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II. Praxis eines "Konzessionen"systems


Eine Bereinigte Sammlung des Landesrechts, oder jedenfalls eine solche in Form einer Gesetzesdatenbank, kann eine öffentliche Einrichtung darstellen.
Der Begriff der öffentlichen Einrichtung ist sehr weit. Er umfaßt Leistungsapparaturen höchst unterschiedlicher Struktur und Zweckbestimung, die der Daseinsvorsorge dienen. Eine besondere Organisation ist ebensowenig notwendig wie die Existenz eines aufwendigen Apparates. Es bedarf lediglich einer Widmung, d.h. eines Rechtsaktes zugunsten der Nutzung durch die Öffentlichkeit, und es darf sich nicht um einen Gegenstand im reinen Verwaltungsgebrauch handeln. [817] Eine Sammlung, die dem Bürger Gelegenheit gibt, sich über das aktuell geltende Recht umfassend zu informieren, ist ein Gegenstand der Daseinsvorsorge, denn aufgrund solcher Information werden daseinsrelevante Entscheidungen getroffen. Die Vergegenwärtigung des Rahmens der Rechtsordnung trägt dazu bei, durch Konfliktvermeidung Kosten zu sparen und Lebenszeit sinnvoll zu verwenden. Dieses präventive Anliegen ist einer der Gründe für das Interesse an Bereinigten Sammlungen, die konkreten Informationsbedarf weitaus einfacher stillen als ein herkömmliches Gesetzblatt. Aber auch im eingetretenen Streitfall haben die Sammlungen einen Zweck der Daseinsvorsorge, da sie als Informationssystem die Entscheidungsfindung erleichtern. Wenn eine Bereinigte Sammlung staatlich veranstaltet wird, ergibt sich die Widmung zur Erfüllung des genannten öffentlichen Zweckes in der Regel aus dem Vorwort und aus der allgemeinen Verbreitung durch Einstellung in Bibliotheken, oder, wie bei Juris, durch den Anschluß einer online-Datenbank an ein öffentlich zugängliches Datennetz. Zwar werden Informationen über konsolidierte Gesetzestexte häufig von Staatsorganen genutzt, aber keineswegs ausschließlich. Der Bürger, der die Entscheidung eines Gerichts oder einer Verwaltungsbehörde begehrt, bereitet mit ihrer Hilfe, gegebenenfalls unter Einschaltung eines Anwalts, seine Antragstellung vor. Folglich stehen Bereinigte Sammlungen auch nicht nur im Verwaltungsgebrauch. Typisch für eine öffentliche Einrichtung ist auch, daß der Zugang für jedermann und zu höchstens kostendeckenden Preisen gewährleistet wird. An dieser Stelle kann auf § 20 Abs. 2 des saarländischen Gesetzes über die Kommunale Selbstverwaltung zurückgekommen werden, der anordnet, daß jeder Gemeindebürger sich aus einer Bereinigten Sammlung bei der Gemeinde über das geltende Recht gegen Erstattung der Kopierkosten informieren kann. Auch diese Vorschrift ordnet die Bereinigte Sammlung funktional unter die öffentlichen Einrichtungen ein. Ähnlich ist es in Norwegen, wo ein Rechtssubjekt der Privatwirtschaft, die Stiftung "Lovdata", mit der Herstellung und Verbreitung des Gesetzblatts, einer online-Normendatenbank sowie einer halbjährlich aktualisierten Bereinigten Sammlung beauftragt ist, und deren Stiftungszweck sie zur bloßen Kostendeckung verpflichtet. [818] Dem entspricht die Feststellung Berkemanns, der Staat dürfe sich zur Vermittlung von Rechtstexten Dritter bedienen, wenn dabei keine Gewinne gemacht würden. [819] Diese Indizien sprechen dafür, daß eine Bereinigte Sammlung in Papier oder elektronisch die Voraussetzungen für eine öffentliche Einrichtung erfüllt.
Bei öffentlichen Einrichtungen haben die Träger ein Wahlrecht hinsichtlich der Rechtsform. Das Land kann die hier fragliche Leistung, die Bürger über das jeweils geltende Recht verbindlich zu informieren, also in den Formen des öffentlichen oder des privaten Rechts erbringen oder sie auch durch einen Dritten erbringen lassen. [820]
Noch 1979 gab es augenscheinlich gar keine Alternative dazu, daß der Bayerische Landtag die Staatsregierung um Durchführung einer Rechtsbereinigung ersuchte. [821] Der Beschluß erfolgte auf Antrag aller Fraktionen, und an eine Ausschreibung oder ähnliches wurde keineswegs gedacht. Dennoch war das juris-Projekt auf Bundesebene damals bereits angelaufen, welches seit 1985 von einer GmbH durchgeführt wird und auch die Volltext-Bundesrechts-Datenbank umfaßt, unter anderem als Ersatz für Teil III des BGBl., der nicht mehr als Volltextsammlung weitergeführt wurde. Auf Länderebene gab die Legislative die Verantwortung für die Pflege des von ihr erlassenen Rechtsmaterials also der Exekutive weiter, während auf Bundesebene bereits die völlige Auslagerung in ein Wirtschaftsunternehmen vorbereitet wurde. Diese Entwicklung steuerte bereits auf die Novelle in § 7 BHO und den entsprechenden Landesvorschriften zu, worin zur Sparsamkeit angemerkt wird: "Diese Grundsätze verpflichten zur Überprüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können." [822]
Hier soll vorgeschlagen werden, zur Entlastung des Landeshaushaltes und der Personalstrukturen der Ministerien die originär staatliche Aufgabe "Rechtsbereinigung" mit ihrer hohen Initialinvestition durch einen privatwirtschaftlichen Unternehmer vornehmen zu lassen. Da das Land zur Vermittlung der Kenntnis von Rechtstexten durch eine Normensammlung auch Dritte einschalten kann, wird eine Methode erörtert, die Erstellung und Führung einer Bereinigten Sammlung unter minimaler finanzieller Staatsbeteiligung in die Privatwirtschaft auszulagern und diese gleichzeitig im Außenverhältnis unter staatlicher Produktkontrolle zu belassen. Die entstehende konsoliderte Textsammlung soll herkömmlichen Bereinigungsprodukten durch eine Geltungsgarantie überlegen sein. [823] Das haushaltsrechtliche Sparsamkeitsgebot rechtfertigt dabei, daß an die Stelle einer Bezahlung aus Steuermitteln die Einräumung eines privilegierten Verwertungsrechtes tritt, so daß das Absatzrisiko bei demjenigen Unternehmen verbleibt, das auch die Qualität des Produktes im Innenverhältnis zu vertreten hat. Dieser könnte sich aus dem Erlös einer Bereinigten Sammlung des Landesrechts in Papierform und auch als elektronisches Produkt refinanzieren, sofern ihm das Land gegenüber anderen Anbietern landesrechtlicher Normtexte eine Sonderstellung einräumt. Dazu müßte eine Konzession zur Verbreitung des öffentlich autorisierten konsolidierten Landesrechts erteilt werden.
Der Begriff "Konzession" ist nicht nur als Erteilung einer Erlaubnis gemeint, wie zum Beispiel im Gaststättenrecht oder im Bericht der BMF-Arbeitsgruppe zur Privatfinanzierung öffentlicher Infrastruktur, wo "Konzession" die Einräumung eines Nutzungsrechts bedeutet. [824] Er wird hier schlagwortartig in Anlehnung an die Rechtsfigur der "concession de service public" aus dem französischen Verwaltungsrecht verwendet. Er umschreibt bei Vorgängen, die der in Deutschland sogenannten "Beleihung" entsprechen, das gesetzlich oder vertraglich geregelte Verhältnis zwischen dem mit Hoheitsbefugnissen Beliehenen und dem Staat. [825] In diesem Innenverhältnis wird außer den bilateralen Beziehungen zwischen Staat und privatem Wirtschaftssubjekt auch geregelt, wie der Beliehene sich im Verhältnis zu den Nutzern der von ihm betriebenen Einrichtung zu verhalten hat, insbesondere, ob beispielsweise Tarife genehmigt werden müssen, Sicherheitskontrollen vorgeschrieben sind oder ob Zugangsbeschränkungen praktiziert werden. Solche Regelungen stellen sicher, daß der Staat sich nicht der Gesamtverantwortung im Außenverhältnis begibt. Im Gegenzug ist dem beliehenen Unternehmer so viel wirtschaftlicher Spielraum einzuräumen, daß langfristig seine wirtschaftliche Existenz gesichert wird, damit die Einrichtung auch dauerhaft betrieben werden kann. Dies kann durch Finanzierungshilfen des Staats oder durch (vorübergehende) Einräumung eines Monopoles geschehen. In einem multilateralen Abkommen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit von Verwaltungsbehörden wird der französische Fachbegriff "concession de service public" mit "Überlassung von Aufgaben bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen" übersetzt. [826] Auch "Privatisierung von Aufgaben der Daseinsvorsorge" wäre denkbar.

1. Beleihung als Vorbild

Da eine Bereinigte Sammlung nach dem hier vertretenen Ansatz hoheitlichen Charakter hat, muß Hoheitsmacht auf denjenigen übertragen werden, der sie in den Formen des Privatrechts erstellt.
Wie erörtert, ist es eine originär staatliche Aufgabe der Leistungsverwaltung, verbindliche bereinigte Normensammlungen zu produzieren und bereitzustellen. Wenn der Text mit Gesetzeskraft über die Rechtsordnung des Landes Auskunft gibt, dann hat seine Produktion hoheitlichen Charakter. Wird nun die Produktion durch ein privatwirtschaftliches Unternehmen übernommen, muß es zu diesem Zweck mit Hoheitsmacht beliehen werden. [827] Dabei ist es staatlich per Vertrag oder Gesetz auf exakte Arbeit und Gleichbehandlung der Nachfrager hin zu kontrollieren, und es muß wirtschaftlich sichergestellt werden, daß die Aufgabe der Rechtsbereinigung mit der notwendigen Kontinuität erfüllt wird. [828] Die erforderliche Beleihung kann entweder im Rahmen eines Verwaltungsaktes erfolgen oder Gegenstand eines öffentlich-rechtlichen Vertrages sein.
Fraglich könnte sein, ob man es nicht auf der Ebene des Verfassungsrechts rechtfertigen muß, daß über die Kompetenz zur Feststellung des (nicht mehr) geltenden Rechts disponiert wird. Es liegt nahe einzuwenden, daß legislative Befugnisse keiner Delegation zugänglich sind. [829] Die Verfassung legt exakt fest, wer die Legislative bildet, daß allein die Parlamente für den Erlaß von Gesetzen, Regierungen für Rechtsverordnungen und öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaften und Anstalten für Satzungen zuständig sind. Wenn also einem privatrechtlich agierenden Bereinigungsorgan irgendwelche normsetzerischen Befugnisse zustehen sollten, wäre dies ein schwerwiegender Verfassungsbruch. Diesen im Grundsatz berechtigten Bedenken ist entgegenzuhalten, daß kein "privater Normgeber" entsteht. Auch die verbindliche Rechtsbereinigung nach dem hier vorgestellten Modell soll nur wiederholen, was sowieso schon gilt und formell ausscheiden, was sowieso schon nicht mehr gilt; sie wird also prinzipiell keineswegs schöpferisch oder ändernd tätig. Außerdem soll nicht die Rechtsetzung delegiert werden, sondern nur die Vorarbeit der Feststellung des geltenden Rechts. Die Letztverantwortung tragen auch bei der Bereinigung von Gesetzen und Verordnungen aufgrund der Schlußakte "Bereinigungsgesetz und -verordnung" die originären Normsetzer Parlament und Regierung. Die herrschende Meinung sieht die Aufgabe, den Bürger über das geltende Recht zu informieren, heute auch noch gar nicht als zum Bereich der Legislative gehörend an. Die Herausgabe der Bereinigten Sammlungen geschieht auf Seiten der Regierung, im Rahmen von deren Titel "Öffentlichkeitsarbeit" im Sinne der Information des Bürgers über die Tätigkeit des Staates. [830] Es handelt sich dabei nicht um die Setzung von Recht, sondern um die brauchbare Information über die jeweilige Rechtsordnung.
Es wird nicht verkannt, daß es sich hierbei um heikle Differenzierungen handelt und daß die Gefahr versehentlicher oder bewußter Manipulation des Normenbestandes durch nichtstaatliche Stellen gegeben ist. Aber angesichts dessen, daß eine mit Geltungsgarantie versehene konsolidierte Sammlung allen Landesrechts, die man zu Kontrollzwecken heranziehen könnte, bisher gar nicht existiert, ist das Risiko, entsprechende Sicherungsmaßnahmen im Bereinigungsgesetz vorausgesetzt, vertretbar.
Als zweiter verfassungsrechtlicher Kritikpunkt könnte angeführt werden, daß bei einer stetigen Bereinigung mit Verbindlichkeit der Sammlung eine unzulässige dynamische Verweisung entstehe. Das Bereinigungsgesetz müßte nämlich bezüglich der Bereinigungswirkung auf die Bereinigte Sammlung "in deren jeweiligem Stand" verweisen, was als Widerspruch zum Bestimmtheitsgrundsatz gewertet werden könnte. Aber zum ersten ist die Situation in Ländern ohne verbindliche Bereinigte Sammlung heute noch schlimmer: Der Gesetzgeber beantwortet die Frage "was gilt?" nämlich nur für den jeweiligen Stichtag der Bereinigungsgesetze mit negativer Ausschlußwirkung, mit positiver Geltungsgarantie überhaupt nicht und zwischen den Bereinigungsgesetzen jedenfalls für Gesetze auch nicht. Und zweitens ist die Verweisung weniger problematisch, wenn gesetzlich vorgesehen ist, daß auch im Intervall zwischen zwei Bereinigungsgesetzen der Landtag durch seine Organe eine kontinuierliche Kontrolle über den Inhalt der Bereinigten Sammlung ausübt.
Zum Dritten wird von verfassungsrechtlicher Warte vorgebracht, die Privatisierung der Staatsaufgabe "Rechtsinformation" berge eine Gefahr für die Objektivität der Rechtsfindung, weil Rechtsinformationssysteme häufig von Gerichten genutzt werden. Wenn die Dokumentation juristischer Informationen ausschließlich wirtschaftlichen Erwägungen unterliege, könnten sachfremde Aspekte Auswahl und Aufbereitung beeinflussen und so die darauf fußende Rechtsprechungstätigkeit beeinträchtigen. [831] Diese Argumentation ist einleuchtend, schlägt aber nur gegenüber der Privatisierung von Rechtsprechungs- und Literaturdatenbanken durch. Das hier interessierende Objekt, nämlich eine konsolidierte umfassende Normensammlung, ist durch eine Privatisierung nicht gefährdet, wenn sowohl die zeitnahe Aktualisierung als auch die umfassende Abdeckung aller Normsetzungsakte im Rahmen des Privatisierungsaktes festgeschrieben werden. Verfassungsrechtliche Bedenken stehen also einer Delegation der Bereinigungsarbeit letztlich nicht entgegen.
Es lassen sich die unterschiedlichsten Beispiele heranziehen, in denen in beträchtlichem Umfang Hoheitsmacht auf Private übertragen wird, um Aufgaben der Daseinsvorsorge zu delegieren. Taxiunternehmer dürfen Gebühren nach öffentlich-rechtlichen Tarifen erheben, wofür sie im öffentlichen Interesse einer Betriebspflicht und durch ein Genehmigungserfordernis behördlicher Aufsicht unterliegen. Fluglotsen und Hafenlotsen nehmen öffentlich-rechtliche Befugnisse im internationalen Verkehr wahr, dessen Sicherung ebenfalls die Erfüllung einer Staatsaufgabe darstellt. Die Bezirksschornsteinfegermeister sind mit präventivem Brandschutz und der Feuerschau betraut, wobei diese Aufgaben der Daseinsvorsorge und Gefahrenabwehr nur gekoppelt mit Befugnissen aus dem Bereich der Eingriffsverwaltung sinnvoll zu lösen sind. Daher üben diese Beliehenen Hoheitsmacht nicht nur im Rahmen der Gebührenerhebung aus, sondern haben auch ein Recht, Räume zu betreten und konkrete Schutzmaßnahmen anzuordnen. Den württembergischen Bezirksnotaren sind Aufgaben zugewiesen, die ansonsten Amtsrichtern oder Rechtspflegern obliegen, und für die sie über Anteile an Gebühren anstatt über ein staatliches Salär bezahlt werden. Auch Geschäfte der Rechtspflege werden also teilweise in einer der Beleihung zumindest nahe verwandten Konstellation durch Dritte vorgenommen.
Im hier behandelten Zusammenhang ist insbesondere darauf hinzuweisen, wie die Staats- bzw. Landesoberhäuptern zukommende Pflicht der Normenverkündung in die Tat umgesetzt wird. Die Schriftleitung der Gesetzblätter ist bei einem Ministerium angesiedelt und kein Teil des Präsidialbüros. Die konkrete Herstellung und der Vertrieb der Verkündungsorgane, also diejenigen Tätigkeiten, die man am ehesten hinter dem Wort "Verkündung" im Sinne des Artikels 82 GG und seiner Parallelnormen vermuten würde, wird oft von Subjekten des privaten Rechts vorgenommen. Im Falle des BGBl. tritt die Bundesanzeiger Verlags-GmbH auf den Plan, deren Anteile immerhin zu 70% von der Bundesrepublik gehalten werden, [832] und auch in den Ländern haben die Justizministerien oder Staatskanzleien für diese verfassungsrechtlich bedeutende Tätigkeit Verlage, Satzbetriebe oder Druckereien als Partner. [833] Man "läßt" verkünden.
Noch weiter geht das Engagement Privater im Bereich der Publikation konsolidierter Texte. Da die Fortführung des BGBl. Teil III eingestellt worden ist und die Nachlieferungen des Werkes "Das deutsche Bundesrecht" eine gewisse Zeitspanne hinter den Rechtsänderungen herhinken, ist die Information über das gesamte aktuell geltende konsoliderte Bundesrecht im Volltext derzeit ausschließlich durch die juris-GmbH zu erhalten. Deren Normendatenbank hat damit faktisch eine Monopolstellung und sie wird somit auch ohne gesetzliche Anordnung zu einer verbindlichen Informationsquelle. Die Bundesministerien z.B. bedienen sich bei der Planung von Änderungsgesetzen der juris-Normendatenbank und lassen die umständliche Kombinationsrecherche mit dem Fundstellennachweis A zum BGBl. Teil III und zusätzlicher Differenzsuche im BGBl. I links liegen. [834] Die Verantwortung für die Arbeiten an den Bereinigten Sammlungen für das Land Rheinland-Pfalz, Sachsen und Sachsen-Anhalt ist dem Nomos-Verlag übertragen. Sowohl dieser als auch die juris-GmbH sind mit der Konsolidierung des thüringischen Landesrechtes befaßt. Auf der Ebene der Verwaltungsvorschriften erließ z.B. das Finanzministerium Baden-Württemberg eine Sammlung namens "Grunderwerbsteuerrecht in Baden-Württemberg", deren Herstellung und Vertrieb durch den Boorberg Verlag erfolgt. In derselben Weise wie ansonsten Amtsblätter als Fundstellen genannt sind, erscheint diese private Bezugsquelle im "Gültigkeitsverzeichnis 1995" als offizieller Textnachweis. Es handelt sich, gerade im Steuerrecht, übrigens um keinen Einzelfall. So wird z.B. die "Umsatzsteuerkartei" des Bundesministeriums der Finanzen durch den Erich Schmidt Verlag vertrieben, während die landesrechtlichen Verwaltungsanweisungen Baden-Württembergs zum Umsatzsteuerrecht in einer Kartei zu finden sind, deren Vertrieb mit der Oberfinanzdirektion Freiburg in rein staatlicher Hand liegt. Es gibt also durchaus Fälle, in welchen zumindest Vorschriften des Innenrechts ausschließlich durch die Privatwirtschaft, und zwar auch durch Gesellschaften ohne staatliche Anteilseigner, publiziert werden. Der Normsetzer hat dann aus der Sicht des Verlages nur noch die Stellung eines Autors oder Herausgebers. Da auch Vorschriften des Innenrechts der Publikation bedürfen, kann man durchaus sagen, ein Teil der hoheitlichen Normsetzungstätigkeit sei im Wege einer Beleihung auf Private delegiert.
Ein frappantes Beispiel für diese These stellt das Deutsche Institut für Normung (DIN) dar, welches in der Bundesrepublik einen rein privatrechtlichen Charakter gewann. Die Privatisierung betrifft hierbei nicht nur das Publikationswesen, sondern auch schon die Willensbildung des Normsetzers selbst. Die Arbeit des DIN beruht auf einem Vertrag mit der Bundesrepublik Deutschland. Seine Tätigkeit besteht nach außen hin in Normsetzung. Aufgrund dieser Konstellation hielt man es für erforderlich, in den Vertrag eine Klausel (§ 5) aufzunehmen, wonach die Beauftragung des Instituts mit Normierungstätigkeiten durch den Staat nicht zu einer Beleihung mit Hoheitsmacht führe. [835] Verständlich ist, daß den Parteien diese Rechtsfolge unerwünscht war und daß ein Gesetz über die Beleihung des DIN mit Hoheitsmacht problematisch zu gestalten gewesen wäre. [836] Dennoch ist - mit Berkemann [837] - zu fragen, ob nicht diese Kautele aufgrund der tatsächlichen Entwicklung heute unbeachtlich geworden ist. Das DIN wäre damit ein faktisch mit Hoheitsmacht beliehenes Unternehmen. Es betreibt zwar Normsetzung, ist aber ansonsten aufgrund seiner vertraglich eingeräumten Monopolposition mit den Beliehenen "TÜV" oder "DEKRA" zu vergleichen: Nur bei deren "amtlich anerkannten Sachverständigen" hat man die Möglichkeit, die technischen Voraussetzungen der Zulassungsfähigkeit eines Kraftfahrzeugs feststellen zu lassen, ebenso wie man [838] nur über den Beuth Verlag DIN-Normen legal beziehen konnte, um sich über Fahrlässigkeitsmaßstäbe und den "Stand der Technik" verbindlich zu unterrichten. In beiden Fällen hat der Staat die Fixierung von technischen Voraussetzungen für praktisch wichtige unbestimmte Rechtsbegriffe auf Private übertragen. Angesichts dessen ist auch eine rein vertragliche Grundlage dieser Position für das DIN nicht hinreichend. Das Institut stellt faktisch ein Beispiel für Beleihung im legislativen Bereich dar.
Fraglich könnte die Heranziehung des Topos "Beleihung" hier sein, weil es im Gegensatz zu den meisten der aufgezählten Lehrbuchfälle der Beleihung nicht um originäre Verwaltungstätigkeit geht, sondern um der Legislative nahe Aufgaben. Zusätzlich zu den oben genannten Rechtfertigungsgründen ist an dieser Stelle noch anzumerken, daß in der Praxis die Legislative sich noch nie selbst darum gekümmert hat, die von ihr erlassenen Gesetze auch übersichtlich dargestellt an den Bürger heranzutragen, und dies stets als Aufgabe der Exekutive angesehen hat. Die Erstellung konsolidierter Gesetzesausgaben wird nicht in den Ausschüssen der Landtage, sondern in Justiz- und Innenministerien oder den Staatskanzleien vorangetrieben. Dies erscheint auch zutreffend, da die Willensbildung, wie von den Verfassungen gefordert, im Parlament abgeschlossen worden ist. Die Verantwortung für deren Produkt kann dann an die Exekutive abgegeben werden.
Im Idealfall stellt auch die Rechtsbereinigung nur noch ein historisch exaktes Nachzeichnen des Willens des Gesetzgebers dar, ohne materiell einzugreifen. Im Bereinigungsgesetz kann außerdem der Gesetzgeber die Minister zur Publikation bereinigter Texte mit verbindlicher Wirkung ermächtigen; falls die Verfassung dies vorsieht, sogar mit Gesetzes- statt nur mit Verordnungsrang. Und solange die Bereinigung nur solche Änderungen zur Folge hat, die auch als Berichtigung wirksam gewesen wären, kann sie ohne weiteres den Informationsaufgaben der Verwaltung zugeschlagen werden. Es ist nicht zutreffend, die Normenkonsolidierung mit ihrer Urproduktion gleichzusetzen. Weiterhin bleibt festzustellen: Selbst wenn man die Herausgabe einer verbindlichen Bereinigten Sammlung wegen der darin möglichen "unbemerkten" Gesetzesänderung als echten Legislativakt einstufen würde, dann spräche die weite Definition des Beleihungstatbestandes nicht dagegen, diese Rechtsfigur auf die Übertragung hoheitlicher Befugnisse im Bereich der Legislative auszudehnen. Dies geschieht de facto im Bereich der Setzung technischer Normen durch nicht- oder überstaatliche Stellen (z.B. DIN, ECE, DASt), wobei durch staatliche Gerichte die Bindung der Staatsbürger und auch des Staats selbst an solche Standards instituiert wird.
Auch die Übertragung der konkret-dinglichen Herausgabe eines rechtsverbindlichen BGBl. und von Landesgesetzblättern durch einen Verlag in der Rechtsform einer privaten GmbH stellt eine vergleichbare Aktion dar. Existiert also ein entsprechendes Gesetz, dann ist die Beleihung mit der Macht, eine verbindliche Bereinigte Sammlung herauszubringen, eine durchaus tragfähige Konstruktion. Zum Dritten ist allen genannten Beispielen gemein, daß Infrastruktur zur Verfügung gestellt wird. Es mag sich dabei um sehr greifbare Strukturen, wie Straßen oder Leitungsnetze, handeln, aber auch die leichte Erreichbarkeit und Zuverlässigkeit wichtiger Informationen gehört in einem hochkomplexen Staatswesen mit vielen dezentralen Entscheidungsträgern zur Infrastruktur. [839] Im Rechtsstaat gehört die Versorgung mit verläßlichen Rechtstexten zur Daseinsvorsorge, und diese Staatsaufgabe kann wie andere Aufgaben der Daseinsvorsorge einem Konzessionsnehmer übertragen werden.
Nach alldem bedeutet es keinen großen Schritt und keinen Bruch mit der bisherigen Rechtspraxis, wenn die Produktion einer Bereinigten Sammlung in der Art, wie sie Kapitel 1 fordert, der Investitionskraft der Privatwirtschaft anheimgestellt wird. Unter Aufsicht und ständiger Kontrolle durch verfassungsgemäße Organe der Normsetzung kann also einem oder mehreren kooperierenden Unternehmen die Aufgabe übertragen werden, verbindlich den Text des jeweils geltenden Landesrechts festzustellen und zu veröffentlichen. Da diese Arbeit auf eigene Kosten des Unternehmens geleistet wird, muß die Regelung auch einen Weg vorsehen, wie die erforderlichen Geldmittel wieder erwirtschaftet werden können.
An zwei Punkten fügt sich ein solches Konzessionensystem allerdings nicht ohne weiteres in die üblichen Strukturen der geschriebenen Landesrechtsordnung ein. Zum ersten erfordert die Übertragung hoheitlicher Befugnisse an einen Privaten nach den anerkannten Regeln über die Beleihung stets ein Gesetz als Grundlage, selbst wenn das private Unternehmen nicht im Rahmen der Eingriffsverwaltung tätig wird. [840] Wenn also das Produkt der Rechtsbereinigung, z.B. in Form einer Datenbank (juris) oder einer Loseblattsammlung (Bereinigte Sammlung Rheinland-Pfalz) als autorisierte Version mit positiver Geltungsgarantie und gleicher Verbindlichkeit wie ein Gesetzblatt verbreitet werden soll, dann muß diese Vorrangstellung des bereinigten Textes vor den Produkten rein privater Normtextverleger auf einem Gesetz beruhen. Zum zweiten wird aber auch der Wettbewerb beeinträchtigt, wenn der Staat einem Privatrechtssubjekt auf diese Weise ein exklusives Wirtschaftsgut bietet. [841]
Deshalb muß einer derartigen Übertragung von Staatsaufgaben auf Private ein Ausschreibungsverfahren vorausgehen, so daß alle möglichen Interessenten, gegebenenfalls sogar EU-weit, dieselbe Chance haben. Unter Umständen kann die Ausschreibung des Gesamtprojektes "Bereinigte Sammlung" sogar in mehrere Einzelpositionen unterteilt werden. [842] Des weiteren muß eine etwaige Monopolstellung als Ausnahme vom Wettbewerbsrecht des primären und abgeleiteten EU-Rechts sowie vom nationalen GWB in Gesetzesform durch das vorrangige Interesse an der verbindlichen Information des Bürgers über das jeweils aktuelle Landesrecht gerechtfertigt werden. Diese Rechtfertigung ist materiell durchaus zu leisten, da eine Daueraufgabe, die verfassungsrechtlich geboten ist, ohne die Privatisierung seither nicht in angemessener Form erledigt werden konnte und auch nicht auf dem freien Markt von dritter Seite erbracht wurde. Nichtsdestotrotz bedarf es formell der Gesetzesform, weil von gesetzlichen Regeln abgewichen werden soll. Da bisher die Bereinigten Sammlungen bestenfalls negative Ausschlußwirkung haben, und auch die Bundesrechts-Datenbanken von juris oder Nomos mangels Ausfertigung durch den Bundespräsidenten nicht als gleichwertiger Ersatz für ein konsolidiertes BGBl. gelten können, genügt der derzeitige Stand der Dinge formal noch dem Wettbewerbsrecht. Für eine privat produzierte verbindliche Bereinigte Sammlung im hier vorgestellten Sinne jedoch muß eine Sondervorschrift in die Landesrechtsbereinigungsgesetze aufgenommen werden. Diese muß einerseits eine Grundlage für die Beleihung eines Privaten mit dem Recht bieten, eine Bereinigte Sammlung mit positiver Geltungsgarantie herauszugeben. Andererseits muß sie diesem ein - zeitlich begrenztes - Sonderschutzrecht vor "Raubkopien" in Abweichung von § 5 des UrhG gewähren.
Dabei muß, da § 5 UrhG als Bundesrecht Vorrang genießt, darauf abgestellt werden, daß nicht das Gesetz, so wie es ursprünglich erlassen wurde, nämlich als Ausgangstext mit zeitlich gestaffelten Änderungsnormen, Gegenstand des geforderten Schutzes ist; die zu schützende schöpferische Leistung stellt vielmehr die systematische Zusammenstellung und die Konsolidierung der ursprünglich erlassenen fragmentarischen Texte zu einem lesbaren und verständlichen Ganzen dar. Damit muß kein Urheberrecht an Gesetzen eingeführt werden, sondern die schöpferische Leistung der Erarbeitung konsolidierter Texte wird anerkannt. [843] Es wird nur eine öffentlich-rechtliche Grundlage im Verwaltungsverfahrensrecht dafür geschaffen, daß ein schutzfähiges Urheberrecht an einer besonderen Art des Sammelwerkes auch im Interesse einer subventionsarmen Rechtsbereinigung entstehen kann.
Die Konsolidierungsarbeit darf nicht im vollen Umfang der Schutzlosigkeit der Gemeinfreiheit nach § 5 UrhG ausgesetzt werden, wenn sich schon der Staat nur hin und wieder zur Publikation von "Bekanntmachungen der Neufassung" einzelner Gesetze veranlaßt sieht und ansonsten die eigentlich ihm obliegende Information des Bürgers über den tatsächlichen Wortlaut des geltenden Rechts privatwirtschaftlicher Initiative überläßt. [844] Auf der Ebene des Bundesrechts gibt es Beispiele, welche sich ad absurdum führen ließen: Wenn die Normendatenbank von juris kopiert und kostenlos weiterverteilt würde, oder wenn die Konsolidierungsleistungen aus der Sammlung "Das deutsche Bundesrecht" des Nomos Verlages als Druckwerk und auf CD-ROM durch Kopien ausgebeutet würden, dann wäre keine Urheberrechtsverletzung geltend zu machen, weil es sich beim Tatobjekt um Gesetzestexte handelt, und diese spezialgesetzliche Wertung würde auch auf die Anwendung des § 1 UWG ausstrahlen, so daß eine entsprechende Raubkopieraktion sanktionslos bliebe. Die Erstellung Bereinigter Sammlungen aus dem Rohmaterial "Gesetzblatt" stellt eine unternehmerische Leistung dar, die einen Marktwert hat. [845] Er liegt darin, daß der Rechtsanwender sofort einen lesbaren Text zur Hand hat, und sein Umfang läßt sich erahnen, wenn man die Verkaufszahlen des Bundesgesetzblattes mit denen von "Schönfelder" und "Sartorius" vergleicht und dabei noch beachtet, daß diese privaten konsolidierten Textsammlungen nur einen Ausschnitt aus dem Bundesrecht bieten. - Wohlgemerkt haben diese Erwägungen nur Bedeutung angesichts des bereits ausreichend angeprangerten Mißstandes, daß der Staat selbst seiner Rechtspflicht zur kostenneutralen Versorgung des Bürgers mit konsolidierten Ausgaben des geltenden Rechts [846] insbesondere auf Länderebene nicht nachkommt.

2. Betreibermodelle als Vorbild

Nach der Klärung der Hauptfrage, ob eine Übertragung von Bereinigungsaufgaben auf Private durchführbar ist, geht es noch um deren konkrete wirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen.
Der Unternehmer, der die Konzession erhält, unter besonderen Bedingungen im öffentlichen Interesse eine stetige Rechtsbereinigung durchzuführen, soll dies auf eigene Kosten und auf eigenes Risiko tun. Den Anreiz dazu bietet die Gelegenheit, von der späteren öffentlichen Nutzung des entstehenden Informationssystems finanziell zu profitieren. Die besonderen Bedingungen sind einerseits exakte Vorgaben über die Qualität des Produktes der Bereinigung, Kontrollen der praktizierten Preise und Tarife, Pflicht zur Kontinuität und andererseits die Bevorzugung vor Wettbewerbern durch die Autorisierung der Bereinigten Sammlung und die Erlaubnis, sie exclusiv zu verwerten.
Im Zusammenhang mit Kläranlagen, die bereits nach einem solchen System für Kommunen arbeiten, und Verkehrswegen, die nach dem Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz [847] unter Einsatz von Privatkapital finanziert werden sollen, konnte sich der Begriff "Betreibermodell" etablieren. [848] Dieser wurde ausdifferenziert durch die Diskussion um die Fernstraßenprivatfinanzierung, wo das "Betreibermodell" auch gegen ein sogenanntes "Konzessionsmodell" abgegrenzt wurde. Der Unterschied ist sowohl wirtschaftlich als auch rechtlich greifbar: Beim Betreibermodell refinanziert sich der private Investor durch direkt bei den Nutzern der öffentlichen Einrichtung erhobene Entgelte. Ein solches Vorgehen bedarf einer gesetzlichen Regelung, um die Substituierung des zur Erhebung von Gebühren befugten staatlichen Trägers der öffentlichen Einrichtung durch einen mit dieser Befugnis beliehenen Privaten zu begründen. Der private Errichter der öffentlichen Einrichtung behält sie ganz in seinem Vermögen, während sie im öffentlichen Interesse genutzt wird. Der öffentliche Träger bleibt als Kontrolleur im Hintergrund. [849] Beim "Konzessionsmodell" [850] hingegen erhält der Investor ein zeitlich befristetes Nutzungsrecht an der zu schaffenden öffentlichen Einrichtung, das er aber sogleich nach Fertigstellung wieder entgeltlich an den Staat zurücküberträgt. Der staatliche Träger erhebt selbst Gebühren von den Endnutzern und erstattet die privat vorgestreckten Investitionskosten daraus nur im Innenverhältnis an den Investor. Dem Bürger als Endnutzer der öffentlichen Einrichtung tritt bei diesem Modell nur der Staat unmittelbar gegenüber. [851]
Die letztgenannte Methode bezweckt lediglich bei Großprojekten eine Beschleunigung der Realisierung, führt aber weder zu einer wirklich privatwirtschaftlich geprägten Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben noch zu einer dauerhaften Auslagerung der damit verbundenen Kosten und Erträge aus den öffentlichen Haushalten. [852] Sie mag geeignet sein, dem Fernstraßenbau Impulse zu geben. Für die Schaffung einer stets aktualisierten Sammlung des bereinigten Landesrechts jedoch hat die Überlegung einer "Anschubfinanzierung" untergeordnete Bedeutung. Eine Privatisierungsmethode nach dem Betreibermodell empfiehlt sich daher z.B., wenn das Land den Initialaufwand an Personal und Technik nicht leisten kann, oder wenn es mögliche Probleme darin sieht, nach Abschluß der Erstkonsolidierung und der Einrichtung einer EDV-Struktur unter den Beschränkungen des öffentlichen Dienstrechts den Personalstamm wieder zu reduzieren; ferner, wenn das Land das Risiko der Refinanzierung durch künftige Erzielung von Nutzungsentgelten haushaltlich für bedenklich einschätzt, aber dennoch seine Bürger in verfassungskonformer Weise über das geltende Recht informiert sehen will. Das von der BMF-Arbeitsgruppe sogenannte "Konzessionsmodell" beläßt das Risiko letztlich beim Land und bietet auch dem privaten Investor zu wenig Entscheidungsspielräume hinsichtlich der Preisgestaltung, so daß ausreichender Anreiz zur Realisierung nicht gewährleistet erscheint.
Einen anderen Ansatz für die Privatisierung der Aufgabe, eine verbindliche Bereinigte Sammlung zu erstellen, wählt Herberger in der Doppelrezension bezüglich der elektronischen Fassungen des konsolidierten Bundesrechts von Nomos und Juris. [853] Zwar schlägt er auch vor, daß die normsetzenden Instanzen selbst die Verantwortung für den elektronischen Gesetzestext übernehmen sollten. Aber die von ihm favorisierte Variante [854] stellt eine sogenannte "Zertifizierungsstelle" in den Vordergrund. Im Idealfall soll demnach eine staatliche Stelle nachträglich durch Approbation oder Zertifizierung einen privat konsolidierten Gesetzestext gegen Gebühr als verbindlich anerkennen. Vorausgehen soll eine mehrstufige Prüfung angesichts der Anzahl der zu einem bestimmten Zeitpunkt in Geltung stehenden Einzelnormen, des jeweils berücksichtigten letzten Änderungsdatums sowie einer Liste sämtlicher berücksichtigter Textänderungen, wozu noch die stichprobenartige Nachprüfung des Wortlautes einzelner konsolidierter Gesetzestexte kommen kann. Auf diese Art und Weise könnten privatwirtschaftlich erstellte elektronische Lesetexte nicht nur rechtsstaatliche Lücken schließen, sondern auch einen angemesseneren Markt finden, weil sie mit einer Art "Gütesiegel" versehen wären, welches bisher nur das chronologische Gesetzblatt trägt.
Vom rechtlichen Entwurf her überzeugt auch dieser Vorschlag. Jedoch scheint er entscheidende wirtschaftliche Probleme zu bergen, denn nach dem Konzept der "Zertifizierungsstelle" soll der Staat im nachhinein bereits geleistete Konsolidierungsarbeit bewerten und mit seinem "placet" versehen oder nicht. Die Bereinigungsarbeit wäre also von privaten Unternehmen mit ungewisser Perspektive auf eigenes Risiko vorzuleisten. Hinzu käme das Konkurrenzproblem. Denn jeder Anbieter müßte ein Produkt verkaufsfertig vorbereiten, das bei guter Qualität zwangsläufig identisch mit den Konkurrenzprodukten sein müßte. Die Situation läßt sich bildhaft mit einem Preiswettbewerb hinsichtlich des Produktes "reines Wasser" vergleichen. Ein solcher Wettbewerb ginge letztlich zu Lasten der Wasserqualität und damit der Gesundheit von Verbrauchern. Dies ist einer der Gründe dafür, daß die Versorgung der Bevölkerung mit reinem Wasser vom Staat oder unter staatlicher Kontrolle sowie mit staatlicher Förderung vorgenommen wird. Ein Wettbewerb mit konsolidierten Rechtstexten kann ebenfalls zu qualitätsbeeinträchtigenden Sparmaßnahmen bei der Erstellung dieser Texte verleiten, denn auch hier ist das Erscheinungsbild des Endproduktes keiner flexiblen Gestaltung zugänglich. Wenn also der Staat die Bürger nicht selbst mit bereinigtem Recht versorgt, dann muß er geeignete Mittel finden, Private zur gewissenhaften Produktion bereinigter Normtexte zu verteilungsfähigen Preisen zu veranlassen. Eine bloße Überprüfung durch eine Zertifizierungsstelle genügt dazu nicht, denn die möglichen Prüfungsvorgänge [855] werden bald bekannt sein, so daß eine Minimalaufbreitung mit dem einzigen Ziel, das Zertifikat zu erhalten, stattfinden kann. Die Finanzgrundlage für eine kompromißlose Konsolidierungsarbeit muß gegeben sein. Entweder also muß der Staat direkte Subventionen in der Herstellungsphase vorsehen oder aber er muß eine Vertriebsform zur Verfügung stellen, die die getätigten Investitionen nachträglich wieder einspielt, also die Konkurrenz eine Zeitlang ausschließt. Denkbar ist auch ein Mittelweg, wie er in Norwegen beschritten wurde. Voraussetzung ist jedenfalls, daß eine enge Kooperation zwischen dem Staat (Bundesland) und demjenigen Partner aus der Privatwirtschaft, welcher nach dem Ergebnis einer Ausschreibung für die Produktion einer Bereinigten Sammlung am besten qualifiziert ist, vom Beginn der Erfassungs- und Konsolidierungsarbeit an stattfindet. Mit diesem ökonomischen Postulat verträgt sich das Konzept einer erst am Ende eines langwierigen Produktionsprozesses eingeschalteten Zertifizierungsstelle nicht. Es ist als wirtschaftlich schwer praktikabel abzulehnen.
Als Beispiel für eine funktionierende wirtschaftliche Gestaltung kann Norwegen zitiert werden. Die Rechtsdokumentation für diesen Staat wurde unter der Verantwortung des Justizministeriums auf die privatrechtliche Stiftung "Lovdata" übertragen. Stifter ist außer diesem Ministerium die Juristische Fakultät der Universität Oslo. Im Vorstand vertreten sind zusätzlich das Innenministerium, der nationale Anwaltverein und der Richterverband. Die Stiftung gibt das herkömmliche Gesetzblatt heraus, konsolidert zeitgleich zum Inkrafttreten die geänderten Gesetze und Verordnungen, betreibt ein online- und offline-Rechtsinformationssystem und publiziert halbjährlich eine aktualisierte Bereinigte Sammlung in Papierform. [856] Die Stiftung arbeitet gemäß ihrem Stiftungszweck mit keinem oder geringem Gewinn. Die erstmalige Einrichtung der erforderlichen Datenbanken geschah im bezahlten Auftrag des Staates. Die laufende Konsolidierungsarbeit und die Implementierung technischer Neuerungen dagegen werden mit einem Stab von 14 Mitarbeitern ohne die Inanspruchnahme von Subventionen erbracht. Außer über die Bereinigte Sammlung und die Nutzungsentgelte für die Datenbanken finanziert sich "Lovdata" auch über den Verkauf konsolidierter maschinenlesbarer Normtexte an juristische Verlage. Da die Bereinigte Sammlung computergestützt aus den Änderungsgesetzen erzeugt wird, wird sie von der Praxis als verbindliche Rechtsquelle anerkannt und genutzt. Sie hat daher 40.000 Bezieher, in einem Land mit nur 4 Millionen Einwohnern. [857] Einem vergleichbaren wirtschaftlichen Konzept ist also die Tragfähigkeit nicht von vornherein abzusprechen.


[817] Schmidt-Aßmann, in: v. Münch (Hsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 169 f.
[818] Harvold, Hauptinformationsseite der Stiftung Lovdata im Internet http://www.lovdata.no (update 2.2.1996).
[819] Jur-PC 1996, 208 - 217 (215).
[820] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn 9.
[821] Bay-LT-Drs. 9/1935.
[822] BGBl. I 1993, 2353.
[823] Voraussetzung für eine Verbindlichkeit der Sammlung ist, daß jedem Normgeber auch eine mit seiner Zuständigkeit korrespondierende Bereinigungskompetenz zuerkannt wird. Diese ist zu bejahen, unter dem Vorbehalt verfassungsgerichtlicher Ergebniskontrolle, denn der Zustand inadäquater Publikation und begrenzter Erkennbarkeit des geltenden Rechts steht der Verfassung ferner als die Zuerkennung einer ungeschriebenen Befugnis zur verbindlichen Bereinigung.
[824] Grupp, DVBl. 1994, 140 - 147 (143).
[825] In diesem Sinne wird der Begriff Konzession z.B. in § 1 Abs. 2 der Konzessionsabgabenverordnung definiert. Diese Vorschrift (BGBl. I 1992, 12) regelt aufgrund von Ermächtigungen in den §§ 7 Abs. 1 und 12 des Energiewirtschaftsgesetzes von 1935 das Verhältnis von privaten Energieversorgungsunternehmen zu Gemeinden, wobei dem exclusiven Recht zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Energieversorgung öffentlich-rechtliche Entgeltpflichten als sogenannte "Konzessionsabgaben" zugeordnet werden.
[826] GBl. Bad.-Württ. 1996, 174 (176).
[827] Berkemann, VerwArch 1996, Heft 3.
[828] Dies entspricht funktional den indisponiblen Überwachungspflichten der Kommunen in Kläranlagenprojekten nach dem unten vorgestellten Betreibermodell.
[829] Bing, IT and Law, 210, weist auf den in vielen Staaten herrschenden Konflikt zwischen hoheitlicher Normpublikation einerseits und Privatisierung EDV-gestützter konsoliderter Normpublikation andererseits hin.
[830] Vgl. Verteilerhinweis, Gültigkeitsverzeichnis 1995 für Baden-Württemberg, 3.
[831] Weis, jur-PC 1996, 340 - 361 (351).
[832] Berkemann, jur-PC 1996, 208-217 (215, FN 25 unter Hinweis auf den Beteiligungsbericht 1995 des BMF).
[833] Druck und Vertrieb des Gesetzblattes Baden-Württemberg werden beispielsweise von Privatrechtssubjekten besorgt.
[834] Bundesministerium der Justiz (Hsg.) Handbuch der Rechtsförmlichkeit, Rn 19; trotz dieser faktischen verfassungsrechtlichen Bedeutung ist der Vertrag von 1991 "über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der automatischen Rechtsdokumentation" zwischen dem Bund und juris geheim, wie Berkemann, jur-PC 1996, 208-217 (210) berichtet.
[835] Vertrag auszugsweise in BGH GRUR 1984, 117 f. "VOB/C".
[836] Die verfassungsrechtliche Diskussion um die Zulässigkeit wäre Objekt der Tagespolitik geworden, und die rentable Preisstruktur im Vertrieb der Normen wäre in Frage gestellt worden.
[837] Berkemann, jur-PC 1996, 208-217 (214).
[838] Bis BGH NJW-RR 1990, 1452 ff.
[839] Vgl. die Titelwahl für die juris-Festschrift "Standort juris".
[840] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn 58.
[841] Bing, IT and Law, 210.
[842] Die Norwegische Bereinigte Sammlung wurde laut Bing, IT and Law, 161, aus Preisgründen einige Jahre lang in Finnland gedruckt.
[843] Das norwegische Justiz- und Polizeiministerium begrenzt ausdrücklich die Gemeinfreiheit auf den "rohen" Gesetzestext, gesteht hingegen etwaigen Konkurrenten der privaten Stiftung "Lovdata" kein Recht zu, deren konsolidierte Texte frei zu kopieren (Stellungnahme Az. 96/09935 A-AF). Vgl. auch unten: Art. 7 der EU-Datenbankschutzrichtlinie.
[844] A.A. Berkemann, in: Standort juris, 83 - 130 (112).
[845] Dennoch müssen Verlage derzeit noch versuchen, ihre Textsammlungen wenigstens teilweise über die "Klammerüberschriften" gewisser Paragraphen vor globalen Plagiaten zu schützen. Der Grund für den Erwerb dieser Werke liegt aber nicht in der teilweise fragwürdigen Qualität dieser Überschriften, sondern in dem Wunsch, das geltende Recht nicht selbst ermitteln zu müssen.
[846] Berkemann, jur-PC 1996, 208-217 (216), fordert daher die kostenfreie online-Nutzung der juris-Normendatenbank.
[847] BGBl. I 1994, 2243 f.; gegen derartige Composita wandte sich schon Mark Twains Essay "Die Schrecken der deutschen Sprache".
[848] Töpfer, zitiert in: Süddeutsche Zeitung Nr. 91/1996 vom 19.4.1996, S. 22, mit dem Hinweis, Straßenbenutzungsgebühren seien derzeit nur für Brücken und Tunnels zulässig, auch bei einem "Betreibermodell".
[849] Grupp, DVBl. 1994, 140 - 147 (142).
[850] Der Begriff "Konzession" erscheint in diesem Zusammenhang verwirrend. Er wird sowohl für das dem Investor eingeräumte Nutzungsrecht als auch für die entgeltliche Rückübertragung desselben an den Staat benutzt. Vor allem ist daran zu kritisieren, daß der Inhaber einer herkömmlichen "Konzession" im Sinne einer öffentlich-rechtlichen Gestattung diese gerade persönlich ausübt, während ein Recht hier nur übertragen wird, um wieder zurückübertragen zu werden, sobald es praktisch nutzbar geworden ist. Die Position, welche dem Investor "konzediert" wird, hat er faktisch niemals inne. Das Modell erinnert eher an eine Finanzierung nach dem "sale and lease back"-Verfahren denn an die öffentlich-rechtliche Einräumung eines Privilegs. Daher bleibt es bei der Verwendung des eingeführten weiten Begriffes "Konzession" als Kürzel für eine "(exclusive) Überlassung von Aufgaben bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen".
[851] Grupp, a.a.O., 142 f.
[852] Wendt, in: Henneke (Hsg.), Stärkung der kommunalen Handlungs- und Entfaltungsspielräume, 115 - 135 (125 m.w.Nw.); Grupp, a.a.O., 144 f.
[853] Herberger, jur-PC 1994, 2521 - 2529.
[854] A.a.O., 2529.
[855] Wenn das Land nicht den ganzen Konsolidierungsaufwand selbst betreiben kann, dann kann es sich auch keine umfassende détaillierte Kontrolle der Bereinigungsprodukte Dritter leisten. Es muß sich auf Stichproben und die von Herberger angeregten Plausibilitätsberechnungen beschränken.
[856] "Norges Lover", ein Band mit etwa 900 Gesetzen und acht Bände mit 5000 national und 5000 lokal geltenden Rechtsverordnungen (Stand 1993).
[857] Bing, IT and Law, 160 f.,Harvold, Informationsseiten der Stiftung Lovdata im Internet http://www.lovdata.no (update 2.2.1996), Stichwörter "Method used" und "Economic status".


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