previous next Up Title Contents Index


V. Rechtsstaatswidrigkeit unverbindlicher Sammlungen

Es ist ein verfassungsrechtliches Minimum, daß die von einer Rechtsnorm Betroffenen ohne unzumutbare Umwege und Anstrengungen ihre Rechte und Pflichten, Obliegenheiten, ihnen zustehende Vorteile oder zu gewärtigende Nachteile im Gesetz erkennen können müssen, und zwar im Gesetz in der Form, in welcher es erlassen wird. Denn der Gesetzgeber darf das hermeneutische Problem nicht einfach auf den Adressaten seiner Normsetzung abwälzen. Er hat es selbst zu lösen. [401] Die Normgeber stehen selbst vor einem Informationsproblem, [402] weil ihre Arbeit mit den komplizierten Normtexten unter Zeitdruck geschieht. Daher haben sie oft zu pauschalen Aufhebungs- und Anpassungsklauseln gegriffen, anstatt gezielt überholte Vorschriften aufzuspüren und aufzuheben oder z. B. Verweisungen an den jeweils wechselnden Rechtszustand anzupassen. Damit haben sie ihr Problem der exakten Normtextermittlung im Widerspruch zu den rechtsstaatlichen Erfordernissen der Rechtsklarheit und -sicherheit an die Normadressaten weitergegeben. [403]
Wenn sich die Feststellung des authentischen Textes selbst für den Rechtskundigen schwierig gestaltet, weil der Normenbestand stark wächst, obsolet gewordene Vorschriften nicht ausdrücklich aufgehoben werden, viele Änderungsgesetze das zusammenhängende Erfassen eines Gesetzestextes erschweren, und Konkurrenzfragen bei Normen mit überschneidenden Anwendungsbereichen dazu führen, daß die Anforderungen des Normgebers unklar bleiben, entsteht beim betroffenen Bürger Rechtsunsicherheit. Eine staatliche Rechtsbereinigungsaktion stellt sich in einer solchen - in regelmäßigen Abständen auftretenden - Situation als ein "unabweisbares Bedürfnis" dar. Die Begründung des Landesjustizministers Walter zum Vierten Rechtsbereinigungsgesetz des Saarlandes [404] beginnt daher mit den Worten: "Es gehört zu den ständigen Aufgaben des Staates, den geltenden Rechtsbestand für alle rechtsanwendenden Stellen und für die betroffenen Bürger zugänglich und überschaubar zu halten. Dieser letztlich im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Aufgabe diente... (die Bereinigte Sammlung Saar...) ...ist nunmehr eine erneute Rechtsbereinigung mit konstitutiver Wirkung erforderlich." Die Bereinigungsarbeit muß eine authentische Textfeststellung umfassen und darf sich nicht mit der "Minimallösung" der Erstellung eines Gültigkeitsverzeichnisses ohne Normtexte begnügen, [405] wie dies in Baden-Württemberg der Fall ist.
- Überdies kommt gerade diesem Gültigkeitsverzeichnis kein Gesetzesrang zu. Es ist als allgemeine Verwaltungsvorschrift erlassen. Daß einem solchen Gültigkeitsregister aus dem Rechtsstaatsprinzip heraus Gesetzesrang zukommen muß, wird jedoch zu Recht in der Literatur gefordert. [406] -
Eine unübersichtliche Rechtslage kann den Rechtsstaat hemmen und somit einem tragenden Verfassungsprinzip im Wege stehen. [407] Die fehlende Kenntnis des Rechts stellt die Dispositionsmöglichkeiten des Einzelnen in Frage. Seine Entscheidungsfreiheit wird durch Teil-Unkenntnis eingeengt. Herzog sagte hierzu: "Auch das lückenloseste Netz kann nicht verhindern, (...) daß Ansprüche von Bürgern unerfüllt bleiben, weil sie gerade wegen der Gesetzesflut von ihren Ansprüchen gar keine Kenntnis erhalten." [408] Als Folge von Gesetzesperfektionismus und der Überregulierung werden Bürger dem Gesetz entfremdet und empfinden eine undurchschaubare Rechtsordnung als etwas Feindliches und Bedrohliches. Sie wird zu einem unberechenbaren Störfaktor bei der Suche nach rationalen Entscheidungen im Beruf und im Privatleben. [409] Unzureichende Information des Bürgers über das Recht schafft eine Freiheitsbeschränkung aufgrund der Rechtsunsicherheit. Eine Einengung der Entscheidungsspielräume durch Desinformation ist von keinem Gesetz gedeckt. Angesichts der Tragweite der Grundrechte berührt dies die Rechtsstaatlichkeit, [410] und zwar unter dem Blickwinkel des Gesetzesvorbehalts. Die Regel, daß Beschränkungen der Handlungsfreiheit einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, hat ihren Sinn unter anderem darin, daß Rechtsfolgen durch hinreichende Publikation vorhersehbar gemacht werden. Wenn einmal eine unsystematische, aber zahlreiche Normenproduktion stattgefunden hat, dann werden einzelne Regelungen verschüttet, die dennoch Geltung beanspruchen. Ihre Publikation ist fehlgeschlagen, der grundrechtliche Gesetzesvorbehalt hat seinen Zweck teilweise verfehlt. Angesichts der Komplexität des menschlichen Zusammenlebens, der Ausweitung der Leistungsverwaltung, des Bestrebens nach lückenlosem Rechtsschutz und der Entwicklung des Gesetzesvorbehalts erscheint es kaum möglich, einfach die Anzahl der Rechtsnormen zu verringern. [411] Vielmehr werden täglich neue Regelungen mehrheitlich für notwendig erachtet. Da unübersichtliche Rechtslagen häufig nicht etwa auf die vielgescholtene "Gesetzesflut", sondern darauf zurückzuführen sind, daß Rechtsbereinigung als Daueraufgabe vernachlässigt wurde, [412] ist es erfolgversprechender, durch Bereinigung Übersicht zu schaffen, als es zu unternehmen, durch möglicherweise unangemessene Simplifizierung die Vorschriftenanzahl zu verringern. Es bleibt also nur dieser Weg, um die geschilderte Gefährdung des Rechtsstaats einzudämmen. Der Zugang zur Rechtsordnung muß durch systematische übersichtliche Gesamtpräsentation erleichtert werden. Dies kann mit Hilfe guter verbindlicher Bereinigter Sammlungen sowie Normendatenbanken mit verständlicher Recherche gemacht werden und wird auch - mit Abstrichen - praktiziert. Es gibt aber noch Bundesländer ohne eine Volltext-Sammlung des geltenden Landesrechts; in keinem Land hat die Bereinigte Sammlung Verbindlichkeit im Sinne einer positiven Geltungsgarantie[413] der darin abgedruckten Texte. Gebundene Werke, wie die Bayerische Rechtssammlung, werden nur selten neu aufgelegt, so daß man stets mit Gültigkeitsnachweis und Landesgesetzblatt eigene Konsolidierungsarbeit leisten muß, die fehleranfällig ist. Und ein EDV-gestütztes Informationssystem, welches die gesamte Rechtsordnung einer Gebietskörperschaft zu beliebigen Stichworten durchsucht, existiert mit juris gar nur für den Bund, ansatzweise für Thüringen und Rheinland-Pfalz, sowie mit CELEX für die EU. Entsprechende Informationsmöglichkeiten auf der Ebene des Landesrechts und des Kommunalrechts fehlen. Wo es darüber hinaus auch keine vollständige und aktuelle Bereinigte Sammlung gibt, bleibt man hinter den Forderungen der Rechtsstaatlichkeit zurück.
Die Eingangsfrage, ob die saarländische Vorschrift des § 20 KSVG vor dem Hintergrund einer echten Rechtspflicht zu sehen ist, läßt sich nach den bisher zusammengestellten Argumenten ohne weiteres bejahen. Eine staatliche Verpflichtung, den Bürger über alle in Bund, Ländern und Gemeinden in Kraft befindlichen Vorschriften des Außenrechts zu informieren, besteht, und es ist sinnvoll, sie durch konkrete Vorschriften in die Praxis umzusetzen. Andererseits haben die bisherigen Untersuchungen auch schon gezeigt, daß die Aufgabe, welche das saarländische Gesetz über die kommunale Selbstverwaltung den Gemeinden stellt, in Teilen derzeit unerfüllbar ist. Eine Bereinigte Volltextsammlung des Bundesrechts existiert nur auf privater Basis, [414] wobei wirtschaftliche Erwägungen die Fortführung der Loseblattsammlung jederzeit in Frage stellen können. Die Bereinigte Sammlung des saarländischen Landesrechts ist stets nur auf dem Stand der letzten Nachlieferung. Diese sind deutlich weniger häufig als die Änderungsgesetze, und nach einem Benutzerhinweis kann auch noch der Nachlieferungsumfang darüber entscheiden, ob eine gewisse Vorschrift nach einer Änderung sofort oder erst mit einer späteren Lieferung neu konsolidiert wird. Ob umfassende Volltextausgaben Bereinigter Sammlungen kommunaler Satzungen existieren, wurde nicht empirisch untersucht. Zu erwarten ist bestenfalls, daß die Gemeinde ein Register führt, in welchem das In- und Außerkrafttreten ihrer Satzungen notiert wird. Wahrscheinlicher ist, daß mehrere Register existieren, in welchen nach Sachgebieten die Gemeindeverfassung, Bebauungs- und Flächennutzungspläne, Abfall- und sonstige Gebührensatzungen, Umweltschutzregeln sowie Verordnungen des Bürgermeisters als Ortspolizeibehörde mitsamt allen Änderungsvorschriften nachgewiesen werden. Konsolidierten Volltextausgaben des in jeder Gemeinde aktuell gültigen Vorschriftenbestandes steht der mit ihrer Erstellung und Fortführung verbundene Verwaltungsaufwand entgegen.
Die genannten Punkte können erklären, warum die saarländische Vorschrift nicht etwa einer Mustergemeindeordnung zuzuordnen ist, sondern im Ländervergleich eher als Besonderheit dasteht. Zum Beispiel die baden-württembergische und die hessische Gemeindeordnung enthalten keine derartige Norm. Weder in §§ 11 bis 13 der sächsischen, noch im Zusammenhang mit § 16 der Gemeindeordnung Mecklenburg-Vorpommern, noch in §§ 7, 22 f. der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung existiert eine der saarländischen gleiche Regelung. In Bayern findet sich immerhin § 4 der Bekanntmachungsverordnung und in Niedersachsen § 6 VII der Gemeindeordnung, welche die Kommunen verpflichten, Bereinigte Sammlungen ihres Ortsrechts zu führen. Aber auch diese Vorschriften verpflichten die Gemeinden nicht darüber hinaus noch zur Information über Bundes- und Landesrecht. Jedenfalls insofern ist § 20 KSVG Saar singulär. Dies ist häufig ein Anzeichen für Falschheit. Der Fehler dieser Vorschrift liegt nicht etwa darin, die Rechtspflicht des Staats zur Erstellung Bereiniger Sammlungen zu konkretisieren und dabei eher am Ideal als an der Realität anzuknüpfen; die Norm ist dann eben als teilweise programmatisch zu interpretieren, unter einem Möglichkeitsvorbehalt wirtschaftlicher Art. Das Gesetz wendet sich aber an den falschen Adressaten für die Informationspflicht hinsichtlich Bundes- und Landesnormen. Dies gilt jedenfalls für die wörtliche Auslegung, wonach eine Sammlung der gültigen Vorschriften auch des Bundes- und Landesrechts bei der Gemeinde "anzulegen" ist. Diese Wortwahl würde bedeuten, daß für den Fall des Fehlens einer solchen Sammlung auf dem Markt die Gemeinden selbst dafür zu sorgen hätten. Die Kommune ist aber nur für die Konsolidierung und Aktualisierung des Ortsrechts zuständig. Jeder Normgeber trägt selbst die Verantwortung für die Information der Normadressaten über den aktuellen Geltungsstand. Die Erstellung Bereinigter Sammlungen in Papier oder gleichwertiger Online-Datenbanken ist ein Annex zur Pflicht förmlicher Publikation, sobald diese nicht mehr hinreicht, um über das jeweils geltende Recht verläßlich zu informieren. Wie die erstmalige Verkündung obliegt auch die Bereinigung und Aktualisierung derjenigen Gebietskörperschaft, welche Normen erläßt. Sobald eine aus dieser Konsolidierungsarbeit entstehende Bereinigte Sammlung Verbindlichkeit erlangt, ist es zwingend, daß sie nur von einem kompetenten Normgeber stammt. Dies wurde bereits in der Einleitung zum Problem der autonomen Satzungen herausgestellt. Unter diesem Blickwinkel ist es zwar sinnvoll, daß Bereinigte Sammlungen des Bundes- und Landesrechts in den saarländischen Rathäusern einzusehen sind, da dies die "bürgernächsten" Einrichtungen des Staats sind. Aber darüber hinausgehende Pflichten würden der grundgesetzlichen Kompetenzordnung widersprechen. Und selbst die Frage, ob denn das Land per Landesgesetz den Kommunen auferlegen kann, die Bereinigte Sammlung des Landesrechts käuflich zu erwerben, wie dies zur Zeit tatsächliche Praxis ist, sollte noch einmal überdacht werden. Die Bürgerinformation über das Landesrecht stellt eine Art Organleihe dar und sollte daher für die Kommunen haushaltsneutral bleiben. Nicht verschwiegen werden soll an dieser Stelle jedoch, daß gerade in Niederösterreich, wo es ein ständig bereinigtes systematisches Loseblatt-Gesetzblatt gibt, eine Parallelnorm zu § 20 KSVG Saar auch in dieser Beziehung existiert. Der dortige § 2 des Landesgesetzes über das Landesgesetzblatt von 1970 lautet: "Die Dienststellen des Landes und die Gemeinden haben zu ermöglichen, daß in das Landesgesetzblatt Einsicht genommen werden kann." Auch dort also tragen die Gemeinden jedenfalls einen Teil der Last adäquater Kundmachung des Landesrechts.
Bei einer materiellen Begründung für diese Normen hat sich gezeigt, daß sie die Konkretisierung einer höherrangigen Pflicht darstellen. Eine solche Verpflichtung kann sich für die deutschen Länder aus Bundesverfassungsrecht in Verbindung mit dem Homogenitätsprinzip (Artikel 28 GG) oder auch direkt aus den einzelnen Landesverfassungen ergeben. Rechtsnormen sind förmlich bekanntzumachen, um Wirksamkeit zu erlangen, wie sich aus den Verfassungen und für die Rechtsverordnungen auch aus den Verkündungsgesetzen ergibt. Sobald man nun verlangt, daß der Normsetzer nicht nur irgendwie über das legislative Geschehen zu informieren hat, sondern daß eine "adäquate Kundmachung[415] so erfolgen muß, daß eine authentische und lesbare Fassung der aktuell gültigen Normtexte zur Verfügung gestellt wird, ist man exegetisch in der Lage, den formellen Publikationsnormen materiellen Gehalt beizulegen. Beispielsweise könnte man die "zustande gekommenen Gesetze" aus Artikel 82 Abs. 1 GG bei Änderungsgesetzen lesen als "die durch die Änderungsanweisungen zustande gekommenen Gesetze". Dann wäre die jeweilige normsetzungsbefugte Gebietskörperschaft verpflichtet, durch ihr Verkündungsorgan den Bürgern stets leserliche konsolidierte Neufassungen, jedenfalls der geänderten Paragraphen, anzubieten. [416] Das Demokratieprinzip kann ebenfalls ein Anknüpfungspunkt für eine Verfassungspflicht zur Rechtsbereinigung sein: Die Repräsentanten des Volks als Souverän sind diesem zur Rechenschaft verpflichtet, das heißt zur verständlichen Erläuterung des staatlichen Handelns. Denn Demokratie kann nur ein ausreichend informiertes Volk in die Wirklichkeit umsetzen. [417] Dies bedeutet, daß zuvörderst darüber zu informieren ist, welche Rechte und Pflichten die Repräsentanten diesem Souverän per Gesetzgebung zuweisen. Eine übersichtliche Darstellung der Gesetzgebung muß aber über eine Publikation der Änderungsbeschlüsse in chronologischer Abfolge hinausgehen, um effektiv zu sein. Dies wurde oben an Beispielen begründet. Daß das Rechtsstaatsprinzip durch die übliche staatliche Publikationspraxis bedroht ist, weil diese dem Bürger nicht erlaubt, aus verbindlichen staatlichen Quellen die geltende Rechtslage zweifelsfrei zu ermitteln, wurde bereits ausgeführt. [418] Außerdem sind die Grundfreiheiten der Bürger aus dem Ersten Kapitel des GG effektiver zu verwirklichen, wenn der Staat sämtliche Einschränkungen der Handlungsfreiheit in erkennbarer Weise vornimmt. [419] Auch diesem Postulat kann durch eine systematische Publikation des jeweils gültigen Rechtsnormenbestandes mit positiver Geltungsgarantie entgegengekommen werden. Dem Rechtsstaat dient es nicht, wenn das erste ernste Problem eines Rechtsfalles in der Ermittlung der aktuellen landesrechtlichen Gesetzeslage besteht.
Jedenfalls darf der Staat sich seiner Informationspflicht über das geltende Recht nicht unter Hinweis auf privat herausgegebene Loseblattsammlungen entziehen, die angeblich den Bedarf der Praxis decken, [420] obwohl diese doch nur einen - verkaufbaren - Ausschnitt aus dem geltenden Recht enthalten. Rechtsstaatlichkeit verlangt nicht nur Gesetzespublikation, sondern Gesetzesauffindbarkeit, und zwar - wegen der Formenstrenge der Verkündungsvorschriften - aus amtlichen Blättern und nicht aus sonstigen Gesetzessammlungen. [421] Etwas anderes kann gelten, wenn der Staat den privaten Herausgeber durch Gesetz, Vertrag oder Nebenbestimmungen zu einem Beleihungsakt kontrollieren kann und dafür im Gegenzug die vom privatrechtlichen Verlag betreuten und gepflegten konsolidierten Normtexte in gleicher Weise autorisiert, wie die Erzeugnisse der Druckereien für Landesgesetzblätter als offizielle Publikationsorgane autorisiert sind. Einem solchen Produkt kann Amtlichkeit verliehen werden. Aber eine - wie auch immer gewonnene - amtliche Sammlung des konsolidierten Landesrechts erübrigt sich niemals.


[401] Noll, Gesetzgebungslehre, S. 183; Berkemann, jur-PC 1996, 208-217 (215).
[402] Berkemann, jur-PC 1996, 208-217 (212): "Die juris-Bundesrechtsdatenbank entsteht u.a., weil der Gesetzgeber selbst den Überblick über die eigenen Rechtstexte verloren hat.".
[403] So drastisch Helmrich, in: Gesetzgebung und Rechtskultur, 201 - 208 (202), der von einem "für den Rechtsstaat unhaltbaren Zustand" spricht.
[404] LT-Drs. 10/1421, S. 1 (1994).
[405] Keck, BayVBl. 1985, 33 .
[406] Brande, in: Winkler / Schilcher (Hsg.) : Gesetzgebung, 173 (181).
[407] Ellwein, DVBl. 1984, 255 (258); Bing / Harvold, Legal Decisions and Information Systems, 227.
[408] Wissenschaftliche Fachtagung "Normierungswut als Ursache der Aufblähung der Bürokratie" vom 19./20. 4. 1978, Redemanuskript, S. 15, zitiert nach Maassen, NJW 1979, 1473 ff. (1478).
[409] Maassen, a.a.O., 1474, mit Zitat einer entsprechenden Presseerklärung des Deutschen Anwaltvereins (Nr. 7/1978); Bing / Harvold, Legal Decisions and Information Systems, 229 f. zum Stichwort "Vorhersagbarkeit".
[410] Simitis, Informationskrise des Rechts und Datenverarbeitung, S. 48 f.
[411] Heldrich, in: Zweigert-FS, 811 ff. (815) m.w.Nw.; Schreckenberger, in: Schreckenberger, Gesetzgebungslehre, 21 ff. (26).
[412] Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, 20, unter Berufung auf die Berichte der Entbürokratisierungskommissionen der Länder;.
[413] Die Gewaltenteilung erfordert, daß eine solche Garantie unter dem stillschweigenden Vorbehalt verfassungsgerichtlicher Überprüfung steht. Gerichte können aber nicht die gesamte Landesrechtsordnung durchprüfen, weil sie nur auf Antrag tätig werden. Um eine umfassende Rechtsfeststellung überhaupt zu ermöglichen, haben daher auch die Normgeber selbst eine Bereinigungskompetenz.
[414] Herausgegeben vom Nomos-Verlag, der auch für die Bereinigte Sammlung des Landesrechts Rheinland-Pfalz verantwortlich zeichnet.
[415] Walter, ÖJZ 1963, 85 - 90 (89 f.).
[416] Auch "versteckte" Novellen hätten dann weniger Chancen, unbemerkt zu bleiben; siehe dazu Merten, Gesetzeswahrheit und Titelklarheit, in: FS für die Gesellschaft für Rechtspolitik (1984), 295.
[417] Daher bezeichnet das Bundesverfassungsgericht die Meinungs- und Informationsfreiheit auch stets als "schlechthin konstituierend für eine Demokratie" (z.B. BVerfGE 7, 198 (208); 20, 97).
[418] Simitis, Informationskrise des Rechts und Datenverarbeitung, S. 48 f.; Maassen, NJW 1979, 1473 ff. (1474).
[419] Maassen, a.a.O., 1475 und 1477.
[420] So aber Altenmüller, BWVP 1980, 102 (107) für Bad.-Württ.
[421] Merten, in: FS für die Gesellschaft für Rechtspolitik (1984), 295 (306).


previous next Up Title Contents Index