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VII. Zusammenfassung der Regeln zur Feststellung einer impliziten (teilweisen) Normaufhebung

Die erforderliche Gedankenabfolge zur Prüfung einer impliziten Derogation läßt sich zusammenfassend in einem Fragenschema nach der Art eines Flußdiagrammes darstellen.
1.) Es ist zu prüfen, ob sich widersprechende Normtexte vorliegen.
a) Für den Fall, daß kein inhaltlicher Normwiderspruch vorliegt, kann noch aus drei Gründen eine stillschweigende Normaufhebung vorliegen:
- Dem Normgeber kann eine Kompetenz entzogen worden sein.
- Die Ermächtigungsgrundlage für eine Verordnung kann weggefallen sein. Oder
- Regelungsgrund beziehungsweise -gegenstand können durch Zeitablauf weggefallen sein.
b) Ansonsten setzt eine Derogation voraus, daß der Wortlaut zweier Normen sich inhaltlich widerspricht.
2.) Tritt so ein Fall auf, dann ist zu prüfen, ob (teil-)identische Anwendungsbereiche vorliegen.
Grenzen von Anwendungsbereichen ergeben sich aus dem Wortlaut, aus der historischen Ressortverteilung, aus der Gesetzessystematik oder aus dem erkennbaren Regelungszweck des betreffenden Normkomplexes. Drei Fälle sind zu unterscheiden:
- Wenn sich die Anwendungsbereiche nicht berühren, tritt keine Derogation ein.
- Wenn die Bereiche lediglich eine Schnittmenge aufweisen, dann ist ein etwaiger Vorrang nur für die Einzelfallrechtsbereinigung relevant. Bei einer globalen Bereinigungsaktion bleiben beide Vorschriften unangetastet.
- Wenn die Bereiche kongruent sind oder wenn einer eine Teilmenge des anderen ist, dann ist der Vorrang zu klären.
3.) Für die Frage des Vorranges sind die hergebrachten Derogationsregeln in folgender Reihenfolge anzuwenden:
a) Falls eine lex superior feststellbar ist, ist die Vorschrift niedrigeren Ranges im Falle der Einzelfallbereinigung ganz aufgehoben, andernfalls soweit die Überschneidung reicht.
b) Falls beide Normen gleichen Ranges sind, aber dafür eine lex specialis feststellbar ist, ist die allgemeinere Vorschrift derogiert, soweit die Überschneidung reicht.
- Eine Ausnahme hiervon ist zulässig, wenn der Normgeber mit einer lex generalis subsequens versucht hat, eine materielle Bereinigung durch vereinfachende Kodifikation durchzuführen. In diesem Fall kann es angebracht sein, der lex posterior den Vorrang vor der lex specialis zu gewähren, vorausgesetzt, der Normgeber scheint an alle vorhandenen Spezialregelungen gedacht zu haben.
c) Falls weder eine lex superior noch eine lex specialis vorliegen, ist auf die lex posterior-Regel zurückzugreifen, und die ältere Norm ist derogiert, soweit die Überschneidung reicht. Sollten einander widersprechende Normen auch noch gleichzeitig erlassen sein, [737] ]dann haben sie keinen feststellbaren Regelungsgehalt. Die Bereinigung hat dann beide Vorschriften zu ignorieren.
Die Anwendung dieser Regeln wird nachfolgend an je einem konkreten Fall der Einzelfallrechtsbereinigung und der generellen Rechtsbereinigung auf der Ebene des Landesrechts illustriert.
Fallbeispiel für die Lösung konkreter Normkollisionen aus der forensischen Praxis:
Vor das LAG des Saarlandes war ein Rechtsstreit getragen worden, in dem es um den Zusatzurlaub für Schwerbehinderte ging. Ein zu 60% Schwerbeschädigter hatte sechs Tage Zusatzurlaub beantragt, aber nur fünf erhalten. Er stützte seinen Anspruch auf den sechsten Tag auf das saarländische Gesetz Nr. 186 von 1950. [738] Dieses Gesetz bestimmt in § 1, daß Schwerbeschädigten mit einer Erwerbsminderung von 60% und mehr sechs Arbeitstage Urlaub zusätzlich zum gesetzlichen oder tarifvertraglichen Urlaub zustehen. Der beklagte Arbeitgeber berief sich auf § 47 Satz 1 des Bundes-SchwBG, der in der seit dem 1.1.1987 geltenden Fassung [739] eine Kalenderwoche Zusatzurlaub, im Normalfall fünf Tage, gewährt. Er vertrat die Ansicht, durch § 34 des Bundes-SchwBG 1953 in Verbindung mit dem Gesetz über die Eingliederung des Saarlandes, [740] durch § 44 des Bundes-SchwBG 1974 [741] oder durch § 47 des Bundes-SchwBG 1987 sei das saarländische Gesetz Nr. 186 gemäß Artikel 72 Abs. 1 GG verdrängt worden. Die Länderkompetenz sei erloschen. Das saarländische Gesetz war jedenfalls nie formell aufgehoben worden. Damit stand das LAG bei unstreitigem Sachverhalt vor einer reinen Aufgabe landesrechtlicher Rechtsbereinigung. [742]
Das Gericht stellte fest, daß zwar Materien der konkurrierenden Gesetzgebung nach Artikel 74 Nr. 10 und 12 GG vorlagen, daß aber die bundesrechtlichen Regelungen stets Öffnungsklauseln gegenüber niedrigerrangigen Vorschriften enthalten haben, die mehr Zusatzurlaub gewähren. [743] Dies bedeutet, daß das Landesgesetz nur dann der konkurrierenden Bundesgesetzgebung zum Opfer gefallen ist, wenn es nicht mehr Zusatzurlaub als das Bundesgesetz gewährt. Das SchwBG 1953 konnte das Landesgesetz schon deshalb nicht ganz verdrängen, weil es nicht alle Schwerbeschädigten begünstigte, sondern nur diejenigen, deren Behinderung auf gewissen Gründen beruhte. Aber das SchwBG 1974 hat mit seiner Zusatzurlaubsregelung in § 44 das Landesgesetz nach Artikel 72 GG implizit aufgehoben, jedenfalls soweit es zu über 50% erwerbsgeminderte Schwerbeschädigte betraf. Das Bundesgesetz gewährte diesem Personenkreis ebenfalls sechs Arbeitstage Zusatzurlaub, wie § 1 des Landesgesetzes. Aber das Landesgesetz von 1950 war stets so ausgelegt worden, daß "Arbeitstag" dasselbe wie "Werktag" bedeutet. Das kam daher, daß 1950 und danach der Samstag üblicherweise als Arbeitstag galt, und daher weder in der Umgangssprache noch in juristischer Terminologie Anlaß bestand, streng zwischen "Arbeitstag" und "Werktag" zu differenzieren. [744] Das saarländische Gesetz gewährte also nur sechs Werktage Zusatzurlaub, in die ein Samstag einzurechnen war. Anders hingegen das Bundesgesetz von 1974. § 44 Satz 1, 2. Halbsatz bestimmte nämlich, daß unter "Arbeitstage" nicht Werktage, sondern alle Tage, an denen im Betrieb regelmäßig gearbeitet wird, zu verstehen seien. Der Samstag konnte also nicht auf diesen Zusatzurlaub angerechnet werden. Das Bundesgesetz gewährte demnach sechs echte Arbeitstage Zusatzurlaub und damit mehr als das Landesgesetz. Dieses war also kompetenziell verdrängt worden. Da es nur eine Kalenderwoche Zusatzurlaub gewährte, konnte es auch nicht etwa 1987 bei Inkrafttreten des § 47 des neuen BundesSchwBG wieder "aufleben". Denn diese Vorschrift gewährt - unabhängig von der Verteilung der Arbeitszeit im Betrieb - stets ebenfalls eine freie zusätzliche Kalenderwoche. Die Öffnungsklausel gegenüber unberührt bleibenden günstigeren sonstigen Urlaubsregelungen für Schwerbehinderte kommt nicht zum Zuge, weil das Landesrecht in seiner historisch gebundenen Auslegung nicht günstiger ist. [745]
Nachdem das LAG des Saarlandes die neue Vorschrift des § 47 SchwBG 1987 durch Interpretation des Begriffes "Arbeitstag" für inhaltlich identisch mit der landesrechtlichen Norm befunden hatte, hätte es die Frage des Vorranges oder der kompetenziellen Verdrängung auch dahinstehen lassen können, da ja keine Kollision vorlag. Möglicherweise stellte dies aber nur eine Hilfserwägung dar. Denn ein "Wiederaufleben" von Normen, die durch Kompetenzwegfall vernichtet worden sind, ohne Neuerlaß, so wie es die Vorinstanz angenommen hatte, ist sehr fragwürdig. Der Hauptakzent der Entscheidung liegt demnach darauf, daß das "behindertenfreundliche" Gesetz von 1974 mit seinen sechs echten Arbeitstagen Zusatzurlaub das Landesgesetz mit seinen sechs Werktagen kompetenziell nichtig gemacht hatte. Damit war es aus der Rechtsordnung verschwunden, woran auch ein nachfolgendes "unfreundlicheres" Bundesgesetz nichts mehr ändern konnte.
Im Hinblick auf das folgende Beispiel der abstrakt-generellen Bereinigung auf Normenebene sei noch folgendes erwähnt: Die Bereinigte Sammlung des saarländischen Landesrechts enthält unter Nr. 8002-1 auch nach dem 4. saarländischen Rechtsbereinigungsgesetz von 1994 noch immer das fragliche Landesgesetz Nr. 186 betreffend Regelung des Zusatzurlaubs für kriegs- und unfallbeschädigte Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft vom 22.6.1950. Die erloschene Landeskompetenz ist also den zur Bereinigung berufenen Stellen bisher nicht aufgefallen.
Fallbeispiel für die Lösung einer abstrakten Normkollision aus der Praxis der Rechtsbereinigung:
Die baden-württembergische abstrakt-generelle Rechtsbereinigung bietet ein Beispiel für die Beachtung einer impliziten Normaufhebung, auf die man durch ein Urteil des Verwaltungsgerichtshofes aufmerksam geworden war: Sowohl für Rechtsverordnungen als auch für kommunale Satzungen gibt es bei graphischen Anlagen die Möglichkeit der Ersatzverkündung. Die Verkündung der Anlage findet statt durch Auslegung bei der erlassenden Behörde. 1982 hatte der VGH Mannheim festgestellt, daß die Regeln über die Ersatzverkündung von Rechtsverordnungen im Hinblick auf diese "Auslegung" anders formuliert waren, als es der Rechtswirklichkeit entsprach. [746] Sie gaben nämlich nicht an, daß Bürger in der tatsächlichen Praxis nur zu den "Sprechzeiten" in die graphischen Anlagen Einsicht nehmen können und verlangten die Gewährung von Einsicht während der gesamten "Dienststunden". Dies gefährdete die Wirksamkeit der Verkündung nach Bundes- und Landesverfassungsrecht, weil die nicht eindeutige Bekanntmachung dem Prinzip der Rechtssicherheit nicht genügte. Die vom Verkündungsgesetz vorgeschriebene Bekanntmachungsformel war irreführend, weil sie möglicherweise Bürger zu einem erfolglosen Versuch der Ermittlung des Norminhaltes bei einer Behörde veranlaßt hätte. Der VGH formulierte, es sei "offenkundig, daß eine an sich gebotene umfassende Bekanntmachung einer Rechtsvorschrift, die eine sofortige und vollständige Information der Betroffenen über den Inhalt der Rechtsverordnung gewährt, nicht dadurch gleichwertig ersetzt werden kann, daß der Bürger lediglich die verhältnismäßig eng begrenzte Möglichkeit erhält, an bestimmten Wochentagen und zu bestimmten Stunden die Art und den Umfang seiner Betroffenheit zu erkunden." Auf diese Rüge hin wurde nun nicht etwa die Praxis der Ersatzverkündung dem Gebot adäquater Publikation gemäß verbessert, sondern es wurde das Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen der Landesregierung an die Rechtswirklichkeit angepaßt. Immerhin wurde nun kein Bürger mehr irregeführt, indem er möglicherweise zu "Dienststunden", aber außerhalb von "Sprechzeiten" zur Einsichtnahme veranlaßt wurde.
Dieselbe Ungenauigkeit fand sich nun aber auch bei den Vorschriften über die Ersatzverkündung von nichttextlichen Anlagen zu kommunalen Satzungen in der Gemeinde- und der Landkreisordnung. Diese waren nicht Gegenstand einer Entscheidung des VGH, da sich der Normenkontrollantrag gegen eine solche Satzung und nicht gegen die Verordnung über die Ersatzverkündung solcher Satzungen richtete. Der Beschluß in der oben genannten Sache hatte aber klargestellt, daß die wirksame Ersatzverkündung auch dieser Normen in Frage stand. Denn entweder war die Regelung der Ersatzverkündung selbst rechtsstaatswidrig und damit nichtig, oder aber die im Wege der Ersatzverkündung publizierten Satzungen litten an Verkündungsmängeln, verstießen also aufgrund der Diskrepanz zwischen "Dienststunden" und "Sprechzeiten" gegen höherrangiges Recht und waren möglicherweise bereits stillschweigend aus der Rechtsordnung ausgeschieden. Aus diesem Befund zog das dritte Rechtsbereinigungsgesetz [747] die Konsequenz, auch in der Landkreis- und der Gemeindeordnung die Auslegung der ersatzverkündeten Vorschriftenteile ausdrücklich auf die "Sprechzeiten" der auslegenden Behörden zu begrenzen. Die Begründung zum Gesetz nahm explizit auf die Gerichtsentscheidung von 1982 Bezug. Die materielle Anpassung rechtsstaatlich bedenklicher landesrechtlicher Verkündungsvorschriften an das inhaltlich damit kollidierende Verfassungsrecht sowie die Sicherung der Rechtswirksamkeit künftiger ersatzverkündeter Satzungen wurde aber durch die Bereinigung immerhin ohne vorheriges Verpflichtungsurteil vollzogen. Mit etwa 13 Jahren Verzug sind die bereinigenden Stellen auf vermutlich implizit aufgehobene Normen gestoßen und haben die Landesrechtsordnung so umgestaltet, daß die Unsicherheit über die Geltungsfrage als beseitigt angesehen werden kann. Für diese Anpassung des einfachen Rechts an das Verfassungsrecht war eine positivrechtliche Regelung erforderlich. Man mußte nämlich in die Bekanntmachungsformel für Ersatzverkündungen durch Auslegung bei einer Behörde einen Hinweis darauf einfügen, daß Einsicht nur zu den Sprechzeiten genommen werden kann. Es genügte daher nicht, ein Stück Normtext wegzustreichen, indem das zuständige Ministerium die Ungültigkeit der betreffenden gesetzlichen Regelungen feststellte. Vielmehr mußte der Gesetzgeber selbst in den Bereinigungsschritt einbezogen werden. Unter Berücksichtigung der verschlungenen Pfade politischer Willensbildung wurden hier durchaus kunstgerecht Ursachen von Geltungszweifeln aufgespürt und durch Bereinigungsarbeit beseitigt.


[737] So der baden-württembergische Verordnungsgeber, in: GBl. 1993, 538 f., wo in einer Änderungsverordnung dieselbe Vorschrift auf zwei verschiedene Weisen neu formuliert werden sollte, s.o. , Einleitung, "Mindestinhalt von Rechtsnormen".
[738] ABl. Saar 1950, 759, geä. ABl. 1951, 979.
[739] BGBl. I 1986, 1110.
[740] BGBl. I 1956, 1011.
[741] BGBl. I 1974, 1006.
[742] Urt. v. 14.11.1990, 2 Sa 206/89, n.v.; vorgängig ArbG Saarlouis v. 8.11.1989, 1 Ca 339/89.
[743] Vgl. § 47 Satz 2 SchwBG 1987; zur Zulässigkeit solcher Landesrechtsvorbehalte siehe BVerfGE 47, 285 ff. (314) m.w.Nw.
[744] LAG, Urteilsausfertigung, S. 8.
[745] So jedenfalls das LAG, Urteilsausfertigung, S. 13, mit Nachweis der h.M.; a.A. die Vorinstanz unter Berufung auf eine Mindermeinung.
[746] Beschl. v. 10.2.1982, 5 S 1831/81, n.v., Ziff. "3." der Gründe.
[747] GBl. Bad.-Württ. 1996, 21 (29), in Art. 15 und 16, Begründung dazu LT-Drs. 11/6379, S. 44.


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