Eule
S a a r b r ü c k e r   B i b l i o t h e k

(http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek)



III. Die verbraucherschutzpolitische Konzeption der Union


Die Explosion des unionsrechtlichen Verbraucherschutzes ließe sich natürlich willkommenheißen, wenn sie von einer geschlossenen, systematischen verbraucherschutzpolitischen Gesamtkonzeption getragen und als deren zielstrebige Umsetzung zu verstehen wäre. Hiervon kann indes schwerlich die Rede sein. Zur verbraucherschutzpolitischen Konzeption der Union und ihren zahlreichen Facetten sei hier nur das Wichtigste in Erinnerung gerufen:

Das Gemeinschaftsrecht orientiert sich am Leitbild des informierten bzw. informierbaren und mündigen Verbrauchers, wobei der Gesetzgeber besonders auf die Wirkungen des Marktes und des Wettbewerbs, inbesondere im Binnenmarkt, vertraut, um die Verbraucherinteressen zu fördern.[16] Dies gilt allerdings nur im Grundsatz und nicht ausnahmslos. Abweichend sieht vor allem die Richtlinie über mißbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen den Verbraucher eher als die typischerweise verhandlungsschwächere und unterlegene Partei an; daran wird deutlich, daß sich auf europäischer Ebene noch kein homogenes und stringentes Verbraucherleitbild ausgeformt hat.[17] Jedenfalls aber ist das bevorzugte Leitbild des informierbaren und mündigen Verbrauchers durchaus in den wirtschaftsverfassungsrechtlichen Referenzrahmen der Union eingebettet. Die Individualrechte der Marktbürger auf Teilhabe am gemeinschaftsrechtskonformen grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr lassen sich sogar als ein Kernbereich der europäischen Wirtschaftsverfassung verstehen, denn hinter der Verwirklichung von unternehmerischen Wirtschaftsfreiheiten, hinter dem Ringen um Marktöffnungen und hinter der Wettbewerbspolitik steht immer auch die verbraucherpolitische Perspektive. Natürlich soll ein verstärkter, von staatlichen Hindernissen oder Wettbewerbsbeschränkungen befreiter Waren- und Dienstleistungsverkehr den Wettbewerb im Binnenmarkt um Preis und Qualität intensivieren und damit letztlich auch dem Verbraucher nützen. Die Verbraucherschutzpolitik und das Verbraucherschutzrecht der Union aber setzen sozusagen ergänzend an der Marktgegenseite von Industrie, Handel und Dienstleistungen an und erweitern oder sichern gezielt die wirtschaftlichen Freiheitsrechte der Unternehmen für den nachfragenden Marktbürger, der in seiner Eigenschaft als Konsument Wahl- und Entscheidungsfreiheit genießen soll. Die EU hat deshalb bei ihren verbraucherschutzpolitischen und –rechtlichen Initiativen bislang im Prinzip oder doch vorzugsweise immer einen marktkomplementären und keinen marktkorrigierenden Ansatz verfolgt.

Nach der auch den Verbraucherschutz determinierenden Binnenmarktkonzeption, die - jedenfalls derzeit noch - wohl eine angebotsorientierte Integration in den Vordergrund stellt, bleiben sozialschutzorientierte Regelungen eigentlich vornehmlich Sache der einzelnen Mitgliedstaaten. Die Union hat auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes folgerichtig in erster Linie als Koordinatorin fungiert, hat diese Funktion aber zunehmend extensiv verstanden. Denn das Gemeinschaftsrecht will keinesfalls nur eine Nivellierung unterschiedlicher Schutzstandards auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner erreichen, sondern erstrebt einen europaweiten Einklang von Integration und nationalen Schutzanliegen.[18] Am Anfang stand noch die einfache Überlegung, daß sich unterschiedliche Schutzstandards für den Verbraucher zwar nicht unmittelbar als Integrationshemmnis auswirken, aber doch mittelbar die jeweilige unternehmerische Kostenkalkulation beeinflussen. Dies vermag aber wiederum die Wahlfreiheit der Konsumenten zu beeinflussen, die den Binnenmarkt insgesamt zur Deckung ihres Bedarfs ausnutzen möchten. Mit dem Fortschreiten der Integrationspolitik auf konsumorientierte Bereiche wuchs und wächst daher das Verlangen, innerhalb der Gemeinschaft die bislang unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Schutzpolitiken zu koordinieren.

Irgendwann scheint es zu einer Art konzeptionellem Quantensprung gekommen zu sein, das heißt zur Überschreitung der Grenzlinie von der bloßen Koordinations- zur aktiven und autonomen Promotionsfunktion. Die zunehmende Anzahl und höhere Regelungsdichte von verbraucherschützenden Richtlinien und die damit explosiv fortschreitende Regulierung auf europäischer Ebene ist nur formal darauf zurückzuführen, daß der Schutz von Verbraucherinteressen in der Gesetzgebung nunmehr einen besonderen Stellenwert erhalten hat, wie dies Art. 100a Abs. 3 und 129a EGV zeigen. Das Wort vom “hohen Verbraucherschutzniveau” ist ja nicht notwendig als Aufruf zur unionsautonomen Maximierung zu lesen. Materiell hat sich der politische Paradigmawechsel von der Koordination zur Promotion dadurch vollzogen, daß sich die Gemeinschaft im Verbraucherschutz nicht nur disharmonischen und integrationswidrigen mitgliedstaatlichen Maßnahmen entgegenstellt wie bei der Marktöffnung, auch nicht lediglich nach einem kleinsten gemeinsamen Nenner sucht oder die anderen Mitgliedstaaten an das höchstentwickelte Niveau eines ihrer Mitgliedstaaten anpaßt, sondern eine inzwischen autonome Politik zur Förderung und zum Schutz von Verbraucherinteressen als selbstherrliche politische und rechtliche Instanz betreibt. Damit treten Richtlinien in diesem Bereich nicht nur integrationspolitisch auf, um Märkte zu öffnen und den Binnenmarkt gem. Art. 7a EGV zu verwirklichen, sondern sie verfolgen darüber hinaus das erklärte und nunmehr EU-vertraglich festgeschriebene Ziel, ein hohes Verbraucherschutzniveau in Europa zu erreichen, wobei der Rat und die Kommission über die Niveauhöhe selbst entscheiden und auch den Mitgliedstaat mit dem vergleichsweise höchsten Niveau auf ihr noch höheres Unionsniveau hieven können.

Marktöffnung und Verbraucherschutz müssen sich nicht widersprechen, sind häufig sogar miteinander verknüpft.[19] Insbesondere nach der ursprünglichen, stark integrationspolitischen Verbraucherschutzkonzeption konnten Marktöffnung und Verbraucherschutz als zwei Seiten derselben Medaille verstanden werden. Die damit eröffneten Verquickungsmöglichkeiten erlauben freilich, die Binnenmarktintegration auch zur Begründung im Kern autonomer Verbraucherschutzanliegen heranzuziehen, die sich im Grunde vom Binnenmarktbezug gelöst und eine eigenständige sozialschutzpolitische Dimension erreicht haben. Auch die weitestgehende Emanzipation des Verbraucherschutzes kann dem europäischen Recht ja in der “Verpackung” der Verfolgung binnenmarktpolitischer Anliegen untergejubelt werden. Dies wird wohl durch die Praxis des Richtliniengebers bestätigt, der zur Rechtfertigung seiner Kompetenzen auch dann auf die Angleichung von Wettbewerbsbedingungen verweist, wenn es in Wirklichkeit ganz vorrangig um die Aufstellung bestimmter gemeinschaftsrechtlicher Mindeststandards im Verbraucherschutz geht, wie etwa bei Haustürgeschäften. Kurz: die verbraucherschutzpolitische Konzeption der Union hat sich von ursprünglichen flankierenden und koordinierenden Ergänzungsmaßnahmen inzwischen zu einer verselbständigten Agenda mit der Zielsetzung eines “hohen Niveaus” entwickelt. Verbraucherschutz ist nicht mehr nur Integrationspolitik, sondern auch Sozialschutzpolitik, bei deren autonomer Verfolgung die Union inzwischen vielleicht nicht mehr ganz frei von einem gewissen imperialen Gestus ist. Es paßt in dieses Bild, daß von seiten unseres Bundesjustizministeriums hinter vorgehaltener Hand zugegeben wird, daß etwa die Timesharingrichtlinie nur zögerlich - darf man sagen: widerwillig? - umgesetzt wurde, daß man sich mit der Umsetzung der Fernabsatzrichtlinie sehr schwer tut und daß man die Richtlinie über den Verbrauchsgüterkauf gar perhorresziert.

Das Fehlen einer geschlossenen systematischen Gesamtkonzeption eines europäischen Verbraucherschutzrechts äußert sich vor allem darin, daß immer nur begrenzte Teilbereiche oder Ausschnitte eines Rechtsgebiets harmonisiert werden, so daß Regelungen entstehen, die im Verhältnis zu nationalem Recht bloßen punktuellen und fragmentarischen Charakter aufweisen.[20] Schon dieser Ansatz zerstückelt das Verbraucherschutzrecht in den Mitgliedstaaten. Selbst soweit die Anwendungsbereiche der Richtlinien reichen, ist noch kaum ein einheitliches und übersichtliches Koordinatensystem im europäischen Verbraucherschutzrecht auszumachen, in das sich die unternehmerischen Marktaktivitäten planvoll einfügen könnten. Nur in den einzelnen Teilgebieten der thematisch diffus und disparat gelagerten, regelungstechnisch partikular und fragmentarisch angelegten Richtlinien wird das Ziel verfolgt, daß der binnenmarktorientierte Verbraucher seinen unionsrechtlich determinierten Mindeststandard an Schutz und Informationen erhält, unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat er sich aufhält, umworben wird oder seine wirtschaftlichen Bedürfnisse befriedigt.

Was wir, um Wertungsfreiheit bemüht und sine ira et studio, als verbraucherschutzpolitische Konzeption der Union skizziert haben, verstärkt den aus der Explosion des Verbraucherschutzrechts gewonnenen Anfangsverdacht: Ist nicht die Gefahr einer Übertreibung zu besorgen? Ist dieses Politikfeld nicht aus dem Ruder gelaufen und unkontrollierbar geworden? Wird wirklich im Einzelfall durch die verbraucherschutzrechtlichen Maßnahmen der Union das Ziel eines hohen Verbraucherschutzniveaus im Binnenmarkt erreicht? Im Hinblick auf diese Fragen wollen wir einige konkreten Details inspizieren.




[16] Reich (Fn. 1), S. 63; ders., Zur Theorie des Europäischen Verbraucherrechts, ZEuP 1994, 387; ders., Das Phantom “Verbraucherrecht” – Erosion oder Evolution des Privatrechts?, JZ 1997, S. 609. Zu Begriff und Bedeutung des “Verbrauchers” im europäischen und deutschen Recht vgl. ferner Faber, Elemente verschiedener Verbraucherbegriffe in EG-Richtlinien, zwischenstaatlichen Übereinkommen und nationalem Zivil- und Kollisionsrecht, ZEuP 1998, 854; Staudinger/Kessal-Wulf, BGB-Komm., 13. Bearb. 1998, § 1 VerbrKrG Rdnr. 2; Medicus, Wer ist ein Verbraucher?, in: Leser (Hrgb.), Wege zum japanischen Recht – Festschrift für Zentaro Kitagawa, 1992, S. 471; Tilmann, Der “verständige Verbraucher”, in: Erdmann et al. (Hrgb.), Festschrift für Henning Piper, 1996, S. 481.
[17] Vgl. dazu Hommelhoff, Zivilrecht unter dem Einfluß europäischer Rechtsangleichung, AcP 192 (1992), 71, 93.
[18] Reich (Fn. 1), S. 302.
[19] Darauf weist zu Recht Reich (Fn. 1), S. 56, hin.
[20] Dazu Schnyder/Straub, Das EG-Grünbuch über Verbrauchsgütergarantien und Kundendienst - Erster Schritt zu einem einheitlichen EG-Kaufrecht?, ZEuP 1996, 37.

 


Zum GESAMTKATALOGZum ANFANG des Abschnitts