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VI. Die Bedeutung der Frage der Kongruenz von Anwendungsbereichen


Es kann feststehen, daß zwei Paragraphen aus unterschiedlichen Gesetzen sich inhaltlich widersprechen. Sie enthalten logisch unvereinbare Aussagen. Weiterhin kann es völlig klar sein, welcher von beiden der jüngere ist. Er könnte auch auf einen spezielleren Fall zugeschnitten sein und von einem hierarchisch übergeordneten Urheber stammen. Dennoch wären damit noch nicht zwingend alle hinreichenden Bedingungen für die Derogation des anderen Paragraphen erfüllt. [724] Denn es ist immer noch möglich, daß die sachlichen oder persönlichen Anwendungsbereiche derjenigen Gesetze, aus welchen die widersprechenden Paragraphen stammen, auseinanderfallen. Die lex specialis-Regel beispielsweise muß nur dann eingreifen, wenn der Anwendungsbereich der Spezialnorm eine unechte oder echte Teilmenge des Bereichs der generellen Vorschrift darstellt. Ansonsten können die widersprüchlichen Regeln einander a priori gar nichts anhaben. Die Frage der Anwendungsbereiche ist gegenüber den hergebrachten Derogationsregeln vorgreiflich. Ohne überschneidende Anwendungsbereiche gibt es trotz inhaltlicher Widersprüche keine Normenkollision, und ohne Anwendungsbereiche, von denen der eine den anderen gänzlich umfaßt, kann es keinen völligen Wegfall einer Norm geben. Sowohl die Einzelfallbereinigung in der täglichen Justizpraxis als auch die globale Bereinigung anläßlich der Normenkonsolidierung müssen also stets gewahr sein, welche Anwendungsbereiche die von ihnen geprüften Vorschriften haben.

1. Die Abgrenzung von Anwendungsbereichen nach herkömmlicher Methode und grammatischer Auslegung

Die Frage nach der Reichweite des Anwendungsbereichs von Normen wird in der Praxis meist dann gestellt, wenn in einem Streitfall die Subsumtion eines Sachverhaltes unter eine Vorschrift zwingend erscheint, aber die damit verbundene Rechtsfolge einer Seite unerwünscht ist. Sehr intensiv werden Probleme des Anwendungsbereiches im Arbeitsrecht diskutiert. Das Kündigungsschutzgesetz schränkt seinen Anwendungsbereich z.B. in §§ 1, 13, 14, 22, 23, 24 und 25 ein, wobei die konkrete Formulierung dieser Vorschriften auch stets Thema von Änderungsberatungen der gesetzgebenden Instanzen ist. Ähnlich wichtig wird von der Praxis die Reichweite betriebsverfassungsrechtlicher Vorschriften beurteilt.
Zur Feststellung des Anwendungsbereiches greift man zuerst auf Normen am Anfang oder am Schluß eines Gesetzes zu, die die Überschrift "Anwendungsbereich" tragen. Fehlen solche, sucht man ein Einführungsgesetz oder eine negative Bestimmung zum Anwendungsbereich in einem inhaltlich konkurrierenden Gesetz. Außerdem wird häufig der Titel des Gesetzes selbst im Hinblick auf Grenzen seiner intendierten Reichweite auslegungsfähig sein. Wenn z.B. ein Landespolizeigesetz spezielle Datenschutznormen enthält, dann dürfen diese inhaltlich von anderen Datenschutznormen desselben Landes oder von polizeirechtlichen Vorschriften eines anderen Landes abweichen, ohne daß dadurch Bereinigungsarbeit erforderlich wird. Solange es also im Wortlaut der fraglichen oder einer benachbarten Norm ausdrückliche Anhaltspunkte für Grenzen des Anwendungsbereichs gibt, werden diese angewandt. Nach etwaigen engeren Grenzen wird nur ausnahmsweise und in Einzelfällen gesucht. Die Rechtsbereinigung geht bisher lediglich mit Hilfe der grammatischen Auslegung vor und erklärt keine Vorschriften für ungültig, deren Anwendungsbereich durch implizite Einschränkungen auf Null reduziert worden ist. Dies liegt zum einen daran, daß bereits die umfassende Berücksichtigung aller geschriebenen diesbezüglichen Regeln an die Grenze der Übersichtlichkeit stößt. Zum anderen scheint es auch in vielen Fällen für Bereinigungszwecke auszureichen, sich an ausdrücklich normierten Grenzen von Anwendungsbereichen zu orientieren, nämlich dann, wenn der Normsetzer einen entsprechenden Willen deutlich geäußert hat, und wenn gleichzeitig das betroffene Rechtsgebiet nicht besonders intensiv durchreguliert ist.
Ein Beispiel für die Komplexität der expliziten Vorschriften über Anwendungsbereiche stellt § 2 des Bundesdatenschutzgesetzes dar. Abs. 2 differenziert für die Anwendung auf Bundes- und Landesebene, wobei - bei fraglicher Bundeskompetenz - landesrechtlichen Parallelregeln Vorrang eingeräumt wird. Abs. 3 statuiert Bereichsausnahmen, die aber nicht für alle Paragraphen des Gesetzes gelten. Abs. 4 und 5 regeln entgegen der amtlichen Normüberschrift nicht den Anwendungsbereich, sondern treffen ausdrückliche Bestimmungen über Spezialitätsverhältnisse zu anderen Bundesgesetzen mit überschneidenden Anwendungsbereichen. Zu diesem § 2 gehören noch die nachfolgenden Definitionsnormen der §§ 3 und 4, ohne welche der sachliche Anwendungsbereich des Gesetzes nicht exakt bestimmt werden kann. Somit regeln zwei Seiten Text die Frage, ob das ganze Gesetz auf einen Fall überhaupt anwendbar ist, noch bevor unter eine Einzelvorschrift, die konkrete Rechtsfolgen enthält, subsumiert werden kann. Es ist davon auszugehen, daß bei anderen Gesetzen, die weniger Aussagen über ihren Anwendungsbereich treffen, die Situation keineswegs einfacher ist. Vielmehr ist dort mit Fragen zu rechnen, die der Normgeber nicht vorhergesehen hat, so daß die grammatische Methode nicht hinreicht, um den Anwendungsbereich genau zu bestimmen.
Exakte Begrenzungen finden sich hingegen im Steuer- und im Strafrecht, wenn es um die Regelungen von Fällen mit Auslandsbezug geht, und die Souveränität von Drittstaaten geachtet werden muß. Aus dem Blickwinkel des Landesrechts ist dies aber selten relevant.
Die Grundrechte und die Prinzipien des Artikels 20 GG weisen die Besonderheit auf, daß ihnen in ihrem Zusammenspiel ein unbegrenzter sachlicher Anwendungsbereich zugesprochen wird. Grundlegend dafür ist die Formulierung des Bundesverfassungsgerichts aus der Elfes-Entscheidung: [725] ]"Soweit nicht solche besonderen Lebensbereiche grundrechtlich geschützt sind, kann sich der Einzelne bei Eingriffen der öffentlichen Gewalt in seine Freiheit auf Artikel 2 Abs. 1 GG berufen." Der Anwendungsbereich ist zwar persönlich auf das Verhältnis von Staat zu Bürger beschränkt. Aber sachlich umfaßt die allgemeine Handlungsfreiheit alle Lebensbereiche, die nicht einem anderen Grundrecht unterfallen. Es handelt sich um die Zuteilung eines umfassenden "hilfsweisen" Anwendungsbereiches. Man muß und darf ihn nach außen hin nicht abgrenzen. Dies stellt einen Sonderfall dar, der noch über den Wirkungsbereich privatrechtlicher Generalklauseln, wie §§ 133, 157, 242, 826 BGB oder § 1 UWG, hinausgeht. Landesrechtliche Bereinigung hat folglich im Prinzip bei jeder Norm an deren Vereinbarkeit mit den Grundrechten zu denken.

2. Die Abgrenzung von Anwendungsbereichen nach historischer Ressortverteilung

Die meisten Gesetzentwürfe und fast alle Rechtsverordnungen entstehen in den zuständigen Ministerien. Daher ist es häufig angebracht, einen Normenkomplex inhaltlich-funktional einem Ministerium zuzuordnen. Dieses entwirft üblicherweise Gesetze für die Regelung von Problemen aus seinem eigenen Aufgabenbereich. Anwendungsbereiche von Normen reichen demgemäß nach dem Willen ihrer Entwurfsverfasser selten über Ressortgrenzen hinaus. Daraus läßt sich bei Widersprüchen im Wortlaut der Schluß ziehen, daß keine Derogation eintritt, wenn die einander widersprechenden Normen aus verschiedenen Ressorts stammen, weil sich ihre intendierten Anwendungsbereiche dann nicht überschneiden. Solche Widersprüche sind also nur scheinbare. Allerdings ist die Aufgabenverteilung unter den Ministerien nicht statisch, und vor allem ist die Anzahl und Benennung von Ministerien häufigen Änderungen unterworfen. Aufgrund der Bezogenheit von Regelungskomplexen auf ein bestimmtes Fachressort einerseits und der Umbildung von Ressorts im Laufe der Zeit andererseits läßt sich folgendes Erfordernis ableiten: Zur Beurteilung solcher Anwendungsbereichsgrenzen, die aus den Grenzen ministerieller Fachzuständigkeiten abgeleitet sind, ist auf die jeweilige Ressortverteilung zur Zeit des Normerlasses abzustellen. Bei Rechtsverordnungen einzelner Fachminister ist diese Methode zur Feststellung des größtmöglichen Anwendungsbereiches einer Norm zwingend.
Die Problematik sei an folgendem Beispiel verdeutlicht: Angenommen, in einem Bundesland hätte es von 1949 bis 1967 ein Wirtschaftsministerium mit ziemlich weit gefächertem Zuständigkeitsbereich gegeben. Zum 1.1.1968 wurde es dann aus Gründen der angewachsenen Bevölkerung und Staatsaufgaben nötig, sowie als Reaktion auf die Struktur der EWG politisch opportun, ein eigenständiges Ressort "Landwirtschaft" auszugliedern. Seither gibt es einen besonderen Landwirtschaftsminister. Im Jahre 1964 erließ der damalige Wirtschaftsminister eine Verordnung, welche ein einfaches Vergabeverfahren für - nach EWG-Recht zulässige - Subventionen für Betriebsgründer vorsah. Im Jahre 1987 wurde nach einem Regierungswechsel vom Wirtschaftsminister eine Änderungsverordnung erlassen, die als zusätzliche Anlage zum Antrag ein Prognosegutachten eines vereidigten Wirtschaftsprüfers forderte, und änderte die Formulare und Merkblätter diesbezüglich ab. Das Landwirtschaftsministerium hingegen beließ seine entsprechenden Antragsformulare unverändert. Der bäuerliche Betriebsgründer B ist sich nun unschlüssig, ob er verpflichtet ist, ein kostenträchtiges Gutachten einzuholen oder nicht, um der Subventionsverordnung zu genügen. Auch der Fachreferent F des Justizministeriums, der für die Rechtsbereinigung zuständig ist, fragt sich, ob der Paragraph der alten Verordnung, in welchem die Anlagen zum Antrag aufgezählt sind, nun ganz aus dem geltenden Rechtsbestand auszuklammern sei oder noch teilweise weitergelte.
Rein formal vorgehend könnte man nun feststellen, daß die neue Verordnung ihrem Text nach die Vorgängerversion verändert hat und die Antragsvoraussetzungen verschärft sind. Bezieht man hingegen umfassend denkend die Zuständigkeit der jeweiligen Verordnungsgeber in die Überlegungen mit ein, ergibt sich, daß der neue Wirtschaftsminister nur noch für sein Ressort die Verordnung ändern kann. Auch wenn er dies in der Änderungsverordnung nicht zum Ausdruck bringt, so bleibt es dennoch für den Bereich der Landwirtschaft bei der alten großzügigeren Regelung, weil der Minister ansonsten ultra vires handelte. Die neue Ressortverteilung bzw. die Aufspaltung der Zuständigkeiten hat sich also dahingehend ausgewirkt, daß die alte Verordnung des Wirtschaftsministers nur noch in Zusammenarbeit des Landwirtschaftsministers und des Wirtschaftsministers für den gesamten Geltungsbereich geändert werden kann. Der B kann sich das Gutachten sparen und der F muß die alte Regel neben der geänderten Fassung als geltend ansehen, und vielleicht eine amtliche Fußnote zu dieser verwirrenden Situation formulieren. Falls F sich allerdings irrt und im Entwurf der nächsten Rechtsbereinigungsverordnung vergißt, die alte Version der Subventionsverordnung ebenfalls in die Anlage aufzunehmen, und falls dann - wie üblich - die gesamte Regierung die Rechtsbereinigungsverordnung unterzeichnet, oder jedenfalls der Ministerpräsident des betreffenden Bundeslandes mitunterzeichnet, dann ist die alte Version weggefallen, weil auch ein zuständiges Regierungsmitglied an dieser Aktion beteiligt war. Allerdings ist dann etwas Unbeabsichtigtes geschehen, nämlich die Rechtsbereinigung hat auch materielle Rechtsänderungen verursacht. Dergleichen kommt angesichts der Komplexität der Rechtsordnung vor. Die Ausschlußwirkung der Anlage zur Rechtsbereinigungsverordnung sorgt auch dafür, daß sich der Bürger darauf verlassen kann, daß nicht vergessene Regeln überraschend zur Anwendung kommen. Man sagt auch, das Gesetz sei bisweilen klüger als der Gesetzgeber. Dennoch gehören exakte Vorüberlegungen und die Vermeidung von unkontrollierten materiellen Änderungen der Rechtsordnung zu denjenigen Forderungen, welche z.B. der bäuerliche Betriebsgründer B mit seiner vorübergehend schmalen Brieftasche mit Recht an die Organisatoren von Rechtsbereinigungsaktionen stellen darf.
Ein Problem der Bereinigung stellt es auch dar, wenn eine Kompetenz wegfällt, aber aus Gründen der Rechtssicherheit die aufgrund dieser Kompetenz erlassenen Vorschriften noch formell aufgehoben werden sollen, insbesondere wenn im Zusammenhang mit dem Kompetenzwegfall auch ein überflüssig gewordenes Ministerium entfallen ist. Darüber hilft eine Regelung hinweg, wie sie § 5 Abs. 2 des Vierten Saarländischen Rechtsbereinigungsgesetzes [726] trifft: "Rechtsverordnungen oder sonstige Rechtsvorschriften, für deren Erlaß, Änderung oder Aufhebung keine Ermächtigung mehr besteht, können von der Stelle, die für den Erlaß zuständig war, aufgehoben werden. Besteht die Stelle nicht mehr und ist die Aufgabe auch nicht einer anderen Stelle übertragen worden, so kann das fachlich zuständige Ministerium die Rechtsvorschriften durch Rechtsverordnung aufheben." Eine so formulierte Norm greift auch für Satzungen und präkonstitutionelle Rechtsvorschriften anderer Art im Range von Landesrecht.
Man könnte neben der erörterten Problematik durchaus auch fragen, ob die Ausgliederung eines neuen Ressorts etwa dazu führt, daß diejenigen bisherigen Verordnungen, welche nicht von der Gesamtregierung bzw. vom Ministerpräsidenten erlassen wurden, für den Zuständigkeitsbereich des neuen Ministers ihre Geltung verlieren. Dann müßte ein solcher neuer Minister in seinem Geschäftsbereich zuerst einmal den Anschluß an den bisherigen Rechtszustand schaffen. Möglicherweise könnte er sich dazu der Technik der globalen Verweisung bedienen. Für das oben geschilderte Beispiel würde eine solche Ansicht allerdings dazu führen, daß der B sich weder auf eine strenge noch auf eine entgegenkommende Subventionsvergabeverordnung berufen könnte, sondern erst einmal auf den Erlaß einer neuen solchen Verordnung durch den nunmehr zuständigen Landwirtschaftsminister warten müßte. Das Vertrauensschutzprinzip wäre in verfassungsrechtlich relevanter Weise verletzt. Es entspricht auch der stets geübten normsetzerischen Praxis, daß mit Ausnahme von gewissen Revolutionssituationen neue staatliche Autoritäten auf der jeweils vorgefundenen, historisch gewachsenen Rechtsmasse aufsetzen und diese ihren politischen Vorstellungen entsprechend abändern. Ein radikaler Schnitt, der die Gefahr temporärer Rechtsvakanz bergen würde, [727] ist praktisch nicht durchführbar. Er würde voraussetzen, daß das alte Recht in toto systematisiert und materiell erfaßt wird und sodann ein umfassendes homogenes Ersatzsystem gebrauchsfertig entworfen wird. Uno actu müßte schließlich die Auswechslung dieser Rechtsordnungen erfolgen. Aber sogar bei dem Wechsel eines Territoriums von einem Mutterland in ein anderes werden die Übergänge der Rechtsordnungen zumeist fließend gestaltet. Selbst Österreich behielt nach 1945 noch eine Reihe rezipierter reichsdeutscher Vorschriften bei [728] und durch den "Anschluß" entbehrlich gewordene Verträge wurden für wieder anwendbar erklärt. "Funktionierende" Normenbestände werden ungern angetastet. Außer dem Vertrauensschutzprizip als Ausfluß der Rechtsstaatlichkeit stehen demnach massive praktische Erwägungen dem Gedanken entgegen, daß eine neu entstandene Zuständigkeit auch einen völligen Neuanfang der Normsetzung in dem neuen Bereich ermöglichen könnte. Im Bundesrecht ist die alte Streitfrage, wie sich in gesetzlichen Ermächtigungen begründete Zuständigkeiten eines Ministers auf die sogenannte "Organisationsgewalt der Regierung" auswirken, durch das Zuständigkeitsanpassungsgesetz von 1975 [729] positivrechtlich geregelt worden. [730] Ermächtigungen gehen nun automatisch auf das jeweils zuständige Organ über. Es wird jedoch weiterhin die Auffassung vertreten, auch ohne eine derartige positive Regelung würde dasselbe gelten, und das genannte Gesetz beinhalte nur eine Klarstellung dessen, was ohnehin gelte. [731] Artikel 80 GG sieht aber nur vor, daß die Legislative Ermächtigungen erläßt und ändert. Auch Änderungsinitiativen müssen daher dem Bundestag bzw. den Landtagen vorbehalten bleiben. Sie müssen sich durch Aufhebung des Artikels 56 Abs. 1 Zuständigkeitsanpassungsgesetz bzw. der Parallelnormen die Erstentscheidungsbefugnis darüber zurückholen können, wer welche Verordnungen erläßt.
Nicht nur Verordnungen, auch Gesetze betreffen häufig fast ausschließlich den Verantwortungsbereich eines einzigen Ministeriums. Sie werden auch von dort angesiedelten Fachreferenten entworfen. Daher gelten die Regeln über die Begrenzung von Anwendungsbereichen durch historische Ressortverteilungen entsprechend auch für Gesetze, sofern sie nicht gerade ressortübergreifend sind. Derartig wichtige Materien sind aber meist dem Bund vorbehalten und im Rahmen landesrechtlicher Rechtsbereinigung weniger vertreten. Natürlich läßt sich bei Gesetzen nicht damit argumentieren, der Entwurfsverfasser eines ressortfremden Gesetzes habe ultra vires gehandelt. Aber aus der Ressortverteilung zur Zeit der Entstehung des fraglichen Gesetzes lassen sich, falls der Anwendungsbereich nicht explizit erläutert ist, durchaus Rückschlüsse auf die intendierte Tragweite der beinhalteten Normen ziehen. Und gerade eine Ressortaufteilung oder -zusammenlegung verdient bei der Interpretation des Anwendungsbereiches besondere Beachtung.
Insgesamt läßt sich sicher festhalten, daß es für die Zwecke kunstgerechter Rechtsbereinigung mit einem Ergebnis, welches Fragen der Geltungsüberschneidung nur noch in geringem Maße dem Rechtsunterworfenen zur Klärung überläßt, angebracht ist, sich über die unterschiedlichen Ressortverteilungen im Laufe der Legislaturgeschichte des Bundeslandes zu informieren, weil sie ein wichtiges Hilfsmittel zur Lösung von Konkurrenzfragen darstellen kann. Soweit es sich um Verordnungen handelt, ist dieser Aspekt sogar zwingend zu beachten, weil ein unzuständiger Minister allein keine Änderungsverordnung wirksam erlassen kann. Das Landesverwaltungsgesetz Baden-Württemberg schreibt für solche Fälle z.B. vor, daß bei einer Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche der Landesministerien nicht nur diese bekanntzumachen sei, sondern auch ein "Hinweis" darauf in das Landesgesetzblatt aufzunehmen sei, daß damit die in Gesetzen und Rechtsverordnungen bestimmten Zuständigkeiten auf die neuen Fachministerien übergehen. [732] Dies zeigt, daß dieser Landesgesetzgeber der Information über die historische Ressortverteilung zu Recht eine nicht geringe Bedeutung beimißt. [733]

3. Die Abgrenzung von Anwendungsbereichen nach der Gesetzessystematik

Normen unterschiedlichen Inhaltes dürfen unbereinigt bestehen bleiben, wenn sie nach der Systematik der Gesetze nichts miteinander zu tun haben. Zum Beispiel verlangt das Vereinsrecht des BGB in § 21 für die Rechtsfähigkeit eines nichtwirtschaftlichen Vereines die Eintragung. Das Parteiengesetz gewährt bestimmten solchen Vereinen aber auch Rechte, ohne in § 2 die Eintragung als Voraussetzung zu nennen. Dieser Widerspruch kann unaufgelöst stehen bleiben. In der Systematik der Gesetze wird das Parteiengesetz zum Gebiet des Verfassungsrechtes und das BGB-Vereinsrecht zum Gebiet des Zivilrechtes gezählt. Die Partei wird aus dem Blickwinkel des Zivilrechts als besonderer Verein, wie auch die AG oder die GmbH, angesehen. Als eine ihrer Besonderheiten gilt dann, daß sie ohne Eintragung Träger von Rechten sein kann. Das BGB enthält keinen ausdrücklich normierten Vorbehalt für eine solche Erweiterung der Rechtsfähigkeit. Die Systematik der Gesetze aber weist das Parteiengesetz als lex specialis mit einem sehr begrenzten Anwendungsbereich aus. Exakt dieser Bereich geht dem BGB-Vereinsrecht verloren. § 21 BGB ist demnach nicht durch das Parteiengesetz teilweise falsch geworden, sondern es gibt gewisse nichtwirtschaftliche Vereine, für die er schlicht nicht gilt. Freistellungsklauseln für religiöse Vereine enthält das BGB-Vereinsrecht ebenfalls nicht. Dennoch sind einige Regeln daraus nicht auf Religionsgesellschaften anwendbar, weil diese unter das spezielle, ihnen günstigere Regime der Artikel 140 GG, 137 WRV fallen. Auch hier ist es notwendig, Grenzen des Anwendungsbereiches aus der Gesetzessystematik abzuleiten, da die grammatische Auslegung keinen Anhaltspunkt bietet.
Auch die Gesetzessystematik ändert sich im Laufe der Zeit. Gewisse Rechtsgebiete erhalten feinere Strukturen und werden aufgeteilt, andere entstehen neu. Daraus ergibt sich tendenziell, daß ältere Vorschriften für einen größeren Anwendungsbereich konzipiert sind als jüngere, die dafür weniger Regelungslücken aufweisen. Die Bereinigung hat dies zu berücksichtigen, denn dadurch ist bei älteren Normen eher eine zu bereinigende Normenkollision anzunehmen, während bei jüngeren Vorschriften mit abgegrenztem Wirkungsbereich anzunehmen ist, daß sie das Vorhandensein konkurrierender verwandter Vorschriften konzeptuell schon beinhalten und eine Kollision a priori durch einen engeren Anwendungsbereich vermeiden. Es ist also bei der Bestimmung von Anwendungsbereichen die jeweilige historische Gesetzessystematik zum Zeitpunkt des Normerlasses zugrunde zu legen. Die Anwendung dieser Methode illustriert folgendes Beispiel:
Das Umweltrecht oder Umweltschutzrecht entstand aus mehreren heterogenen Bereichen der Gesamtrechtsordnung heraus und hat sich zu einem eigenständigen Gebiet entwickelt. In Systeme mit Gliederungsziffern [734] ist es noch nicht einheitlich integriert. Lärmschutz, Abfallentsorgung, Umweltverträglichkeit sind dem Gesundheitswesen beigeordnet, Tierschutz dem Veterinärwesen und Natur- und Landschaftsschutz der Forstwirtschaft. Auch die Kompetenzen sind nicht einheitlich geregelt. Der 1972 in das GG eingefügte Artikel 74 Nr. 24 berechtigt den Bund zur Regelung von Luftreinhaltung, Lärmschutz und Abfallrecht. Naturschutz, Landschaftspflege und Wasserhaushaltsrecht sind Gegenstände der Rahmengesetzgebung. Das Bauordnungsrecht ist Ländersache. Aus einer solchen Gemengelage können auch widersprüchliche Regelungen erwachsen. Wenn nun eine alte Landesbauordnung großzügigere Grundstücksnutzungen zuläßt als eine bestimmte Norm aus dem Landesnaturschutzgesetz, dann kann dies zur impliziten Aufhebung der bauordnungsrechtlichen Norm nach der lex specialis- und der lex posterior-Regel führen. Wenn aber eine solche Bauordnung nach 1985 neu erlassen worden ist, als es schon alle Landesnaturschutzgesetze gab, dann bleibt dieser Bauordnung nach der neuen Systematik nicht mehr die umgekehrte Möglichkeit, stillschweigend naturschutzrechtliche Regelungen zu treffen oder aufzuheben. Sie kann auch ein strengeres Naturschutzgesetz nicht ohne ausdrücklichen Gesetzesbefehl materiell derogieren. Vielmehr steht in einem solchen Fall zu vermuten, daß der Normgeber der Bauordnung die Existenz des Landesnaturschutzgesetzes kannte und keine abweichenden naturschutzrechtlichen Regelungen treffen wollte, ohne dies explizit anzuordnen. Damit tritt aufgrund der feiner gewordenen Systematik keine Außerkraftsetzung ein, sondern die beiden Normen bestehen nebeneinander. Soweit Belange des Naturschutzes betroffen sind, ist dann das Naturschutzgesetz einschlägig. Seine Erfordernisse bestehen zusätzlich zu den baurechtlichen im vollen Umfang.

4. Die Abgrenzung von Anwendungsbereichen nach ersichtlichem Zweck des Normkomplexes

Grenzen von Anwendungsbereichen können auch mit Hilfe der teleologischen Interpretation definiert werden. Wenn sich zwei Normen inhaltlich widersprechen, wenn sie in systematischer Nähe zueinander stehen, und wenn keine von beiden eine Vorschrift enthält, die ausdrücklich die Anwendungsbereiche voneinander abgrenzt, dann kann auch durch Ermittlung des Regelungszweckes beider Normen geklärt werden, ob tatsächlich eine Kollision vorliegt, die es zu bereinigen gilt, oder ob sich die Anwendungsbereiche mit Rücksicht auf den Normzweck nicht überschneiden. Für die Ableitung von Anwendungsbereichsgrenzen aus dem Normzweck muß dieser aber eindeutig ersichtlich sein. Bei Normen mit einer relativ allgemeinen Zweckbestimmung ist diese Methode nicht angebracht.
Zur Illustration sei angenommen, ein Bundesland erlasse ein Gesetz, wonach Sportwetten, bei denen es um mehr als insgesamt 500.- DM Gesamteinsatz geht, behördlich anzumelden sind. Dieses Landesgesetz könnte der Bereinigung zum Opfer fallen, wenn es kompetenzwidrig erlassen wäre, oder wenn es Bundesrecht widerspräche. Es könnte nämlich mit dem Rennwett- und Lotteriegesetz [735] kollidieren. Dieses Gesetz gilt nach Artikel 123 GG fort. Bei denjenigen Bestimmungen des Gesetzes, in welchen es um Lotterien und Ausspielungen geht, fällt auf, daß staatliche Aufsicht nur dann eingreift, wenn der Veranstalter nennenswerte Umsätze erzielt, nämlich wenn Gewinne in Bargeld winken oder Spielscheine im Wert von über 1.200.- DM verkauft werden. [736] Diejenigen Vorschriften, welche der Bund zur Änderung des Rennwett- und Lotteriegesetzes erlassen hat, betreffen das Steuerrecht, und zwar für Lotterien und Ausspielungen. Mit diesem Schwerpunkt konnte das Gesetz nach Artikel 125 GG teilweise als Bundesrecht weitergelten. Es bezweckt hinsichtlich Lotterien in erster Linie die Erzielung von Einkünften durch den Staat. Die bundesrechtlichen Änderungsvorschriften sind von einer Kompetenz nach Artikel 74 Abs. 1 Nr. 11 und vor allem 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 Nr. 2 GG gedeckt. Soweit es aber um Rennwetten bzw. Toto geht, sind die näheren Bestimmungen vor und nach Inkrafttreten des GG durch die Länder getroffen worden. Der Schwerpunkt dieses Teiles des Gesetzes liegt auf dem Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren des Glücksspiels. Er gilt folglich als Landesrecht weiter und kann durch Landesgesetz geändert oder aufgehoben werden, weil den Ländern als Träger der Polizeihoheit der Schutz der Bevölkerung obliegt. Das Rennwett- und Lotteriegesetz gilt also teils als Bundes- und teils als Landesrecht weiter, weil es im Bereich "Lotterie" primär steuerrechtliche und im Bereich "Sportwetten" primär polizeirechtliche Zwecke verfolgt. Wenn also ein Bundesland eine Regelung von Sportwetten erläßt, handelt es nicht kompetenzwidrig. Und wenn es dabei bereits Gesamteinsätze von weniger als 1.200.- DM einer Kontrolle unterwirft, dann widerspricht dies nicht Bundesrecht, weil es nicht um den steuerrechtlichen Aspekt, sondern um den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung geht. Das hypothetische Landesgesetz kann also auch Artikel 31 GG standhalten. Sein Anwendungsbereich überschneidet sich nicht mit demjenigen der anderslautenden Vorschriften der als Bundesrecht weitergeltenden Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz, da diese Vorschriften unterschiedliche Regelungszwecke verfolgen. Folglich muß das Gesetz auch anläßlich einer landesrechtlichen Bereinigungsaktion erhalten bleiben.

5. Weitere Kriterien zur Umgrenzung von Anwendungsbereichen

Insbesondere auf Landesebene kann man auch von höherrangigem Recht abgeleitete Anwendungsbereiche definieren. Es gibt eine Vielzahl von quasi-heteronomen Vorschriften, die europarechtliche Richtlinien umsetzen, Bundesrecht ausführen, Rahmengesetze ausfüllen; es gibt Durchführungsverordnungen und auch Normen, die eigens zu dem Zweck geschaffen wurden, Anforderungen aus einem Urteil des EuGH, eines Verfassungsgerichts oder eines OVG gerecht zu werden. In all diesen Fällen, in welchen die rechtsetzenden Körperschaften eines Landes nicht aus eigener Initiative heraus, sondern mehr oder weniger gezwungen tätig werden, erscheint eine restriktive Bestimmung des Anwendungsbereiches zutreffend zu sein. Der Bereich ist weder sachlich noch persönlich weiter zu ziehen, als die höherrangige Norm dies vorgibt. Bei legislativen Reaktionen auf normverwerfende Gerichtsurteile ist er auf das Notwendigste zu beschränken, damit keine erneute Aufhebung erfolgt.


[724] Fiktives Beispiel: Ein Bundesbeamtengesetz von 1960 bestimme: "Beamte, die stets in geschlossenen Räumen arbeiten, haben im Dienst weiße Schuhe zu tragen." Ein Landesbeamtengesetz von 1950 hingegen ordne an:"Beamte haben im Dienst stets schwarze Schuhe zu tragen." Der Paragraph des Landesgesetzes könnte trotz allem bestehen bleiben.
[725] BVerfGE 6, 32 (37).
[726] SABl. 1994, 506.
[727] Vgl. zu diesem Argument BVerfGE 33, 1 (12 f.) - Strafvollzug - ; anders hingegen die Entscheidung zum verspäteten Angleich des Familienrechts an den Gleichberechtigungsgrundsatz BVerfG NJW 1954, 65 (67 f. "kein Rechtschaos") .
[728] Miehsler, ZaöRV Bd. 32 (1972), 394 - 419 (403); Schneider, Rn 723.
[729] BGBl. I, S. 705, Art. 56 Abs. 1.
[730] Landesrechtliches Parallelbeispiel: Art. 5a Abs. 1 LVerwG Bad.-Württ., GBl. 1984, 101 (103).
[731] Schneider, Rn 245.
[732] Ein solcher Hinweis findet sich im GBl. Bad.Württ. 1992, 623.
[733] Eine Parallelnorm sieht z.B. das saarländische Landesorganisationsgesetz bei § 4 nicht vor.
[734] Z.B. BGBl. Teil III, Fortführungsnachweis A; Bad.-Württ. Gültigkeitsverzeichnis.
[735] V. 8.4.1922, RGBl. I 1922, 393.
[736] §§ 27, 28 RennwLottAB, Zentralbl. f. d. Dt. Reich 1922, 351, siehe Beck, Steuergesetze, Nr. 635.


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