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IV. Der begrenzte Informationswert unverbindlicher Rechtsbereinigungen

Die Verfassungspflicht aus der Kapitelüberschrift ist also zweistufig. Einmal muß überhaupt eine Bereinigte Sammlung bestehen, und zum zweiten muß die tatsächliche Geltung ihres Inhaltes verbürgt sein. Der ersten Forderung sind die meisten deutschen Alt-Bundesländer auf dem einen oder anderen Wege nachgekommen, während Baden-Württemberg stets auf eine bessere Lösung gewartet hat. Solange aber diese Bereinigten Sammlungen nicht das gesamte Landesrecht enthalten, bleibt ihr Gebrauchswert bezweifelbar. Ernsthaften Bedenken jedoch sieht er sich ausgesetzt, weil die zweite Stufe nirgends verwirklicht ist. Keine der Bereinigten Sammlungen ist verbindlich, ebensowenig das Bundesgesetzblatt Teil III. Sämtliche Sammlungen beruhen auf Bereinigungsgesetzen, aus deren Anlage sie gewonnen wurden, und die die Klausel gemäß dem Gesetz über die Sammlung des Bundesrechts enthalten, wonach durch die Aufnahme einer Vorschrift in die Anlage ungültige Vorschriften nicht gültig werden und auch keine Kompetenzänderungen eintreten. Die Sammlungen stammen auch nicht aus Gesetzgebungsverfahren, sondern stellen das Ergebnis von Regierungstätigkeit dar.
Die Kundmachung von Rechtsvorschriften darf sich nicht im Formalakt der chronologischen Publikation erschöpfen, sondern die Erkennbarkeit einer Rechtsvorschrift muß praktisch aus einem authentischen Publikationsorgan gewährleistet sein. [369] Nachdem die aus der Zeit der Aufklärung stammende Art der Publikation der Rechtstexte in chronologischen Gesetzblättern angesichts der heute typischen Änderungsgesetzgebung den Anforderungen nicht mehr genügt, fordert das Rechtsstaatsprinzip eine angemessene neue gesetzestechnische Form der Normenpublikation. [370] - Ob juris (für das Bundesrecht), CELEX (für das EU-Recht) und insbesondere die bestehenden Bereinigten Sammlungen (für das Landesrecht) diese Forderung voll erfüllen, bzw. warum jedenfalls die Letzteren in ihrer derzeitigen Form nur einen Schritt in die richtige Richtung darstellen, aber das rechtsstaatliche Postulat der Erkennbarkeit noch nicht voll erfüllen, wird unten [371] differenziert behandelt.
Rechtsstaatlichkeit und Normenpublizität werden auch von Tomuschat in einen untrennbaren Zusammenhang gerückt, da das Postulat der Rechtssicherheit außer für die Rückwirkungsproblematik auch für das Verkündungswesen gelte. [372] Er rekurriert zur Begründung dieser These auf EuGH-Rechtsprechung, [373] in der er den allgemeinen Gedanken findet, daß das Recht leicht erkennbar, zweifelsfrei und ohne Behinderung zugänglich sein müsse, um rechtstaatlichen Anforderungen zu genügen. Deshalb sei sich auch der Gesetzgeber bewußt geworden, daß es nicht genüge, das Recht zu erzeugen und es dann vor dem Bürger "abzuladen", sondern daß eine Pflicht des Staats bestehe, einen systematischen Zugang zu den Rechtsquellen zu schaffen, da private Initiative nicht in der Lage sei, die Sisyphusarbeit zu leisten, einen Überblick über sämtliche geltenden Vorschriften zu bieten. [374] Zur Publikation einer fortlaufend konsolidierten Volltext-Sammlung aller gültigen Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften durch diese selbst auf Papier hat diese EuGH-Rechtsprechung aber dennoch bisher nicht geführt. Immerhin ermöglichten es die Arbeiten an den CELEX-Rechtsdatenbanken aber, 1979 ein Verzeichnis über das geltende Gemeinschaftsrecht zu erstellen, anhand dessen Dänemark, Großbritannien, Irland und Norwegen die Folgen eines Beitrittes abschätzen konnten. [375]
Die Forderung nach einem besseren Rechtsinformationssystem als der chronologischen Anhäufung von Papier stützen auch Bing / Harvold [376] auf das Rechtsstaatsprinzip (rule of law) sowie auf den Gleichbehandlungsgrundsatz (principle of equality). Die Vorhersehbarkeit künftiger und die Transparenz gefällter Entscheidungen sei für die Rechtssicherheit als Element der Rechtsstaatlichkeit erforderlich. Nur ein Informationssystem, das das geltende Recht umfassend darstelle, könne dies hinreichend ermöglichen. Dasselbe gelte für die Kontrolle der Justiztätigkeit durch die Öffentlichkeit und für das Postulat der Gleichbehandlung, deren praktische Umsetzung die Kenntnis sämtlicher relevanten Rechtsquellen voraussetze. Fehlender konsolidierter Volltext wird als Schwächung des demokratischen Prinzips bewertet. [377]
In Österreich und der Schweiz hat die Gesetzgebungslehre schon länger als in Deutschland ihren Platz als Teil der Rechtswissenschaft. [378] Dort befassen sich auch namhafte Autoren mit dem Thema Rechtsbereinigung. [379] In Salzburg beispielsweise fand 1986 ein Internationales Symposion "Gesetzgebung und Rechtskultur" statt, dessen vierter Themenkreis überschrieben war mit "Methoden, Fortschritte und Probleme der Rechtsbereinigung" und dessen Referate in einem Tagungsband [380] einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurden. Schon 1971 wurde in Wien die 2. Tagung der Gesellschaft zum Studium und zur Erneuerung der Struktur der Rechtsordnung veranstaltet, deren Referate in einem Tagungsband mit dem Titel "Die Rechtsbereinigung" [381] gesammelt sind. Unter anderem behandeln solche Publikationen die Frage, ob ständige Rechtsbereinigung nicht von Verfassungs wegen geboten sei, und kommen schließlich - zum Teil sogar im Gefolge verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung - zur Bejahung. [382] Der Vergleich mit der deutschen Verfassung ist möglich. Die Argumente sind übertragbar, da Rechtsstaatlichkeit und Volkssouveränität den Anknüpfungspunkt bilden. Im Detail werden die Ansichten dieser Autoren an den entsprechenden Stellen reportiert. Unkart berichtet über die Rechtsbereinigung in Kärnten, wo die Herausgabe der zweibändigen Loseblattsammlung des Landesrechts durch das Land zu einer entscheidenden Verbesserung des Zugangs zum Recht geführt hat. [383] Er hält den Zustand der publizierten Normen ohne Durchführung einer Rechtsbereinigung für eine Quelle der Rechtsunsicherheit, weil die Geltung gewisser Regelungen schwierig zu beurteilen sei. [384] Da die Rechtssicherheit als ein Element des Rechtsstaatsprinzips anerkannt ist, kann von einer verfassungsmäßig gebotenen (für die deutschen Länder aus den Art. 20 iVm 28 Abs. 1 GG folgenden) Pflicht zur Rechtsbereinigung gesprochen werden.
Für die Bundesrepublik wurde aus diesen Einsichten heraus das BGBl. Teil III erstellt. Es enthält als Bereinigte Sammlung zu einem gewissen Stichtag systematisch geordnet nach Gliederungsziffern das gesamte geltende Bundesrecht. Inzwischen wird es aber nicht mehr im Volltext publiziert. Stattdessen wird es durch einen bloßen registerartigen Fundstellennachweis A (nationales Recht) und B (internationale Abkommen) fortgeführt, der jährlich erscheint. Dieser Fundstellennachweis hilft zwar, das heute geltende Recht zu ermitteln, stellt aber keinen Ersatz für eine mit Volltexten versehene Bereinigte Sammlung dar. Der Fundstellennachweis baut auf dem seit 1968 nicht mehr erneuerten BGBl. Teil III mit Stand vom 31.12.1963 auf. Er verzeichnet die seither erfolgten Änderungen im Jahresrhythmus mit Datum und Fundstelle. Mit Hilfe dieser Fundstellen hat man dann in der chronologischen Ausgabe des Bundesgesetzblattes die Änderungsschritte einzeln nachzuvollziehen. Überdies müssen Änderungen, die vom neuesten Fundstellennachweis nicht mehr erfaßt werden, anhand der Gliederungsziffern auf dem Deckblatt der einzelnen neu erschienenen Hefte ermittelt werden. Hierbei reicht eine schlichte Konsolidierung der aufeinanderfolgend publizierten Texte nicht aus. Vielmehr ist jedenfalls bei neueren Änderungsgesetzen anhand der Inkrafttretensvorschriften zu überprüfen, ob die fragliche Änderung auch schon Gültigkeit erlangt hat.
Den Volltext der aktuellen Fassung einer Norm muß man sich also erst erarbeiten, der Staat stellt ihn in unmittelbar lesbarer Form nicht zur Verfügung. Diesen Zustand beschrieb in häufig zitierter, drastischer Form 1979 der damalige Bundesjustizminister Vogel auf die Frage, was er von einer Bereinigten Sammlung halte: "Das ist ein guter Gedanke. Aber wir wollen das verknüpfen mit dem juris-Projekt, das Herr Kollege Jahn gestartet hat, und wollen das gesamte geltende Bundesrecht - das ist eine Sache von einiger Zeit - in dem Computer speichern mit der Möglichkeit, daß das geltende Recht an einer Stelle durch Ausdruck jeweils sofort verfügbar ist. Ich bin nicht für Schwarzweißmalerei. Darum sage ich Ihnen: Es ist eigentlich schwer begreiflich, daß ein Staat wie der unsere die Frage: Wie sieht unsere geltende Rechtsordnung aus? fast an keiner Stelle zuverlässig beantworten kann. [385] Sie haben den Fundstellennachweis; darin können Sie dann mühsam herumsuchen. Aber die Frage: Was gilt eigentlich von A bis Z? kann Ihnen heute noch nicht einmal das Justizministerium, geschweige denn irgendeine andere Stelle beantworten, und für die Länder und Gemeinden schon gar nicht. Darum wollen wir mit dem juris-Projekt etwas tun." [386] Die Schaffung der juris-Bundesrechtsdatenbank brachte einen Ausweg aus dem für einen Rechtsstaat "unhaltbaren Zustand". [387] Denn sie weist den zu einem beliebigen Datum jeweils gültigen Normtext nach. Der technische und finanzielle Aufwand für eine online-Recherche ist auf Seiten des Nutzers zwar entschieden höher als ein Abonnement des BGBl. Dafür wird ihm aber Volltextsuche in einem tagesaktuellen Gesamtbestand konsolidierter Texte mit Gültigkeitsinformationen geboten. Diese Informationsmöglichkeit besteht aber bisher nur für den Bund und seit neuestem für Thüringen. [388]
In den Ländern ohne Bereinigte Sammlung [389] bleibt es trotz dieser bundesrechtlichen Erkenntnisse bei dem dargestellten, als rechtsstaatswidrig qualifizierten Zustand. Die Länder benötigen daher eine Bereinigte Sammlung im Volltext und/oder eine mit der juris-Bundesrechtsdatenbank vergleichbare öffentlich zugängliche authentische Landesrechtsdatenbank, um für die Rechtsunterworfenen das geltende Recht erkennbar zu machen. Dies ist auch ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit und nicht nur ein frommer Wunsch. Es erscheint nämlich unzumutbar und mit dem Rechtsstaatsprinzip schwer vereinbar, vom einzelnen die Kenntnis abseits gelegener Rechtsvorschriften und die Lösung komplizierter Überlagerungs- und Derogationsprobleme zu kennen. [390] Diesen Informationsnotstand hat der Normgeber selbst zu beheben. Die Gesetzestechnik, zu welcher auch die Rechtsbereinigung gehört, dient der Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips durch Herstellung von Erkennbarkeit und Überschaubarkeit der Rechtsordnung. [391] Die Klage über "Normenflut" und "Überregulierung" ist lauter als der Ruf nach dem Gesetzgeber in noch vernachlässigten Bereichen. Das geschriebene Recht ist nicht etwa ein knappes Gut. Vielmehr gibt es zum ersten so viele Rechtsnormen, daß in ihrer unsystematischen Masse manche untergehen, und zweitens führt Zeitnot beim Erlaß oft zu schwer verständlichen Regelungen. Die Verständlichkeit der Gesetze als Maßstab für eine rechtsstaatliche Gesetzgebung wird in der Literatur betont. [392] Die Erkennbarkeit des Rechts ist das oberste Prinzip, dessen Konkretisierung die Diskussion um die formalen Anforderungen an Gesetzgebung dient. [393] Zur Verbreitung der Rechtskenntnis dient auch das Prinzip der adäquaten Kundmachung. [394] Dies unterstreicht inzwischen auch der EuGH. Dieser hat entschieden, daß sich ein Staat nicht auf Rechtsbehelfsfristen berufen kann, solange der Bürger wegen nicht ordnungsgemäßer Richtlinien-Umsetzung von seinen Rechten keine Kenntnis erlangen konnte. [395] Der EuGH erlegt also dem Staat auf, seinen Bürger ausreichend über die Rechtslage zu informieren, und zwar durch legislativen Akt. Eine wirksame prozessuale Sanktion, nämlich das Verbot, sich auf Klagefristablauf zu berufen, unterstreicht das rechtsstaatlich motivierte Anliegen des EuGH. Eine aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Pflicht zur lesbaren Publikation aller verpflichtenden Rechtsnormen betont auch Merten [396] unter Berufung auf Thomas Morus, dessen Utopier die Unterwerfung unter schwer verständliche Gesetze für die größte Ungerechtigkeit halten. Für das Steuerrecht unterstreichen Tipke/Lang, [397] daß der Bürger nicht auf Verwaltungsvorschriften und Loseblattkommentare beispielsweise zum Umsatzsteuergesetz verwiesen werden darf, sondern Anspruch darauf hat, seine Rechte und Pflichten aus dem Gesetz selbst zu erfahren. Das bedeutet, daß der Gesetzgeber verpflichtet ist, das von ihm gesetzte Recht übersichtlich zu publizieren. Ein nur chronologisches Gesetzblatt genügt dieser Pflicht heute nicht mehr. [398]
Interessant und kaum zu widerlegen ist die folgende Argumentation, mit welcher aus den rechtsstaatlichen Mindesterfordernissen für Verweisungen auf die Forderung des Rechtsstaatsprinzips nach einer gesetzeskräftigen Liste aller geltenden Normen geschlossen wird: Verweisungen dürfen nicht pauschal erfolgen, und die Gesetze, auf welche verwiesen wird, sollen generell nach Titel, Datum und Fundstelle angeführt werden. [399] Den Zustand ohne bereinigtes konstitutives Normenregister kann man nun vergleichen mit dem Fall, daß ein Gesetzgeber den Bürger in einem "Gültigkeitsgesetz" generell auf "alle in Kraft getretenen und nicht ausdrücklich oder implizit wieder außer Kraft gesetzten Vorschriften aus den einschlägigen Verkündungsorganen" verweist. Eine solche Verweisung wäre verfassungswidrig. Der Fall liegt aber ohne verbindlichen Vorschriftenindex faktisch genau so. Daher gebietet das Rechtsstaatsprinzip die Herausgabe und stetige Erneuerung einer gesetzeskräftigen Liste aller gültigen Normen. [400]


[369] Holzinger / Manak, ZG 1987, 362 - 373 (368); Brande, in: Winkler / Schilcher (Hsg.) : Gesetzgebung, 173 - 203 (182).
[370] Mock, in: Winkler / Schilcher (Hsg.) : Gesetzgebung, 167 - 172 (169).
[371] Kapitel 4, Die Rechtsbereinigung als stetiger Prozeß.
[372] Tomuschat, in: FS Kutscher (1981), 461 ff. (465 f.).
[373] Rs 159/87, Slg. 1979, 3247 (3264); Rs. 102/79, Slg. 1980, 1471 (1486); Rs. 167/73, Slg. 1974, 359 (372f.); Rs. 39/72, Slg. 1973, 101.
[374] Tomuschat, in: FS Kutscher (1981), 461 ff. (468 f.); dabei übersieht er allerdings die Nomos-Loseblattsammlung "Das deutsche Bundesrecht".
[375] Tomuschat, a.a.O., 475, 477.
[376] Legal Decisions and Information Systems, 225 ff.
[377] Bing, Int. Jour. of Law and IT, Vol. 3, No. 1, 1 - 48 (34).
[378] Schreckenberger, (Hsg.), Gesetzgebungslehre, Vorwort; Merten, ebenda, 181.
[379] Walter, ÖJZ 1963, 85, 87 ff.; Krüger, Uwe, Der Adressat des Rechtsgesetzes, S. 82 ff., Noll, Gesetzgebungslehre, S. 192 ff., Bydlinski, Methodenlehre, S. 625; Wili, ZG 1987, 180 - 189.
[380] Schäffer, (Hsg.) Gesetzgebung und Rechtskultur (Wien 1987).
[381] Berchtold / Brandl / Buser , Die Rechtsbereinigung (Wien 1972).
[382] Im Kundmachungsgesetz des Landes Kärnten z.B. ist die Pflicht zur Herausgabe einer Bereinigten Sammlung in § 16 festgeschrieben. ÖVerfGH, VfSlg. 3130/1956, eingangs dieses Kapitels bei Anm. 274 wörtlich zitiert.
[383] In: ZG 1987, 278 (284).
[384] Unkart, ZG 1987, 278 - 284 (279).
[385] Zurückhaltender formuliert Vogel, in: JZ 1979, 321 ff.
[386] Vogel, in: BT - Prot. 8. WP, 68. Sitzung, S. 5390 (C).
[387] Helmrich, in: Gesetzgebung und Rechtskultur, 201 - 208 (202); Jacob, in: Bundesakademie für öffentliche Verwaltung (Hsg.), Praxis der Gesetzgebung, 41.
[388] Die juris-GmbH ist im übrigen ein privater Anbieter, auch wenn der Bund Anteilseigner ist. Die Frage der Authentizität der gespeicherten Texte bleibt also ebenso offen wie bei der "C.H.Beck-Bürgschaft" auf der Umschlagseite 4 der Beck-dtv-Textausgaben. Interessant wäre daher, ob sich in einem hypothetischen Haftungsfall ein Rechtsanwalt erfolgreich auf einen etwaigen Fehler in der Bundesrechts-Normendatenbank berufen könnte. (s. dazu Kapitel 5, "Privatwirtschaftliche Verwertung ..").
[389] Wie z. B. Baden-Württemberg.
[390] Brande, in: Winkler / Schilcher (Hsg.), Gesetzgebung, 173 - 203 (181).
[391] Adamovich, in: Winkler / Schilcher (Hsg.), Gesetzgebung, S. 204 - 210 (205, 209).
[392] Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, 539 ff. .
[393] Bydlinski, Methodenlehre, S. 625.
[394] Merten, in: FS für die Gesellschaft für Rechtspolitik (1984), 295, 303 f.; Österreichischer Verfassungsgerichtshof, Slg. 4320/1962: "Nur eine polizeistaatliche, niemals aber auch eine rechtsstaatliche Ordnung des öffentlichen Lebens kann durch allgemein verbindliche Rechtsvorschriften hergestellt werden, die nicht kundgemacht sind."; Walter, ÖJZ 1963, 85 ff. (89).
[395] Entscheidung vom 25.7.1991, Rs. C 208/90, EuGHE 1991, I - 4292 = UR 93, 315 .
[396] Merten, in: FS für die Gesellschaft für Rechtspolitik (1984), 295 ff. (303, 305).
[397] § 13 Rn 9 aE.
[398] Tomuschat, in: FS Kutscher (1981), 461 (468); Keck, BayVBl.1985, 33.
[399] BVerfGE 5, 25 (31 f.); Österr. VerfGH, VfSlg 2750/1954 und 3130/1956.
[400] Dieser Syllogismus stammt von Brande, "Die Rechtsbereinigung - ein verfassungsimmanentes Gebot", in: Winkler / Schilcher (Hsg.), Gesetzgebung, 173-203 (181 f.).


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