Dingen ihren Lauf zu lassen, ist diese "faktische Freiheit" in "normativer Unfreiheit" nicht. Vielmehr ist auf die stete Ungewißheit, die Furcht vor überraschenden Regelungen, abzustellen, die daraus folgt, daß dem Normalbürger die Rechtsordnung verschlossen bleibt.
Die dauernde Gefahr, gegen Rechtsnormen zu verstoßen, die man übersehen hat, könnte durch aktuelle und verläßliche Bereinigte Sammlungen deutlich begrenzt werden. Derzeit werden eine ganze Reihe von Gesetzen und Verordnungen auf Länderebene vom Staat nicht in konsolidierter Form zur Verfügung gestellt. Dies steht im klaren Widerspruch zu den zitierten verfassungsrechtlichen Leitlinien aus Rechtsprechung und Literatur zur Publizität des geltenden Rechts.
Einzuräumen ist in diesem Zusammenhang, daß es verbindliche staatliche Anordnungen mit Normcharakter gibt, zu deren Wesen die Geheimhaltung gehört. Hierbei handelt es sich um diplomatische, polizeiliche und militärische Pläne und Regeln. Adressaten der geheimen Anordnungen sind dabei primär Beamte, so daß es sich meist nicht um Außenrecht, sondern um innerdienstliche Weisungen handelt. Sobald solche Anordnungen aber in der zweiten Stufe Außenwirkung gegenüber Bürgern, anderen Staaten oder gar Bürgern anderer Staaten entfalten, kommt das ihnen eigene Überraschungsmoment zum Tragen: Ohne Vorwarnung werden Eingriffsnormen angewendet und vollstreckt, die bis zu diesem Zeitpunkt nicht in ihrer konkreten Gestalt erkennbar waren. Es sind durchaus Fälle denkbar, in welchen höherrangige Interessen eine solche Einschränkung der Rechtsstaatlichkeit legitimieren (z.B. Geiselnahme, militärischer Überfall, Verhandlungen über Auslieferungen), obwohl man grundsätzlich auch jedem Rechtsverletzer sämtliche rechtsstaatlichen Garantien zuerkennt. Eine Umgehung oder Aushebelung solcher Vorschriften wird als ultima ratio durch deren Geheimhaltung konterkariert, auch wenn ein Rechtsstaat seine Autorität im Normalfall auf Durchsichtigkeit stützt. Als Gegenbeispiel eines Unrechtsstaats weist Tomuschat [290] auf die Sowjetunion Stalins hin, wo die Verheimlichung von Rechtstexten nach dem Zeugnis Solschenizyns ein perfides Mittel zur Ermöglichung von Willkürherrschaft war. Hingegen sei im Zuge der Französischen Revolution das erste amtliche Verkündungsblatt entstanden und es sei auch eine der ersten Entscheidungen der Frankfurter Paulskirche gewesen, ein Reichsgesetzblatt zu schaffen. [291] Unter dem Unrechtsregime Hitlers wiederum gab es das Instrument des "geheimen Führerbefehls". Bing berichtet [292] von einer schweren Verletzung des Grundsatzes der publicatio legis durch ein "Geheimes Amtsblatt" in Ex-Jugoslawien, das in den Staaten außer Slovenien unter dem alten Regime das herkömmliche Publikationsorgan für Rechtsvorschriften ersetzt hatte. Geheime Normen, die natürlich auch nicht Gegenstand einer Bereinigten Sammlung sein können, können jedenfalls in Deutschland vor ihrem Bekanntwerden nicht Gesetze oder Verordnungen sein, da sie sonst nach Artikel 82 GG mangels Verkündung unwirksam wären. [293] Sie können auch nur ausnahmsweise zulässig sein. [294] Grundsätzlich gilt aber das Prinzip der Erkennbarkeit für staatlich gesetzte Normen. [295]


[277] Sicher einer der Gründe, warum das DDR-Regime trotz der Mißachtung fundamentaler Individualfreiheitsrechte relativ lange Bestand hatte. .
[278] Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, 541; grundlegend: Walter, ÖJZ 1963, 85 (89 f.); Noll, Gesetzgebungslehre, S. 195 f. und Berkemann, jur-PC 1996, 208-217 (211, FN 15) zitieren hierfür Kant, "Zum Ewigen Frieden" (1795), Anh. II, 245 (Ausg. Weischedel, Bd. 6): "Alle auf das Recht anderer Menschen bezogenen Handlungen, deren Maxime sich nicht mit der Publizität verträgt, sind unrecht.".
[279] Merten, in: FS für die Gesellschaft für Rechtspolitik (1984), 295 (305), unter Hinweis auf BVerfG NVwZ 1984, 430 (431); in BVerfGE 16, 6 (18) als Intention der Ausgabe des BGBl. beizeichnet; ferner BVerfGE 40, 237 (252 f.) und BVerwG NJW 1962, 506; Holzinger / Manak, ZG 1987, 362 - 373; Brande, in: Winkler / Schilcher (Hsg.) : Gesetzgebung, 173 - 203; Keck, BayVBl. 1985, 33.
[280] Klecatsky, Die Kundmachung von Gesetzen und Verordnungen nach österreichischem Recht, in: FS zum zwanzigjährigen Bestehen des Sammelwerkes 'Das österreichische Recht', zitiert nach Brande, a.a.O., 176.
[281] Kurios ist, daß auch der Staat nicht zu allen Texten Zugang hat. Der Fundstellennachweis B zum Bundesgesetzblatt Teil II verzeichnet ein wieder anwendbares Abkommen zwischen Deutschland und Österreich von 1923 über die Überleitung von Lechwasser ins Maingebiet als gültig. Anstelle der Nennung der Originalfundstelle für den Volltext findet sich jedoch die Bemerkung: "Text nicht ermittelt.".
[282] Slg. 3130/1956.
[283] Leider werden derart radikale Ansätze, auch wenn sie höchste juristische Autorität genießen, zwar gerne zitiert, aber häufig auch sogleich wieder nivelliert, so z.B. bei Holzinger, in: Schäffer (Hsg.), Theorie der Rechtssetzung, S. 303-341 (314).
[284] BVerfGE 31, 1 (33 f.).
[285] Noll, Gesetzgebungslehre, 182.
[286] BVerwGE 2, 175 f.
[287] Berkemann, in: Standort juris, 83 - 130 (91).
[288] Heldrich, in: Zweigert-FS, 811 ff. (825).
[289] Berkemann, in: Standort juris, 83 - 130 (109) nennt allein 85.330 in Kraft befindliche Paragrahen des Bundesrechts (Stand: 20.3.1996, Auskunft der juris-GmbH); dazu kommt Europarecht, sonstiges supranationales Recht, Landesrecht, Kreis- und Ortsrecht sowie Recht von Personalkörperschaften mit Satzungsautonomie.
[290] In: Kutscher-FS (1981), 461.
[291] Tomuschat, a.a.O., 465.
[292] IT and Law, 208.
[293] Die Nachkriegsentscheidungen OLG Frankfurt, SJZ 1947, Sp. 621 (623 f.); BGHZ 3, 94 (106); OGHSt 1, 321 (324) zu geheimen Führerbefehlen gehen als Selbstverständlichkeit davon aus, daß die nicht ordnungsgemäße Publikation einer Norm deren Geltung entgegenstehe.
[294] Noll, Gesetzgebungslehre, S. 192; Bing, IT and Law, 208, berichtet von einem bedenklichen Grenzfall aus Norwegen: Dort wurden noch 1973 gewisse Rechtsverordnungen über den Strafvollzug in einem Organ veröffentlicht, das nur Gefängniswärtern, nicht aber den Insassen zugänglich war. Er bezieht sich auf den Bericht "Hemmelig lovgiving?" von da Capua / Feydt / Mathiesen, in: Dagbladet vom 24.9.1973.
[295] Noll, a.a.O.; Walter, ÖJZ 1963, 85, 90; Berkemann, in: Standort juris, 83 - 130 (91, 95).


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